自从确立了总统制，内阁的命运就可想而知，正如内尔森·波斯比嘲讽道:“你们在餐桌上占了一个座位，但是这张餐桌从不上菜。”

从2004年总统大选以来，布什政府的内阁大臣们就去意多多:约翰·阿什克罗夫特从司法部长的位置上请辞，埃文斯从商务部长，维尼曼从农业部长，佩奇从教育部长，亚伯拉罕从能源部长，鲍威尔从国务卿。这么多内阁重臣请辞在美国历史上是罕见的，而且大量换班会给华盛顿带来严重的政治影响，但布什完全沉醉在连任的欢愉里。一边是旧人收拾行囊，一边是新贵粉墨登场。“由来只有新人笑，有谁听到旧人哭”，鲍威尔挥别了故朋旧友，昔日同僚们在楼道上打出了一个大大的“Thanks”，那场面犹如一幕冗长的戏剧终将结束，但人们却在里面读到了悲剧的意义。

内阁为何在华盛顿的权力场中显得如此无足轻重？布什的大换血已经不是第一次提出了这个问题了。1994年弗雷德·巴恩斯就在《新共和》杂志上说克林顿已经“几乎废弃”了内阁。克林顿确实对内阁会议不感兴趣，即便来上一两次也只是出于听取汇报或者是为了纯粹的开会需要，莱温斯基的温柔销魂可比干瘪枯燥的内阁会议有趣得多。追溯至1959年，政治学者理查德·芬诺在研究了从威尔逊到艾森豪威尔对内阁的态度时，他发现总统对内阁会议越来越心不在焉，它既无定制，而且目的也非常含混。

从华盛顿到克林顿，内阁离权力渐行渐远

其实在18世纪晚期，当华盛顿任总统的时候，内阁还是一个重要的决策机构。华盛顿和国务卿托马斯·杰斐逊、财政部长亚力山大·汉米尔顿、战争部长亨利·诺克斯，还有总检察长埃德蒙·伦道夫一起决断问题。例如，是否特许建立国家银行，哪个地方适合建都。当时的总统缺乏其他的顾问，所以他自然而然地向这些人求助。但华盛顿之后，内阁就渐变成了一个咨询机构。第7任总统安德鲁·杰克逊干脆拿内阁职位去奖赏那些政治上的支持者，他们是否称职那就管不了那么多了，而决策依靠的是他的“厨房内阁”（kitchen cabinet，即总统的政治密友们），这已经成为笑谈。以后，内阁的权利更加衰退。林肯时期试图恢复内阁的作用，但是积习已在，去之何易。更何况有时内阁并不一定配合总统，这样林肯也不免独断专行。有一个著名的故事，1862年9月，林肯内阁进行了一次投票，决定是否颁布《解放宣言》，每个人都投了反对票，但林肯还是我行我素，执意颁布此法。

20世纪40年代，美国“最伟大的总统”之一富兰克林·罗斯福利用他发明的总统办事机构一劳永逸地埋葬了内阁。总统办事机构包括白宫办公厅、行政管理与预算局等等，它们从此取代了内阁坐到了总统决策者的位置。自罗斯福后，总统办事机构不断在人事和财政预算上扩张：1946年建立了经济顾问委员会，1947年的国家安全事务委员会，1963年的贸易谈判特别代表办公室。

总统办事机构扩张了，但内阁也没有闲着，在二战以后的岁月里，由于社会经济的发展，内阁里的部也多了起来，如1953年的健康、教育和福利部、1966年的住房和城市发展部、1966年的运输部、1977年的能源部以及1989年的退伍军人事务部。新的部委的设立更加分散和稀释了内阁的权力。而且，每个部又衍生出一大批代理处和办公署，内阁的部长们变成了官僚政治的管理者，他们的决策智慧基本上被日常工作消磨了，所以它们也离决策圈越来越远，除了在一年一度的白宫圣诞晚会上，内阁几乎成了一个闲置机构。

