年初召开的全国政法工作会议上，中央政法委书记孟建柱宣布，中共中央已经研究，将由有关部门报请全国人大常委会批准后，今年停止使用劳教制度。在全国人大批准之前，严格控制适用劳教措施，对缠访、闹访等三类对象，不采取劳教措施。

作为原公安部长、现分管政法的政治局委员，他在正式的政法工作会议上这样表态，意味着中国法学界、司法界呼吁了几十年的废除劳动教养问题，已经引起中央高度重视，到了下决心彻底解决的时候。这是中共十八大后，贯彻依法治国、改进中国人权状况的一个重大举措。孟建柱说：贯彻党的十八大精神要动真格，要知难而进、攻克难关。

同时，对用违反人权的方法限制群众上访问题，中央也做了明确的纠正要求。中央政法委已制订征求意见稿，建议将涉法涉诉信访，从普通信访中分离出来，纳入法治轨道，以改变信访不信法、信上不信下现象，树立法治权威。这两个措施同时推出，说明中共中央倾听民声，敏感地抓住了当前社会呼声强烈的问题在逐步解决，对短期内促进社会稳定，长期中促进中国人权状况进行，都将产生深远影响。

劳教制度为什么要废除

保留还是废除劳教制度，中国法律界、司法界有各种不同的观点，主要分成两大阵营。一派是以学术界、律师界为主，从公民基本人身权利保护出发，反对未经司法审查的行政强权背景的劳动教养制度，数十年来一直呼吁废止；一派是以公安机关为主的治安管理机构，认为劳教制度填补了刑法和行政法之间的空白地带，对尚未构成犯罪的违法行为用教养方式治理，简便易行，有利于社会治安控制，因此应当保留。尽管劳教制度一直饱受诟病，但由于中国立法的官方性色彩，这项制度历经60多年一直保留了下来。近年随着互联网的发达，大量不当案例被揭露，中国公民法律意识觉醒，废止劳教的呼声一直在高涨。

劳教制度为什么要废除？一个关键点其实很简单：一个国家不能不经法院审判就长期关押公民。要限制人身自由，必须经过法庭的公开审判，经过自我辩解和律师辩护，由对抗性的法庭调查，司法权确定有罪，作出判决后，才能够剥夺人身自由。

我们现在的限制人身自由有两种性质。一种是刑罚，即法院已经生效判决的有期徒刑、无期徒刑。这是经过合法审判后的司法权作出的刑事惩罚，是终局的；一种是刑事强制措施，即为了侦查犯罪、把罪犯送上法庭，为了防止逃跑、防止串供，为了易于侦查，而将人关起来，限制自由，即刑拘、逮捕、监视居住。这种剥夺自由不是终局的，不是一种刑罚，是未确定的。被刑拘的人很可能是无罪的，拘错的。其最后的制约，就是法庭的审判。因此，公安、检察的刑事强制措施，都是一种为了保证侦查的临期措施，不同于刑罚的剥夺人身自由。

劳动教养算什么？我们起草《行政处罚法》时，行政法学家对这个问题一直有两种观点：一种认为是行政处罚，即行政权的终局决定，可以起诉到法院，作为《行政诉讼法》规定的司法审查对象；另一种认为，这只是行政强制措施，不是终局的。为了保障行政行为的实施，作为行政强制措施，也可以诉到法院。最后比较一致的意见，是将其作为一种行政处罚定性，可以到法院起诉，不是一种刑事诉讼程序。因此，劳教决定一直到公安为止，检察公诉、法院的刑庭都不管，只用法院的行政庭，作为对违法行政行为的司法审查在制约。实践中，出现了大量的公安机关不给劳动教养决定书、不告知家属、限制家属诉权，连行政诉讼权都剥夺的现象。很多劳教决定行为，完全剥夺了公民的司法救济权利，由公安一家说了算。

