“任何现代化的国家都需要建立自由民主制度，这仍然是唯一能够带来稳定良好的政治与经济秩序的制度”
中国近期完成领导层更替，美国结束大选。2012年这两场引发世界关注的权力交接，昭示出不同国家在不同历史阶段追求民主政治和经济秩序的不同探索。
23年前，正在美国国务院政策制定小组工作的弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）在《国家利益》杂志发表了《历史的终结》一文，称人类历史的前进与意识形态之间的斗争正走向终结，自由民主制度将被定于一尊。几个月后柏林墙轰然倒塌，37岁的福山由此声誉鹊起，成为当代最重要、也是备受争议的政治思想家之一。
23年来，世界发生了巨大变化。中国成为世界第二大经济体，发达国家则因金融危机而时日艰难。外界猜测：福山是否改变了自己的观点？
近日，来华参加北京大学哲学系“百年系庆”的福山接受了《财经》记者的专访。“我仍然坚信原来的观点。”这位已届花甲之年的美国斯坦福大学教授，开门见山地说：“任何现代化的国家都需要建立自由民主制度，这仍然是唯一能够带来稳定良好的政治与经济秩序的制度。如果说我的观点有什么改变的话，那就是我更清晰地了解到，创造现代自由民主制度的过程有多么艰难。”
在他的新书《政治秩序的起源》中，福山承继导师亨廷顿的著作《变化社会中的政治秩序》的问题意识，探究了政治制度的演变，并提出所谓“良好的政治秩序”的三个基本标志：强大的国家、法治、负责制政府（民主）。
“我仍然坚信原来的观点”
《财经》：当年你提出著名的“历史终结论”，认为发达国家实行的自由民主制度也许是“人类意识形态发展的终点”和“人类最后一种统治形式”。20多年来世界发生了巨大的变化。你的观点是否发生了改变？
福山：“历史的终结论”说的是历史具有某种方向，指的是现代化的路径。我在1989年的简单观察是，共产主义不会是历史的终结，自由民主制度才是历史的终结。
今天我仍然相信，任何现代化的国家都需要建立自由民主制度，这仍然是唯一能够带来稳定良好的政治与经济秩序的制度。在这个意义上，我仍然坚信原来的观点。
《财经》：冷战结束后，你认为自由民主制度取得胜利。但是也有许多人士一直在争论说，历史还有其他的选择。
福山：我看不出历史其他的选择。柏林墙倒塌后，自由民主制成为被最广泛接受的政府形式，获得快速蔓延。至今，这仍是事实。2010年底爆发的“阿拉伯之春”值得关注，它是非常重要的历史性事件，反映了阿拉伯世界的民意走向。以前，普遍的看法是阿拉伯人对政治冷漠。现在可以更清楚地看到阿拉伯人民对限制威权政府权力的意志。
用经济学家阿玛蒂亚·森的话说，“在世界舆论的大气候中，民主制已获得被视作基本正确的地位。”没有一家重要的国际机构，将民主制以外的任何东西认作是公平合理的统治形式。现代自由民主制享有如此威望，以致今日的威权政客，为了合法也必须上演选举，宁可躲在幕后操纵媒体。事实上，不但极权主义从地球上消失，连威权政治家也往往称颂民主制。
《财经》：可是事情还有另一方面。世界上大多数人希望其政府既负责又有效，民众需要的服务能获得及时和高效的满足。但没几个政府能真正做到这两点，因为很多国家的制度衰弱、腐败、缺乏能力，甚至几乎不存在。因此有些人对民主传播的失败感到失望，认为民主遭到了失败。
福山：民主的失败，与其说是在概念上，倒不如说是在执行中。世界上的民主倡导者，不管是在南非和韩国，还是在罗马尼亚和乌克兰，他们的激情足以使威权政府蜕变成民主制。但是如果没有漫长、昂贵、艰苦、困难的过程来建设相关的制度，民主制是无法成功的。
比如爆发“阿拉伯之春”的埃及、利比亚等国，独裁者被推翻，可是真正的民主机构还没有建立起来，政党、法治和对军队的控制都没有完全建立好。
没有制度，社会便无从治理，而建造制度又必然需要令人厌烦的妥协。
《财经》：在你看来，自由民主制度仍然是各国唯一的道路。20多年后的今天，你的观点难道没有任何改变吗？
福山：没有改变。但必须明白，自由民主制度并没有一个严格的模式。从斯堪的纳维亚到美国，自由民主制度可以有许多不同的形式。
