内容摘要：当下中国社会正处于社会转型的关键时期，各种社会矛盾日益凸显，群体性事件日渐增多，维稳已成为当前我国社会治理的首要任务。但由于以往在维稳思路、维稳方式和维稳机制上存在的问题，从而导致维稳压力越来越大，维稳成本越来越高，维稳结果是“越维越不稳”。因此，迫切需要对原有的维稳思路、维稳方式和维稳机制进行变革和调整，尤其是要把民众迅速膨胀的参与愿望纳入到制度化的政治参与轨道，扩大公民的政治参与，建立健全官民之间的政治沟通与合作治理机制，才是实现社会稳定与长治久安的根本途径。

关键词：维稳压力 维稳成本 维稳思路 公民参与 社会稳定

当前中国社会进入了转型期社会矛盾的高发阶段，尤其以各类群体性事件最为突出。大量事实表明，当前政府对社会矛盾和问题的处理，更多地体现了应急性色彩。“这种撞击－反应式的应急性逻辑在实际的冲突管理中往往是借助公权力的强制性和施压机制，它虽然能够取得冲突的快速解决，有时甚至是必不可少的，但是暂时的表面平静并不足以确保深层的、长期的稳定”。[1] 而且还可以预见，在今后一段时期，我国的群体性事件还将增多、规模还将扩大，如果完全依赖于这种应急性反应机制，也将更加难以应对。因此，迫切需要进一步探索社会稳定的根本途径，从根本上解决我国社会全面转型时期的矛盾冲突，这才是走出当前“越维越不稳”怪圈的关键所在。最近，党的十八大报告提出要加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，在谈到加强和创新社会管理问题时明确指出: 要“充分发挥群众参与社会管理的基础作用”，由此可见，公众的广泛参与是实现社会管理和社会稳定的基础，扩大公民参与便成为实现社会稳定的根本途径。

一、维稳已成为当前我国社会治理的首要任务

当下中国社会正处于社会转型的关键时期，各种社会矛盾日益凸显并互相交织，群体性事件日渐增多。有资料显示，1993 年全国群体性事件 0．87 万起，2005 年上升到8．7 万起，2006 年逾 9 万起，2008 年后进入群体性事件突发多发阶段。[2] 另据统计，2009年各种群体性事件已超过10万起，参与人数已达307万人。[3] 这些不断增加的群体性事件，给社会稳定造成很大压力，维稳已成为当前我国社会治理的首要任务。

1、维稳压力越来越大

在现代化进程中，随着民主政治的深入发展，广大民众的权利意识日渐觉醒，维护自身权益的诉求日益增多，其政治参与意识也越来越强烈。尤其在当前我国社会利益分化加剧而均衡博弈机制缺失的背景下，诱发了民众的非制度化政治参与，而这种非制度化参与的急剧扩大与现有的民众政治参与制度化水平较低之间的形成了尖锐的矛盾冲突，已经严重威胁到基层社会乃至国家的政治稳定。于是，维稳便成为当前中国社会最大的政治。现实中的“维稳”是个非常宽泛的概念，包括治安管理、外来人口管理、社会矛盾化解、信访总量控制、社会舆情引导、突发事件处置等一系列工作，相比邓小平在20世纪80年代末所提出的概念，今天“稳定”工作的外延已经极大扩展。“维稳”已经跨越公安、信访、民政、司法等若干不同领域，成为许多部门的共同工作内容。特别在重大的节假日和纪念日前后，维护安定团结的社会局面成为最高政治要求。例如，在建国六十周年大庆之前，全国维护稳定暨信访工作电视电话会议召开，各地就落实有关要求进行了广泛动员，其中上海提出了十项工作，涵盖了落实社会稳定的风险评估机制、重大疑难信访案件处理、领导干部下访和包案工作等方方面面的问题。[4]

