一
宪政（constitutionalism）的概念与西方政治传统中对宪法（constitution）的理解紧密相连。虽然各个时代的解释不尽一致，但对宪法一词的基本含义的理解大致相同，即认为是指规定政府结构及运作规程的法律整体。它可以是成文的，也可以是不成文的；可以是一部法律文件，也可以是日积月累而成的法律条文的总和。订立宪法的用意，是使政府的行为具有合法性和权威性，但同时也是对政府权力的限制。西方政治传统的基本出发点之一是对权力和政府的不信任，其法律体现便是用宪法对政府权力做出规定。从正面讲，宪法授予政府很多至高无上的权威；从反面讲，它限制政府不得超出宪法所允许的范围。
与此相连，宪政本指依据宪法行事的政府，引申而为阐述法治政府的理论。它的基本原则为，所有政府均是有限政府，宪法的主要作用不在于规定政府有权做某些事情，而在于无权做某些事情。限制政府权力最有效的方法，除坚持人民主权的原则外，莫过于设计一套有能力进行自我节制的政府机制。现代西方学者经常引用詹姆斯·麦迪逊（James Madison）在《联邦党人文集》第51篇中的一段话表述宪政主义的这一用意：
建立一个由人管理人的政府，最大的困难在于，首先要使政府有能力控制被统治者，其次要使政府非要进行自我控制。对人民的依靠无疑是控制政府的首要手段但经验告诉人们还需要其他的辅助手段1 。
这些所谓“辅助手段”——主要是政府的权力分配和组织结构——构成了宪政理论关注的问题。因此，与其他政治理论不同，宪政学说一般不探讨权力的来源，不从哲学意义上追究政治和政府的性质。它重视的是从实际政治生活中总结权力在政府中的合理分配形式，目的在于使政府结构既可以有效地行使国家管理职能，又不至于走向专制和暴政。
近代西方宪政观是近代理性主义和科学精神的产物，与古典和中世纪的政治学说有着根本区别。古代学者将政府视做一个如同人体一样不可分割的整体，惯常从质的角度论证政府的种类和特性，一般不从功能角度分析政府的结构和权力分配。十七世纪中叶在英国首先出现的近代宪政观同牛顿在自然科学研究中运用的观察和实验方法相对应，把政府视做一套机械装置，运用结构和功能分析手段，对政府各个部分进行分析，以寻求最合理的安排。这种方法清楚不过地体现在英国政论家约翰·特雷查德（John Treachard）写于1698年的这段话里：“政府犹同一台由弹簧和齿轮组成的时钟，设计政府的技巧在于使之必须朝着公共利益的方向运转。”2 这套观念一直保持到二十世纪，对近现代西方各国的政治制度有巨大影响。如学者出身的美国总统伍德罗·威尔逊就曾提出，美国宪法体现了一套自我和谐的权力机制，类同于牛顿在自然界发现的天体运行规律，或亚当·斯密在经济生活中揭示的自由市场机制。3
近代宪政理论与古代政治学说在方法论上的区别并不排除两者在理论内容上的多种承继关系。古典时代希腊、罗马的政治思想起码在三个方面为近代宪政理论提供了素材。一是从柏拉图即开始广泛使用的对政府基本形式的划分，一般按执政人数的多寡分为君主制、贵族制、民主制三种。二是亚里士多德开始的对政府职能的分析，亚氏曾用议事、执行和司法概括政府的职能。4 第三是在古典时代普遍认同并由西塞罗做出总结的法治政府的原则。
封建制度在西欧建立后，使古代的国家观念发生了根本变化，中断了古典学说的连续发展。但中世纪的政治传统本身又为近代宪政主义增添了新的来源。中古英王国的法律和政治发展过程中建立起来的两大原则——法治和臣民不从——直接促成了近代宪政理论在英国的诞生。法治观念虽在古代希腊、罗马时代即十分普遍，但在英国得到充分发挥，发展成“双重君权”的理论。同其他欧洲中世纪社会一样，英国中古社会建立于土地分封的封建制之上，一切权利及义务均来自对土地之占有。围绕对以土地为中心的财产的处理和保护而发展出一套习称为“普通法”（意为在王国范围内普遍通用）的法律系统。王国从本质上是一个大法庭，国王为法庭之首席法官，其地位具有双重特征：一方面，国王作为上帝在人间的代表，全国土地的封主和一切法律的始源，其权力是绝对和无限的；另一方面，国王作为公共权威的象征，政府的首脑及法律的维护者，其权力受到普通法的限制。5 臣民不从（civil disobedience）原则源自中古时代贵族用武力制止王权违反法律的行为，著名的例子是1215年贵族造反，迫使国王约翰签署保护臣民（主要是贵族）权利的《大宪章》。1649年国会处死查理一世，从某种意义上说是这一传统发展至极端的表现。
近代宪政理论的产生，是在恢复古代政治思想语言的基础上，对君主服从法律原则的充分发挥并付诸于实践的结果。它发生于十七世纪中叶的英国革命时代。
二
英国革命的爆发有着深刻的社会经济和政治多方面的原因。本文的目的显然不在于讨论这些原因。为方便起见，这儿仅指出一点，从宪政发展的角度看，英国革命的直接起因是国会（主要是下院）同国王关于两者权力范围的争议。争议的最初结果是源自古典政府学说的混合政府论取代维系专制王权统治的君权神授说，成为正统的宪政理论。这一转变早于1642年国会和国王的军事冲突爆发之前已告完成。
君权神授理论被打破的过程有两个引人注目的特点：一、革命前的几十年间里，国会曾利用君权神授论来限制王权，在实践中将其变成了不利于君主专制的学说；二、是国王自己，不是国会，率先放弃了君权神授说。
英国中世纪前期，解释王权限度的理论是前文提及的“双重君权”论，认为君主的地位具有两重性。封建制之前人们所称的国王或君主不过是政府的首席行政暨司法长官，封建制的推行使中世纪的君主成了所有臣民的封主，两者之间的关系从官吏与公民的公共连系变成了私人依附关系。政府是君王的私人法庭，臣民以对君主的效忠而换取王国的成员资格。君主作为封主和王国法庭的化身，其“自身”（body—personal）拥有至高无上的权威。但与此同时，封建君主制的建立并没有取消自古以来的普通法的作用，也没有泯灭古典政治传统留下的法治的观念。作为这两个传统的延续，中世纪的人们认为君主作为公共权威，其“政身”（body-politic）在法之下，必须依法行使统治权。6 在英国，因法治观念根深蒂固，君主被称为"普通法国王”，一直受到由习惯法构成的普通法的限制。十七世纪初的大法官爱德华·科克（Edward Coke）的话表明了国王与法的关系：“国王用政令或任何方式均不可改变王国的普通法、成文法或习惯法。国王只拥有王国法律允许其拥有的特权。” 7 由于法的限制，绝对君主专制在英国难以建立，与此相适应，直到十七世纪，“双重君权”论构成了政论家们讨论王权的主要思维框架。
