改革开放30多年来，中国经济迅速发展，工业化、城市化、信息化，一系列发展使得中国老百姓的生活有了极大改善，这一切都是经济、社会、政府和政治改革的结果。

改革的三种推力：基层实践+顶层设计+组织机构

这些改革都来之不易，是多方面推动的结果。首先，是基层实践者推动。基层实践者发现了很多实际问题，比如发现大锅饭制度很不好，于是决定改革分配制度。小岗村农民私下进行联产承包责任制的改革，一下子提高了生产力，解决了温饱问题。国有企业亏损，地方实践者就开始推进国有企业改革。个体工商户发展面临阻力，地方实践者就给予其“红帽子”的保护。改革开放以来，可以说很多改革，都是基层实践者发现问题，找到对策，逐步积累经验，从而进一步推进改革的。

接下来，就是顶层设计推动。地方实践者进行局部的改革创新，要变成全国性的改革政策，就要有国家层次的推动。中央的文件，国家的法律，政府的工作报告、发展规划、专项规划等，都是顶层设计的重要资源。过去农村领域的改革，都是通过中央的一号文件推进的。法治政府、行政管理体制改革，也是通过中共中央和国务院的文件推进的。基层村民和居民民主自治，则是通过宪法的规定推进的。在事业单位改革方面，最近中共中央国务院也出台了很多文件，为这项改革提供顶层设计。

第三，组织机构推动。过去，中央设立国家经济体制改革委员会，系统研究和推进经济体制改革；设立中央机构编制委员会，研究和推进中央和地方机构编制改革；设立国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室，在中纪委领导下，系统推进行政审批制度改革，等等。这些机构没有与自身利益相关的业务，即没有其特殊的部门利益，所以，它们可以站在公共利益的立场，务实地推进改革。而这些机构的设立，无疑为推进经济体制改革、行政管理体制改革、行政审批制度改革等做出了巨大贡献。

很多改革创新昙花一现？

目前对中国来说，改革依然是核心任务，过去改革是增量改革，浅水区改革，可以摸着石头过河，现在改革已经进入了深水区，进入了存量改革。过去改革面临的都是大问题，比如普遍的贫困和不发展，需要解决温饱。现在已经温饱，而且各方面似乎发展得很不错。过去改革国有企业，是因为国有企业经营状况普遍很差，而现在国有企业多数在盈利。过去政府机构精兵简政是因为需要精简与计划经济有关的部门，存在人浮于事的问题，现在各方面事业蓬勃发展，人手越来越紧张，在编制有限的情况下普遍雇佣编制外人员。从行政审批制度改革来说，行政审批是行政管理的一个抓手，这个抓手很容易腐败，但是它仅仅是抓手而已，对抓手进行改革，结果很多腐败都会向其他抓手延伸，比如备案、监管、年检等，建设服务型政府有时反而促成了官商勾结不当牟利，进一步推进显然不能仅仅着眼于行政审批这个抓手。

从基层实践者来说，改革创新，可以说层出不穷，很多创新都非常专业，很有水平。但是，我们发现，很多改革创新都是昙花一现。最普遍的情况是，当一把手重视的时候，这个改革就成为当地党委和政府的重要工作，做得红红火火，颇有成效。但当一把手不再重视，或者离职的时候，过去的改革创新也就没人提起，一切又恢复到原状。新的一把手又有新的思路、新的想法，又开始新一轮改革创新。但一旦人换了，同样又回到过去。因此基层各种创新中，能够持续的很少，一般与领导人的任期长短相同。这说明，现在面临需要创新的点比较破碎，比较复杂，同时也说明现在的改革创新如果缺乏整体的推进，缺乏顶层设计，已经越来越难以在地方层次形成先进的经验，形成持久的生命力，更不用说推广到全国。

从法律和文件层次来说，有关改革的规定可以说并不少。但很多改革，与各方面期望都差距甚大。比如要充分发展民营经济，但一些地方发展的却是国有经济，国进民退显著。在公共服务领域，应该取消行政级别，管办分离，但结果是行政化反而被强化了。又如教育科研部门一直在喊要去行政化，事实却是行政化愈演愈烈，大学、中学不仅没有取消行政级别，反而越来越重视行政级别，相对而言这些机构的学术权力却在退化。

下一步改革的推力在哪里

目前改革的格局是，基层因解决问题的需要在不断想方设法创新，中层却往往出于稳定和部门利益的需要倾向于保守地维持现状，中央有关改革的法律和文件在执行中常常出现梗阻，基层改革创新因为缺乏中上层支持而碎片化，无法形成普遍性的制度规则层面的创新，也不像改革初期那样能够上升到省市级层次，然后上升到国家层次。其中，如何改变当前省部级部门越来越保守而无力推进改革的局面，成为当前进一步在宏观层面推进改革的核心挑战。

解决这一问题，过去的办法是，成立一个综合性的推进改革的机构，类似于国家经济体制改革委员会。不过，这个机构在1997年终止，其改革的职能改由各部部长行使。取消之后副作用就出现了，很多政府部门的改革出现停滞，甚至倒退。而事业单位改革和社会管理改革，由于都归本部门负责，因此不可能取得突破性进展，有时甚至会把管理变成实质上的控制。

目前负责改革的综合性协调推进机构只有两个，一个是中央机构编制委员会，一个是国务院行政审批制度改革领导小组。这两个机构的存在，确保了机构改革和行政审批制度改革持续推进，但由于缺乏一个相应的中央政治体制改革委员会，使得改革进展碎片化，即使是协商民主，也是雷声大雨点小。

进一步推进改革，有很多切入点：给基层更多改革创新空间和更多支持，在顶层设计上多做文章，加强领导和指导，等等。当前行政管理学界也有不少类似的思考，我认为，目前最核心的是考虑设立一个常设性的中央改革委员会，其地位相当于中央军委，直属中共中央政治局，下设政治体制改革小组、社会体制改革小组、经济体制改革小组及机构改革小组。只有这样，才能对基层的改革创新提供足够的支持，才能真正在政治层面形成对改革的支撑力，解决省部级机构改革动力不足以及部门利益阻碍改革的问题。

（作者是中国人民大学公共政策研究院执行副院长）