近年来，我们的专家学者一直在大声疾呼：“乡镇政府不要干涉村民自治。”修订后的《村委会组织法》也明确规定，乡镇政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”事实上，即使乡镇政府不去主动干涉村民自治，而村干部和村民也往往要求乡镇政府去干涉他们的内部事务；乡镇政府主动的干涉，也往往是借助村干部和村民的要求介入；尽管村民自治已经初见成效，但乡镇和村之间传统的相互依存的“上下级”关系，并没有随着村民自治的推行而出现根本性的调整。
在村民自治制度尚不完备、尤其是整个外部大的法制环境还不匹配的情况下，未经民选的基层政府和公检法部门，是民选的村民委员会“施政”行为的“后台”依靠、以及村落内部矛盾最终的仲裁和评判者。农村社会转型的初期，村民通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，实现自我教育、自我管理、自我服务的过程，还难以脱离现有基层政府和公检法部门的直接“干预”、难以脱离整个国家目前的法制环境而孤立的存在。我们应该站在推进整个国家转型的角度去看待村民自治，让村民自治与整个国家的政治文明建设协调并进。
谁在为村民自治“做主”
2004年下半年，鲁北北部的大李村完成了本届村民委员会换届选举，小刘以数票之差战胜上届村委会主任老李，当选新一届村委会主任。
在大李村，老李担当村支部书记20多年，上届村民委员会选举他又兼上了村委会主任一职。老李是当地有名的大能人，在任期间，村里靠向银行贷款和拉部分村民集资建起了砖厂，村集体经济有一定实力。几年来，老李舍得花钱开街、修路、上自来水，替村民交纳“皇粮国税”，打点上下关系，大李村成了远近闻名的富裕村和上级领导眼里的“标”。
村里日子好过了，老李书记的“排谱”也随之大了起来。他出门有专车，一天两顿酒，自家的二层小楼也在村里临街最显眼的地方拔地而起。前两年，他未经村两委商量，把砖厂承包给了自己的女婿，还让自己的儿媳担任村会计，这几年，村里的各项工程也都承包给了自己的外甥。对这些，村民们都看在眼里记在心里。
小刘是个复员军人，曾在上届村委担任委员。他平日里就看不惯老李书记的做派，只是时机未成他一直隐忍不发。临近本次换届，小刘站了出来。他通过散发传单、上门宣传等形式，向村民们揭发老李书记的种种劣迹，振臂一呼，最终一举将老李拿下。按照山东省本次村民委员会换届选举的规定，原则上实行村两委“一肩挑”，当选村委会主任者，如果是党员，可以直接兼任党支部书记。小刘这次眼见着要“党政大权”一把抓。
按说，选举结果已经明确，老班子下台，新班子上任，事情原本就应该这样结束了。谁料一波未平、一波又起，矛盾刚刚开始，更大的乱子还在后头。
选举结果一出，村里立即炸了营。本来，老李认为这次选举自己十拿九稳。李姓是村里的大姓，那些街面上走动的李姓不是他的侄子辈、就是他的孙子辈，平时他对其他姓也没少拉拢。出现这个结果，老李认为完全归罪于小刘冷不防从背后扎了他一刀。选举结果一出，老李就带着自己的几个铁杆支持者骂到了小刘的家里，并且摔坏了小刘家的饭锅，当晚，小刘家的柴火垛还莫名其妙的着起了大火。
在鲁北农村，“砸锅”是要断别人生路的意思，是很犯忌讳的，而纵火不用说也是大事。小刘把这些事情报到镇上，镇领导要派出所处理。第二天来了两个联防队员了解情况，他们草草的看了一下现场，说争执中互有对骂，摔扁了的锅修修还能用，构不成犯罪；点火的事情没有人证物证，不能断定是谁应承担责任，更何况一堆柴草也值不了几个钱。
眼见着“上级”不给自己做主，小刘回过头来直接对准了老李。老李火气大，小刘也不是“省油的灯”，他一不做二不休，立即组织人查老李的账。这一查不要紧，村集体账上一个大子没有，还欠着土管部门罚款、工商管理费、税款、饭店的吃喝费、汽修厂的修理费、建筑队的工程款近10万元。
厚厚一摞帐本子摆在镇领导面前，镇领导心平气和地说：“村里进进出出是本明白账，老李给村里拉的饥荒再大，也不能证明他贪污。这年头干事业的人哪里有不拉饥荒的。吃喝费是多了点，村里有企业，要给企业处理各种关系能不吃喝吗？你过去也当过村委会委员，你没跟着吃吗？你年纪轻轻的，刚上台最主要的是稳定，搞乱了村子对你也没有好处。”