2、维稳成本越来越高

随着近年来中国社会不稳定因素的凸现，为了使社会稳定为绝对目标，各级政府把“维稳”提高到一个无以复加的高度。为了强化维稳能力，政府通过设立专项基金，成立专门机构，从组织结构和资源安排上加强维稳工作；同时，还将维稳工作实效引入干部的考核中，从激励机制上提高干部的维稳动力。由此，从中央到地方设立了一个庞大的“维稳”机构，投入大量的资源，过分依赖暴力机器，来维持社会的“刚性”稳定。[5] 据统计，2011年国家投入到警察系统、法院、监狱等系统的公共安全领域的预算以及超出军费开支。维稳经费年年破纪录说明转型中的中国社会结构脆弱，水涨船高的安全成本也越来越令社会难以承受。 [6]此外，《财经》杂志也刊登《公共安全帐单》一文，披露了中国式维稳的一些经费现状：据财政预算，2011年公共安全财政支出预算数是6244. 21亿元，略高于国防支出预算的6011. 56亿元。[7] 另据媒体报道，近年来，“公共安全支出”预算越来越被公众关注，“预算报告”显示，“公共安全”2012年预算数是7017.63亿元，比2011年执行数增长11.5%。而排在上一位的“国防”2012年预算数是6702.74亿元。[8] 尽管如此，各种群体性事件仍然时有发生，一些地方的基层干群关系依然比较紧张，甚至陷入“越维稳越不稳”的怪圈。

3、维稳效果亟待反思

近年来，尽管各地的维稳手段各异，但实质基本相同，即采取“压力维稳”的方式，主要是依靠国家强制性力量来维持社会稳定。毋庸置疑，社会稳定是改革和发展的前提条件，但关键在于维稳的方式是否恰当，维稳的效果是否达到。从目前这种“压力维稳”的方式及其实际效果来看，的确值得深刻反思。正如有的研究者所言：从维稳的方式来看，通常是事后被动式维稳，主要采取武力压制和“花钱买平安”两种方式；从维稳的方法来看，主要采取截访、拘留、罚款、劳教、连坐、送精神病院等“强硬手段”和陪访、金钱收买、欺骗拖延等“怀柔手段”；从维稳的成本来看，其需要大量的人力、物力、财力投入，一旦因权力压制超过一定限度而爆发更大规模的社会矛盾时，其民心成本和经济成本更会急剧增加；从维稳的效果来看，“权力维稳”虽然“立竿见影”，但不可持续，容易陷入“越维稳越不稳，越不稳投入越高”的怪圈。[9] 可见，这种压力维稳维护的是一种静态稳定、刚性稳定，但由于影响社会稳定的深层矛盾和问题并未得到化解，并且这种“刚性稳定没有弹性，缺乏韧性，没有可以缓冲的中间地带，而是通过不停的政治高压实现表面的稳定，因而隐藏着巨大的政治风险：维稳链条一旦发生断裂，整个社会就可能陷入大的动荡，所以这种刚性的稳定是不可持续的”。[10]

二、维稳工作陷入“越维越不稳”困境的成因分析

从制度分析的视角来看，经济发展的过程也是人们经济、政治、社会和文化需求不断增长的过程。当这些渴望和需求向国家提出时，需要有一定渠道和制度加以吸纳与整合。如果国家对这些需求长期漠视和无视，则势必造成政治系统与社会之间的脱节与疏离，影响政治系统输出的准确性和有效性，降低其收获的满意度和支持度。[11] 当代美国著名政治学者亨廷顿曾经明确指出：处于现代化进程中的国家，社会结构出现分化，各阶层民众民主参与意识急剧膨胀，而政治制度化水平却不能有效适应民众政治参与要求是造成社会动乱的根源。[12]具体地说，维稳之所以成为当前我国社会治理的一大难题，其主要原因在于：