劳动教养委员会名义上是政府成立的社会治安综合治理机构。由公安、安全、民政、司法、法制等部门组成，办公室都设在公安局，一般由公安局的副局长或者局长兼劳动教养委员会办公室的主任，公章就由公安控制。因此，劳教委实际上等于公安局，直接导致出现公安从治安角度出发的滥用劳教权的现象。

法治国家的一个基本原则是：非经合法公开的审判，不能确定一个公民有罪，不得剥夺公民人身自由。1998年中国已签署加入的联合国《公民权利和政治权利国际公约》第9条规定：“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”根据联合国有关机构的解释，这里的“法律”，是指立法机关制定的法律；这里的“程序”，是指经过合格的法庭审理。

中国的《宪法》和《刑事诉讼法》也规定，审判权由人民法院享有，确定一个人是否有罪的唯一机构是法院。《宪法》第37条明确规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”《宪法》还规定了法院的独立审判权。刑事司法权裁决权由法院专有，较长时间剥夺或限制公民人身自由，应该经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，否则均应视为非法。《立法法》规定，限制人身权的法律规范只能由国家法律规定，行政法规没有人身自由的立法权。公安机关只有刑事侦查权、临时强制措施权、行政处罚权。而行政处罚涉及人身的，只有15天行政拘留权。不能把人关起来长达4年，由公安代行法院的刑事审判权。因此，废止劳动教养制度，不但是中国作为联合国负责任的常任理事国的义务，也是贯彻中国宪法和法律的当然要求，是中国落实依法治国的必然措施。

劳教制度的历史演变

劳动教养制度始于新中国建立初期，立法动因始于社会秩序整治。学者于建嵘对劳教制度的演变进行过详细的考察，指出可以分为两个阶段：一是建国初期，作为政治斗争手段对付新政权的异端势力；二是政权稳定后，作为社会治安的一种手段对付社会不稳定人员。

1957年8月4日的《人民日报》社论《为什么要实行劳动教养》，清楚地说明了这项治安行政制度产生的目的和根源。“对于这些坏分子，一般地用说服教育的办法是无效的；采取简单的惩罚方法也不行；在机关、团体、企业内部也决不能继续留用；让他们另行就业又没有人愿意收留他们。因此，对于这些人，就需要有一个既能改造他们，又能保障其生活出路的妥善办法。根据人民政府长期的研究和考虑，把他们收容起来，实行劳动教养，就是最适当的也是最好的办法。劳动教养既是通过他们自己的劳动养活他们自己；同时也是通过劳动来改造他们自己。国家对于他们的处理和安排，也正是为了保障绝大多数人的自由幸福生活和社会主义秩序不受破坏。”

这个制度一开始是出于严厉打击新政权的敌对势力以后，如何对付一些情节尚不足以重判的人。1955年8月25日，中共中央发布了《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》，学习苏联肃反，主要处罚的是“反革命分子”和“坏分子”。第一次明确提出“劳动教养”的办法。《指示》指出，“不能判刑而政治上又不适于继续留用，放到社会上又会增加失业的，则进行劳动教养，就是不判刑，虽不完全失去自由，但亦应集中起来，替国家做工，由国家发给一定的工资。”

1956年1月10日中共中央发出《关于各省市应立即筹办劳动教养机构的指示》，对“反革命坏分子”要“集中起来，送到国家指定的地方”。“对他们进行政治、思想改造工作，使他们逐渐成为国家的真正有用的人。”1957年进行了反右派斗争，大批知识分子、爱国人士和干部被错划为右派。对如何处理，7月18日毛泽东提出了“要搞个劳动教养条例，除了少数知名人士之外，把一些右派都搞去劳动教养”。8月3日，国务院即颁布《关于劳动教养问题的决定》，正式将劳动教养作为一种制度确立下来。劳教对象由原来的反革命分子和坏分子两种人，扩大到四种人：即(1)不务正业，有流氓、盗窃、诈骗行为，不追究刑事责任的；(2)罪行轻微，不追究刑事责任的反革命分子，开除处分、无生活出路的；(3)有劳动力但长期拒绝劳动或者破坏纪律受到开除，无生活出路的；(4)不服从工作的分配、无理取闹、妨害公务屡教不改的。