如果说我的观点有什么改变的话，那就是我更清晰地了解到，创造现代自由民主制度的过程有多么艰难。事实上，世界上还有许多国家过于薄弱、甚至最终失败。
三大组成部分缺一不可
《财经》：当今世界是一个急剧变化的时代。对于许多国家来说，仍然面临着如何构建一个稳定、良好的政治秩序的问题。
福山：其实，我的恩师塞缪尔·亨廷顿的经典之作《变化社会中的政治秩序》所面对的，是发展中国家如何推动政治制度的现代化。该著成书于1968年，时间距离非殖民浪潮席卷“二战”后的世界仅十年左右，很多结论反映了那一时期政变和内战所带来的极端不稳定。
自该书出版以来已发生很多重大变化，像东亚经济奇迹、全球化加速，以及始于20世纪70年代的“第三波”民主化、发生在我们眼前的“阿拉伯之春”等。现代政治秩序在不少发展中地区取得成功，在另外很多地方尚未到位。
《财经》：良好的现代政治秩序需要哪些条件？或者说，一个国家怎样才能避免陷于混乱？
福山：这就是我在思考的问题。我认为，现代政治制度由三大部分组成：强大的国家、法治、负责制政府。
首先，一个良好运作的社会必须要有强大的国家政权。国家一定要像一个国家，它需要利用其权力有效地维护自身的安全、维持和平与正常的社会秩序，并向国民提供服务。其次，这种权力需要在一定限度之内使用，国家要通过法律来治理，法律要高于统治者、高于权力，用法律限制国家权力的滥用。这就是法治，即“法律的统治”。最后，政府是一个负责的政府，要承担对社会和其治下的责任。
《财经》：负责制政府就是民主制度吗？
福山：在历史上，负责制政府可以多种方式获得，如道德负责制在威权社会仍有现实意义。
不过，一个现代负责制政府就是民主制度，政府愿意屈服于限制其随心所欲的机制。宪法规定的程序允许国家的公民通过选举，将渎职、无能或滥权的政府更换。今天，程序上负责制的主要形式是选举。
成功的现代自由民主制把强大的国家、法治、负责制政府这三种制度结合在稳定的平衡中。能取得这种平衡，本身就是现代政治的奇迹。能否结合，答案并不明显。毕竟，一方面国家功能是集中和行使权力，要求公民遵从法律，保护自己免遭他国的威胁。另一方面，法治和负责制政府又在限制国家权力，首先迫使国家依据公开和透明的规则来行使权力，再确保国家从属于民众愿望。
《财经》：问题在于，这三种制度如何才能产生？
福山：这些制度的首次出现是因为民众发现，可借此来保护他们和家人的利益。什么是自利，如何与人合作，都取决于使政治结社取得合法性的思想。因此自利和合法性，形成了政治秩序的基础。
建立现代政治制度的过程，既漫长又痛苦。那些异常贫穷和混乱的国家，可以指望其在短期内建立起复杂制度吗？这显得有点不靠谱，要知道，那些制度的进化花费了多长时间。而且某种意义上，制度进化是偶然的，例如欧洲议会制度的产生。另外，政治退化也是可能的，这意味着已经建立的政治制度会终止，从民主制度倒退到其他的制度。
《财经》：很多人认为，一旦建立民主制度就万事大吉，为什么有的国家还会发生政治退化呢？
福山：自由民主制不仅仅是在选举中获得多数，它由一套复杂制度组成，通过法律和制衡制度来限制和规范权力的行使。很多国家虽然正式接受民主合法性，却在系统性取消其对行政权力的制衡，并对法律发起系统性侵蚀。例如，近年来取得民主进展的某些国家，如委内瑞拉、伊朗都出现逆转。
还有一些国家，看似走出威权政府，却又陷入既非完全威权也非货真价实的民主的“灰色地带”，如哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦即如此。因为这些国家的很多威权精英阶层无意建立削弱自身权力的民主制度。
富裕和有权势的人通过政治体系保护他们自己，因此，在许多社会他们的权势逐渐增加。当势力达到很大的程度之时，他们就会掌控政治制度，使政治体系不稳定，因为这个政治体系不再反映多数人口的真实情况，这种情况在君主制度或现代民主制度下都会发生。
金融危机不会威胁民主基础
《财经》：根据你的定义，从强大的国家、法治、负责制政府三个维度来衡量，美国的政治制度运行绩效如何？
福山：美国制度基于这样一种信念：集中的政治力量对公民的生命和自由构成了朝不虑夕的危险。
