十八大报告指出：完善党的代表大会制度，提高工人、农民代表比例，实行党代会代表提案制。完善党内选举制度。强化全委会决策和监督作用，完善常委会议事规则和决策程序，完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。这一论述涉及了党代会、全委会和常委会三个党内权力机关，其要义是要充分发挥党内多主体优势，并利用程序机制，不断扩大和增强党内民主。

充分发挥党内多主体优势

近几届全国党代会报告都涉及扩大和增强党内民主。党内民主在体制上的要求就是要理顺党代会、全委会和常委会三者之间的权力关系。按照目前党内领导体制，这三者实际上都是党内的权力机关。

在当前情况下，理顺三者的权力关系是要充分发挥常委会的领导机关核心作用、指挥协调作用、整合凝聚党心民心作用；发挥全委会的规范权力运行的监督作用，增强决策的民主化、科学化、规范性作用。发挥党代会在突出党员的主体地位，保障党员政治权利，以及联系群众的纽带等方面作用。这就是本文认为的党内“多主体优势”。在过去相当长的一段时期内，对“多主体优势”认识并不充分，通常只是强调某一单个主体。较为突出常委会的作用，权力过分地集中到常委会，全委会的作用形同虚设，弱化了通过组织机构进行党内监督制约的力量。在基层试行党代会常任制的过程中，逐渐重视了党代会的领导机关作用，也开始重视了全委会作为领导机关的制约和监督作用。十八大报告提出完善党代会制度，提高工人、农民代表比例，是切实尊重党的基层组织党员主体地位的作用，基层党代会将更加贴近普通的党员，其议程设置会更加符合党员群众的政治意愿和诉求。十八大提出强化全委会决策和监督作用，完善常委会议事规则和决策程序，完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。这必将改进地（市）、省级地方党委的领导方式和执政方式，有效遏制重大决策和重要干部人事任免中的领导者个人偏好和腐败现象。

利用好程序机制的作用

从十八大报告对扩大和增强党内民主的论述来看，未来一个时期，利用程序机制是我们扩大和增加党内民主的有效手段。

程序机制指的是，在党内重大决策和重要的干部人事任免过程中，民主的程序嵌入各项政治议程，分别赋予了各种职责要求，最终收获的是民主的本质。利用程序机制可以在三个方面提高党内民主的程度和水平。

第一，个人意志在重大决策中不太容易凌驾于集体意志之上。程序机制具体体现为一个个必不可少的环节，是一道道构筑起来防止强化领导者个人意志凌驾于集体意志的“堤坝”。领导者的个人意志并不都是理性的，即使是理性的，其提出的决策也并不都是科学的，必须要得到集体意志的认同。而当个人意志凌驾于组织、集体意志之上，对事业造成的损害是无法估量的。所以，引入“票决”这一程序机制，可以达到个人意志服从集体意志的目的。

第二，在重大决策和干部人事决定中不太容易让个人不良偏好和私人利益有机可乘。领导者的个人偏好虽然说与私人利益并不必然有关，但是与政治公正有关。而且领导者的偏好会影响到下属的价值与行为取向，所谓“上有好者，下必甚焉”。当前党内外的民主诉求不是寻求人人一票的“选举民主”，而是不满于在干部人事任用中任人唯亲，搞“小圈子”，甚至提拔和重用道德品行和政治素质都有严重问题的人。政治不公平会严重影响党内的号召力、凝聚力、战斗力，使得正气、敢于仗义执言的党员干部为之寒心。因此，推进党内程序民主可以成为纠正领导不当偏好的“导航仪”，并起到政治公正和引导下属价值与行为取向的“并轨”作用。另外，领导者掌握着公共权力，公共权力是为公共利益服务的工具。但是，领导者也有家庭、亲戚和朋友，只是依靠个人的道德自觉，很难防范在行使公权力过程中为自身谋求私利，在公共项目中腐败案件的高发和多发都反映了重大决策上程序民主的缺失。因此，通过引入程序机制防止公权力私用也是一个有效的手段。

第三，可以保障权力弱势者的表达权。我们看到，少数党的高级领导干部的落马同他长期个人专断的作风有很大的关系，在重大问题的决策上，同级党委领导班子成员失去了话语权，不能、不想或者不敢充分发表自己的正当意见和观点。不从党的事业出发，违心地与主要领导人保持一致的背后反映了权力弱势者的困境。这个困境反映了职务和权力的关系，职务高权力强势，表达权也强势；职务低权力弱势，表达权也弱势。违反这一“规则”的结果是职务和表达权将有可能一同失去。程序机制的作用在于程序与职务权力大小无关，只与权利是否充分表达有关，它是对权利的保障和对权力的限制。

改革开放以来，党内的政治生活发生了巨大的变化，其中人们都能深切感受到的就是制度规则的不断建立和健全。当然，无论从制度规则的内容还是执行的情况都还有待改进和提高，这就需要加强程序民主建设。常听到“走程序”的说法，“走程序”一词的流行一方面反映了党内政治生活中的制度规则越来越健全，民主的制度化程度越来越高，无论是选举代表、任用干部、决定重大事项都已经制定了一系列的制度规则进行规范。另一方面也反映了我们在使用这些规则制度上还存在着形式主义。“强化全委会决策和监督作用，完善常委会议事规则和决策程序，完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。”这是程序机制的顶层设计，有了这样的政治规定，相信“走程序”的现象会大大减少。