内容摘要：《共同纲领》在“序言”中规定了“一般纲领”（新中国的性质和政治基础），“总纲”和其它五章规定了“具体纲领”（军事、经济、国防、外交等制度），其中有大量政策性内容，对后来的几部宪法有重要影响。《共同纲领》的宪法性体现在宣告新政权的合法性、规定权利义务、构建国家政权体制三方面。纲领与宪法的不同点在于，纲领是政党或国家的纲领，而宪法只是国家的法；纲领和宪法都有政策性，但宪法还有法律性；二者都有目标性，但前者通常是意识形态的，类似工作安排，后者是为保障人权而建立国家政体；前者是“群体”的共同目标，后者是保障“个人”自由选择目标；前者重在规范义务和责任，但规范的对象和手段具有模糊性，后者重在授权、分权、限权，其对象和手段相对具体和明确。
关键词 共同纲领； 纲领； 宪法； 政策； 政权模式
“共同纲领既然称做‘纲领’，那么具有纲领性乃是毋庸赘言的了。”[1]同时《共同纲领》在新中国建国初期又起着临时宪法的作用，[2]因此《共同纲领》既有纲领性，又有宪法性，“带有宪法和纲领的双重性质”。[3]那么，其纲领性表现在哪些方面，其宪法性又是如何体现的？是纲领性为主还是宪法性为主或二者平分秋色？纲领和宪法的区别又是什么呢？
一、《共同纲领》的纲领性
根据《新华词典》的解释，“纲领”有两层含义，其一，“通常指政治纲领。即国家、政党或集团根据自身利益制定的最根本的政治目标或行动方针。”其二，纲领“泛指某方面带根本性的指导原则。”[4]从总体上看，《共同纲领》应取第一种含义，它是新中国的政治纲领，是国家“最根本的政治目标或行动方针”。
1、《共同纲领》包括“一般纲领”和“具体纲领”。《共同纲领》由序言和7章60条组成，除第二章规定的“政权机关”外，其余6章基本都是纲领性条款。在最初的《新民主主义的共同纲领》（草案初稿）中，除序言外，分“一般纲领”和“具体纲领”两大部分。“一般纲领”中的规定包括：“参加政治协商会议的各单位，要以‘奉行新民主主义，反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义’作为中国现阶段‘共同遵守、长期合作的政治基础’，‘我们统一战线的纲领是新民主主义’；‘新民主主义的政权制度，是民主集中制的人民代表大会制度’，‘在整个新民主主义制度期间，既不是一个阶级专政，也不是一党独占政府，而应是各民主党派及人民团体在一个共同承认的新民主主义的纲领之下从事工作的联合政府’。”“具体纲领部分，又分‘解放全中国’、‘政治法律’、‘财政经济’、‘文化教育’、‘国防’、‘外交侨务’ 六个方面，共列45条。”“后来决定将一般纲领部分放到序言中，纲领中只写具体纲领一部分。”[5]因此后来的《共同纲领》由“序言”对“一般纲领”作出规定，如新中国的性质：“中国人民由被压迫的地位变成为新社会新国家的主人，而以人民民主专政的共和国代替那封建买办法西斯专政的国民党反动统治。中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权，而以工农联盟为基础，以工人阶级为领导。由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组织形式。”序言还规定了新中国的政治基础：“中国人民政治协商会议一致同意以新民主主义即人民民主主义为中华人民共和国建国的政治基础”，以新民主主义而非社会主义作为新中国的政治基础，[6]这是建国初期的政治纲领，是当时国家“最根本的政治目标或行动方针”。[7]
在《共同纲领》的“总纲”和其它五章中规定了“具体纲领”。“具体纲领”相对于“一般纲领”来说具有相对具体性、明确性等特点。如“总纲”第2条规定：“中华人民共和国中央人民政府必须负责将人民解放进行到底，解放中国全部领土，完成统一中国的事业。”这是眼前的军事及政治目标；第3条规定了经济目标，第10条对国防、第11条对外交方面分别做了规定。而其后的第三章“军事制度”、第四章“经济政策”、第五章“文化教育政策”、第六章“民族政策”、第七章“外交政策”均为政策性规定，是“总纲”的进一步细化。[8]
从结构上看，《共同纲领》第一章的“总纲”与后面五章的政策性规定之间有一种对应关系，如“总纲”中的第3条规定：“中华人民共和国必须取消帝国主义国家在中国的一切特权，没收官僚资本归人民的国家所有，有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制，保护国家的公共财产和合作社的财产，保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产，发展新民主义的人民经济，稳步地变农业国为工业国。”这与后面第四章的“经济政策”是对应的，“总纲”第3条是经济方面的纲领性规定，第四章“经济政策”（第26-40条）是经济方面的具体规定。