劳动教养制度的正式确立，显然是为了配合反右运动后期处理的需要。劳教扩大化在那时即已经产生。随后的几年，全国建立起近百处劳教场所，收容劳教人员达到近百万人。1961年，公安部报告称：劳教扩大了收容范围和收容对象，错收了一批不够劳动教养的人。在管理上和劳改犯等同了起来。生活管理和劳动生产上搞了一些超体力劳动，造成了劳教人员非正常死亡的严重现象。劳教此时即已经刑罚化。文革时以军管等代替了劳教等法律制度，中断10年。

1978年12月中共十一届三中全会后，中国结束文革，社会管理趋严，重新恢复劳教制度。1979年11月29日经全国人大常委会批准，国务院于12月5日公布了《关于劳动教养问题的补充规定》，将1957年的《关于劳动教养问题的决定》重新发布实施。1980年2月26日，《人民日报》发表评论员文章《继续办好劳动教养》，正式恢复了劳教制度。1980年2月29日，国务院发布的《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》，1982年1月21日，国务院批转公安部的《劳动教养试行办法》，劳动教养的对象又有了较大扩充，扩大到六种人：“(1)罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子，反党反社会主义分子；(2)结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；(3)有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为、屡教不改的，不够刑事处分的；(4)聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；(5)有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，又不断无理取闹，扰乱生产、工作、科学研究和生活秩序、妨害公务、不听劝告和制止的；(6)教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的。”政治性功能逐渐让位于治安秩序性的功能。

这样，关于劳教对象，国务院最初发布的关于劳教问题的决定确定为四种人，1982年公安部发布的《劳动教养试行办法》扩大为六种人，2002年公安部发布的《公安机关办理劳动教养案件规定》又扩大为十种人，范围越来越大。从1955年开始，中国的劳动教养制度一直存在了半个多世纪。

收容审查、收容谴送、劳动教养

从新中国建立以来，对人身权侵害最严重的，是三种制度，即收容审查、收容谴送、劳动教养。随着社会的进步、中国法律的健全，法律的普及，这三种带有浓厚人治特征的制度逐步得以废除。中国的人权状况不断好转。

第一种是收容审查，简称“收审”制度。上世纪60年代初，收容审查措施产生时，主要是为了对所谓“盲流”收容审查遣返，其性质的确属行政措施，但后来其性质发生根本转化，实施目的变为“查清罪行、打击犯罪”，变成了公安机关刑事侦查的一种关人措施。从行政措施转变为一种刑事强制措施。

原规定主要适用于有轻微违法犯罪行为又不讲真实姓名、住址、来历不明的人，或者有轻微违法犯罪行为又有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑需要收容查清罪行的人。但在实施中往往对明确的嫌疑人也滥用收审长期关押，特别是对在刑事拘留的法定时限内无法查清罪行、取得必要证据，执行逮捕措施又不符合法定条件的对象，变成了“合法长期关押”的渊薮。

1979年的《刑事诉讼法》明确给了公安机关收审的权力。1980年2月29日，国务院于颁发的《关于将强制劳动和收容审查的两项措施统一于劳动教养的通知》(即国发(1980)56号文件)中，对收容审查作了明确规定，“对于有轻微违法犯罪行为又不讲真实姓名、住址、来历不明的人，或者有轻微违法犯罪行为又有流窜作案，多次作案，结伙作案嫌疑需收容查清罪行的人，送劳动教养场所专门编队进行审查。”赋予了公安机关对特定对象进行收容审查的权力。