但从中古后期以来，随近代主权国家的逐渐形成，专制王权在欧洲大陆开始出现。与之相适应的是君权神授理论的流行。这一理论认为，君主是上帝在人间的代理，拥有至高无上的权威，怀疑君主即为怀疑上帝，服从君主即为敬奉上帝。君权神授理论也传到了英国，成为同“双重君权”论相抗衡的理论，支持着不断扩张的王权。起初，它被英国王权用来抵制罗马教皇对世俗君权的控制。亨利八世与教廷决裂后，君权神授成了处于建立过程之中的专制王权的理论支柱。至斯图亚特王朝时代，君权神授被拥护专制王权的僧俗贵族反复论证，大有取代"双重君权”理论之势。詹姆斯一世早在继承英格兰王位之前，便在1598年匿名发表了《自由君主制的真正法则》一书，鼓吹君权神授。8 国教牧师约翰·怀特（John White）在给登基后的詹姆斯一世祝辞中称:“陛下非凡人，上帝用最珍贵之品，依自己形象，将威仪之态授予陛下……。陛下之事业即为上帝之事业，陛下之热忱和坚贞是为了上帝的真理。陛下保护上帝的财富及选民，捍卫自己的权力，维持神圣的政府。”9
不但国王自己及其爱僧宠臣对君权神授奉为圭臬，由新贵族和商人为主体的国会下院对之——起码在言论上——也表示笃信不疑。斯图亚特初期的国会每届开幕之时均要宣布：“君主为可见之上帝，上帝为不可见之君主。”10 即便在国会同国王为权力争执不下，国王解散议会之时，议员们仍不忘在休会决议中重复一句：“凡事皆宜服从君命，因上帝之下，唯王权为高。”11 直到1640午，国会还公开承认君权神授：“王权中至高至上之权在于神授之权；它由上亲亲授，以自然之首要法则为根据，并由上帝和新约之圣言所明确规定。本着上帝在圣经中新授之圣权，国王在其辖区内统治和号令所有等级之臣民，无论僧俗，均受治于王权。”12
然而，言词上承认君权神授，并未妨碍下院在实际政治斗争中削弱王权。根据君权神授论，君主因上帝授权之故，具有超人的智慧和能力，因而永远不会做错事，这称之为“君王无过”。这一说法在后人看来无论有多么荒谬，在当时却是不可怀疑的信条，它使得下院无法对国王的行为进行指责。可这一信条并未把君主头上的圣光布及于国王手下的廷臣，因而下院可把国王的所有倒行逆施归咎于国王的宠幸们，指责他们“蒙闭圣上，滥用职权”。一位议员称：“凡过失皆非我王查理我行我素，实为他人谗言流语，混淆是听所致。”13
下院声称自己的职责是揭露奸臣贼子的劣行，免除君王被人误导的危险。1621年，下院揭发并设法弹劾了宫廷宠臣贾尔斯·蒙珀森爵士（Sir Giles Mompesson），继而又调查掌玺大臣弗朗西斯·培根的贪污行径，并由上院为其定罪。五年后，下院又对白金汉公爵（Duke of Burkingham）提出一系列指控。在这一系列事件中，由于下院的控告证据确凿，且以维护君王为名，使得国王心实不甘，然又无言以驳，常常不得不忍痛割爱，接受对其宠幸的处罚。如培根事发后，查理一世连忙用间接方式剖明自己与其罪行无关。但在白金汉公爵问题上，查理认为不可忍受，接到下院的控告书后勃然大怒。可一周后白金汉公爵被刺身亡，下院罢手，从而避免了与国王的一场正面冲突。
这样，用“清君侧”的方式，下院不知不觉地在君权神授的旗号下孤立了王权，把大臣们置于一种受议会支配的地位。本来，国王尚可用解散议会的办法瓦解下院进攻，但1640年查理一世为收税不得不再度召集议会时，下院先通过了一个《三年法案》，规定不论国王召集与否，议会皆应三年集会一次。同时，下院继续进行“清君侧”，这次被审查的名单上包括国王的僧俗宠幸斯特拉福德伯爵（Earl of Strafford）、劳德大主教（Archbishop Laud），以及首席大法官芬奇（Sir John Finch）。议员们指控三人“僭用王权”，提出国会应对国王任命的大臣有审议权。约翰·塞尔登（John Selden）在议会弁论中称：“大臣们在效忠于国王之同时，必须取信于国会。”14
在这种情况下，对国王查理来说，君权神授已完全被下院当成了削弱王权的工具，失去了维护王权不可侵犯的作用。同时，爱尔兰和苏格兰战事吃紧，急需国会批准财政拨款。他不能像往常一样解散国会，又绝不甘心接受国会控制大臣的权力要求。要维护王权，渡过危机，有必要用一种新的政府理论取代君权神授。
三
1642年6月21日，查理一世公布了《对国会十九条陈的回复》。它的开头一段宣称：
人间政府形式不外三种：绝对君主制，贵族制，民主制。三者各有利弊。我祖至贤至明，以混合政府为本王国政府之本，以收三种政体之利，以避三者之害，其精义在使本王国三等级15 共曲同鸣，以互衡平。二者各司其职，互不侵权。
接着，《回复》指出：
绝对君主制之弊为暴政，贵族制易导致党争和分裂，民主制则会走向混乱、暴力和纲纪不行。君主制之利在于可统领全国，抵御外侵，防备内患。贵族制好处在于集举国精英，以谋公益。民主制则能保障自由、勇敢及自由所产生之勤劳。16
这段文字标志着英国宪政史的历史性转折：查理一世自己放弃了君权神授说，转而借用混合政府理论为王权弁护。
混合政府论恐怕是西方古典政府学说中最主要的部分。首先是柏拉图把政府按人口中掌权者人数多寡从形式上分成三类，即一人掌权的君主制，少数人掌权的贵族制和多数人掌权的民主制。亚里士多德通过对当时希腊存在的150多个政府的实例分析，指出三种政府各有利弊，最好的政府形式是将三者集为一体，从而扬各家之长，避各家之短。生活在罗马时代的希腊政论家波利比斯（Polybius）认为当时的罗马共和国便是混合式的政府：君主制的效率由执政官（Consuls）提供，贵族制的智慧由元老院（Senate）发挥，民主制对民众权利的保护由平民院（Assemblies）行使。罗马共和国晚期的西塞罗又把混合政府同法治原则结合起来，倡言在法治政体下，法律管束官吏，官吏依法统治人民。中世纪时期，混合政府理论几被忘却，只有阿奎那斯（Aquinas）在十三世纪时有所提及。到文艺复兴时代，这一古典学说再次成为人们讨论政府问题的理论框架，马基雅维利把罗马共和国的成功归之于三种政府形式的混合，吉阿诺提（Giannotti）和奎夏第尼（Guicciardini）多次把混合政体当做理想的政府形式进行论述。17