1、群体性事件不断增多，但政府的维稳思路明显滞后

当前在各地政府的维稳工作中，传统的社会管控思维和习惯做法仍然广泛存在。不少地方的社会管理仅仅在强化政府管控上下功夫：不是积极地着眼于源头治理，而是着眼于消极防范和事后控制；不是着眼于维护群众的合法权益，在畅通诉求表达渠道、扩大公民有序政治参与上下功夫，而是着眼于严防死守、围追堵截；不是着眼于转变政府职能和履职方式，充分利用民间和市场的力量，实现合作共治，而是习惯于大包大揽、唱独角戏。[13] 这样的维稳思路和做法显然根本无法适应新的形势需要，这种不适应主要表现为：第一，追求以堵为主的静态稳定，而不是以疏为主的动态稳定。对于“动态稳定”与“静态稳定”的差别，俞可平解释说，“静态稳定”就是禁止做什么，比如老百姓有什么不满，禁止他表达，也就是以堵为主；而“动态稳定”就是有不满说出来，如果有道理就赞成他，并进行制度调整，即以疏为主。[14] 第二，只许政府维稳，不准公民维权。长期以来，政府官员们习惯性地认为社会管理就是社会控制，维护社会稳定就是管、控、压、罚，限制人们的自由，或者拿钱摆平，规定这不许那不许，反正只许政府维稳，不准公民维权。第三，注重事后管控，而忽视事先预防和源头治理。目前各地的各种“维稳”措施，如说服、教育、调解、截访、收买、打压等，其实都是一种被动应付而非主动防治的行为，注重事后管控，都是以不出事为目的，因为害怕被上级问责而采取的被动应付行为，而不是主动性、前瞻性化解矛盾的行为。

2、公众参与的愿望急剧膨胀，而现有的诉求表达渠道不畅

有研究者梳理改革以来我国群体性事件的发生情况时发现，改革以来的一段时期内，尽管我们取得了巨大的经济成就，民众物质生活水平大为改善，但政府用于民生建设方面的公共支出一度过低，失医、失养、失学、失业和失居现象一度较为严重，因而导致了诸如下岗工人 “闹事”、农民抗税等等群体性事件一度频发。大致从2005年以来，党和政府在坚持以经济建设为中心的同时，日益重视“以人为本”和科学发展，加强了民生建设，据统计，截至2011年8月，全国公共财政支出的60％都被直接、间接地用于改善民生。这些措施切实改善了中、低收入阶层的物质生活水平，缓解了贫富差距导致的社会矛盾与冲突。但令研究者感到悖谬的是，近年来群体性事件却在日益增多，据统计2009年已超过10万起，参与人数已达307万人；而且，参与者阶层构成日益复杂，无直接相关利益者日益增多。[15] 然而，在笔者看来，这其实一点也不“悖谬”，正好恰恰说明普通民众在经济等方面的基本需求得到满足之后，政治参与的愿望必然随之而来并日益增加。虽然近年来各地政府加快以改善民生为重点的社会建设，各项民生事业也确实有了长足的发展和进步，但是，一些地方政府在改善民生的过程中，往往忽视了同时推进民主政治建设，忽视了公众的政治参与愿望和利益表达诉求，因而使政府的民生决策违背了群众的意愿。特别是最近一段时期，由于一些地方政府的公共决策不当而引发的群体性事件接连不断，有的甚至造成很大的不良社会影响。这就充分表明，随着改革开放的不断深入、市场经济的迅速发展，公民的政治参与愿望日益增长，于是对政府的公共决策提出了更高的要求。社会大众不仅希望自己的切身利益得到维护，而且希望政府部门进行公共决策时能够扩大公众参与，特别是在一些事关公共利益的议题上让公众有机会参与决策过程。然而，由于各种现实原因所致，目前公众参与公共决策还存在诸多障碍，从而导致公众对于一些公共项目的政府决策极为不满，于是引发了政府与公众之间的矛盾甚至冲突。[16] 俞可平最近在接受《人民日报》访谈时也认为，在中国，相当一部分人和群体的正当诉求还没有相应的表达渠道，没有受到足够的重视。对同一个重大问题，不同的利益群体往往会从不同的立场提出不同的看法。社会观点多元甚至分歧冲突，是社会利益分化的必然结果。他指出：“只有民主才能提供合法的制度管道，使社会各个利益群体都有权利和机会表达自己的利益诉求；也只有民主政治才能使政府的政策更加公正地体现各个不同群体的利益”。[17] 反观近些年来公民表达诉求的方式“从上访到上网到上街”的演变，深刻表明扩大公民参与已成为我国政治生活必须面对的一项重大议题。

3、维稳机制存在制度缺陷，压力型体制导致“越维越不稳”