1980年6月，全国人大常委会法制工作委员会在一份文件中指出：“1980年国务院《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》可视为行政法规，在未正式立法之前，可以作为收审的法律依据。”收容审查由公安机关决定，不要检察机关批准，导致违法长期关押的现象普遍发生，意味着公安机关对公民的人身财产等自由享有部分的司法权。羁押时间最长可达三个月。

1996年3月17日，中国第八届全国人民代表大会第四次会议通过了《关于修改<中华人民共和国刑事诉讼法>的决定》。修改后的《刑事诉讼法》取消收容审查制度；同年公安部发布了《关于贯彻实施刑事诉讼法有关问题的通知》，清理并停止了收审制度，解决了用“收审”手段长期关押的问题，但是刑诉法延长了公安机关的侦查办案时限。

第二是收容遣送制度。收容遣送源于建国初期，是在特定的历史条件下形成的计划经济时期的产物，从最初对游民的收容发展到对外流灾民、流浪乞讨人员的救助、教育、安置和遣返。当时主要是收容国民党散兵游勇、妓女、吸毒者和流浪乞讨人员等，后来主要是为了针对因大饥荒而进城谋食的饥饿农民，限制农民进城。

1961年11月11日，　中共中央批转公安部《关于制止人口自由流动的报告》，决定以民政部门为主在大中城市设立收容遣送站，负责将“盲流”到城市的农村人口遣送回原籍。公安机关要对收容对象进行审查。被收容遣送者一旦被收容，按照民政部的规定，省内的一般10天之内遣送走，省外的一般1个月之内遣送走，被收容遣送者要在收容遣送站内呆上10天至1个月之久，有的时间更长。超期遣送的非常普遍，因此导致变相的非法拘禁和黑监狱现象，甚至出现虐待、打死人现象。

1982年国务院发布城市流浪乞讨人员收容遣送办法的主要目的是为了救济、教育和安置城市中的流浪者。最初是用来对涌入城市的无业人员和灾民进行收容救济的带有社会福利性质的措施，是一种社会救助和维护城市形象的行为。1992年，国务院《关于收容遣送工作改革问题的意见》的出台，收容对象被扩大到“三无人员”(无合法证件、无固定住所、无稳定收入)，即无身份证、暂住证和务工证的流动人员。要求居住3天以上的非本地户口公民办理暂住证，否则视为非法居留，须被收容遣送。

此后，经过各地和有关部门的不断博弈，收容遣送制度在实践中脱离原来社会救助的立法原义，逐渐演变为限制外来人口流动，沦为一项严重威胁人权的带有惩罚性的强制措施。随着收遣适用对象的扩大，收容站亦都以生活费、遣送费、城市增容费等名目收费，被滥用于乱收费、勒索、非法拘禁、强制劳动。有的被专门用来对付上访者。

1998年，中国签署的《公民权利和政治权利国际公约》第9条规定：“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”第12条还规定：“在一国领土内合法居留之人，在该国领土内有迁徙往来之自由及择居之自由。”收容遣送不仅不经法庭审理，而且连起码的听证程序也没有，因此，收容遣送制度与公约的上述要求是不符的。

2003年3月广东发生孙志刚案，许多媒体详细报道了此一事件，并曝光了许多同一性质的案件，在社会上掀起了对收容遣送制度的大讨论。先后有8名学者上书人大，要求就此对收容遣送制度进行违宪审查。2003年6月20日，温家宝总理签署国务院令，公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废止，随后一些城市的收容遣送相关条例和制度也陆续废止。

第三种就是劳教制度。月初孟建柱也宣布了，将由有关部门报请全国人大常委会批准后，今年停止使用劳教制度。在全国人大批准之前，严格控制适用劳教措施。

人身权的最后一个堡垒：取保侦查问题

解决了上述三个问题之后，中国对人身权限制的绝大部分问题都已经解决。还有一个，即第四个大问题——中国的关押侦查问题。

为了保障刑事侦查顺利进行，各国都允许侦查机关在还没有确定被告有罪无罪前，可以对嫌疑人进行先期羁押。但是这种羁押只是为了保障侦查、不逃跑、不串供、不继续犯罪、有利破案的刑事强制措施，而不同于已经生效判决的刑罚关押。