同样，“总纲”第9条规定：“中华人民共和国境内各民族，均有平等的权利和义务。”这是民族关系的纲领性规定，其后的第六章“民族政策”（第50-53条）则是落实这一纲领性规定的政策规范（也包括相关制度，如第51条规定的民族区域自治制度）。“总纲”第10条规定：“中华人民共和国的武装力量，即人民解放军、人民公安部队和人民警察，是属于人民的武力。其任务为保卫中国的独立和领土主权的完整，保卫中国人民的革命成果和一切合法权益。中华人民共和国中央人民政府应努力巩固和加强人民武装力量，使其能够有效的执行自己的任务。”这是军事方面的纲领性规定，其后的第三章“军事制度”（第20-25条）是军事方面的具体规定。“总纲”第11条规定：“中华人民共和国联合世界上一切爱好和平、自由的国家和人民。首先是联合苏联、各人民民主国家和各被压迫民族，站在国际和平民主阵营方面，共同反对帝国主义侵略，以保障世界的持久和平。”这是国家外交方面的纲领性规定，其后的第七章“外交政策”（第54-60条）是实现这一纲领的具体政策性规定。[9]
《共同纲领》名为“纲领”，却拥有大量政策性内容（在七章中有四章以“政策”命名），说明制定者认为纲领和政策在某种意义上是可以互换的。这涉及到《新华词典》对“纲领” 的第二种解释，即纲领“泛指某方面带根本性的指导原则。”[10]从《共同纲领》的五章政策性规定（军事制度、经济政策、文化教育政策、民族政策、外交政策）来看，它具有这种“指导原则”的特征。纲领具有的原则性与政策非常相似，[11]如在草案初稿中的“具体纲领”在后来的《共同纲领》中大都变成了“政策”。一般来说，纲领更为宏观，具有根本性，方向性，而政策是相对微观的，带有具体性，指导性。但实际上纲领也有宏观和微观之分，政策也有根本政策和具体政策之别，因此有时候纲领就是根本性政策，政策就是具体纲领。如《共同纲领》“总纲”第9条规定：“中华人民共和国境内各民族，均有平等的权利和义务。”这可以说是民族关系的纲领性规定，同时也可以说它是民族关系的基本政策；又如第四章“经济政策”中的第26条规定：“中华人民共和国经济建设的根本方针，是以公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流的政策，达到发展生产、繁荣经济的目的。”这一经济政策规定也带有纲领性。[12]大体说来，纲领“大”一些，政策“小”一些，但二者之间并没有绝对清晰的界限，它们都具有原则性、指引性等特点。《共同纲领》用“序言”规定国家的一般纲领（国家的性质和总目标），用“总纲”规定国家各方面的纲领（国家在军事、经济、民族、外交等各方面的目标和任务），用其后各章规定更具体的纲领（国家在军事、文化、民族、外交等各方面的具体政策），呈现出层层细化的格局。在这一格局中，“序言”几乎起着“定性”的旗帜性作用，这使我们们多少理解了1982年宪法为什么要将四项基本原则放在序言中，为什么历次修宪要对序言部分一改再改，它或许说明在中国宪法中“序言”的地位比其他国家宪法的序言具有更重要的地位，甚至在整部宪法中起着“纲举目张”的作用。[13]
2、《共同纲领》的纲领性对后来宪法的影响。有学者认为，我国长期以来实行的是“政策治国”，政策具有果断性、灵活性、执行效应快、适应党的领导方法和革命斗争的需要等特点。“政策治理的实质是一种人治。……它是建立在少数领导人的决策，集中统一的指挥，严格的上下级关系的基础上的。”[14]依笔者之见，我们政策治国的源头应该是《共同纲领》。[15]后来的四部宪法虽然不再叫纲领而是叫宪法，但在宪法中仍然保留了许多政策性条款，这主要表现在总纲和公民权利一章中。
其一，后来的四部宪法都设置了“总纲”。总纲即总的纲领，因此这部分内容当然是纲领性规定，这些规定有些直接源自《共同纲领》。如1982年宪法“总纲”中第24条第2款规定：“国家提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育，进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育，反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想。”这一规定就明显来自《共同纲领》第五章“文化教育政策”中第42条的规定：“提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱护公共财物为中华人民共和国全体国民的公德。”又如《共同纲领》第18条规定：“中华人民共和国的一切国家机关，必须厉行廉洁的、朴素的、为人民服务的革命工作作风，严惩贪污，禁止浪费，反对脱离人民群众的官僚主义作风。”1954年宪法第17条、第18条分别规定：“一切国家机关必须依靠人民群众，经常保持同群众的密切联系，倾听群众的意见，接受群众的监督。”“一切国家机关工作人员必须效忠人民民主制度，服从宪法和法律，努力为人民服务。”这其中的承接关系也十分明显。宪法的总纲部分规定纲领性条文本无可厚非，但应规定多少、以及应规定哪些纲领性条文，则是我们一直没有完全解决好的问题。