小刘一想，这话也有道理，回去就想息事宁人。谁料树欲静而风不止，没几天，一批又一批要账的找上门来了，不久，当地法庭的传票下来了，告之小刘作为大李村的法人代表，如拒不偿还债务，将被依法拘留。
到这个时候小刘才明白过来：这是老李多年苦心经营的各种社会关系在起作用了。他知道，老李是个翻脸不认人的主，平日里吃了他、喝了他、拿了他的那些上级领导们，都有把柄在他手里，这么个关节眼上他们如果不出来表现一下姿态，老李会把他们一块抖搂出来。
就在即将山穷水尽的时候，小刘想起了选他的群众。他想动员村民集体上访，来对抗来自上级的压力。让他没有想到的是，村民这个时候却不听他招呼了。因看不惯老书记的“腐败”，大伙才决定选小刘上台；小刘上台后拒不偿还上届班子留下的债务，村民们一下子恐慌了，因为村民有一多半人在砖窑上有集资。这些集资不说小刘拒不偿还，即使想还，他拿什么还？老李“当政”的时候，每年都给集资的村民发红利，现在到好，红利没了影，老本都眼看着要“打水飘”。这么一来，村民们不仅不去参加小刘组织的上访，反而大都站到了老李的一边，希望老李重新“翻过点子”来，他们也好“冤有头债有主”。
按照有关规定，本届村委会选举结束之后，随之要选举出村民议事理事会、村民监督小组、村民理财小组等村委会下属组织。只有是这一整套班子完善起来后，村委会才能在他们的授权或监督下开展工作。这时候，落选的老李书记出现了，他号召他的支持者抵制这些选举活动。此后镇上干部先后三次来组织选举，都因到会人数远远不到法定人数而作罢。新任村委会面对这一局面束手无策，各项工作更是无从谈起。
有鉴于小刘驾御不了大李村的局面，在接下来的村党支部选举中，镇上要求老李继续作为支部书记人选。
在村一级，不是实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督吗？怎么有这么多事纠缠上上级行政和公检法机关？中国的村落，当然应该在国家的行政和公检法部门管理之下，然而，正如鲁北大李村选举后出现的情况一样，现实中的确有很多属于村民自治范围内的事务，无法在村落内部得到解决，“自治”下的村民，还有人在为他“做主”、甚至他还需要有人为他“做主”。
村干部：孩子哭抱给他娘；村民：找“父母官”讨说法
村民自治赋予了村民以直接选举权，也就是说村民可以直接给村干部授权。但是，村民给村干部授予的这一权力，在现行的国家管理体制框架内，却缺乏具体的内容：按照修改后《村民委员会村民委员会组织法》的规定，村委会“钢性”的权力是“办理本村的公共事务和公益事业”，“依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”，这些权力的运作往往直接触动每家每户的根本利益。
村委会要想做些事情，就难免与一些户的利益发生冲突。由于是属于村民自治范围内的事务，村委会的决定对村民没有法律约束力，村民要听还好，如果不听，还真拿他们没办法。西方的民主是“多数决”、多数人形成的意见少数人就得服从；在村民自治下，也是“多数决”产生的权力，在运作的过程中却必须遵循“协调一致”的原则，属于村民自治范围内的事务，从理论上讲只要有一个户拒不执行就可能将村委会决定“一票否决”。从这个意义上说，村民投票选出了村委会，但并没有授予他们有约束性的、有强制力的管理村落的权力。
凭多数支持当选的村干部，当然不甘心因少数“茬子户”掣肘而让自己的权力受到限制。自身没有行政执法权的他们，在村内矛盾没法通过协商解决的时候，就“孩子哭抱给他娘”，自然要向具有行政执法权的上级部门求助。从这个意义上说，村民委员会的权力由村民授予，其权威却要靠政府和公检法部门来维护。
作为村落精英或者叫强者的村干部，在现实生活中往往并不囿于《村民委员会村民委员会组织法》等相关法律政策的限制。处理起具体事务来，在协商不通之后，在多数村民的支持下，也往往采取强硬的手段去对付他们眼里不配合工作的“刁民”。处在弱势地位被“修理”的村民，在村内有苦无处诉、有冤无处申，就要上访、就要找“父母官”讨说法。