为此，在人权保护严格的国家，取保侦查是惯例，关押侦查是特例。在欧州、中国香港和台湾地区，涉嫌犯罪的绝大多数嫌疑人，是不关押侦查的。可以交保释放，人放在外面，侦查机关进行侦查。只有严重暴力倾向的犯罪，有逃跑嫌疑的人，有串供妨碍侦查的人，才会收押进行侦查。像台湾的陈水扁案，为了羁押侦查问题，法院一审二审进行了六次程序审判，不是审其有没有罪，而是审该不该关着进行侦查。很多国家关押侦查的人不到嫌疑人总数的10%。而中国，关押侦查高达90%以上，取保侦查的不到10%，绝大多数人都是关押起来侦查的。这导致一些无罪的案件，由于长期关押已经造成了后果，公安机关、检察反贪机关，会千方百计罗织其他罪名强行定罪，以防止错案国家赔偿。

在去年《刑事诉讼法》修改时，我们曾经提出要修改取保候审条款，大量增加非暴力犯罪的保外侦查，但是这个问题最后连提都没有提，新的刑诉法没有考虑这种方案。在前三种限制人身自由的问题解决后，关押侦查的问题将会突出起来，成为中国人权保护中的一个最大的问题。按照无罪推定的原则，应当大大扩大取保侦查的比例，这样既改善中国的人权纪录，也可以更主动地防止冤假错案。

劳教制度的改革方向

劳教制度能够在中国存在半个多世纪，是有其客观上的必要性的。这就是以行政法调整尚嫌无力、以刑罚调整又显过苛的一些轻微违法行为，需要有一个中间地带的法律规范进行调整。

现在全国劳教人员数量巨大，仅广东一省报道2012年就有18000余名。这些人员中包括轻微刑事违法人员，“危害国家安全情节显著轻微”人员，网上发表不满言论人员，初次实施违法行为的人，“无理取闹、扰乱秩序，且拒绝、阻碍国家机关工作人员执行公务”的人，老上访人员，赌博、卖淫、嫖娼人员，吸食、注射毒品的人员。

有人认为，现行劳教制度虽然有种种弊端，但如果完全废除，对现行劳教的对象，如少管所的未成年人杀人、抢劫、强奸犯罪等怎么处理？适用治安管理处罚，无论是罚款还是拘留(行政拘留最多15天)，都解决不了问题；如果对之适应刑罚，又不利于矫治。另外，对于那些流窜作案、多次作案、结伙作案但又不构成犯罪的人，如果仅对之给予罚款或拘留，放归社会，又会给社会留下不安全的隐患。

因此，有人提出用颁布《违法行为矫治法》，来将劳教问题司法化。2005年3月，《违法行为矫治法》被列入全国人大常委会立法计划。立即又有人反对这种方案，担心它会成为《劳教管理办法》的替代品，换汤不换药，认为法治国家除了刑法、行政法来治理违法之外，并没有《违法行为矫治法》这个中间地带。违法行为矫治，如果其程序，其最终决定权，仍是变相在公安机关，没有法院司法审查权力进行制衡，那么，仍然是一种劳教制度的翻版。

劳教制度改革的方向，应如何设计，学术界和实务界目前有不同意见，未完全形成共识。有人主张完全废除，以治安管理处罚和刑罚取而代之；有人主张改造、重构劳教制度，使之司法化或准司法化。

我国现在在《刑法》和行政法两者之间，还有一个治安法。已经立法的比较典型的法律，就是《治安处罚法》。从其执法主体和法律责任后果来看，这个法律明显属于行政法的范畴，不是刑事法，也不是中间地带的法，而是明确的行政法律。因为其执法主体是公安局的终局权；救济方法用的是行政审判；处罚后果是公安决定而不是法院决定。