其二，后来的四部宪法所规定的公民权利一章中也有不少政策性条款。我国四部宪法中的权利条款有些内容直接源自《共同纲领》，如宪法中的权利规范有的来自《共同纲领》中规定的权利规范（如选举权、言论、集会、结社、通讯、人身自由等）；有的则来自《共同纲领》中的政策规范，产生了一些权利和政策相结合的条文，如《共同纲领》中的教育“政策”在后来的1954年宪法中变成了“权利”，《共同纲领》第41条规定：“中华人民共和国的文化教育为新民主主义的，即民族的、科学的、大众的文化教育。人民政府的文化教育工作，应以提高人民文化水平、培养国家建设人才、肃清封建的、买办的、法西斯主义的思想、发展为人民服务的思想为主要任务。”这是政策条款；1954年宪法第94条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利。”这是权利条款；但该条同时又规定：“国家设立并且逐步扩大各种学校和其他文化教育机关，以保证公民享受这种权利。”“国家特别关怀青年的体力和智力的发展。”这是政策性规定，由此第94条的整个条文呈现出权利规范与政策规范相结合的特点。[16]有的是将《共同纲领》中的政策性规定放在后来的宪法权利章节中，但其本质仍然是政策，如《共同纲领》第25条规定：“革命烈士和革命军人的家属，其生活困难者应受国家和社会的优待。参加革命战争的残废军人和退伍军人，应由人民政府给以适当安置，使能谋生立业。”这是政策；1982年宪法在“公民的基本权利和义务”一章中规定：“国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属”（第45条第2款），这还是政策，即使放在权利一章中，以权利命名，其本质也仍然是政策。[17]
相形之下，在后来的四部宪法中的国家权力部分，其政策性规定相对较少，因为这部分内容主要与《共同纲领》中的“政权机关”一章对接，而“政权机关”是《共同纲领》中较之其他各章最具宪法规范形式的条文，其中典型的政策性条文只有一条。[18]有学者认为《共同纲领》主要由“建国方略”和“人民政府的组成”两部分构成，[19]笔者认为其中“建国方略”属于纲领性规定，“人民政府的组成”属于国家权力的体制性（而不是纲领性或政策性）规定。
总的来看，《共同纲领》的纲领性、政策性对后来宪法的影响是深远的，它们在一定程度上冲淡了宪法的法律性，规范性，使我们的宪法看上去总是令人觉得形似宪法，神似纲领。而1949年为什么不可以直接制定宪法而一定要以纲领作为过渡，是否制宪条件真的不具备，什么条件具备才算制宪条件成熟，等等，都是值得进一步研究的问题。[20]
二、《共同纲领》的宪法性
我国宪法学界普遍认为《共同纲领》在建国初期起着临时宪法的作用，但也有学者认为，《共同纲领》和《中央人民政府组织法》共同“构成了组织建立新中国的临时宪法”。[21]
笔者认为，《共同纲领》的宪法性主要体现在三方面。
1、宣告新政权的合法性。《共同纲领》与中华人民共和国的建立有直接关系，立宪与建国相辅相成，《共同纲领》是中华人民共和国的出生证明，它“是总结了中国人民在近一百多年来特别是最近二十多年来反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的革命斗争的经验，而制定出来的一部人民革命建国纲领”。[22]作为一个新建立的民主联合政府的施政纲领，其法律作用之一就是宣告这个新政权的合法性。
《共同纲领》对新政权合法性的宣告主要体现在“序言”部分，“序言”宣告了一个新政权的诞生：“中国人民政治协商会议代表全国人民的意志，宣告中华人民共和国的成立，组织人民自己的中央政府。”应当指出的是，“中华人民共和国的成立”并非法律意义上的新国家的成立，而是新政权的建立，是一个国家内的改朝换代。[23]国名“是国家的名字，它能够反映出国家的主要要素，能够代表国家。” 而“国号主要代表政府，会随着政府的变化而变化。在国际法上看来，政府的更替，无论是出之于何种情形，都是一国的内部事务，只要国家保持同一性，对外都丝毫不影响一个国家的国际人格，国家作为国际人格者的一切国际权利和义务仍然继续不变”。“也就是说，无论政府如何更替，国号如何变更，国际法上依旧看成是一个国家。”“总体上看，国家是相对稳定的，所以国名也是相对稳定的；而政府是相对多变的，所以国号就相对多变。”“中国是我国的国名”，“中国历史上有过众多的国号，这不过是表明存在过众多的政府。”[24]因此1949年的《共同纲领》以“中华人民共和国”取代“中华民国”只是国号的改变，不是国名的改变，不论是1949年以后的“中华人民共和国”还是1949年以前的“中华民国”，其国名都是中国，只是国号不同而已。《共同纲领》的“建国”功能实际上是确立新国号的功能，即宣布新政权合法化。[25]