在鲁北农村现实社会中，发生在村落内部无法自行消化需要“上缴”的矛盾可以说伏拾皆是。
先说两件村干部间闹矛盾的事：
多年来，大喇叭在农村是权力的象征。进村找管事的村干部不用打听人，只要看到村里最高的那根电线杆子上那组大喇叭，喇叭下必定是管事村干部的家。在鲁北农村，村干部向村民传达上级精神、发号施令都离不开这组大喇叭。这几年，要到鲁北沙王村找管事的村干部再用这招就不行了，因为这个村冒出了四五组大喇叭。据知情人介绍，沙王村大喇叭下有本届支部书记、村委主任家，也有上届支部书记、村委主任家，村办公室的屋山上还有一组。上届书记、主任以他们的报酬没有结算清楚为由拒不交出大喇叭，于是新任村班子就在办公室另外安置了一套。后来书记、主任闹矛盾，他们都有一肚子的话向群众说，就各自在自家屋山上安装了一套。
四个前后任领导四个心眼、各领着四伙“人马”，谁也不服谁，一到有选举之类大事，常常是四五组大喇叭一起响，如果遇到他们中间有人喝醉了酒，还不时通过大喇叭对骂，村里比演戏都热闹。为这事现任村委主任也曾想召集村民代表评评理，村民代表都说这事荒唐，但究竟谁家的该撤、谁家的保留却形不成多数意见。村里也有村民公约等相关制度，但那一条制度也没有关于大喇叭的规定。村内协商不出个结果，最后村委会主任只好找到镇上的领导，要领导出面解决。
还有发生在鲁北老管村的这样一件事，这件事与上文说的大李村的情况有些相似之处：一企业占用老管村的土地，赔付该村一笔巨款。上届主任兼书记老管在给群众办了些事情的同时，也顺手“改善”了自己生活和工作条件，此举惹得民怨沸腾。在这届村委会换届选举时，原村委会委员小管出来揭了老管的老底，他还向群众承诺，只要选他上台，他做的第一件事就是把那笔占地赔付全数分到各户。选举结果是：小管顺利当选，老管位居第二，另一位当选者是个外姓人、他是老管当年培养的“接班人”。这么三个人在台上，可就有戏看了。
老管懂得一些村民自治的政策，提出村里的大事小情必须“民主决策”，要三个人一起商量才成。但只要是小管提出的问题，老管和他的那位追随者毫无例外的给于否决。小管孤掌难鸣，事先向选民承诺的，一件也办不成。不得已，最后还是要去找上级领导协调。
再说两件村干部与村民闹矛盾的事：
前几年国家投资兴建村村通工程，镇上开会，要求各村抓住机遇进行村庄规划，搞好桥梁、街道等基础设施建设。耀家村两委在反复商议的基础上决定开街。所谓开街就是按照规划把村里的主要街道拓宽、取直、硬化。要开街首先要迁占，所谓迁占就是把妨碍开街的户搬走。为鼓励相关的户搬迁，村里规定，搬迁最早的户可以在本村最好的地段优先选择新的宅基地。事情开始进行的比较顺利，等到了最后，还是有三户硬抗着不搬。在反复做工作做不下来的情况下，村干部叫施工队的推土机强行推倒拦着的住户的院墙。在这种情况下，三个户与村干部发生了肢体冲突，工程被迫停工。村两委本来是想给群众办好事，没想到遇到这么大的阻力。本想就此罢手，但多数村民已经把旧房拆除，村里已经拆了个乱七八糟。实在没有办法，他们只好找镇领导，最后镇上分管城建的副镇长带领公安、司法等部门的人员进驻该村。
另一件事与分地有关。东街村小郭竞选村委会主任成功，他上台做的第一件事就是重新调整土地。此前，东街村的土地十多年没做过调整，很多户老人去世和闺女出嫁、子女上学迁户口后不退地，而很多户孩子长到七八岁了还没有分到地。更为严重的是，前几任领导的亲支近派低价承包的集体机动地大都超期不退，惹的群众意见很大。小郭也正是以重新调整土地为主要竞选纲领，赢得了选民的支持。就在调地一事咋呼出去的当天夜里，有人把一副白纸帖在了小郭家的大门框上（按照当地风俗，家里死了人才落白门。），并且大街上贴出了一些大字报，揭小郭祖宗八代的短。这些小动作没有让小郭退缩，他继续张罗分地事宜，当年秋后他组织机械把那些强行种上小麦的多占地翻耕，组织重新调整。看到小郭软硬不吃，这些户联合起来，拿上国家关于土地延包三十年不变的文件，和他们与前几届村干部续签的土地承包合同（几届村干部下台的前夜擅自突击和他们签定的），开始到镇、到县上访。