最后，内阁的衰退也是因为二战以后，许多部——像农业部、劳工部和商业部——已经变成了有势力的利益集团谋取私利的机构。像商务部的主要顾客就是美国产业联合会及其类似组织;教育部只是为了迎合国家教育协会的口味。

如果一位总统不热心某个领域的改革，他就可以任命一个反对改革者或者一个根本不懂行的人来把持这个部门，这在后面我们的分析中可以很明显的看见。具讽刺意味的是，如果一位总统确实想在某个领域弄出点政绩，那么掌管这个领域的内阁部长权力反而会缩小，因为白宫更想表现自己的政绩向选民邀宠，就像当年克林顿当政时的医疗改革，本应该让卫生与公共服务部长唐娜·沙拉拉来操刀，但是希拉里和马格其纳（总统信息技术特别顾问）却夺取了运动的领导权，把部长晾在一边喝西北风。

总统对待内阁的权力从来都是狠心的，像克林顿的多年好友，罗伯特·里奇在担任劳工部长时，他以为凭他和总统的铁哥们关系，应该可以在华府的决策圈里面扮演一个重要角色，但很可惜，克林顿只可与共难，不肯与享乐，里奇愤而变成了一个“反克林顿的克林顿人马”。后来他在自己的回忆录中破口大骂克林顿，而且给这本书取了个很酸的名字《困在内阁》。

独有虚名的“内阁政府”（cabinet government）终于跌入低潮，虽然从富兰克林·罗斯福后的几乎每一位总统“登基”时都信誓旦旦地说要恢复“内阁政府”，但几乎所有的总统都越来越缩减召开内阁会议的频次。最后一个定期召集内阁会议的总统是艾森豪威尔，他把很多实际性的权力都下放给他的部长们，但这不是他想恢复内阁的权力，而是因为他只喜欢对外纵横捭阖而对国内事务一直兴趣不大。加州大学伯克里分校知名政治学者内尔森·波斯比是这样嘲讽内阁头头们的:“你们在餐桌上占了一个座位，但是这张餐桌从不上菜。”

你在粉墨登场，我在袖手观看

即便内阁的地位一落千丈，但布什在对待内阁方面更是落井下石。从历史惯例来讲，美国内阁的“四大巨头”——国务卿、国防部长、财政部长和司法部长应该是处于权力中心的，但是布什已经突破了这一步。在他的第一个任期里，许多传统权力中心的人物，如国务卿鲍威尔，财长保罗·奥尼尔和约翰·斯诺已经在白宫失去了应有的地位，特别是在副总统切尼面前更是失去了影响力。在过去，某些个国务卿或者财长可能发现他们处于权力圈外，但是没有一个政府像布什政府一样在减税、战争等关键问题上把关键人物统统甩在一旁。

能源部长出局了，因为切尼不想让任何一位部长发挥实际作用;住房和城市发展部部长出局了，因为他没有利用住房发展计划去谋取参议员的竞选；商务部和财政部出局了，因为布什几乎没有任何经济政策，除了重弹减税的老调。

今年美国的春天格外寒冷，在华盛顿特区的出租车里，百无聊赖的司机正在翻阅《联邦政府名录》，但是他们根本就记不住任何一位部长的名字，不是因为他们无知，而是他们没有理由让他们认识。一批人走了，又有一批人立即跟来，他们走进了内阁，与其说是宣誓效忠美国，倒不如说是效忠布什。

有个网友（当然是美国人）发了个帖子《你怎样看待布什的内阁改组》，笔者耐心地把那冗长的回复一一拜读，结果读来读去竟然没有一点喜庆的颜色，甚至连关注的话语都非常冷硬:克里的铁杆们当然对“对手”上台不感兴趣;很多共和党人也为鲍威尔的离去啧啧不平;但更多的人摆出了那副面孔实在是滴水成冰，引用一个大三的通讯专业的学生留言来说就是“I don\'t have an opinion because it doesn\'t matter to me.”（我没有什么看法，因为那不关我事）

呜呼！

（本文摘自《看世界》2005年第3期）