十八大之后的一次会议上，李克强副总理说："改革是最大的红利。"这句话说出了很多人的心声。过去十年尽管经历了GDP的高速增长，但很多结构性矛盾和体制性问题却愈来愈突出。不继续推进改革，这些结构性的、体制性的问题将难以解决。如果说中国今天的改革已经进入"深水区"，改革在一些领域出现了停滞迹象的话，那么重新启动下一步的改革将是现在的首要任务。但是，怎样规划、启动和实施下一步的改革似乎缺少充分的共识。

如何思考中国下一步的改革？笔者认为，首先需要明确三个基本问题：一是改革的愿景到底是什么？二是改革的路径到底是什么？三是到底由谁来改革？只有厘清中国改革的三个基本问题，下一步的改革才能真正得到推进。

改革的愿景到底是什么？

任何重要的变革都需要有效的愿景和目标来驱动。哈佛大学教授、全球变革大师约翰·科特在论述组织变革时，愿景也被置于极其重要的位置。从1978年到现在，中国的改革已经进行了30多年。但是，中国改革的愿景到底是什么？现在看来需要重新审视。

从具体目标来说，过去邓小平提出过"三步走"的战略目标，即：1990年解决温饱、2000年实现小康和21世纪中叶人均国民生产总值达到中等发达国家水平，现在十八大则提出了用十年时间全面建设小康社会的战略目标。从抽象目标来说，改革的愿景还包括"实现中华民族伟大复兴"等提法。

这些关于改革目标的提法非常重要，但是也存在一些不足。首先是这些目标总体上以经济发展目标为主，对政治发展目标重视不够，或者缺少实际和具体的政治发展目标。从其他国家的经验来看，发展不只是经济发展，同时也是政治发展。其次是"实现中华民族伟大复兴"等愿景比较笼统，不够明确、具体和清晰。比如，如果以总量来衡量，中国1800年时GDP总量就占到全球的三分之一，但没有出现"伟大复兴"，相反当时中国的人均收入、技术能力和制度规则都已显著落后。

因此，中国改革的愿景最好要有新的表述。这种新愿景既要包含经济发展的目标，又要包含政治发展的目标；既要包含物质与技术层面的含义，又要包含制度与规则层面的含义；既要包含高远的民族理想，又要包含具体的和切实的参照标准。笔者建议，中国改革的远期目标或长远愿景应该是"成为世界一流国家"。

"成为世界一流国家"的愿景主要应该包括物质、技术与制度三个层次的含义。从物质层次看，"成为世界一流国家"意味着中国需要在人均GDP方面达到人均4万美元左右的标准(静态标准)；从技术层次看，"成为世界一流国家"意味着中国需要拥有一流的科学成果和技术能力，拥有一流的大学、科学家群体与技术型企业；从制度层次看，"成为世界一流国家"意味着中国需要拥有具有全球竞争力的有效率的市场制度、民主宪政的政治制度与规则公平的法治体系。大量的经济学和政治学研究都已经证实，只有一流的制度才能产生一流的物质和技术成果。因此，制度层次的目标在"成为世界一流国家"的愿景中具有更重要的意义。

过去中国改革的重要经验是"摸着石头过河"。改革之初，多数人对改革还缺乏共识，当时的中国不具备整体改革的条件。因此，"摸着石头过河"有助于确立改革的合法性，通过渐进的方式把旧体制置换出来。从技术上说，通过"试错方法"、"先增量后存量"、"试点战略"，"摸着石头过河"总体上有助于降低改革的系统风险。但是，今天的中国也已经完全不同于30年前的中国。一方面，不进行整体改革，局部改革已经难以有效推进；不系统地调整国家与社会、政府与市场的关系，经济改革可能将陷于停滞；另一方面，今天中国越来越多的人具有了全球经验、世界眼光和前沿知识，不仅整体改革成为越来越多有识之士的共识，而且只有整体改革才能维系现有政治社会的合法性。如果继续以渐进改革的名义拖延实质性的改革，只能错失整体改革的有利时机。