对岛国英格兰王国说来，混合政府理论是欧陆的“舶来品”，约在十六世纪初传到英国。1538年，政治作家托马斯·斯塔基（Thomas Starkey）写道：“混合政体为各种政府中之最优者，最有利于防止暴政。”18 混合政府论中防止暴政的精神与英国传统中法治的思想不谋而合，因而深受政法学者们的喜爱。许多强调君主 “政身”受法律约束的学者开始借助混合政府理论解释英国现存政体。如1559年约翰·艾尔默（John Aylmer）在伊丽莎白一世登基之际写道：“英国政府不像一些人所认为的那样是个君主政体，也不是寡头制或民主制，而是三者的结合。……在国会中可以找到三者的体现：国王或女王代表君主制成份，封爵贵族代表贵族制，城市代表和骑士则代表民主制成份。” 19 但是，对于专制王权及其维护者来说，混合政府说把君权置于同国会两院平行的地位，显然不可接受。因此，混合政府理论只在民间流传，得不到正式认可。
除了不受英王欢迎的政治原因而外，用混合政府学说解释英国政体还存在着理论上的逻辑障碍。中古政治语言中，“等级”（estate）一词指构成王国的三个社会阶层，即僧侣、贵族、平民。典型的例证是法国的三级会议由这三个阶层的代表组成。英国的国会中，僧侣和贵族不分开，共同组成上院，但在观念中，两者属不同的社会等级。同时，国王不属于任一等级，地位高于由僧侣、贵族和平民组成的臣民，但在产生于古典时代的混合政府语言中，estate指构成混合政府的三种政府形式，彼此只有性质和功能上的区别，无地位高下之分。当十六世纪的英国人把这套古典语言引入政治讨论时，用原指僧侣、贵族、平民三个等级的estate转指国王、上院、下院所代表的君主、贵族、民主三种政府形式，一时从逻辑上难以使人接受。
但是，在国王查理一世本人发表了《回复》之后，阻碍混合政府学说扩散的政治和理论原因一下便不复存在了。国王自己出于现实政治需要，主动接受了古典混合政府学说的语言。这一举动无疑是王权从君权神授立场的后退，君主从半人半神的神权世界降到地面，成为与贵族、平民并列的世俗权威。但从当时的具体政治环境来看，混合政府学说是查理一世以退为攻的选择。首先，君权神授说已成了下院孤立王权的工具，此时对王权在政治斗争中已无助益。其次，下院的十九条要求包括了由国会任命枢密大臣、法官，主持民军，改组教会等内容，在某种意义上提出了更为激进的人民主权论的要求。答应这些条款，无异于把君主一直享有的至上权威转给下院。第三，混合政府论强调三种政府成份各司其权，维系平衡，这对于处于守势的查理有扼制国会进攻的作用。《回复》的言词明确无误地表达了国王的这一用意：
我王国法律由国王、贵族院和民众选举产生之平民院共同制订。三者皆可自由表决，各拥有独自的特权。
接着，特别详细列举了属于君主的特权：
根据法律，国王行使政府管理全权，负责订立和战条约，封任贵族，任令国务官吏、法官及要塞城堡指挥官；有权召募军队征战国外，抵御外侵和防止内乱；有权没收财产及实行大赦，等等。在此秩序下之君主，享有为维护法律和保障臣民自由和财产所必需的权威，既可使权势者敬服、防止党争和分裂，又可震慑平民，制止混乱、暴力和纲纪不行。
自然，不会忘记指责下院的行为越出了合理的权限：
平民院（下院）向来为自由之保障，但从未被授予分离政府管理或选任官吏之权。
既然下院要求不合理，那么最好是维持现状：
……两院所拥有的法定权力已超过了防止和限制暴政所必需。如放弃议会要求本君交出的权力，国王将无法行使权威，从而达不到设立君主制的本来目的。这样会破坏根本法律，颠覆本王国完美的宪法……。因为，你们业已根据法律拥有惩戒官吏之权”，如再加上对官吏任命的同意权，本君权力将被剥夺殆尽，只有袖手旁观之功。对三个部分任一之权力的侵犯，都会对三者的整体产生恶果”20 。
《回复》公布后，国王赢得上院贵族的支持，并迫使下院暂时收回了对任命大臣等权力的要求21 。但对政治局势的直接影响，不是这一历史性文件的主要意义所在。从宪政思想的发展看，它在古典语言的形式之下为近代国家制度做了新的理论概括，标志着近代宪政观的产生。仅就英美世界而说，混合政府学说为十七和十八世纪有关政府的讨论提供了最基本的理论框架，规定和影响了近两百年间宪政思潮的方向和政府设计的实践，包括英国立宪君主政体的确立，英属美洲殖民政府的设立，以及北美独立后美国宪法的制订等。
在英国革命期间，一些坚持维护君主专制的理论家拒绝接受混合政府说。剑桥学者罗伯特·谢林汉姆（Robert Sheringham）在《王权至上》这一小册子中写道：君主制只能是“一人执政之政府”，即使查理国王认为现王国政府为混合体制，并不表明放弃君主在混合体内的主导地位22 。查理近臣克拉伦敦伯爵（Earl of Clarendon）抱怨《回复》起草人约翰·卡尔佩波爵士（Sir John Colpeper）错误地把王国三个等级同三种政府强行并列，逻辑不通23 。托马斯·霍布斯（Thomas Hobbes）从主权不可分割的定论出发，否认混合政府的主权由三者分掌的理论。他甚至把内战之爆发归咎于国王廷臣们稀里糊涂地搬用了混合政府论，助长了下院的争权要求24 。
尽管有这些反对之声，混合政府说还是很快被大多数人所接受。查理一世下令《回复》在国会两院宣读，在全国所有教堂张贴，使之几乎家喻户晓。此间，对混合政府论的普及传播起了最大作用的是由匿名作者于1643年散发的一本小册子，题为《政治问答手册》（A Political Catechism）。它采用一问一答形式，用通俗的语言把《回复》原文加以注释。文中提出英国政府是“混合君主制”（mixed monarchy）25 。此文于1679、1688、1689、1692、1693、1710年多次再版发行，使得混合君主制一词成了各家学者描述英国政体的最普遍用语。