因此，美国宪法设有广泛的相互制衡，使政府的某些部门得以防范其他部门的暴政。迄今为止，这个制度表现良好。因为在历史关键时刻，当强大政府不可或缺时，其政治领导最终能达成共识、取得胜利。
目前美国可能正面临其适应能力的重大挑战。因为没有机制上的保障能够确保美国制度既防范暴政，又在必要时按照初衷来顺利行使国家权威。后者取决于对政治目的达成社会共识，这恰是最近几年来美国政治生活中所缺乏的。
美国现在面对的一系列巨大挑战，大部分与其长期财政困境有关。过去一代美国人把钱花在自己身上，没有缴纳足够的税款。宽松的信贷以及家庭和政府的超支，无疑是雪上加霜。长期的财政亏空和对外负债，威胁美国在世人眼中的国力根基。其他国家如中国的地位，则被相对拔高。
《财经》：宽松的信贷，导致了次贷危机，次贷危机又诱发了世界金融危机。2008年开始的全球金融危机给人们的生活和思想带来很大的冲击。有些人士据此认为，欧美的自由民主制度受到了挑战。你是否认同这种说法？
福山：我不觉得世界金融危机从根本上挑战了自由民主制度的基础。20世纪80年代开始，从美国和英国发源的更为自由的市场资本主义传播到世界其他地方，我认为这种变迁和传播走得有些远了。例如，对金融市场的管制放松，使得政府失去对银行的监管能力，金融业很不稳定。
2008年开始，金融市场失去控制，整个金融市场因次贷危机而导致金融危机。金融危机使中产阶级找工作困难，收入降低。我们今天发现，金融业开始往回走，倾向于国家政权的监管。
这样的事情周期性发生是很经常的：从过度放松的监管，到周期性的金融泡沫，再到泡沫的崩盘。这是市场经济的本性。总之，我认为，这次危机不会改变市场经济制度基本的制度架构，也不会威胁自由民主制度的基础。
《财经》：金融危机还引发了“占领华尔街运动”，它对于美国有何影响？
福山：“占领运动”影响非常小，是由一群不知道如何组织自己的左派小孩子们搞起来的事件。他们确实成功地引起人们关注金融危机所带来的危害、痛苦和不平等问题，但是作为一个政治运动，他们并没有创建有力的大众运动，也没有能够改变大公司的行为。
自里根时代以来，美国就是以保守主义为主流的。由于金融危机和不平等的加剧，现在这种共识已经被打破了。美国左右各方都还没有找到一个合适的方法，来解决技术和社会变革所带来的挑战。另一方面，在美国，还没有问题已经严重到不能通过政策调整进行修复的程度。例如，预算赤字问题花上十年时间是能解决的。但这需要一种政治机制让各方都达成一致。遗憾的是，我们目前还没有这样的机制。奥巴马上台时，很多人对他抱有极大期望，希望他以务实的方法团结人民，提出有效可行的政策，但是人们所期望的没有发生。
换言之，目前美国还处在一个困惑的阶段，不清楚应该向左走还是向右走，对于什么是最佳政策有很多不同看法。
“民主适合于各种不同的文化”
《财经》：如果说美国的国家能力建设有问题，那么中国的国家能力却很强大，对社会的控制力和政府的决策能力都很强。例如，在应对金融危机时，中国政府的出手就非常迅速，赢得了许多赞扬。
福山：从秦朝开始，中国人就建立了世界上第一个符合马克斯·韦伯定义的现代国家。中国成功发展了统一的中央官僚政府，发明一套非人格化和基于能力的官僚任用制度，管理众多人口和广阔疆域，比罗马的公共行政机构更为系统化，中国人口中受统一规则管辖的比例也远远超过罗马。
中国是开发国家制度的先行者，由于它防止公民社会的产生，宗教组织、贵族、商人阶层等都没有对强大国家政权形成挑战，所以强大的国家存在了2000多年。但这并不表示中国一定优越于其他社会，因为在强大的国家制度之外没有法治体系，也没有明显的政府问责的体系，国家政权容易败坏。在不同王朝的间歇期间，内部的衰败往往导致政权崩溃。
在汉朝后期，中国就出现了长期混乱，因为国家已经被强大的家族门阀所绑架，不能再作为一个整体运行了。中国历史中有许多这样的周期，开始建立一个强大国家，然后政权逐渐衰败，又建立一个强大政权，再次衰败，周而复始。
《财经》：历史上中国的王朝更替频繁，汉朝之后就没哪个朝代超过300年，短命的仅有几十年。
福山：所以，中国的历史提出一个令人不安的问题：在没有法治或负责制的情况下，良好统治能否长久？如果遇上坚强能干的皇帝，该制度卓有成效，雷厉风行，简直令人难以置信。
