1982年宪法颁布实施后，迄今为止，土地问题两度成为热点问题。一次是1987年深圳市首次出让国有土地使用权，当时社会反响很大，随后1988年宪法修正案肯定了土地使用权通过市场流动的必要性，赋予它以宪法地位；另一次是近两年房地产过热，一部分开发商或不具备开发条件、没有开发权的单位、个人，大肆炒卖地皮，成为房价暴涨的一大原因，引起了人们的关注和不安。有鉴于此，本文拟对宪法规范调整土地关系的若干理论与实践问题进行探讨，以求教于学界同仁。
一、我国历次宪法对土地所有权的规定
土地是宝贵的自然资源和重要的生产资料，是人类生存和发展的场所。在人类社会发展到阶级社会以后，土地关系一直是社会关系的重要组成部分。中国共产党根据不同时期革命斗争所面临的特殊现实制定了相应的土地政策，到解放战争中后期，形成了比较完善、成熟的指导思想和政策、措施。1947年7月至9月召开的全国土地会议制定了《中国土地法大纲》，宣布彻底消灭封建土地制度，实行耕者有其田。中华人民共和国成立后，历次宪法对土地问题作出了规定。1949年9 月《中国人民政治协商会议共同纲领》第27条规定：“土地改革为发展生产力和国家工业化的必要条件。凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行土地改革的地区，必须发动农民群众，建立农民团体，经过消除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田。”1954年宪法第8 条规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权……对富农经济采取限制和逐步消灭的政策。”1975年宪法受左的思想支配，很多条文脱离了中国国情，在有关土地的规定中也有所反映。如其第6条第2、3款分别规定：“矿藏、 水流、国有的森林、荒地和其他资源都属于全民所有”，“国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”第7条第2、3 款分别规定：“现阶段农村人民公社的集体所有制经济，一般实行三级所有、队为基础”，“在保证人民公社集体经济的发展占绝对优势的条件下，人民公社社员可以经营少量的自留地和家庭副业，牧区社员可以有少量的自留畜”。1978年宪法基本上沿用了1975年宪法的相应条文。
《共同纲领》和1954年宪法处理土地问题的着眼点在于消灭封建、半封建的剥削。从而使农民获得了土地所有权，成为土地的所有者和耕种者。但小农经济的局限性很大，因此进行了农业合作社由私人所有逐步转变为三级所有，队为基础。但这一转变没有及时反映在宪法之中。1975年宪法和1978年宪法是在社会主义改造早已完成之后制定的，配合人民公社制度，在农村实行土地“三级所有”；从强调国营经济是经济生活中的领导力量出发，巩固了土地国有化的成果，并为确保经济建设的需要，明确规定国家可以采取一定形式即征购、征用或者收归国有取得土地所有权。这些为我国土地制度的建设奠定了良好的基础，但它们就土地关系作出的规定总体上还不能满足现实生活的客观要求，不能满足巩固和完善社会主义土地公有制的需要。党的十一届三中全会以后，经济建设取得明显成效，人民生活水平显著提高，各项用地需求压力更大，土地关系中涉及的矛盾更多地暴露出来，有必要加强土地立法，尤其是规范土地所有制。为此，1982年宪法明确规定：“城市的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”考虑到土地要素对国民经济发展的重要作用，1982年宪法以公共利益为依据对土地所有权作出了总的限制，规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”与节约用地，保护耕地基本国策相一致，规定了“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”为了维护社会主义土地公有制，本着“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”的原则，规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、租赁或者以其他形式非法转让土地”。
