摘要: 在中国的民主语境中，存在着两种不同的民主政制：一种是 “由民作主”的政制 ;一种是“为民作主”的政制。前者是社会主义民主的本质要求，后者则隶属于精英主义政制范畴。中国的民主政制依赖于中国共产党党内的民主政制发展，十八大以“民主制”基础上的“民主集中制”来实现党的领导集团的差额选举，是党内民主政制走向成熟的标志。

关键词: 由民作主；为民作主 ；民生层次；民主集中制；差额选举

民主政制是人类政治、精神生活中的一个宏大话题，历久弥新。然而，在中国，关于“民主政制”的初始话语探讨始终是见仁见智，莫衷一是。本文试图结合差额选举制度的理论与实践，就此作些探讨。

中西两种不同质的民主政制

“民主”(“democracy ”)一词源于希腊语“demos”(意为人民)，即人民的权力或为多数人的统治。“民主是一种国家形式，一种国家形态”。1 即民主是一种政治制度，它应当包括以下基本原则：

民主政制意味着由人民统治。民主是由全体公民──直接或通过他们自由选出的代表──行使权力和公民责任的政府。至于民主的统治方法、以及其“人民”的构成范围则有许多不同的定义，但一般的原则还是由多数进行统治。民主政制通常是与寡头政制和独裁政制相对照而言的政治体制，后者政治权力高度集中于少数人手上，而 “民主政制”由广大人民所统治。

民主政制以多数决定、同时尊重个人与少数人的权利为原则。从表面看，多数决定与保护个人和少数派权利的原则似乎相互矛盾。但实际上，它们是支撑所有民主政制的支柱。多数决定少数的原则是形成政府和决定公共事务的一种方式，不是压制另一方的途径。多数派，即便是在民主制度下，也不能剥夺少数群体或个人的基本权利和自由。所有民主政制都在尊重多数人意愿的同时，极力保护个人与少数群体的应有权利。所以说，“民主就是少数服从多数的国家” 。2

民主政制的首要职能是保护言论和宗教自由等基本人权，保护人们充分参与社会政治、经济和文化生活的机会。因此，民主政制要求政府遵循法治，确保全体公民获得平等的法律保证，使其权利受到司法体制的保护。

民主政制奉行容忍、合作和妥协的价值理念。民主政制意识到，达成共识需要妥协，即使无法达成共识，也应容忍。圣雄甘地说：“不宽容本身就是一种暴力，是妨碍真正民主精神发展的障碍。”

民主政制一词虽经常用来描述国家的政治体制，但民主的原则也适用于存在统治行为的其他领域，例如国家政党的政制与活动原则。

虽然“民主”一词在汉语中早已有之，但中国式“民主”却并不具有democracy 的含义。中国古代典籍中的“民主”是指民之主宰者，意指封建时代的帝王或官吏。例如，先秦古籍《尚书·多方》曰：“天惟时求民主，乃大降显休命于成汤。”西晋陈寿《三国志·吴书·钟离牧传》：“仆为民主，当以法率下。” 3其基本含义都是指“民之主”，即“为民作主”的政制。而西方意义的“民主”则是“民为主”，是“由民作主”的政制。

西方文化输入中华，最初是以传教士为媒介的。作为中西方文化的传播桥梁，西方传教士在传播西方观念时必然要有意识地选择中国古典词汇，这是自利玛窦以来的一贯做法。“民主”政制的观念亦是如此，由于西方传教士们对中国文化的一知半解或望文生义，使原有的汉语词汇语义发生了根本性变化。例如，明末清初, 利玛窦用儒家古籍中的“上帝”翻译基督教的信仰对象, 导致“上帝”的原义被现今含义完全遮蔽。而西方“民主”政制一词在近代中国的遭遇更是离奇，中西“民主”政制在具体的指称上始终未能一一对应，而是存在着相反的对象差别，导致其真实的含义完全走向了对立面。