2、规定了权利义务。在《共同纲领》的“总纲”中，有5个条文涉及权利，1个条文为义务规范（第8条）。
较为典型的宪法权利规范是第4条：“中华人民共和国人民依法有选举权和被选举权。”以及第5条：“中华人民共和国人民有思想、言论、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权。”其他3条作为宪法权利规范不够典型，如第6条规定：“中华人民共和国废除束缚妇女的封建制度。妇女在政治的、经济的、文化教育的、社会的生活各方面，均有与男子平等的权利。实行男女婚姻自由。”这一条涉及的只是部分人（妇女）的权利，应属于法律权利的范畴，宪法权利应当具有人权或公民权的普遍性；同时它更像是一个权利原则（男女平等），而不是一个权利规则。又如第3条涉及私有财产权的保护：“中华人民共和国必须取消帝国主义国家在中国的一切特权，没收官僚资本归人民的国家所有，有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制，保护国家的公共财产和合作社的财产，保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产，发展新民主义的人民经济，稳步地变农业国为工业国。”但它仍是纲领性条文，只是其中包含权利问题，其政策性显然大于权利性。还有第9条涉及到民族平等原则：“中华人民共和国境内各民族，均有平等的权利和义务。”这是典型的原则条款，且其权利主体是民族而不是个人。
笔者认为，《共同纲领》中的权利义务规范有四个特点：
其一，权利条文偏少，但内容基本齐全。在《共同纲领》的60个条文中，权利规范只有5条，其中典型的宪法权利规范只有2条（第4、5条），数量明显偏少。但第5条包括了“思想、言论、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权”等众多内容，“把基本的民主权利和自由都规定下来了”，[26]应该说内容是基本齐全的。但将如此多的权利放在同一个条款中，本身说明了对权利的一种粗糙处理和轻视态度，这很难完全归因于历史条件的限制。[27]
其二，权利被纲领化、政策化。在《共同纲领》中有关权利规范没有自成一章，而是放在“总纲”中，这固然“显示了它们的重要地位”，[28]但与后来的四部宪法辟专章规定宪法权利相比，结构上还是明显不足。将权利视为“纲领”的一部分，突出了其作为奋斗目标的意义，而忽视了其权利与权力的对应性等法律规范特征。而且，与放在“总纲”中的经济、民族、外交、国防等规定不同，有关权利规范只是放在“总纲”中，而没有像其它纲领性条文那样在后面的相应各章的政策性规定中做进一步细化。此外，与权利条款放在“总纲”中不同，有关国家权力规范在《共同纲领》中专门设置了一章（第二章“政权机关”）；后来的1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法都设置专章规定了公民权利义务，但都将此章放在“国家机构”一章之后；只有1982年宪法将公民权利义务一章提到了“国家机构”之前，这些变化说明我们对权利重要性的认识有一个逐步加深的过程，对权利和权力关系的认识在不断进步，同时也说明建国初期的权利意识是比较淡薄的。
第三，规定了义务条款。《共同纲领》中的义务规定虽然只有一条，但内容也基本齐全：“中华人民共和国国民均有保卫祖国、遵守法律、遵守劳动纪律、爱护公共财产、应征公役兵役和缴纳赋税的义务。”不仅有“遵守法律”、“应征公役兵役和缴纳赋税”这样的宪法义务，而且还有“遵守劳动纪律、爱护公共财产”这样的道德义务。从《共同纲领》只有60条、“总纲”只有11条的格局来看，用一个专门条文规定义务说明对义务的重视，虽然只有一条，但与权利规范相比，却是1：5、甚至是1：2的比例。这可能与《共同纲领》产生的历史背景有一定关系，毕竟当时的新中国还在成立之初，政权尚未稳固，国家还在军管之下，[29]军政时期公民权利减少、义务增多是各国的普遍现象。同时也在一定程度上反应了中国历史文化中重义务、轻权利，念念不忘国民义务的传统观念。