从制度层次看，"成为世界一流国家"的长期愿景需要下一步的改革处理好三个实质性的问题。首先是公权与私权的关系。"成为世界一流国家"意味着要重新构建公共权力与公民权利的关系，要落实宪政的原则与公民参与的原则。中国目前这一方面的问题是公共权力不受制约，公民权利保障不足，以及普通公民制度化的政治参与渠道不畅。只有落实宪政的原则，政治权力才能被关进笼子。正如习近平总书记在最近的讲话所指出的："宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。"而只有落实公民政治参与的原则，政府的人员组成和公共政策才能真正反映民意。今天中国的经济水平和教育水平都已大幅提高，扩大公民直接选举的范围已经具备条件，制定出逐步推进公民政治参与的时间表也已经具备条件。60多年前《新华日报》的社论即指出："一个民主国家，主权应该在人民手中，这是天经地义的事。"(1945年9月27日)从世界范围内来看，所有的世界一流国家都把宪政和民主作为基本的政治规则，无一例外。

其次是政府与市场的关系。"成为世界一流国家"意味着要落实真正的市场经济的原则，产权保护、契约自由以及契约的有效实施是最重要的市场经济原则。新古典经济学的原则是：让市场的归给市场，让政府的归给政府。如果时时准备用政府替代市场，注定无法"成为世界一流国家"。

再次是效率与公平的并进。"成为世界一流国家"意味着既要讲求效率又要讲求公平。对于今天的中国，效率原则与公平原则不是对立关系。比如，权贵市场经济，既不符合效率的原则，又不符合公平的原则。在所有的一流国家中，效率都居于核心地位。而只有完善市场规则和遵循法治原则，才能构筑有效率的市场经济和塑造正确的激励结构。另一方面，与世界一流国家相比，中国是一个贫富悬殊更大的国家，中国的基尼系数已远超经合组织国家(OECD)的平均水平。如何通过赋予所有公民同等的公民身份和资格、通过构筑完善的福利体系、通过改善基本的公共服务，让城市移民群体和低收入阶层获得"公平"待遇，这也是目前改革的关键问题。

总的来说，重新审视和明确中国改革的愿景非常关键。中国在历史上相当长时间内都是世界一流国家，但最近几百年中中国显著地落后了，"成为世界一流国家"不过是要恢复中国曾经有过的历史地位。"成为世界一流国家"这种表述不仅界定了下一步改革的物质、技术与制度目标，而且包含了充分借鉴普世价值和全球经验的含义。这样的愿景有助于引领改革的正确方向，有助于推进整体改革。

改革的路径到底是什么？

如果只有改革的愿景而没有有效的路径，改革的愿景就会落空。因此，有效的路径是中国改革能够继续得到推进和最终成功的关键。这一方面的最大困难是既得利益集团的阻挠。一般的既得利益集团是容易打破的，最大的问题是如何打破手握政治权力的既得利益集团的阻挠。实际上，中国今天的改革必须要正视"改革悖论"的问题。什么是"改革悖论"？即改革需要从现有体制中获益最大的政府权力部门及其官员来加以推进，而这种改革最终又可能会"改革掉"该部门及其官员手中的权力。那么，这样的改革真的能有效推进吗？

如果不能打破"改革悖论"，中国下一步的改革将缺乏有效的路径，从而会面临停滞。因此，有效的改革路径必须要回答：如何打破"改革悖论"？首要的问题是政治领导层要明确自己的政治决心与政治责任。改革已经进入攻坚阶段，没有政治领导层的政治决心，不明确政治领导层的政治责任，改革将难以有效推进。如果政治领导层没有推进实质性改革的政治决心，未来的变革将可能会以底层抗争的方式爆发出来。最近一两年中发生的乌坎事件、启东事件、宁波事件，都是这样的例子。这种条件下，政治领导层有可能会陷入被动局面，甚至会在一定程度上失去政治主动权。世界各国的经验是，当改革不能有效推进时，社会变革会以更加激进的方式爆发出来。

除了政治领导层的政治决心，有效的改革路径需要把自上而下的方式和自下而上的方式结合起来。自上而下和自下而上方式的结合，是中国过去30多年改革的成功经验。1978年的十一届三中全会以及关于"实践是检验真理的惟一标准"的大讨论，空前地解放了思想，营造了改革的气候，这是自上而下的有利因素。但同时，经济改革的真正推进又得力于民间的实践和个人创造力的激发。家庭联产承包责任制的尝试、乡镇企业的兴起、出口贸易的发展等等，都是来自社会底层自下而上的伟大创造。应该说，中国30多年的经济改革，既有上层设计的成分，又有底层摸索的成分。实际上，改革的成就来自于两者的结合。