问题还在于，原本两种质地不同的政制被国人混为一谈，造成了中国式民主政制的混乱。改革开放以来，在有关民主政制问题的讨论中，实际上存在着两种不同的民主观：一种是“民为主”，它由此生发出 “由民作主”的政制;一种是“民之主”，它由此生发出“为民作主”的政制。党的十八大报告再次强调社会主义民主是“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一” 4。然而，我们的很多干部在 社会主义民主的实践中常以“当官不为民作主，不如回家卖红薯”自喻，这实质是停留在 “为民作主” 政制的认识上。所以，在他们心目中，社会主义民主之所以强调坚持党的领导，最根本的就是共产党要为民作主。制定法律是为了限制人们在社会生活中的不当行为，而不是为了约束政府权力。这当然并不全错，但这不是真正的民主政制，只是“精英主义”政制范畴的思维。其本质是忘却了人民是他们的“衣食父母”的基本事实，反而倒过来把自己当作老百姓的“父母”官。如果站在“由民作主” 政制的立场上理解社会主义民主的本质，就必须正确把握“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国”这个有机统一体中三者的关系：人民当家作主是民主政制的出发点和归宿，最为根本;党的领导是其政治保证，是为了防止民主政制发展的无序化趋向所导致的民粹主义，它必须服从和服务于人民当家作主;法治则是针对民主政制进程中某些失范现象所制定的一种约束性规范，没有法治，公民的政治参与就有可能破坏社会稳定，民主政制进程就有可能导致秩序的失控而引发无政府主义。所以，依法治国是民主政制的法治保证，必须服从和服务于人民当家作主。

在民主体制下，人民拥有超越立法者和政府的最高主权。然而，民主政制所给予的权利大多是理论上和法律上的，而非实际上的。民主政制强调人人平等、自由、参与等一系列人类所向往的原则，但并不是说民主化了之后，这些权利就会自动实现。道理很简单，这些权利的实现是需要很多条件的。民主政制在法律上保障人人的机会平等，但现实则是不平等的。尽管在民主大众化之后，原先建立的各种国家制度变得更加平等，对弱势社会阶层有利，但在实际层面，每一个人的权利未必真正平等。民主政制是用理论上和法律上的平等，掩盖了事实上的不平等的一种制度。正因为这样，我们可以发现，即使在被视为最民主的国家，不同社会群体也经常通过社会运动的方式要求平等的权利。女权运动和少数种族运动即是两个常见的例子。

民主政制的渐进性

民主政制是为“民生”而诞生的，其实，“民主”亦是“民生”的应有之义。

十八大报告指出：“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。” 5按照马斯洛的需求层次理论，人类的需求是分层次的，依次由较低层次到较高层次排列。据此，老百姓的民生需求亦有四层含意：温饱、小康、公平、民主。

民生的第一层含意是温饱。温饱的生活，指的是人民能够得到基本的物质生活保障，也是我们通常所说的衣、食、住、行四大基本要素。温饱问题，成为民生的第一层需求，在中国已经基本实现。民生的第二层含意是小康。小康就是在吃饱和穿暖以后，能有更好的物质消费能力。同时，能够改善居住和交通条件，得到良好的教育、医疗、就业、养老和安全。民生的第三层含意是公平。公平是指社会公平。按照十八大报告的论述，即是要逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系。民生的第四层含意是民主。民主就是保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利。它依托于健全的民主制度、丰富的民主形式。

这四种需求像阶梯一样从低到高，按层次逐级递升，但这一次序也不是完全固定的，在特殊的历史环境中，也会发生变化，出现种种例外。所以，民主作为人民生活的精神需求，它是民生需求的最高层次，也是政府民主政制建设的最高境界。

马斯洛的需要层次理论有两个基本出发点，一是人人都有需求，某层需求获得满足后，另一层需求才出现;二是在多种需求未获满足前，首先满足迫切需求。该需求满足后，后面的需求才显示出其激励作用。相应的，获得基本满足的需求就不再是一股激励力量。对当前而言，温饱问题，也就是民生的第一层需求，在中国已经基本实现。应该说，除了极少数地方和极少数人，中国已经消灭了饥饿。这是中国改革的最大成绩，也是邓小平的丰功伟绩。随着温饱问题得到解决，发展的目标提高了，民生的定义进入了第二个层次, 也就是小康的层次。