其四，权利的主体是人民，义务的主体是国民。《共同纲领》第3、4条规定的权利主体是人民，第8条规定的义务主体是国民，这并非疏忽，而是有意识的区别。周恩来曾明确指出：“有一个定义须要说明，就是‘人民’与‘国民’是有分别的。‘人民’是指工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级，以及从反动阶级觉悟过来的某些爱国民主分子。而对官僚资产阶级在其财产被没收和地主阶级在其土地被分配以后，消极的是要严厉镇压他们中间的反动活动，积极的是更多地要强迫他们劳动，使他们改造成为新人。在改变以前，他们不属人民范围，但仍然是中国的一个国民，暂时不给他们享受人民的权利，却需要使他们遵守国民的义务。这就是人民民主专政。这是对我们中华人民共和国的团结和生产有利的。”[30]人民是与敌人对应的，是政治概念，人民既有权利也有义务；而国民包括人民和敌人，其中的敌人是专政的对象，他们只有义务没有权利，“要强迫他们劳动，使他们改造成为新人”，将来如果他们改造好了，才可以“给他们享受人民的权利”。他们的权利是人民“给予”的，给或不给，取决于他们是否按人民的意志作出改变。这是后来几部宪法“剥夺政治权利”的雏形，但后来的剥夺政治权利只是剥夺“政治”权利，而《共同纲领》中“人民”与“国民”的区别却让极少数国民（敌人）失去了所有的权利，不仅没有第4条规定的“人民”的“选举权和被选举权”，而且没有第5条规定的“人民”的“思想、言论、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权”，尤其是其中的思想、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰自由权的剥夺，在理论上是难以成立的，如思想自由不可能剥夺，人身、通讯自由的剥夺应该经过法律程序，而不能仅仅依赖一种身份的划分，否则会威胁到这部分人的基本生存权。[31]
不论是将人民作为权利的主体，还是将国民作为义务的主体，都带有浓厚的阶级烙印，人民基本上是一个阶级的联合体（工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级等），敌人基本上也是一个阶级的联合体（官僚资产阶级和地主阶级），在这里没有个人的地位，个人渺小得几乎不存在，任何个人都被划归为某个阶级——或革命阶级，或反革命阶级，其权利义务与个人从属于哪个阶级有直接关系。因此一个人享有的权利不是天赋而是国赋的，赋予还是不赋予在很大程度上取决于一个人的出身（如贫下中农），以及政治态度（如支持革命）。这种关于人民才有权利、国民只有义务的规定可能是后来国家“向左转”的思想根源之一，如以出身定权利到文革时期发展为“血统论”（“老子英雄儿好汉，老子反动儿混蛋”）；以政治态度定权利则导致后来历次政治运动要求人们不断“表态”，助长了少数人的政治投机，也使一些人在被迫表态时陷入良心与生存的挣扎，在某种意义上侵蚀了社会伦理道德的底线。
3、规定了国家政权体制。《共同纲领》第二章为“政权机关”，共8条（第12-19条），这部分内容相当于宪法中的“国家权力”规范，它勾勒出基本的国家权力模式，是建国初期国家政治权力的框架。根据《共同纲领》的规定，新中国的政权体制是，“国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关”（《共同纲领》第12条第2款）；“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权”（《共同纲领》第13条第2款）。即在1949-1954年期间，国家最高政权机关为中国人民政治协商会议的全体会议，在其闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。由于中国人民政治协商会议的会议时间有限，[32]因此真正具有实权的是中央人民政府。这基本是一种“两权分离”的政权模式——“议事”的是政治协商会议，“行事”的是中央人民政府，是双方关系而不是三方关系或多方关系。因为根据《中央人民政府组织法》第5条的规定，中央人民政府包括中央人民政府委员会、政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院及最高人民检察署，在此框架中司法权隶属于行政权，而不是与行政权平行。
在“两权”的关系方面，议事机关地位较高，如《共同纲领》第13条第2款规定，议事机关有权制定中央人民政府组织法，选举中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权，第15条规定：“各级政权机关一律实行民主集中制。……人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。”说明执行机关由议事机关产生，对其负责并报告工作，其组织由议事机关制定法律规范，其职权由议事机关赋予，执行机关地位在议事机关之下。但执行机关却拥有实权，议事机关对执行机关的制约是脆弱的，主要表现在：一是议事机关只选举“中央人民政府”的主席、副主席、委员，[33]而政务院、军事委员会、最高人民法院及最高人民检察署的成员则由中央人民政府委员会（而不是议事机关）产生。[34]二是对上述中央人民政府成员，议事机关只有选举权而没有罢免权。三是只为中央人民政府的“组织”立法，而中央人民政府的“行为”以及其它一切法律都由中央人民政府委员会制定，议事机关的立法权非常有限。四是中央人民政府委员会“行使国家权力的职权”虽源于议事机关的授予，但其权力极其宽泛，包括立法权（除《中央人民政府组织法》之外的立法）、人事任免权（政务院、军事委员会、最高法院及最高检察署的成员任免）、战争决定权、预算决算批准权、荣典权、监督权，等等。[35]五是中央人民政府委员会对《中央人民政府组织法》拥有解释权，并基本拥有修改权。[36]从总体上看，议事机关和执行机关的关系是“脚重头轻”，权力的天平明显倾向于执行机关，两权并不平衡。