当前，中央执政者为了保障社会的绝对稳定，不断向各级地方政府层层施压，不惜一切代价对社会进行管控。这种压力维稳是刚性稳定的维持机制。[18] 在这种压力型体制下，维稳成为地方和基层政府的首要任务。它实际上是一种政治承包制，主要评价方式是进行政绩考核。从初衷来说，对信访总量、群体性事件数量等指标的考核，是为了向下级政府及官员施加行政压力，倒逼其严格执法守法，真正化解社会矛盾，解决群众实际困难，这种“倒逼”机制某种程度上是由科层体制本身的特点所决定的。然而，压力型体制下的这种政绩考核具有双重性作用：一旦这些量化的指标都进人考核体系，下级政府既可能认真纠正错误、维护群众权益；也可能不计一切代价，动员各种力量，包括对信访人员进行劝说、安抚，甚至采取堵截、限制人身自由等方式，千方百计地减少信访量、到京访量和重复上访量。[19] 因此，正是在这种考核机制的压力下，为了实现稳定目标，地方政府怪招频出，例如，设立“维稳基金”、缴纳社会稳定“保证金”、上访闹事“株连制”，等等；有的采用“花钱买太平”式的“收买”，还有的实行“强制送精神病院”、“强制关押”式的“侵权”，甚至出现所谓的“仇民式维稳”。“在当下，上访本来就扮演着一个重要的安全阀的功能。但现在的管理思维下，这个渠道变得越来越不畅通。很多地方政府往往不问民众为什么上访，而是把上访本身看成不稳定因素，用打压手段来对付上访。这是典型的治标不治本的做法。老百姓平时有气出不来，只好忍着，等到某个偶然事件，就会突然爆发”。[20] 可见，这种单纯依靠政治压力和“政治承包”的维稳体制，虽然调动了各个方面和各个层面的力量，却不能从根本上解决问题，反而将政府权力卷入矛盾冲突的旋涡，形成泛政治化的态势。从实际效果来看，这种压力型体制反倒成为“越维越不稳”的主要根源。

综上所述，当前各级政府之所以陷入“越维越不稳”的困境，其原因当然是多方面的，但从制度视角来看主要在于：在维稳思路上，单方面强调政府维稳而不许公民维权；在维稳方式上，无视新形势下公众参与愿望迅速增长而采取以堵为主的治理方式；在维稳机制上，一味注重政府的层层施压而不是扩大公民参与。由于在维稳思路、维稳方式和维稳机制上存在着明显的主观臆断、无视民意和制度缺陷，从而导致了维稳压力越来越大，维稳成本越来越高，维稳结果是“越维越不稳”。因此，要实现社会的有效治理和长治久安，迫切需要对原有的维稳思路、维稳方式和维稳机制进行变革和调整，扩大公民的政治参与，尤其是要把民众迅速膨胀的参与愿望纳入到制度化的政治参与轨道，实现官民之间的政治沟通与合作治理。

三、扩大公民参与是实现社会稳定的根本途径

1、抛弃传统的静态稳定观，确立辩证的动态稳定观

辩证法告诉我们，任何社会都不可能没有矛盾，关键是如何解决好矛盾，使不同利益群体的之间的矛盾冲突得到恰当处理，从而保持社会的和谐与稳定。对处于社会急剧转型时期的中国社会，维护稳定当然极为重要。但必须转变传统的静态稳定观，调整传统的维稳思路，从以堵为主的静态稳定，转为以疏为主的动态稳定。现代社会的发展经验已经充分表明，只有民主政治才能推动社会的和谐发展，因为它是恰当而稳妥解决各种社会矛盾的一种可靠机制。民主政治的一个基本功能，就是它以其特有的机制，为不同利益群体反映自己的要求、表达自己的愿望，提供了各种途径、方式和方法，同时也将约束政府依法公正负责地解决这些问题。在这样的民主制度下，通过不同利益主体之间互相协商，在考虑到不同利益要求的条件下，求同存异，从而对争议的问题达成共识，使矛盾得到化解和解决。根据这种动态的稳定观，政府对于群众的各种利益诉求，就不能简单地采取封堵和压制的办法去扼制，而应当采用引导和疏通的办法去化解。因而，在维稳问题上，政府迫切需要把维稳与维权统一起来，使之从二元对立走向和谐统一。从目前发生的大量群体性事件来看，大多都是由于群众的经济利益和政治参与方面的诉求没有通畅的渠道加以表达，而政府又未能及时给予积极回应反而试图堵压所致。