鲁北地区村落内部管理与被管理之间，目前主要存在两种矛盾。一是村干部与农户之间的矛盾。集中表现在经济纠葛如债务纠纷等、“任务”纠葛如税费收缴困难等、利益分配和调整纠葛如开街分地中的矛盾等。二是村干部内部的矛盾。现有选举制度下，村干部的当选事实上是部分利益群体或势力支持的结果，反过来说村干部要想当选，必须培植或组织支持自己的利益群体或势力。选举，也必然是不同的利益群体和势力间的竞争。这一竞争并不会因为选举的结束而烟消云散，竞选过程中结下的怨气，和“当政”后利益分配立场上的冲突，会使得组成村班子的各成员间各怀心腹事、各打各的小算盘。一旦相互间达不成妥协，必然难以共事、最后还会演化成难以调和的矛盾。既然属于村民自治范围内的事务，现行的有关政策法规、民法、民诉法、刑法、刑诉法、治安处罚条例都难以明确规定。如果村内拿不出定论，就得找个权威来“拍板”
村民自治范围内的矛盾，最终要向他们传统的上级行政和公检法机关那里集结。
村民自治与行政和公检法机关管理之间还有一条没剪开的脐带
修订后的《村民委员会组织法》规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”。据此，我们的专家、学者们在殚精竭虑的研究“领导”与“指导、支持和帮助”的区别。以为弄清了这几个概念的基本内涵、并据此各自定位，就能理顺镇村之间的关系。其实，在现实工作中村和镇对这几个概念的理解都没有离谱，但并不是简单的理解了这几个概念就可以把一切“纳入正轨”。村民自治生存所处的政治、经济、社会环境，决定了它难以在不受外来“干涉”的情况下自行消化其“内部事项”。村民自治的制度性缺陷，和国家法律政策的不配套，以及村落与它上面的行政和公检法部门之间剪不断、理还乱的利益关系，决定了真正意义上“自治”的难以实现。说到底，有了比较纯粹的民主，而没有与之相配套的法制，这才是问题的真正根源。
十几年前我在乡镇工作，那时侯督促下面的工作实行“进度表”制度，镇上督促的每一项工作，下面的各村都要按时报进度，比如秋种进度、新上工业项目进度、改厕进度、灭鼠进度等；现在再到乡镇去问，他们大都还在实行“进度表”制度，只不过报送的内容，已经变为乱村的转化、上访事件的发生情况等。多年来，政界、学界都在争论是否要实行“乡镇自治”，甚至提出取消乡镇。
诚然，在促进农村经济发展上乡镇的已经没有多少作用可以发挥，但在村级社会矛盾纷繁复杂、有些矛盾还十分尖锐的情况下，乡镇至少是农村社会问题与整个国家行政架构之间的缓冲带，国家要想避免直接与农村社会矛盾过招，真还离不开乡镇这堵“防火墙”。多年来各级一直强调稳定压倒一切，就乡镇而言，稳定工作的主要内容就是借助行政手段，协调公检法部门到各村去“灭火”、去化解各村的矛盾。
乡镇因村而立。人民公社撤消后代之以乡镇，除了有过渡安排的意思在，反映的是国家对农村级管理方式的转化，但这个转化并不意味着弱化。确保农村稳定，是新时期基层政府的主要任务。要达到确保农村稳定的目的，乡镇必须牢牢的把村一级抓在手上。同时，村一级，是乡镇传统利益、权益所在。在全部取消农业税之前，来自农民的“三提五统”、各种税费是乡镇财政的主要来源；一直以来，在村级一般是支部书记“说了算”，而支部书记的权力又直接来自乡镇的授予，乡镇正是通过掌握了各村的支部书记而掌握全乡镇、进而树立一方的威权。
从这个意义上看，乡镇以行政手段推动工作、干预村落内部事务，有其传统、客观环境和条件。村民自治的推行，给基层行政和公检法机关的管理方式、管理手段带来了一些有正面意义的新变化。比如从思想上尽量分清“领导”与“指导、支持和帮助”的区别，不再事无巨细的看在眼里、抓在手上，尽量不去干涉村落内部的自主选择。但也同时产生了一些负面影响，比如对本部门有利的事情、有可罚没的抢着管，对本部门不利的事情能推则推，看着“肉烂在锅里”。果园、鱼塘、房舍承包之类的经济纠纷，在处理的过程中能“落淤”，一般乡镇的经管部门、派出所、法庭都抢着处理；选举争议、宗族矛盾、一些村干部欺压良善、混混泥腿给村干部出难题等，处理起来没有“油水”、费力不讨好，“逮不住貔子惹一腚骚”，陷进去拔不出腿来，各方就“能推不揽、闲事少管”。