混合政府论在理论上有适当灵活性，因而能够同时被国会和国王双方的政论家们接受和运用。对王党分子26 来说，这一理论可被用来防止国会采用人民主权的激进立场，维持君主制度的存在。他们侧重强调国王、上院和下院各司其权，互不侵犯，借以维护王权的独立性。其中的极端保守者只承认英国政府是以英王为首的混合政体，甚至还有人坚持掺上君权神授的陈货。典型的例子是宫廷牧师享利·弗恩。他声称英国是“混合政府”，但不是“混合君主制”，因为这把两院同国王置于平等地位。据他所言，上帝把王国不可分割的最高权力授予国王，国王再把部分权力分给两院，但“国王为政府之首”27 。
对国会派来说，混合政府学说既有利于为国会争取独立权力，杜绝君主专制，又可防止代表平民要求的激进理论的传播，如平等派的人民主权论等。代表国会立场的理论家们28 坚持“混合君主制”说法，强调王国的最高权力由国王、上院、下院分掌，不承认国王高于议会两院。有的更进一步，认为三者既然地位平等，那么两院加在一起，权威理应大于只占政府三分之一的国王29 。
四
英国革命中产生的近代宪政观的另一主要内容是分权理论。
这儿有必要说明一下，分权（Separation of powers）在中文中常常被译为三权分立。但从历史发展过程看，用立法、司法、行政划分政府职能是十八世纪末以后才形成的西方政府理论的概念，在很大程度上是对美国宪法确立的制度进行理论描述的结果。在十七世纪，人们尚未形成立法、司法、行政三种政府职能的概念，所谓分权只表明各种职能应加以区分的意识，并不含有一定是三权分立的意思。因此，采用“分权”而非“三权分立”，能更确切地表达英国革命时代人们对这一概念的理解。
与混合政府不同，分权理论建立于人们对政府职能（后又发展到部门）划分的认识基础上。古典政治学者把政府视做一个不可分割的有机整体，一般不从职能分配角度分析政府结构。但法在政治中的核心地位和依法而治的观念，使得一些学者从法的制订和法的实施两个方面认识政府的功能。亚里士多德据此把政治学分成立法学（研究法的制订）和政治（研究法的执行）。政治被进一步分成对法的审议（deliberative）和判决（judicial）。30 当然，这种划分绝不等同于现代对立法、司法、行政的区别。31 古典学者这儿强调的是各项职能的互相渗透，是权力的混合，不是权力的分立。
至中古时候，法被视做神的意志，不可被人所变更，故所谓“立法”此时不过是公布亘古不变的成法。对法的执行成了具有实在意义的政府权威，国王由于掌握了依法判决的权力而为王国的权力中心32 。从严格意义上讲，中世纪英国议会的主要职能不是立法，而是同国王一道行使司法和执法权。后来，由于制定法（statute law）的不断增加，法的制订逐渐成了有实在意义的职权。十五世纪以后，英国人习惯于从立法（Legislative）和执法（executive）两个方面划分王国政府的职能。33 立法包括法律的制订和税收，这儿国王必须经过议会两院同意才可行动。执法大致包括我们现在概念上的司法和行政权，是君主特权，不受议会限制34 。
近代分权理论的形成包括两方面内容，一是司法权摆脱国王控制的执法权范围，成为独立的职能，并由专门机关（法官及上院）行使；二是立法与执法权力的分离。
司法独立于王权的过程早在中古后期已逐渐进行，但进展十分缓慢。根据中世纪宪法，国王作为王国法庭的最高法官，既是法律的最后阐释者，也是法律的主要执行者。正统的法学理论信奉“君主即为法律，君言即为法律的声音”的准则35 。但在实际运作中，王室的判决经常同由贵族组成的各级普通法院发生抵触，许多法官从国王的“政身”必须受制于法的逻辑出发，认为法官执法应不受王权制约。十五世纪时的约翰·福蒂斯丘爵士（sir John Fortscue）说过，法官虽由国王任命，但一经任命，必须依法断案，“即使有违君意，也无可推诿。”十七世纪初的大法官科克则称：“国王不可亲执法柄……，（一切判决）皆应由法庭按法律和王国习惯做出。”36
这种司法脱离王权的趋势在英国革命期间因王权旁落而成为政治现实。国会取代国王成为司法大权的行使机关。由于传统上人们从立法和执法理解政府职能，英国政论家们此时尚未想到要给予司法权与立法和执法平行的独立地位。他们所做的是从理论上论证司法应属于国会为主的立法范围，不属于国王执掌的执法权限。如阿尔杰农·西德尼说：国王虽可任命法官，但无权解释法律，只有立法者自己才可解释37 。少数作家进一步把司法权归由国会上院行使，如政论小册子作者约翰·萨德勒（John Sadler）在1649年写道：“原始的立法权应由下院行使，司法权归上院，执行权则属国王38 。”
因而，与革命进程中司法权从国王转归国会的现实相适应，司法完全独立的观念没有在英国产生，这也是为什么英国的司法系统以后未能取得与国会平等地位的历史缘由。只有到了北美殖民地的特殊环境中，司法权才发展成完全独立的政府权力，与立法和行政并驾齐驱，其历史结果便是美国宪法三权分立的结构。但英国革命确立的司法脱离王权却是日后一连串发展的第一步，它直接推动了分权理论的形成，标志着近代分权观的出现。这一原则在光荣革命后成为法定准则。1701年通过的《继承法案》规定：法官一经任命便终身任职，不可被中途任意撤换；国王对司法的影响仅限于起初对法官的选任39 。
十七世纪中叶之前，虽然人们对立法和执法的职能区别有很多论述，但几乎没有人根据这一区别发展出职能与部门相对应的认识，提出政府部门分权的原则。这种理论状态是同政府组织结构的现状相适应的。王国政府各个部分的权限互相重合，如立法国会（Parliament）从法定结构上包括国王、上院(贵族院）和下院（平民院）三个部门；国王既主持政府行政事务，又负责法官的任免，还有权向议会提出议案和批准立法；上院既是立法议会一个部分，又是王国最高上诉法院；下院议员既参加立法弁论，又可兼任法官和政府职务。可见，职能同部门之间不存在固定的对应关系。
从立法和执法的职能区别发展出立法部门和执法部门的机构分权观念是近代分权理论形成的又一重要内容。它是英国革命进程的直接成果。三股不同的政治势力从各自的利益需要分别从不同角度推动了立法与执法在部门分权基础上的分离。