1982年宪法处理土地问题，取得了两个突破，一是赋予社会主义土地公有制的两种具体形式以宪法地位；二是反映了我国人多地少，土地资源结构特殊，可利用土地相对不足的国情，以根本大法的形式体现土地基本国策。不足之处是，由于主客观条件的限制，还没有认识到土地的商品属性，对“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”的原则作了片面理解，禁止土地通过市场流动。为此，1988年4月12 日第七届全国人民代表大会第一次会议通过了宪法修正案，其中第2 条规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律的规定转让。”这一修正，是在商品经济发展，用地矛盾的内容发生变化，传统的土地使用制度急需改革的情况下形成的，也是在坚持社会主义方向的前提下，推进我国宪政建设的成功范例。
二、我国社会主义土地公有制的实施
现行宪法规定实行的国家所有和农民劳动群众集体所有两种土地公有制形式并存，是由我国生产力发展的状况决定的。一方面，土地兼有生产资料和福利资源的双重身份，有必要明确拥有土地是广大农民基本的、普遍的权利，以保证农民对土地的传统需要得到满足；另一方面，积极发展社会化大生产，提高城市化水平，又要求将一部分土地作为全社会共同的财产来加以利用。
宪法规定：“城市的土地属于国家所有”。国有土地是社会主义全民的财产，代表全国人民的中华人民共和国是国有土地所有权唯一的和统一的主体。宪法和法律不再承认城市土地（包括私房用地）属于单位所有、个人所有。在经济生活的实践中，人们认识到：城市土地经过大量公共投资取得了巨大的区位优势，成为大量资金、商品和信息聚集与流动的场所，具有较高使用价值，其任何特定地段，都是整个城市发展的有机组成部分，它的用途、价格取决于全社会发展公共设施、改善城市环境的投入，为保护公平竞争，应坚持实行国家所有并由政府妥善管理。宪法还规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”因此，具有一定规模的森林、山岭、草原、荒地、滩涂的土地所有权均属国家。这也是维护社会公平，体现平等原则的有效途径。
在农村，土地所有权的主体是农民集体经济组织。我国农民不再以个人和家庭的形式拥有土地所有权。这对于防止土地兼并，保障人权是十分重要的。由于历史原因，“队为基础，三级所有”的所有制格局影响深远。法律规定：“集体所有的土地，依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有；村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”
在我国，以生产资料公有制为核心的社会主义经济制度，“是全部政权体系和法律体系赖以建立的基础，从而是国家的一项极其重要的根本制度”（许崇德《宪法规范与社会实际》、 《宪法与民主政治》第129页）因此，在理论和实践中， 坚持社会主义土地公有制一直受到重视。但是，由于长期受“左”的思想影响，把土地国有制等同于无偿无限期地分配使用土地，把集体所有制等同于集中经营、集中劳动。在城市造成了事实上的国有土地集团垄断，成为部门所有、单位所有，土地收益流失；又由于没有硬约束机制，多占少用，占而不用的现象十分突出，土地闲置率高；在局部利益驱动和体制漏洞的作用下，隐形的土地市场发展起来。在农村，土地经营规模过大，土地使用过于集中，落后的生产力难于与此协调，严重影响农村经济发展。
1978年农村经济体制改革，实行家庭联产承包责任制，把农民集体经济组织所有的土地承包给农民个人或家庭，以户为单位独立经营、自负盈亏，实现了农村集体土地所有权与经营权的分离，扩大了农民经营自主权，调动了农民生产的积极性。近年来为解决土地经营上地块零碎，抛荒、“暗荒”等问题，国家鼓励土地使用权流转和适度规模经营，采取了“两田制”、“规模经营”、“四荒拍卖”等作法。
城市土地使用制度改革始于1982年。1982年抚顺等地收取土地使用费，1987年深圳首次拍卖国有土地使用权，推动了将传统的国有土地划拨使用制度改革为有偿使用制度，无偿划拨仅为例外。其操作办法是，国有土地所有权不发生转移，土地使用者通过国有土地使用权的出让和划拨从政府获得土地。经过出让的土地使用权，受让人可将其转让或抵押。划拨土地使用权转让、抵押必须事先补办出让手续或以其收益抵交土地出让金。