今天的改革不仅是经济体制改革，也包括政治体制改革，就更需要把自上而下的方式和自下而上的方式结合起来。如果下一步的经济体制与政治体制改革不采取自上而下的方式，就不能彰显政治领导层的决心，部委和地方政府层面就没有足够的动力和压力来推进改革。在现有政治体制下，主动的改革应该要由自上而下的方式来驱动。如果上面不动，下面可能不愿动、不敢动、不会动。

但同时，有效的改革也离不开自下而上的方式。如果没有自下而上的方式参与改革，就难以打破既得利益集团的阻挠，特别是中层既得利益集团的阻挠。以制约公共权力的问题为例，实际上最有效的方式不是公共权力内部的制衡，而且真正地扩展公民权利。不实质性地扩展公民权利，公共权力就不会受到实质性的制约。从地方政府层面来说，如果能够有序地跨出乡镇长直接选举这一步，地方性既得利益集团的阻挠可能会快速瓦解，有利于改革的社会大气候就会快速形成。固然，跨出这样的改革步伐会有相当的困难和风险，但困难可以在发展中解决，风险可以在改革中化解。然而，如果不跨出这关键性的一步，风险只会累积，最终可能会酿成更大的系统风险。

到底由谁来改革？

众所周知，执政党是中国改革的领导力量。但是，改革不仅涉及到领导力量，还涉及到具体的执行和操办机构。中国改革前20年的重要经验是，专职从事经济体制改革的机构在改革中扮演了重要角色。1980年"国务院体制改革办公室"成立，1982年这一机构升级为"国家经济体制改革委员会"，成为国务院直属机构，专职负责经济体制改革的工作。从1980年到1998年，中国经济体制改革领域的大量政策、规划、方案都出自体改委之手。中国经济改革的成就，离不开体改委这样一个专职从事改革的国家级机构的贡献。

但是，在1998年的国务院机构调整中，"国家经济体制改革委员会"被撤并，降格为"国务院经济体制改革办公室"。2003年，"国务院体改办"被撤销，其职能并入"国家发展与改革委员会"。这样，从1998年到2003年，中国过去专职从事改革的国家级机构--经济体制改革委员就消失了。

按照国务院现有机构的功能设置，国家体改委的职能由"国家发展与改革委员会"负责，而各部门的改革则由各部委自行负责。对于中国下一步的改革，国家级专职改革机构的撤并和现有的机构职能设置会带来两个问题：一是政府机构中改革的实际职能被大大弱化。拿国家发改委来说，其主要职能是负责经济的宏观调控，而"承担指导推进和综合协调经济体制改革"仅是其14项职能中的一项；从部门设置来说，"经济体制改革综合司"仅是国家发改委35个直属司局中的一个。二是容易导致"自己改革自己"的困境。由各个部委自行决定推进部门改革的政策、方案与时机，最大的问题是需要这些部委机构"自己改革自己"。按照现有的经济学与政治学理论，多数政府机构都倾向于扩张本部门的预算和权力。这种背景下，要求他们通过自我改革，放弃原先的审批权、管制权、管理权和预算权，即使不是完全不可能，也是任务艰巨、难度巨大。

而原先的国家体改委则与一般部委不同。国家体改委不仅是一个专职从事改革的机构，而且它本身不拥有旧体制下的审批权、管制权和管理权。国家体改委的惟一事业就是改革，其惟一部门绩效也就是推进改革。与国家体改委相比，其他部委机构或多或少都有从旧体制中沿袭下来的特殊部门利益。基于这种原因，过早撤并国家体改委实际上已经带来了不少负面后果。

因此，恢复和重设国家级的改革机构是当前的急务，这也应该成为下一步机构改革的重中之重。由于中国未来的改革不仅是经济体制改革，而且也是政治体制改革，不妨把重设的国家级改革机构命名为"国家经济体制与政治体制改革委员会"，并由较高级别的领导人担任或兼任这一机构的直接负责人。管理理论与组织理论都揭示着这样一条法则：如果一项重要的事务没有一个专职的和常设的机构来负责，则这项事务就很难有效推进。改革就是这样一项最重要的事务。执政党是中国改革的领导力量，但只有恢复和重设国家级的改革机构才能彰显改革的决心，才能有效地推进和实施改革。

总之，中国下一步改革首先需要厘清这三个基本问题：改革的愿景到底是什么？改革的路径到底是什么？到底由谁来改革？当然，任何主动的改革首先都取决于政治领导层的政治决心。正如李克强副总理指出的，不改革"要承担历史责任"。来源: 经济观察报