首先，是查理一世为了反驳下院对大臣任命权的要求，在《对国会十九条陈的回复》中提出立法和执法部门应互不干涉:“平民院（下院）向来为自由的保障，但从未被授予分享政府40 管理或选任官吏之权。”这儿，职能划分第一次明确地被同部门分权联系起来。鉴于《回复》的广泛散发，这一观念被时人普遍接受。
第二股势力是代表下层民众的平等派，他们对立法和执法原则的形成做出了强大的贡献。共和国建立后，国会集立法和执政（包括司法）权于一身，权力毫无限制。平等派成员因从事争取下层民众权利的活动，触犯了操纵国会的新贵族独立派利益，屡遭国会监禁和审判，亲身体会到了国会多人专权同君主一人专权同样会导致暴政。他们主要从两个方面论证了分权的必要性。第一，国会作为立法机关，无权执行法律。1648年平等派公布的《人民公约》宣布：“议员不得干涉法律之执行，不得对任何人的人身或财产做出判决。”41 1649年，平等派领袖李尔本在同国会任命的国务委员会主席约翰·布雷德肖（John Brodshaw）的弁论中指出，国会“从未被授予执政职权，只拥有立法权力”，“如果国会有权执法，在它滥用职权、践踏正义之时，人民便被剥夺了正当的上诉权利。因为人民此时只能向国会提出对国会自身或其组成部分的控诉，怎可企翼国会会谴责和惩罚自己呢？” 42 平等派的另一领袖约翰·怀尔德曼（John Wildman）在被国会囚禁期间，向国会议长指出，即便国会对他的指控是正当的，国会也无权对他进行审判，“因为作为合法和唯一的法律制订者，尊敬的国会并不拥有执行法律的权威。” 43
平等派阐发的第二个分权原则是国会议员不得兼任行政官职和法官。l648年12月发表的第二个《人民公约》写道：“国会委员会成员，所有领薪的军职人员及管理公共财政的税务和财政官员，均不得被选为国会议员。” 44 李尔本指出，即使国会有权设立法庭，但“法官绝不应包括任何国会成员。” 45
促进分权原则的最后一股推动力来自在内战中权力崛起的新模范军上层。平等派从国会的专权看到了暴政的影子，掌握军政大权的克伦威尔及其拥护者们也不满意国会包揽立法和执法，原因是认为这样降低了行政效率，不利于新的统治秩序的建立。因此，从加强效率的目的出发，他们要求由一个独立于国会的行政官主持政府事务。46 当这一要求被国会拒绝后，克伦威尔使用武力解散了长期国会，结束了国会大权独揽的局面。
虽然角度和目的不同，国王、平等派和克伦威尔共同推动了分权观念的树立。结果，分权理论不但很快熟为人知，而且成了各派政论家们衡定政府结构是否合理的正面标准。这儿仅举人们最常引用的两位作家为例。约翰·米尔顿（John Milton）写道：“所有明智的民族都把立法权和司法执行权分开，由不同的人掌握。” 47 詹姆斯·哈林顿（James Harrington）在《大洋国》中设计的海洋共和国政府实行严格的部门分权原则：元老院（Senate）的职权仅限于提出法案，特权部会（Prerogative Tribe）批准或否决法案，总执政（Magistracy）负责法律的实施。48 所有提倡分权的作家的著作都受到时人及后面几代人的重视。相反，忽略分权的政论作品则被人们淡漠视之。典型的例子是霍布斯的《利维坦》。这部著作无论从理论之深度，还是论证之缜密，均超过当时及后世很多作家的著作。49 但主权不可分割的观念使霍布斯不重视分权的必要，结果是《利维坦》的知名度在十七和十八世纪远低于哈林顿、西德尼、洛克、孟德斯鸠等人的作品。
五
混合政府和分权理论同时在英国革命期间取得了公认的权威，构成了政治讨论和实践的新的语言环境。但两者不但来源不同，内容上也多有相异甚至抵触之处。第一，分权论建立在对政府职能及部门分权区别的认识上，混合政府则以社会等级和政体形式为基础。第二，混合政府允许各个社会等级分掌不同的政府权力，分权则强调政府各个部门必须由不同的人主持。第三，混合政府注重政府组成部分和各个社会等级之间的和谐与平衡，分权只重视各个部门之间互不侵权。第四，混合政府制要求立法议会必须包括分别代表贵族（或社会贤达）和民众的两院，50 分权则不一定以两院制为前提。
尽管存在这些内在逻辑上的区别，两种理论还是被大多数人一块接受了下来，揉合成了一个新的宪政理论体系。同时，随革命进程的起伏跌宕，两者之间的关系也随之变化和发展。先是在共和国初期，两种理论受到几乎同等的重视，人们不加区别地随意把两者捏在一块。最著名的例子是萨德勒在1649年写下的这段文字：
可以这样说，所有时代的许多王国和不是王国的共和国均有三个等级组成，如同自然和人体中有三原则一样。……
如果我无权安排，但无可怀疑，原始的立法权应由下院行使，司法权归上院，执法权归国王。国王犹如人体之灵魂，或人之首，或曰感觉和行动之源泉。但他必须用两只眼睛看，用两只耳朵听，这便是为什么有两院。……
根据自然法则，立法、司法、执法三种权力应在不同的人手里，因为如果由立法者审查违反他们所制订的法律的人，等于让他们自己为自己断案，这是我们的法律和自然所不允许和极力避免的。根据同一道理，也应禁止立法者和法官执行法律。国会法令规定，郡长不得兼任地方法官。只要执法与判决根据成法保持一致和配合，便是最完美的和谐。我可以称是如同三位一体所体现的神圣和谐一样。51
根据萨德勒的解释，混合政府中的“君主、贵族、平民”三个等级恰好可以同分权中的“执法、司法、立法”三种权力进行搭配，而这三种权力又正好可同现存英国政府的三大部分相互对应。三套本来绝然不同的概念放在一起，竟会显得这样令人惊讶地顺理成章！
哈林顿的《大洋国》是又一个结合两种理论的例证，只不过是各个等级和权力的名称有所变化。总执政作为君主制化身，掌握执法权；元老院是贵族制体现，行使提案权；特权部会为民主制成份，操持立法权。
这些事实展示了一个在悄悄进行着的变化：随着分权理论和混合政府说的揉合，人们逐渐开始用三种权力（脱胎于混合政府的三种政府）取代以往的执法和立法两大权力的概念。但这一转变不是一夜之间取得的，而是经历了长期的渐变过程，萨德勒和哈林顿不过代表了这一过程的开始。与他们同世的另一位政论家乔治·劳森（George Lawson）的论述进一步表明了渐变过程的复杂性。