一般来说，某一层次的需求相对满足了，就会向高一层次发展，追求更高一层次的需求就成为驱使行为的动力。这说明，人们的“类需求”是有递进性的。超越低一级的需求层次而追求更高层次的需求，只会导致需求的“乌托邦”。例如，博茨瓦纳确实实行了西方民主政制，而且没有出现过大的政治动乱。按说，这个国家资源非常丰富，民族成分相对单一，应该早已达到了西方“民主”国家的发达标准。但即使有这么好的客观条件，博茨瓦纳至今仍是一个非常贫穷的发展中国家，人均寿命不到40岁。民生的第一层次需求——温饱问题至今还没解决。

在马斯洛的理论中，人类需求被分为两级，民生需求中的温饱、小康都属于低一级的需要，这些需求通过外部条件就可以满足。而公平、民主的需求是高级需要，他们只有通过制度安排才能被满足，而且一个人对公平、民主的的需求是无止境的。同一时期，人们也会有多个层次的需求。例如，当中国社会迫切要求解决温饱时，也存在着追求社会公正与民主自由的愿望。但每一时期总有一种需求占支配地位，对行为起决定作用。因此，中国社会当前的民生重点，就是如何解决全国人民的小康生活问题。任何一种需求都不会因为更高层次需求的发展而消失。各层次的需求相互依赖和重叠，高层次的需求发展后，低层次的需求仍然存在，只是对行为影响的程度大大减小。这说明，一方面，提出建设小康社会的目标，并不意味着不必关注民主，相反，小康是奠定民主的基础，民主是小康社会发展的必然结果;另一方面，小康社会的建设，必然会进一步激发人们对“民主”在新层次上的需求，何况在社会的不同发展阶段中，人民对民主的期望是不一样的。比如，随着互联网和微博的出现，人们对言论自由，对民主的要求更加强烈了。政府再也不可能通过封闭网络，来压制人民对言论自由的需求。相反，政府必须因势利导，通过微博和网络，加强同民众的沟通，及时了解民意，不断地满足民众的民主需求。

马斯洛和其他的行为心理学家都认为，一个国家多数人的需求层次结构，是同这个国家的经济发展水平、科技发展水平、文化和人民受教育的程度直接相关的。在不发达国家，温饱需求和小康需求占主导的人数比例较大，而高级需求──比如社会公平、民主自由之类占主导的人数比例较小;在发达国家，则刚好相反。

这说明，罗马不是一天建成的，任何社会的民主政制都不可能一蹴而就。“民主”作为一种社会需求，其内在力量是动机。而动机是由多种不同性质的需求所组成，各种需求之间，有先后顺序与高低层次之分;每一层次的需求与满足，将决定于民主政制的境界或程度。其中一个关键问题就是民主化的顺序，西方原生态的民主政制演变顺序大致可以这样概括：一是经济发展到一定程度上的民生小康，二是健全法治基础上的社会公正，最后才是民主化的完善。这个顺序搞错了，一个社会往往要付出沉重的代价。现在西方世界却要求后发国家在民主政制上一步到位，把最后一步当作第一步，或者三步合为一步，其最好的结果就是事倍功半。所以，一个社会的民主政制，都是在“渐进”中走过来的。

民主集中制与差额选举

中国民主政制的路径依赖于中国共产党党内民主的发展。中国共产党的党内民主是在“民主集中制”原则指导下的民主政制。

民主集中制是中国共产党的组织原则，它是中国共产党实现党内民主的程序性制度。从这个意义上说，民主集中制中的“集中”只不过是实现民主的“程序正义”的一个阶段。具体而言，“民主”关系党的根本属性问题，“集中”关系党的工作效率问题。作为民主集中制的两面，民主是决定性的，集中是基于提高民主的效率而次生的。民主集中制的逻辑起点应该是民主而非集中，其本质含义是民主的制度化、法律化，是落实广大党员主体地位、扩大普通党员的党内权利的制度平台。民主体现在党员主体地位的落实和权利的保障上，集中体现在党的各级领导机构对由广大党员组成的各级组织的最终决议的执行上，体现在各级党的领导对党的集体决议执行的推动上。聚焦民主而非侧重集中，“民主”与“集中”如此结合，不仅符合民主政制的基本理念和现代政党建设的基本原理，而且也能够成为促进党的建设和发展的有力武器。