在中央人民政府内，中央人民政府委员会的地位明显高于政务院、军事委员会、最高人民法院及最高人民检察署，它们之间不是平行关系。如《中央人民政府组织法》第5条规定：“中央人民政府委员会组织政务院，以为国家政务的最高执行机关；组织人民革命军事委员会，以为国家军事的最高统辖机关；组织最高人民法院及最高人民检察署，以为国家的最高审判机关及检察机关。”第14条规定：“政务院对中央人民政府委员会负责，并报告工作。”第15条规定：“政务院根据并为执行中国人民政治协商会议共同纲领、国家的法律、法令和中央人民政府委员会规定的施政方针”，行使职权。第25条规定：“人民革命军事委员会的组织及其管理和指挥系统，由中央人民政府委员会制定之。”从职权方面看，中央人民政府委员会有点像后来的全国人大常委会，是常设性的权力机关，每两个月开一次会，但又比后来的全国人大常委会地位高，权力大。当时的政协全体会议的权力只有四项（制定中央人民政府组织法；选举中央人民政府委员会；赋予中央人民政府以行使国家权力的职权；听取中央人民政府工作报告），其余的权力基本上都是中央人民政府的，且基本上都是中央人民政府委员会的，中央人民政府委员会的职权范围包括了后来的全国人大的部分职权，全国人大常委会的绝大多数职权、国家主席的主要职权、国务院的部分职权等。如“中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权”，[37]其中“对外代表中华人民共和国”这是后来国家主席的职权，“对内领导国家政权”，基本上是后来国务院的职权。中央人民政府委员会有权“废除或修改政务院与国家的法律、法令相抵触的决议和命令”，“批准或废除或修改中华人民共和国与外国订立的条约和协定”，[38]这些是后来全国人大常委会的职权。中央人民政府委员会有权“任免驻外国的大使、公使和全权代表。”“制定并颁发国家的勋章、奖章，制定并授予国家的荣誉称号”，“颁布国家的大赦令和特赦令”，[39]这是后来全国人大常委会和国家主席分别享有的职权。中央人民政府委员会有权“处理战争及和平问题”，“批准或修改国家的预算和决算”，[40]有权组织政务院、军事委员会、最高人民法院及最高人民检察署，[41]这是后来全国人大的职权。中央人民政府委员会还有权“规定国家的施政方针”，这基本属于后来国务院的职权，[42]等等。当时的中央人民政府委员会不仅权力大，而且受监督少（仅限于“汇报工作”）。[43]而根据1982年宪法的模式，全国人大常委会要受到全国人大较多的制约，全国人大对其成员不仅有选举权，而且有罢免权，其决定全国人大有权改变或撤消；[44]国家主席、国务院则受全国人大及其常委会的多方面制约；全国人大虽然不受其他机关制约，但其权力相对于中央人民政府委员会的权力要小很多。因此从总体上看，《共同纲领》确立的政权模式是比较集权的——权力集中于中央人民政府委员会，它不完全是执行机关（本来以它和政协的关系来看，它应当是执行性机关），它实际上拥有国家元首的职权以及议事机关的大量权力（立法权、决定权、任免权、监督权等）和部分行政权力，有点像个“议行合一”的机构。
与后来的全国人大及其常委会明确实行合议制不同，中央人民政府委员会有一定的首长制特征，虽然《共同纲领》第15条规定：“各级政权机关一律实行民主集中制。”“在人民代表大会和人民政府委员会内，实行少数服从多数的制度。”但在另一些具体条款中，又有首长制色彩的规定，如《中央人民政府组织法》第8条规定：“中央人民政府主席，主持中央人民政府委员会的会议，并领导中央人民政府委员会的工作。”第9条规定：“中央人民政府副主席和秘书长，协助主席执行职务。”第10条规定：“中央人民政府委员会的会议，两个月举行一次，由主席负责召集。主席根据需要，或有三分之一以上的中央人民政府委员的请求，或政务院的请求，得提前或延期召开会议。”[45]第14条规定：“在中央人民政府委员会休会期间”，政务院“对中央人民政府的主席负责，并报告工作。”因此，当时的中央人民政府主席位高权重，有点像又不完全像总统制下的总统，总统制是建立在严格分权基础上的，而中央人民政府委员会基本上是议行合一的模式。[46]