从两大权力观过渡到三种权力观，关键是旧概念中的“执法”分解成依法判决和依法执行判决两种权力。自中古以来，执法的含义是指通过法庭行使法律，国王（地方上是执法官）是这一程序的主持者。十五世纪后，人们开始意识到判决和执行有着不同性质，应归于不同范畴。劳森吸收了萨德勒把司法上诉权归上院专属的说法，对执法权下的两种职能做了划分。第一种是执行法官对个案的判决，第二种是在全国范围内依据成法进行统治（这即是我们今天所称的行政权）。之后，劳森作结道：“一共有三种公共权力，第一是立法，第二是司法，第三是执法52 。”但要注意，劳森这儿所称的“执法”（executive），仅指旧执法权中依据法官判决执行个案处理，不包括总体意义上对法律的实施，不等于今天所称的行政权。现代政治语汇中的立法、司法、行政的概念要待一百年后的孟德斯鸠才发展起来。劳森在当时的作用，一是把司法从执法中明划出来，二是加速了人们用三权取代两权的观念转折进程。
1649年共和制建立后，因王权和上院先后被废，混合政府论显得与现实太不吻合，无法用于实践。分权原则则受到广泛运用，贯彻于几年后建立的护国政体中。1653年的《政府大纲》是英国有史以来第一部成文宪法，它实行了部门分权的原则。政府由三个部分组成：护国主（Protector），国务会议（Council）和议会（Parliament）。立法权由议会行使，政府管理由护国主和国务会议主持。两者虽在一定程度上可互相干预，如护国主有权在立法通过后20天内批准或否决，但与君主制下的体制相比，两者的独立性明显增强，基本上是各司其权。最显著的变化是护国主不得像以往的国王一样随意解散议会53 。
受到克伦威尔授意的一篇匿名文章《共和国真相》54 发表于1654年，阐明了《政府大纲》制订的理论依据。文章认为，保障自由之奥秘在于使立法和执法权“分开由不同渠道行使，并永不集于一身。”两权集于一人会造成君主专制，但像长期国会那样集于立法议会同样会导致暴政。因此，理应把立法权交给人民代表组成的国会，把执法权交给一个个人执政官及其国务会议55 。
值得注意的是，内德汉姆全文不但未提混合政府，而且完全忽略了司法权的独立位置。这反映出两个趋向：一是分权原则的充分发挥，使得混合政府论几乎丧失了理论价值，二是对混合政府理论的淡漠使得业已出现的三权分立观念又回到了立法、执法两权划分的老路上去。
但政局进一步演变改变了这两个趋向的方向。护国制下的议会滥用司法权，迫害非清教人士，引起人们对独立行使司法上诉权的上院的怀念。护国主继承方式的不确定性引起对克伦威尔死后可能爆发的对护国主位置的争夺的恐惧，大权在握的军队新贵们企望能用设立一个终身制上院的办法获得在政府中的永久影响力。同时，克伦威尔个人权力的扩展，使得君主制政体在某种形式上的恢复有了现实可能。正是在这种形势下，产生了护国制下的笫二部宪法——1657年的《谦恭的请愿和忠告》。根据这一宪法，护国主任职终身，且有权指定继承人。国务会议用革命前的名称枢密院（Privy Council）。议会由一院制改成两院，上院——称“另一院”（the other House）——的40－70名成员由护国主提名，下院——称“这一院”（this House）—— 批准。行文中恢复了对混合政府语言的使用，称护国主、上院、下院为“国会的三个等级。”56
1658年1月20日，新组成的议会两院开幕，国玺长官纳撒尼尔·法因斯（Nathaniel Finnes）在克伦威尔致词后讲话，重新操起人们熟知的混合君主论语言为新政府弁护：
本宪法包括一个总执政和两院组成的国会。这一安排不是为了装饰和炫耀，而是为了对政府和国家有精心设计而产生的真正益处。这种设计合情合理，简直本身就是情理的化身。它用一个中间环节弥合两个极端的差异。
法因斯刻意强调了上院的重要性，将之比为“第二道关口”，可以阻止对人民有害的事情发生。57
至此，无论从理论上还是形式上，护国政体已基本回到了1642年《对国会十九条陈的回复》发表时的状态，为斯图亚特王朝的复辟准备了条件。1658年9月克伦威尔死后，军队同国会之间的权力斗争不可调和，终使王朝复辟成为不可避免的现实。
但君权在形式上的恢复并不意味着革命期间建立起来的新宪政原则的泯灭。相反，混合政府原则和分权理论双双被用来为旧秩序的新纪元张目。查理二世的权臣、王党理论家罗杰·莱斯特兰奇（Roger L’Estrange）在1660年发表的《为有限君主制呼吁》一文中，不但声称“混合君主制”“集自由国度的完美，是君主政体的精义”，而且提出其优越之关键在于比共和制下的国会专权更能保证“立法和政府管理权力的分离。”58
1640和1660年间的20年，西方宪政理论随英国革命的进程而经历了有史以来最重要的转折。虽然这20年以君主制拉开序幕，又以君主制告终，历史似乎完成了一个轮回。但细心观察革命前后斯图亚特王朝政府借以建立的理论基础，不难看出两者之间的根本区别。以实现绝对君主专制的君权神授论让位于旨在维持有限君主制的混合政府论和分权学说，而这一转变的实质就在于把西方宪政传统从古代推入到近代。
1 《联邦党人文集》（The Federalist），337页，当代图书文库版（The Modern Library College Edition）。
2弗朗西丝·D.沃马思：《近代宪政主义的渊源》（Francis D. Wormuth, The Origins of Modern Constitutionalism），175～176页，纽约，1949。
3哈维·韦勒：《宪政主义》，载费雷德·格林斯旦等编：《政治学指南》（Harvey of Political Science），38页，里丁，1975。
4里士多德：《政治学》，吴寿彭译，125页，北京，商务印书馆，1981。
5关于中古英王与法的关系，参见马克尧：《中英宪法史上的一个共同问题》，载《历史研究》，1986（4）。
6 奥托·F. 凡·吉尔克：《自然与社会理论》（Otto F.von Gierke, Natural Law and the Theory of Society），60页，波士顿，1934；参见欧内斯特·H. 坎特罗威茨：《君主二体》（Ernst H. Kantorwicz, The King’s Two Bodies），普林斯顿，1957。