如果不幸碰上变化无常或庸碌无能的君主，他们大权独揽，经常破坏行政制度的效率。武则天清洗官僚机构，安插自己不合格的追随者；明太祖废除丞相制，让继任者束缚于这一困境；明神宗完全不理政事，导致政府瘫痪。这就是“坏皇帝”问题。
《财经》：过去30年中，中国在强大政府的主导下取得了经济高速发展，目前经济总量已经超过了日本，成为世界第二。这是否说明，强大的政府有利于经济的快速增长？
福山：民主和经济的快速增长并没有特别的联系。19世纪的德国并不是民主国家，但经济增长很快，日本同样如此。其他一些亚洲国家在威权主义政府统治下，经济增长也很快。
真正的问题是，社会变得富裕了，民主是否成为必须的事情？民众富裕必然要求政治参与。
《财经》：有些学者坚持认为，民主是西方的东西，在其他国家未必适用。
福山：历史上民主确实起源于西方。但是，民主在其他国家也存在过，因而不应该把民主看成西方特定的现象。民主满足了某种普世的向往。阿玛蒂亚·森把政治参与作为人类的一种手段之一。人类有自我治理的期望，希望政治上有能力参与。仅仅简单地接受其他人的权威，可能在某种程度上不是完整意义上的人类。
我认为，一方面民主适合于各种不同的文化；另一方面，也有一些现代化的逻辑在其中，自我治理欲望增加让大众变得更加富有，接受更好的教育。这些民众即使对接受更有效率的威权政体都会变得更为不满。
“中国精英必须重塑自我”
《财经》：尽管中国面临一些挑战，但中国社会目前仍然稳定，经济保持高速发展，有些人士总结出所谓“中国模式”。你是否认为存在“中国模式”？如果存在，“中国模式”是否意味着已经出现新的历史路径，可以成为东亚以外世界其他地区的替代性方案？
福山：肯定有一种被称为“中国模式”的概念。我个人感兴趣的是两点：第一，这种模式是否能出口（被他国复制）？第二，这种模式能否长期存在下去？我对此两方面均存疑虑。
中国模式被他国复制可能性不大。因为中国官僚制度有悠久的历史，而大多数其他社会没有这种传统，中国的官僚和教育传统其他国家也很难学到。在亚洲，日本、韩国、新加坡等都是受中国文化影响很大的国家，它们会复制中国的一些制度，但是出了这个地域范围，就很难了。例如，印度没有官僚和中央集权的传统，非洲也没有这些传统。中国模式对它们的帮助不会太大。
其次，可持续性也很复杂。因为这一模式的成功基于中国的精英，基于他们如何继续现代化的进程。自1978年以来，中国有很好的领导人，但是目前为止还没有制度保证这种好领导人的状况可以永远延续下去。
《财经》：中国的法治与民主制度尽管还不完善，但是毕竟已经开始了。
福山：真正的问题是国家能不能继续更新自己，保持现代社会的特性，同时又没有腐败丛生并被精英集团所控制。做到这点是困难的，因为挑战的因素很多。其中之一就是内部挑战，精英必须重塑自身，不被现有的政治力量所左右。
当代中国还有一方面与传统中国不同，那就是由于资本和全球化经济所产生的社会流动，中国产生了新的社会团体，如商界精英、工厂工人、知识分子等，他们都有呼唤社会变革的强烈声音。这意味着国家政权之外出现更多力量。
《财经》：有经济学家预言，20年或30年后中国将成为世界第一大经济体。当然，这基于中国经济持续高速发展，不会被重大的挑战所中断。中国未来面临的主要挑战是什么？
福山：挑战不少，其中经济挑战相当重要。中国正在成为中上等收入的国家，走向下一阶段的路途将会更为困难，因为这需要更大量的投资和教育投入。到目前为止，中国可以让更多的农民走进工厂成为民工。但是，当代中国需要创新和制造更多的产业，这些都必须依靠高等教育。
领导人的机制化也非常重要。其中有不稳定因素。在过去的20年中，中国建立了许多规则，这些规则大部分是逐渐自下而上形成的。但是，当这些规则到了一定的层次就不再有效。
我有理由相信，政治负责制的社会将胜过没有政治负责制的社会，政治负责制为制度的改善提供和平途径。不受制衡的政府大权容易导致灾难。这仍是当代中国问题的关键。
感谢北京大学斯坦福中心程艳华、博源基金会周宇对本次采访的帮助
来源: 《财经》杂志（马国川）