合理地限制权利是当代宪法的重要特征。我国宪法规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地。”国有土地使用者必须按照土地使用权出让合同或土地划拨文件规定的土地使用条件使用土地，土地使用权的行使及其转让、抵押等行为必须接受有权机关的监督。集体土地所有权，依据其所赖以产生的社会历史原因理解，首先应当用于农业生产和农民居住两个方面，农民承包经营的土地和宅基地都是社会主义集体经济组织的财产，所有权归于农民集体经济组织，严禁买卖。国家可依公共利益对农民集体土地实行征用。全民所有制企业、城市集体所有制企业同农业集体经济组织共同投资举办联营企业，需要使用土地的，必须经过有权机关批准后实行征用或依协议将土地使用权作为联营条件。
有必要注意，在我国将要设立的香港特别行政区和澳门特别行政区，根据“一国两制”、特别行政区高度自治的原则，土地虽然属于国有，但中央财政不从它们的土地批租中取得收入。在这两个特别行政区内，土地制度服务于当地实行的资本主义制度，这对于保持港澳地区的繁荣和稳定，发挥其在国家经济建设中的积极作用是有益的。
三、我国宪法对实行社会主义土地公有制的保障作用
（一）宪法规范对土地所有权作出比较系统的规定
现行宪法第6 条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。在这个总的规定下，宪法第10条进一步将社会主义土地公有制转化为具体的所有权形式，即国家土地所有权和农民集体土地所有权，原则划分了两者各自的范围。其主要内容表现在：（1 ）为了实现我国社会主义土地公有制两种形式间的协调，规定了土地征用。（2 ）为了维护社会主义土地公有制，规定禁止侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。 （3）为了促进土地资源的合理配置，规定土地使用权可以依法转让。（4）结合中国人多地少的国情，规定应当合理利用土地。
（二）宪法规范统率和指导土地法制的建设
宪法规定了社会主义土地公有制的基本原则和基本形式。根据宪法规范及其所体现的价值判断，部门法对宪法的原则规定加以具体化并作出必要的补充。《民法通则》有关法条规定了国有土地和集体土地所有权及其主体，规定了国有土地使用权、集体土地承包经营权，规定禁止非法转让土地，规定了国有土地使用者管理、保护、合理利用土地的义务。《土地管理法》具体规定了土地所有制、土地征用、转让及有偿使用，明确划分国有土地和集体土地的范围，进一步明确集体所有权的主体，确认土地使用权与所有权相分离，确认国有土地和集体土地的承包经营权，规定土地权争议的处理程序等等。《城市房地产管理法》的有关内容有：实行国有土地有偿有限期使用制度，严格控制无偿、无限期使用国有土地；集体土地须经征用转为国有土地方能出让，土地使用权出让应采取适当方式（拍卖、协议或招标），加强地价管理；以出让方式取得的土地使用权期满后一般应准予续期；规定房地产开发期限等。
宪法的规定还指导着土地行政。宪法的规定通过土地管理部门的工作在很大范围和程度上落到了实处：①全面开展土地登记，土地所有权、使用权得到了有效的保护；②实行建设用地审批制度，规范土地征用程序；③建立地产市场，实行在国家调控下以市场配置为主渠道的土地使用制度；④初步形成全国统一的地价体系；⑤制定全国和地方各级土地利用总体规划，科学指导土地资源的开发利用；⑥土地行政立法成效明显。
根据宪法的有关规定，保护公共财产是我国司法工作的重要任务。在市场经济发展，社会关系更趋复杂化的条件下，积极运用司法手段调整土地关系是宪法实践中一项必须引起重视的工作。按照《民法通则》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《行政诉讼法》等有关法律法规及有关司法解释的规定，我国人民法院受理和审结了大量围绕土地所有权和使用权争议引起的民事案件和行政案件。有的地方还专门成立了房地产法庭，除审理房产案件外，投入主要力量审理土地案件。
根据宪法的有关规定，我国还十分注意对社会主义公有制采取刑事方法加以保护。我国宪法禁止侵占或破坏国家和集体的财产（见现行宪法第12条）。为此，《土地管理法》、《城市房地产管理法》对有关侵犯财产、妨害社会管理秩序和渎职的行为规定依照《刑法》有关条文追究刑事责任。
（三）宪法修改为土地制度改革提供法律依据