7 查尔斯·H. 麦基尔维恩：《美国宪法的基本法基础》，载康耶斯·里德编：《重论美国宪法》（Charles Mcilwaine, “The Fundamental Law behind the Constitution of the United States,” in Conyers Read, ed.,Constitution Reconsidered），10页，纽约，1938。
8约翰·N. 菲吉斯：《君权神授论》（John. N. Figgis, The Divine Right of Kings），138页，纽约，1965。
9玛格丽特·A. 贾德森：《1603至1645英国宪法之危机》（Margaret A. Judson, The Crisis of the Constitution: An Essay in Constitutional and political Thought in England,1630-1645），179页，纽布朗斯维克，1949。
10华莱士·诺特斯坦等编：《1621年下院弁论记录》（Wallace Notestein, et al, eds, Commons Debates 1621），第二卷，15页，纽黑文，1935。
11华莱士·诺特斯坦等编：《1629年下院弁论记录》（Wallace Notestein, et al., eds., Commons Debates 1629）254页，明尼那波利斯，1921。
12玛格丽特·A. 贾德森：《1603至1645英国宪法之危机》，142页，纽布朗斯维克，1949。
13埃德蒙·摩根：《人民主权在英国和北美的兴起》（Edmund S. Moran, Inventing the People: The Rise of Popular Sovereignty in England and America），30页，纽约，1988。
14同上，35页。
15“等级”（estate）在中世纪原指僧侣、贵族、平民，这儿被用来指国王、上院和下院。
16J. P. 凯尼恩编：《斯图亚特宪法史料和评述》（J.P. Kenyon, ed, The Stuart Constitution: Documents and Commentary）,18页，剑桥，1986。
17关于混合政府学说在古代和中世纪的演变，参见库尔特·凡·弗里茨：《古代的混合宪法理论》（Kurt von Fritz, The Theory of Mixed Constitution in Antiquity）,纽约，1954。
18弗朗西丝·D.沃马思：《近代宪政主义的渊源》（Francis D. Wormuth, The Origins of Modern Constitutionalism），52页，纽约，1949。
19格达夫里·埃尔顿编：《都铎宪法史料和评述》（Gedffrey Elton, ed, The Tudor Constitution: Documents and Commentary），16页，剑桥，1965。
20J. P. 凯尼恩编：《斯图亚特宪法史料和评述》（J.P. Kenyon, ed., The Stuart Constitution: Documents and Commentary）, 18～19页，剑桥，1986。
21科琳·韦斯顿：《英国宪法理论与英国上院》（Corinne Weston, English Constitutional Theory and the House of
Lords），28页，伦敦，1965。
22弗朗西丝·D.沃马思：《近代宪政主义的渊源》（Francis D. Wormuth, The Origins of Modern Constitutionalism），54页，纽约，1949。
23 斯坦利·帕格利斯：《平衡政府论》（Stanley Pargellis, “The Theory of Balanced Government”），载里德编：《重论美国宪法》，40页。
24 科琳·韦斯顿：《英国宪法理论与英国上院》（Corinne Weston, English Constitutional Theory and the House of
Lords），41～42页，伦敦，1965。
25 科琳·韦斯顿：《英国宪法理论与英国上院》（Corinne Weston, English Constitutional Theory and the House of
Lords），39页，伦敦，1965。
26王党理论家代表人物有享利·弗恩（Henry Ferne）、达德利·迪格斯（Dudley Digges）、约翰·斯佩尔曼爵士（Sir John Spelman）等人。
27科琳·韦斯顿：《英国宪法理论与英国上院》（Corinne Weston, English Constitutional Theory and the House of
Lords），34～35页，伦敦，1965。
28国会理论家主要包括查尔斯·赫勒（Charles Herle）、菲利普·亨顿（Philip Hunton）、亨利·帕克（Henry Parker）等人。
29 M. J. C. 维尔；《宪政主义与分权》（M. J. C. Vile, Constitutionalism and the Separation of Powers），39～41页，牛津出版社，1967。
30 汤姆逊：《伦理学》（J. A. K. Thomson, Ethics），181页，英译本，伦敦，1955。
31如审议权从权力范围上既包括法的制定，也包括对法的执行和实施。
32尤尔特·刘易斯：《中世纪政治思想》（Ewart Lweis, Medieval Political Ideas）, 第一卷，4～5页，伦敦，1954。
33如罗伯特·福尔莫（Robert Filmer）直到1684年还说：“（政府）最高权力有两个部分：立法和执法。”