民主集中制最初源于俄国社会民主工党(后改称苏联共产党)。1906年4月，列宁把民主集中制写入了党的章程。当时，俄国社会民主工党尚属于非法的秘密地下组织。最初，列宁提出的建党原则是“集中制”原则。他认为，“在专制制度的国家里”，“坚强的革命组织按其形式来说也可以称为‘密谋’组织”，“秘密性是这种组织所绝对必需的。对这种组织来说，秘密性是最必要的条件，其余一切条件(如成员人数、成员的挑选、职能等等)<, /SPA, N>，都应当和这一条件相适应。因此，害怕别人责备我们社会民主党人要建立密谋组织，那就未免太幼稚了。”6所以，列宁认为，为了无产阶级的解放事业，“建党基础的基本思想”应是“集中制思想”，它“是唯一的原则性思想，应该贯串在整个党章中”。71905年俄国革命后，随着革命形势的变化，列宁把“民主制”引进了原来只有“集中制”的党的组织原则中，创造性地提出了民主集中制的原则。列宁所创制的民主集中制，其主体是“集中”，民主只是对集中的修饰。就其本质而言，应属于“集权制”，而非“民主制”。列宁逝世之后，斯大林完会抽掉了民主集中制中的民主修饰部分，使其成为实现自己一言堂的工具。“民主集中制”传入中国后，成为中国共产党的组织原则。在秘密斗争和革命战争年代，这种具有“民主性”的集中制，无疑适应于当时的斗争环境，对中国共产党的成长与壮大，对中国革命的胜利具有决定性的意义。然而，建国以后，尤其是1957年以后，我们不但没有在新的历史条件下重新审视 “民主集中制”，扩展其“民主性”，反而在极左思潮的影响下，逐步取消了民主集中制中的民主原则，使其成为了纯粹的“集中制”，进而演变为“集权制”。

“文化大革命”结束后，随着对左倾思想批判反思的展开，邓小平对民主集中制原则进行了彻底的反思。针对建国以来党内种种不正常的政治生活现象，认为其根本原因就在于“离开民主讲集中，民主太少。”8致使“民主集中制”退变成了“集中制”。并由此开始了将“集中制”向“民主制”的改造。在邓小平看来，“民主集中制”最重要的是要讲民主。使党的民主集中制真正具有“民主制”的属性。1979年邓小平在《坚持四项基本原则》一文中指出：“我们实行的是民主集中制，这就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。”9这个解释，强调民主集中制的重点和实质在于民主，并将“民主过程”与“集中过程”都高度统一于民主的程序之下。即“民主基础上的集中”，是对多数人的认识和意见的“集中”;而“集中指导下的民主”的“集中”，就是以多数人的认识和意见为主同时也尊重了个人与少数人的权利，从而保证少数人服从多数人的决定。所以，“没有民主，就没有集中;而这个集中，总是要在民主的基础上，才能真正地正确地实现。”10这是邓小平同志对党的组织原则的重大发展与创新，他使党的“民主集中制”原则真正奠基于“民主制”的基础上。

2002年，党的十六大进一步提出了“党内民主是党的生命”的最高命题。2007年，党的十七大党的生命的在于党内民主提出时，更鲜明地提出了要“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境。”11 十八大报告中也指出：“要坚持民主集中制，健全党内民主制度体系，以党内民主带动人民民主。”12 这些都表明，从邓小平到江泽民，从江泽民到胡锦涛，我们党完成了对传统的“民主集中制”的改造，使民主集中制成为引领社会主义民主政制的火车头。

民主政制的“多数决定”是靠选举来实现的。中国共产党的选举是以“民主集中制”原则来设计其程序的。十八大修改后的党章规定：“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。”选举作为党内民主政制的基本形式，是各方面利益博弈的场所。它需要一定的程序来实现。

选举亦称为票决制，是民主“程序正义”的体现。它一般分为等额选举和差额选举两种。就选举的功效而言，差额选举优于等额选举。因为，选举的实质是民主竞争，没有竞争的民主不是真正的民主。差额选举相较于等额选举而言，可以形成有限竞争的政治空间。在等额选举制度下，人们无选择余地，只能就候选人名单进行表决。差额选举是候选人数多于应选人数的选举，故而差额选举，特别是在差额比例较大的背景下——提供了选择空间，形成一定范围的竞争，这为党内民主程序确立了方向。