在《共同纲领》和《中央人民政府组织法》共同构建的国家政体中，全国人大（或政协）与中央人民政府的关系是第一层关系，这一关系并不完全是议事机关和行政机关的关系，因为前者并不议事，其权力极其有限；后者也不完全是执行，而是有很多议事功能。中央人民政府内的中央人民政府委员会与政务院、军事委员会、最高人民法院及最高人民检察署的关系是第二层关系。笔者认为，第二层关系是更为重要的关系，是权力运作的重心所在。后来的四部宪法所确立的政体模式基本上是与这一脉络承接的，只是将中央人民政府委员会的权力分解为了全国人大、全国人大常委会、国家主席、国务院等方面的职权。因此1954年宪法比《共同纲领》在政权体制上是有明显进步的（虽然并不完善），在1954年宪法中权力不那么集中了，分工较为细化了，权力结构相对合理了。但另一方面我们也应看到，1954年宪法的制定受苏联宪法影响很大，而《共同纲领》受国外影响较小，可能比较真实地反映了中国共产党人的治国思想。作为一个靠武装力量夺取政权的政党，在建国之初，政权尚未稳固的情况下，倾向于某种集权模式似乎是可以理解的，甚至有可能是必然的。[47]
三、从《共同纲领》看纲领与宪法的区别
纲领与宪法有相同点，如二者都具有根本性、原则性、宏观性、全局性等特征，其内容一般都包括对过去成果的回顾、对历史经验的总结、对未来发展方向的指引等。但二者也有明显的不同点，分析这些不同点，尤其是结合《共同纲领》来分析这些不同点，对我们进一步认识宪法的作用是有一定益处的。
1、纲领可以是政党的纲领，也可以是国家的纲领，而宪法只能是国家的法。
纲领可以是政党的纲领，也可以是国家的纲领，但通常是政党的纲领。如不论什么党在建党时通常都要拟订党章党纲，而大多数现代国家在建国或政权更替时都用宪法（而不是纲领）的形式宣布新国家或新政权的成立，国家意志一般多用法律性文件而不是纲领来表达。作为党纲的纲领只针对党务，其使用范围在本党内，只具有党章的约束性。而宪法是国家法不是党法，是针对国家事务的，其适用范围在一国之内。
《共同纲领》按其性质也应该是共产党和民主党派联合行动的一个纲要，[48]是共产党“团结各民主党派、各民主阶级”成立的联合政府的共同政治基础和联合章程。[49]只是由于我国建国初期种种原因所致，暂时用这一纲领充当临时宪法，因而使其具有了一定的国家性。[50]《共同纲领》作为纲领在建国初期的地位是较为特殊的，是一种特例，并不能因此认为党的纲领（包括几个党联合的纲领）就当然具有国家性。
2、纲领具有政策性，而宪法虽然也有政策性，但更具有法律性。
纲领和宪法中都有政策性条文，但纲领中的政策性条文更多。从纲领和宪法的结构来看，纲领基本上是由政策和纲领构成。以《共同纲领》为例，政策性条款在七章中占了五章，在60条中占了几乎2/3，即使是那些纲领性条款也具有一定的政策性。而宪法的主要内容一般包括国家政策、个人权利、国家权力等，其中国家政策部分不是宪法的核心内容，其直接的宪法效力也不如后两者。[51]在我国，宪法中的政策内容基本上存在于宪法的“总纲”和“序言”部分，有些国家的宪法则明确设置“基本政策”、“基本国策”、“基本原则”等章节，“或者在章节上单独列出，或者被置于其他部分，如社会关系、经济关系等处”。[52]宪法中有“总纲”的设置说明宪法有纲领性的一面，但宪法中不可能只有总纲；如果总纲内容太多，也令人怀疑它是否还是一部宪法。[53]从世界各国的宪法结构来看，有的国家宪法没有序言，有的国家宪法没有总纲，有的国家既没有序言也没有总纲，但各国宪法不太可能没有公民权利（或人权）部分，尤其不可能没有国家权力部分，否则宪法将不成其为宪法。[54]而纲领中虽然也可能涉及权利和权力内容，但往往不是其主要部分，主要部分是政策，包括大政策、小政策，根本政策、具体政策等等。
纲领的政策性决定了纲领的原则性，政策往往都是原则的。宪法中的政策条文也有原则性，但宪法中的权利条文、尤其是权力条文还有一定的规则性。宪法与其他法律相比，其原则性较强，而规则性相对偏弱，这是宪法与一般法律不同而与纲领相似的地方；但宪法与纲领相比这些特点就正好相反，宪法总体上其原则性比纲领弱，规则性比纲领强。具有政策性、原则性特点的纲领通常只规定应该做什么，而不规定如果没有这样做应该受何种处罚（法律责任）；即使规定应该做什么，纲领的规定也往往较为笼统，如“鼓励”、“扶助”、“应当”，等等，权力空间极大。宪法中的政策性条款与纲领中的政策性条款可能区别不大，但宪法中的法律规则条款则明显不同，如立法权、司法权、行政权各属于哪个机构是非常明确的，其权力范围是什么、如果滥用权力要承担何种法律责任（如撤消立法，弹劾总统、法官等）也是比较清楚的，甚至还涉及一些较为具体的程序规定，如人身自由的保护程序，宪法修改的程序等等，这些都是纲领所不具备的。