如果我们新颁布一个《违法行为矫治法》，显然其法律体例同《治安处罚法》是一样的，必然也为公安机关增加了一个自己终局处理的法律。具体执法起来，恐怕比劳教办法更严重，因为公安机关有了法律依据。当然，我们在立法时，如果坚持住《立法法》的基本原则，不给公安机关终局的四年关押权，只是给他15天的行政拘留权，那么这个侵犯人权的事情不会发生。但这样一来，《违法行为矫治法》就会是一个号召性的、没有多少执行力的法，不如不立。或者将这个法的终局权交给法院，在法院设立治安法庭，专门审理这一类案件，这样也能够解决。所有的限制人身自由的裁定，都必须经过司法权公开审判决定的法治原则，符合《公民权利和政治权利国际公约》的协定精神。

要将当前许多劳教范畴的轻微违法案件纳入司法审查，法院可以按照目前新的《刑事诉讼法》关于简易程序审理、特别程序审理的刑事案的方法，设立“治安法庭”和“轻罪法庭”。审理的案件，包括轻微刑事案件、自诉刑事案件、取保候审审查案件、现在的劳动教养范围的案件、精神病鉴定确认案件、死亡逃逸后财产判决案件、少年刑事案件。

以公安机关终局处理的劳教制度必须废除，这是原则。剥夺公民人身自由的权力必须交给司法机关来最后决定。根据正当法律程序原则的要求，任何国家机关作出涉及公民人身自由的决定，都必须适用司法或准司法的程序：行使调查、指控职能的机关应与行使裁决职能的机关分离；应给予被调查、指控人陈述、申辩的机会；裁决程序应有被调查、指控人和他聘请的律师或其他代理人参加，应为被调查、指控人和他聘请的律师或其他代理人提供与调查、指控人进行辩论、质证的机会；决定程序(除依法应保密的以外)应公开进行，允许社会公众旁听。所以，关键是要让劳教制度变成受司法审查的行为，不再由公安一家说了算，运动员不能是裁判员。

废除劳教的步骤选择

废除劳教的问题，从《行政处罚法》起草开始，法学界已经呼吁了30多年。我们已经加入了35个国际人权方面的公约，再不能让这种不受司法审查的行政强权现象继续下去了。任何国家，要限制公民的自由，必须经过合法公开的审判，经过自我辩护和法庭辩护，经过法官的审理和法院的判决。否则都是不合法的。

这次中央政法委采取的方法是符合法律规范的。劳教制度的制订和适用，一是已经有很长的历史；二是有国务院的以前的行政法规；三是经过了全国人大常委会的同意和授权。因此，要废止这样一个重要的行政法规，同样要走这样的立法、改法、废法程序。中政委不直接说废止，是依法办事的，是尊重了人大和国务院的立法权范围。为了回应全国人民的强烈呼声，在人大和国务院都尚未开会前，用“暂停使用劳教制度”这一表态和步骤，是既及时又准确的。

下一步，应该是国务院作出废止《劳动教养试行办法》，全国人大收回授权立法并同意国务院的废止决定。根据我国现在的法律完备情况，这个领域没有必要再出台《违法行为矫治法》。治安行政违法行为，可以适用《治安处罚法》，涉嫌刑事犯罪行为，可以按《刑事诉讼法》进行追究，适用简易程序审理，由法院的“治安法庭”和“轻罪法庭”审判后作出判决。这两个法庭的设立，属于法院自身的内部机构调整，没有难度。由此确立：一、除行政拘留这种行政法范畴的行政行为外，任何剥夺公民人身自由的决定必须由法院公开审判裁决；二、裁决须按法律的正当程序进行，不能一家滥权。将劳教行为分流到行政法、刑法两个领域，依法调整。

作者系一级律师、法学教授

来源: 经济观察报