宪法是国家的根本大法，应当保护足够的稳定性。同时，经济、政治、社会生活的变化，要求宪法与之相适应。在社会主义市场经济起步的过程中，面对利益主体多元化的时代潮流，人们逐步认识到社会主义土地公有制并不排斥土地的商品属性。为了打破传统的土地使用制度下对土地的集团垄断，消除由此引起的土地闲置和不平等竞争，也为了有利于与各国市场的惯例接轨，更好地吸引利用外资，1982年宪法完全禁止土地转让的规定已不符合社会实际的变化，在客观上造成规范与现实的冲突。1988年宪法修正案通过后，土地所有权与使用权的分离正式得到宪法的认可和保护，全面推动了土地商品化的改革进程。
四、在宪政实践中进一步完善社会主义土地公有制
世界各国在经济和社会发展过程中都比较注重处理好土地问题，对外国在土地立法上的经验需要密切注意，认真研究。同时应有一个基本的观点，即我国宪法规定的土地公有制是与社会主义制度密切联系的。一般地讲，一国土地所有制的性质在很大程度上取决于一国社会经济制度的性质。资本主义社会实行的雇佣劳动为特征的土地私有制形式，土地的所有者、经营者和使用者相分离。对某些资本主义国家在不同范围和程度上采取土地国有制，应联系其社会制度和财政经济政策的整体加以理解，认识到它从属于整个资本主义私有制，为资产阶级国家服务。当前，为合理利用土地，控制地价上涨，在资本主义国家也出现了实行土地国有化的主张和趋势，但由于资本主义国家经济和社会体制的限制，全面推行土地国有化不具有现实性，实际上乃是从加强管理的角度改革传统的土地私有制，如日、韩等国强化土地规划、实行地价管理，禁止囤积土地等等，取得了有益的经验，值得参考。但是应当认识到，我国废除土地私有制，土地属于国家或农民集体所有，与西方国家有根本的区别，在借鉴其经验时应当紧密结合实际，不能盲目照搬。
在我国体制改革和社会转型时期，进一步提高宪法意识，发展宪法科学，联系社会发展的现实，积极稳妥地推进宪法变迁，是实现宪法规范指导社会生活的重要环节。建立社会主义市场经济体制的形势发展对土地使用制度改革和土地管理体制改革提出了新的课题，对宪法规范引导土地制度建设提出了更高的标准。为丰富和完善对社会主义土地公有制的理解，运用宪法条文更好地指导立法、行政和司法工作，充分发挥社会主义土地公有制的优越性，应当联系实际，科学揭示宪法条文不完整和宪法条文老化的现象，正确利用宪法规范的弹性，力求通过良性变迁的形式实现宪法条文与改革实践的完美结合。对于迫切需要修改的条文，应当及时修改。以当前征用土地工作中的困难为例，一方面有农民提出过高要求的原因，另一方面，在有的地方尤其是经济发达地区也存在着现有的法律规范与经济生活脱节的情况，即法律规定的补偿确实偏低。有的专家提出调整补偿办法，有的专家提出改征用为征购，充分体现市场化的精神。我们认为两种思路都有其合理性，但目前全面改为征购还值得商榷。
有必要指出，对宪法变迁的界限应有正确的认识，决不允许借演进之名，行违宪之实。如前所述，宪法有关条文具有确定的原则和内容，反映了宪法就土地问题所追求的价值目标，需要坚定不移地贯彻实施。在理论探讨和实际生活中，还需要严格遵守上位规范优于下位规范的法学技术规则。现代宪法学理论注重所谓“不变条款”，如战后德国基本法第79条第4 款规定修正案不能触及基本法所规定的联邦及社会法治原则以及人权的核心部分。我国宪法没有明示地规定不变条款，但是四项基本原则既反映了不以人们的意志为转移的历史发展规律，又是中国亿万人民在长期斗争中作出的历史性选择，是我国社会主义宪政的灵魂。宪法第1条所规定的“中华人民共和国是工人阶级领导的、 以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”在宪法典各法条之间的关系上处于支配、统辖的优越地位。在完善社会主义土地公有制的过程中，不应忽视这一点。
当前坚持实施社会主义土地公有制，成效是显著的，但宪法的权威还没有完全体现出来。主要表现在：中央政府在很大程度上对土地出让的控制显得软弱无力，全民所有的国有土地作为重要的资产没有得到科学利用；人们对合理利用土地的宪法地位缺乏清醒认识，有关的法律法规不健全，并且在一些地方形同具文；对农用土地如何转化为非农用地的问题，缺乏明确的指导思想，非农用地管理失控。这些因素导致地价管理等工作受到干扰。一个突出的现象，就是土地价格畸高畸低，一方面是部分地方压价供应大量土地，一方面是市场尤其是二级市场哄抬地价。针对这些问题，应当进一步明确国有土地的产权代表，适当划分中央和地方的权力和利益；加强宪法和法律解释，强化执法手段，保证合理利用土地；正确分析市场经济条件下工农联盟的特点，协调城乡矛盾，规范和控制农用土地入市。
文章来源：《法学家》1996年第4期