党的十八大对党中央新领导集体的差额选举，充分贯彻了以“民主制”为基点的“民主集中制”的基本原则。真正实现了将“民主过程”与“集中过程”都高度统一于民主的程序之下。

党的十八大在“民主集中制”原则指导下的差额选举，是以“民主”为起点展开的。无论是差额选举本身，还是初始的民主推荐，都扩大了党员、代表的选择权，在一定程度上强化了党员、党代表的主体感，使其心理认同具有可靠性，从而增强了党的凝聚力。

党的十八大选举过程与之前党的历史上任何一次选举相比，都更加充分体现了民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。从“民主基础上的集中”过程来看，初始提名都是自下而上和自上而下相结合的过程，各代表团经过充分讨论后，以差额选举方式对“两委”人选进行预选，再提出正式候选人名单，最后举行无记名投票选举。这就保证了候选人名单产生的民主性与有序性。从“集中指导下的民主”来看，2012年5月，中共中央在北京召开党员领导干部会议，就可提名为十八届中央政治局组成人员预备人选进行民主推荐;同时，就新提名为十八届中央政治局常务委员会组成人员预备人选也进行了民主推荐。从党和国家工作大局统筹考虑，中央根据民主推荐的结果、组织考察的情况和班子结构的需要，就新一届中央领导机构的组成方案反复进行酝酿，多次听取意见，提出了新一届中央领导机构人选建议名单。这就奠定了党的十八大顺利产生一个反映全党意愿、得到党内外公认、坚强有力团结统一的中央领导集体的重要基础。

在十八大选举过程中，引入了协商民主的方式，这是本次选举贯彻“民主集中制”原则的最大亮点。协商民主对于欧美来讲，是正在讨论和研究的一种新的民主形式。二十世纪八、九十年代西方关注并提出协商民主理论，主要是为了破解选举民主的困境，弥补选举民主的缺陷。自古希腊、古罗马以来，这种民主形式在西方的历史传统中早已形成。他们研究发现选举民主的不足可以用协商民主来弥补。十八大期间“提名酝酿”作为一个重要环节，实质就是一种协商民主的过程。例如，十八大主席团于2012年11月13日上午在人民大会堂举行第三次会议。这次会议通过了经各代表团差额预选产生的候选人名单(草案)，决定将名单提交各代表团酝酿。各代表团酝酿时，首先由代表团负责人介绍预选的基本情况，然后进行讨论。“提名酝酿”体现了普通党员与党的领导之间就共同话题进行直接面对面的对话与讨论，这是政治民主最基本的要素之一，也是任何其他方式所不可取代的。把协商民主与选举民主结合起来的过程，体现了党员有序的政治参与党内事务这一现代民主精神，并把它作为贯彻“民主集中制”的重要内容，引导党员以理性合法的形式表达自己的观点，形成共识，成为党内民主的核心所在。

注释:

[1][2]《列宁选集》(第3卷)，北京：人民出版社，1995年，第257、241页。

[3]《辞源》(第2册)，北京：商务印书馆，1986年，第1702页。

[4][5][12]《党的十八大报告》，中国共产党新闻网。

[6] 《列宁全集》(第6卷)，北京：人民出版社，1986年，第129页。

[7] 《列宁全集》(第8卷)，北京：人民出版社，1986年，第236页。

[8][9] 《邓小平文选》(第2卷)，北京：人民出版社，1994年，第144、175页。

[10]《邓小平文选》(第1卷)，北京：人民出版社，1994年，第304页。

[11]《党的十七大报告》，中国共产党新闻网。

李和中，武汉大学政治与公共管理学院教授、博导。研究方向：行政组织与制度建构、公共部门人力资源管理等。主要著作：《中国地方政府规模与结构评价蓝皮书·2008、2009、2010》、《比较公务员制度》、《21世纪国家公务员制度》、《西方公共行政学名著精要》等。

来源：《人民论坛·学术前沿》2012年11月下