34W. B. 格温：《分权含义》（W. B. Gwyn, The Meaning of the Separation of Powers），28～31页，新奥尔
良，1965。
35威廉·威尔赛克：《法律下的自由》（William Wiecek, Liberty under Law），5页，巴尔的摩，1988。
36W. B. 格温：《分权含义》（W·B·Gwyn, The Meaning of the Separation of Powers），6页，新奥尔良，1965。
37同上，7页。
38 弗朗西丝·D.沃马思：《近代宪政主义的渊源》（Francis D. Wormuth, The Origins of Modern
Constitutionalism），60～61页，纽约，1949。
39《继承法案》第三款，见E·内维尔·威廉姆斯编：《十八世纪宪法，1685－1815：史料和评述》（E·Neville Nilliams, The Eighteenth-Century Constitution, 1685-1815: Documents and Commentary），59页，剑桥，1960；顺便提及，美国宪法第三条第1项的有关规定即源于此。
40“政府”一词原文为government，这与executive同义，指立法之外的执法权。
41唐·M. 沃尔夫编：《清教革命中的平等派宣言》（Don M. Wilfe, ed., Leveller Manifestoes of the Puritan Revolution），300页，纽约，1944。
42 威康·哈勒和戈弗雷·戴维斯编：《平等派传单集：1647－1653》（William Haller and Godfrey Davis, eds., The Leveller Tracts, 1647-1653），166页，纽约，1944。
43 W. B. 格温：《分权含义》（W. B. Gwyn, The Meaning of the Separation of Powers），41页，注1，新奥尔良，1965。
44 唐·M. 沃尔夫编：《清教革命中的平等派宣言》（Don M. Wilfe, ed., Leveller Manifestoes of the Puritan Revolution），333～354页，纽约，1944。
45M. J. C. 维尔；《宪政主义与分权》（M. J. C. Vile, Constitutionalism and the Separation of Powers），44页，牛津大学出版社，1967。
46 W. B. 格温：《分权含义》（W. B. Gwyn, The Meaning of the Separation of Powers），34页，新奥尔良，1965。
47弗朗西丝·D. 沃马思：《近代宪政主义的渊源》（Francis D. Wormuth, The Origins of Modern Constitutionalism），69页，纽约，1949。
48 M. J. C. 维尔；《宪政主义与分权》（M. J. C. Vile, Constitutionalism and the Separation of Powers），50～51页，牛津大学出版社，1967。
49王哲教授曾正确地指出：“在西方思想史上，霍布斯是近代最全面最系统地论述国家问题的思想家。”参见王哲《西方政治法律学说史》，167页，北京，北京大学出版社，1980。
50我曾试图在《混合政府学说与贵族政制》一文中对这一问题给予详细说明，载《世界历史》，1990（6），57～66页。
51弗朗西丝·D.沃马思：《近代宪政主义的渊源》（Francis D. Wormuth, The Origins of Modern Constitutionalism），60～61页，纽约，1949。
52劳森：《评霍布斯先生<利维坦>的政论部分》（An Examination of the Political Part of Mr. Hobbs his Leviathan）, 伦敦，1657，转引自《宪政主义与分权》，55页。
53J. P. 凯尼恩编：《斯图亚特宪法史料和评述》（J.P. Kenyon, ed, The Stuart Constitution: Documents and Commentary）, 308～313页，剑桥，1986。
54据信是报纸编辑马钱芒特·内德汉姆（Marchamunt Nedham）所写。
55M. J. C. 维尔；《宪政主义与分权》（M. J. C. Vile, Constitutionalism and the Separation of Powers），48～49页，牛津大学出版社，1967。
56J. P. 凯尼恩编：《斯图亚特宪法史料和评述》（J.P. Kenyon, ed, The Stuart Constitution: Documents and Commentary）, 324—330页，剑桥，1986。
57弗朗西丝·D.沃马思：《近代宪政主义的渊源》（Francis D. Wormuth, The Origins of Modern Constitutionalism），123～124页，纽约，1949。
58 M. J. C. 维尔；《宪政主义与分权》（M. J. C. Vile, Constitutionalism and the Separation of Powers），65页，牛津出版社，1967；弗朗西丝·D.沃马思：《近代宪政主义的渊源》（Francis D. Wormuth, The Origins of Modern Constitutionalism），71页，纽约，1949。
满运龙，史学博士（约翰·霍普金斯大学）、法律博士（印第安纳大学），曾任教于北京大学历史系，现为美国贝克·麦肯斯国际律师事务所律师。学术兴趣包括美国史、宪法学、国际贸易法等。