2、扩大公民的诉求表达渠道，提升公民参与的制度化水平

考察中国几千年来的传统政治生活，向来缺乏一种政府与民众之间的政治沟通机制，统治者的一切政治决策、政治行为都缺乏来自于民众的政治评价和信息反馈，于是便形成了长达几千年的典型的专制政治。中国历史上曾经爆发过无数次大规模的农民起义，便是社会自身对这种不合理的政治结构进行的强制性调整，但这种调整是通过对社会生产力的严重破坏来实现的。新中国成立以后，尽管我们开始建立起一定的政治反馈和评价机制，但由于长期以来封建政治的残余影响、新的政治体制本身不够完善，且未能适应时代发展需要而不断进行改革等多方面的原因，还是导致了政治沟通活动仍然缺乏真实性，并且在相当程度上发生了扭曲变形，从而使我们的政治生活在相当长的时期里发生了一些严重背离社会主义民主政治的现象。党的十一届三中全会以来，尤其是近些年来，随着我国民主政治建设的不断深化，政治沟通的机制逐步确立起来，于是政治体系才得以通过政治沟通活动，促进政治生活的民主化，政治沟通机制在我国社会政治生活中也越来越受到重视，并发挥了一定的政治功能。然而，这种政治沟通机制还远未制度化和常态化，而且往往带有临时性和形式化的特征。时至今日，我们仍然看到，造成当前群体性事件增多，社会不稳定因素加剧的因素是多方面的，但其中一个重要的原因便是公民的政治参与愿望急剧膨胀，而现有的政治沟通渠道并不畅通。在亨廷顿看来，这种政治参与的制度化能力将会直接影响到政治的稳定。因此，我们目前迫切需要提升公民参与的制度化水平，现实可行的便是尽快完善人民代表大会制度、政治协商制度，信访、听证制度等等；同时，还要不断培育和发展各种群众团体与民间社会组织，扩大公民政治参与的渠道，充分发挥其利益表达功能和作用。只有建立健全制度化的维权机制，畅通公民的利益表达渠道，提高底层劳动者尤其是弱势群体在利益综合以及政策制定中的博弈能力，才能更好地维权，从而才能更有效地维稳。

3、加快政府职能改革，由政府管控走向合作治理

中央党校李君如最近指出：加强和创新社会管理，政府改革是关键，群众参与是基础。政府改革不到位，社会管理创新就难以就位。为此，政府首先要将服从理念转化为服务理念。要明确政府是为群众服务的，而不是让群众服从的。[21] 政府在推动社会管理创新过程中，要正确看待民众的利益要求和维权诉求，民众合法的利益诉求应当得到认真对待和切实维护。现实中，之所以出现很多公权与私权之间的矛盾，一个重要原因是有些地方政府对民众的正当要求不闻不问，没有认真对待。表面上看，社会矛盾主要是利益问题，虽然有些可以通过经济手段化解，但其实质在于民众的基本权利没有得到起码的尊重和充分的保障。最近几年，民众对自己的正当权益越来越重视。当合法权益受到不法侵害时，如果不能得到及时回应和有效解决，就容易出现群体性维权事件，甚至出现跨地区、跨阶层联合维权的趋势。因此，政府应当高度重视民众的知情权、参与权、表达权的行使，允许他们在宪法和法律的框架下表达自己的愿望和诉求，而没有必要过度紧张，甚至将其视为潜在的政治问题从而激化矛盾。而在一些地方，有的官员缺乏宪法和法治观念，认为“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，结果造成上访群体的人数越多，实际上危害社会稳定的大局。[22] 因而，这就迫切要求加快政府职能改革，由政府管控走向合作治理：第一，使民众从管控对象逐渐转变为社会治理的重要参与者。社会组织的健康发展不但可以促进国家与公民之间的积极沟通，而且可以达致制衡、抑制权力，提供公民维权等功能，使公民逐渐成为基层治理的重要参与者，从而有利于预防和消解各类社会冲突，促进公共秩序的良性发展。[23] 俞可平最近撰文指出：从治理主体的角度看，人类社会至今已有过三种基本形式，即自治-官治-共治。官民共治是共治的最高形式，官民共治就是民主政治。随着社会力量的日益增长，国家将不断地还政于民、还权于社会，这是一个不可逆转的社会政治进程。如何从根本上走出目前的治理困境？根本的途径就是重构公共治理秩序，努力实现官民共治或国家社会的协同治理。 [24] 第二，拓宽不同利益群体的政治参与渠道。这就要努力拓宽不同利益群体的政治参与渠道，使其政治愿望、经济诉求、社会权益都能通过合法的渠道输入政治系统，减少非制度化政治参与。这就需要通过相应的制度安排，让弱势群体能够凝聚自己的利益、以组织化的形式表达自己的利益，逐步形成同强势群体的讨价还价能力。这样做可以避免政府决策受到强势集团的制肘，更好地维护社会公平和政治稳定。第三，实现官民之间的信息沟通与双向互动。一个社会如果民众与政府之间没有制度化的民主途径和沟通渠道，结果就会出现“下情不能上达”、“上情不能下达”，积累的矛盾就会“淤积”起来，以至于“堵塞”，社会就可能陷入使各个方面都感到痛苦的不和谐不稳定状态之中。因而，官民双方只有通过相互沟通、协商对话，才是化解矛盾的首选良策。闻名世界的日本成田机场附近的钉子户的处理办法就显得更加人性化。日本政府在解决这一问题时，采用了对话的方式推动了用地问题的处理过程。由此可见，利用理性与温和的社会管理模式往往能够比强制性与暴力的行为更能解决问题，而不至于出现“自杀式反抗”或“以暴制暴”的惨剧发生。[25] 总之，大力推进民主政治建设，有序扩大公民的政治参与，建立健全官民之间的政治沟通与合作治理机制，才是实现社会稳定与长治久安的根本途径。