随着税费改革和农业税的逐步取消，乡镇对村落资源的依赖正在弱化，但《地方各级人民代表大会和人民政府组织法》规定了乡镇政府的7项具体职能：财政、民政、公安、司法、行政和计划生育等，在履行这些职能时，他们不可能直接与各家各户打交道，还离不开村级组织的协调与配合。村级组织的听话、顺从，不仅是他们情感的需要，也是他们开展工作的需要。因此他们有时要利用组织选举的机会，攫取选举的主导权，进而影响、甚至干预和操纵选举，在村落树立他们的代理人。平时，对它中意的、按照他的意图产生的村级自治组织，他会关照；对它不中意的、不是按照它的意图产生的村级自治组织，在遇到难题时不可避免的要“看他们的笑话”、甚至顺手给予一些刁难。
在这种情况下，村民自治所谓的“四个民主”，几乎那个“民主”离开了上级机关的“作主”也难以实现。这种状况不是法律和政策本身造成的，是由村落和基层政权的传统关系、基层政权的生存环境决定的，归根到底是由他们权力的授予与他们所管辖的群众无关造成的。村民有权弹劾和罢免由他们选举产生的村委会，但却对上级行政和公检法部门奈何不得。民主要靠法制来维护，村落在实行民主，但维护村落的民主却要靠村外的行政和公检法机关。乡镇是最低一级的政府，他受国家委托直接管理农村、与农民直接打交道，村民自治中出现的问题，所反映的是走向民主的村落社会，与改变缓慢的国家政治环境的矛盾。
所谓“村干部”，是新中国成立后出现的一个新名词，他们从一开始就不是真正的“干部”。他们不是国家机关、军队、人民团体中的公职人员，不享受国家公职人员的待遇，在村里却要承担国家公职人员的责任、长期以来事实上也行使国家公职人员管理村落的权力。这种责任和权力的赋予，在实行村民自治之前几乎完全依靠上级组织和领导的指定。
也正因如此，村干部形成了对上级组织和领导的依赖、也从上级组织和领导那里获取合法性。他们根据上级领导的指示开展工作，工作中出现搬不动的难题就“孩子哭抱给他娘”，也自然要找上级领导解决。比如前几年收缴“三提五统”和税费，每个村几乎都有那么几个抗着不交的“茬子户”，对付这些户，村干部在“说服教育”无效后，一般都交到上面的管理区或镇上。前几年管理区或镇上组织“小分队”进村直接找这些户“论理”，实在不听“规劝”就直接拿他们的财物抵充；近几年那些“执法者”法律意识增强，一般是先起诉到法院，由法院来“执行”。这种组织上的上下级关系和工作中的依附关系在实行村民自治之后并未出现大的改变。不错，在村级，权力的授予因为村民委员会直选的推行而出现了由上到下的转变，但村级班子的权威却依然要靠上级行政和司法机关来维护。村民自治下的选举制度可以产生一个民选的村级管理阶层，但村民自治本身却没法法确保村级管理阶层的权威。如果缺乏这种权威，只要出现阻力，村民自治组织就难以解决属于村民自治范围内的事务。
选举制度和选举程序的确保、选举后权力运作的确保、选举后社会秩序的确保，都离不开行政和公检法机关的“保驾护航”，在一头雄鹰的羽翼下成长的鸡雏，命运寄托于雄鹰的好恶。民主，本应是由民做主，全体村民赋予了村委会以公共权力。但如果得不到行政和公检法机关的许可，在出现争议的情况下，选民意志却难以通过村委会去实现。“上级”机关要维护传统利益、村民要保护和扩大自身利益，双方的夹击，注定了村级组织的无能为力。自我管理、自我教育、自我服务，关键是自我管理。而自我管理不了怎么办？村民委员会自身没有裁决权、或者说他们的裁决权不具合法性，就必须上缴。在一个小的范围内民选产生的权力，没有与之相适应的大的法律制度相配套，就难以正常有效的运作。内部争议没法在内部解决，反映了“自治”的乏力。
我们首先应该肯定现行村民自治制度、以及由这一制度的推行在乡村产生的积极影响。我们也应该同时看到，维持村民自治的秩序状态，民主化的选举、决策、管理和监督固然重要，推进与之相适应的国家政治文明建设、优化村民自治的国家政治环境更为重要。(中国选举与治理)