注释：

[1] 韦长伟：社会冲突的常规化管理：必要性、障碍与路径选择，《河南大学学报》2012年4期

[2] 布成良: 应对群体性事件的策略和化解机制，《科学社会主义》2011 年5 期

[3] 陆学艺：当前中国经济社会形势与社会建设，《新视野》2011年5期；敞涛：治理群体性事件与加强基层政府应对能力建设，《中国行政管理》2009年6期

[4] 俞正声：党政一把手要担起维稳第一责任，《解放日报》2009-08-14

[5] 郑永年：强政府、强社会当是中国社会管理的方向，人民网

[6] 于建嵘：维权就是维稳，《人民论坛》2012年1期

[7] 徐凯 陈晓舒 李微敖: 公共安全帐单,《财经》2011年11期

[8] 陈统奎：预算报告：2012年“公共安全”预算7017.63亿元，南风窗，2012-03-17

[9] 郭文亮：“权利维稳”渐成新趋势，人民论坛网

[10] 于建嵘：当前压力维稳的困境与出路，《探索与争鸣》2012年9期

[11] 容志 陈奇星：“稳定政治”中国维稳困境的政治学思考，《政治学研究》2011年5期

[12] 亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华、刘为 译，上海世纪出版集团2008年版第42页

[13] 龚维斌：当前社会管理中的六个误区，《学习时报》2012-10-15

[14] 余东晖：俞可平谈中国民主：推动基层民主决心不变，中国新闻网，2007-04-16

[15] 姚伟：新型群体性事件：一项基于风险冲突的分析，爱思想网

[16] 任中平：政府公共决策思维模式的透析与转换，《领导科学》2012年27期

[17] 有社会团结，才有改革动力——对话中央编译局副局长俞可平，时间：2012年11月22日 来源：人民网-人民日报

[18] 于建嵘：当前压力维稳的困境与出路，《探索与争鸣》2012.9

[19] 容志 陈奇星：“稳定政治”中国维稳困境的政治学思考，《政治学研究》2011年5期

[20] 应星：释放与消解社会之“气”，《南方都市报》2012-12-03

[21] 李君如：转变政府理念 扩大公众参与，爱思想网，

[22] 韩大元： 树立宪法理念下的维稳观，中国宪政网

[23] 吴兴智：基层民主创新之路怎么走,《学习时报》2012-6-23

[24] 俞可平：推进官民共治的几个切入点，《国家行政学院学报》，2012年4期

[25] 刘晨：底层沟通：钉子户问题的解决之策, 爱思想网

(发表于《福建省委党校学报》2013年1期)