纲领的政策性决定了纲领的政治性，不论是国家的纲领还是党的纲领，往往都是“政治”纲领。纲领和宪法都具有政治性，但纲领主要规定政治目标，政治策略，而宪法主要构建国家的政治体制。纲领一般只具有政治性，即使其中有一些经济、文化条文，也多是将其作为政治任务去规定的。而宪法不仅具有政治性，还具有法律性，且其法律性比政治性更突出，更重要。与纲领是纯粹的政治性文件相比，宪法应定性为法律性文件，只是与其他法律不同，宪法是带有政治性的法律文件。既然是法律性文件，就意味着有大量的权利义务条款，或权力责任条款。一般来说，宪法中的“总纲”较多地体现了宪法的政治性、政策性，公民权利和国家权力部分较多地体现了宪法的法律性。[55]
《共同纲领》之所以在建国初期起“临时宪法”的作用，具有一定程度的法律性，[56]是《共同纲领》在特定情况下的“超负荷”运转，属于非常态状况，在1954年后则以国家宪法取而代之了。
3、纲领和宪法都具有目标性（且都是政治目标），但纲领的根本目标通常是意识形态的，具体目标则类似工作安排；宪法的终极目标是保障人权，具体目标是建立国家政体，是体制性的。
纲领的根本目标多是与“主义”有关的意识形态领域的目标（三民主义、新民主主义、社会主义等），如《共同纲领》第1条规定：“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政，反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义，为中国的独立、民主、和平、统一和富强而奋斗。”孙中山的《中华民国建国大纲》规定：“国民政府本革命之三民主义，五权宪法，以建设中华民国。”[57]纲领的具体目标往往是为实现根本目标在当前要完成的任务，如《共同纲领》第34条第1款规定：“关于农林渔牧业：在一切已彻底实现土地改革的地区，人民政府应组织农民及一切可以从事农业的劳动力以发展农业生产及其副业为中心任务，并应引导农民逐步在按照自愿和互利的原则，组织各种形式的劳动互助和生产合作。在新解放区，土地改革工作的每步骤均应与恢复和发展农业生产相结合。人民政府应根据国家计划和人民生活的需要，争取于短时期内恢复并超过战前粮食、工业原料和外销物资的生产水平，应注意兴修水利，防洪抗旱，恢复和发展畜力，增加肥料，改良农具和种子，防止病虫害，救济灾荒，并有计划地移民开垦。”[58]这些规定作为一种“行动指南”很像当前的工作计划和工作安排，是比较具体的，是布置工作，下达指示，其内容主要是现阶段的任务以及完成这些任务需要把握的原则。宪法也有奋斗目标（如保障人权、建设民主法治国家），这些目标也具有指引性，但宪法的目标具有明显的“体制”特征，如宪政、民主、共和、法治等。宪法认为仅有目标而没有体制是空洞的（只能鼓舞士气、进行政治感召），也是靠不住的（可能偏离方向），因此在确定目标（如总纲中的有关内容）后，宪法的大量篇幅被用来构建体制，有关分权、平衡、制约的条款不完全是指导性的、方向性的，也是相对具体的、现实的、可操作的。
不论是纲领的目标还是宪法的目标，都在一定程度上不仅指出我们要做什么，而且也多少指出了我们应当如何做。但在“如何”做的问题上，纲领带有行政性质，是将一个根本目标分化成许多具体目标，具体目标又分化成更具体的各项政策，使执行人大体知道自己当下该做什么，怎么做。由于形势总是在不断变化，因此工作任务也就需要根据形势不断作出调整，制定计划的人要不断制定新目标，发出新指令，提出新要求，执行计划的人要不断接受新任务，适应新情况，因而纲领的具体目标及相关政策具有灵活性、多变性的特征。而宪法带有契约性质，是在根本目标之下经协商设定一个体制，一个权力运作的模式，体制一旦建立不论上级还是下级都坚守在这个体制内的一定岗位上。体制有一种自行运转的功能，虽然在操作中也有上级给下级的指示（尤其是行政机关），但上级的指示也必须在体制授权的范围内，如果违反体制规定下级有权拒绝，因此上下级都受到制度的约束。这样人的作用随体制的运转而得以发挥，人可以不断换，政府的具体任务、目标可以不断变化（新一届政府上台总是有新的想法和计划），但宪法规定的权力体制模式是不能轻易改变的。体制确定后不论换什么人（如国家领导人的更替）都可以维持一个基本的运作，出错的机率相对较小，因而具有更大的稳定性。
在目标问题上，纲领侧重于指明目标（是什么），包括大目标小目标；宪法侧重于确立实现大目标的模式（如何做），“如何做”当然是以明确了“做什么”为前提的，是在“做什么”的问题解决后更深入的层面。宪法显然不满足于只规定一个大目标，同时又不愿过多地涉足小目标（认为小目标即具体目标要随着社会变化而不断调整），宪法的着力点在确定大目标后为实现这一目标规划体制。体制是立体的，像一个框，稳定而持久，规范性、约束性很强；而纲领是垂直的，像一条线，随风飘荡，任意性、灵活性较大。
4、纲领的目标是“群体”的共同目标，而宪法的目标是保障“个人”自由选择目标。
纲领具有强烈的集体主义特征，是一群人为了一个共同的目标聚集在一起，聚集的目的就是为了实现那个目标。为达到目标需要根据形势扩充队伍（如统一战线），凡是能够接受纲领的人就是自己人（有共同的理想和奋斗目标）。“自己人”是一个整体，要加强团队意识，心往一处想，劲往一处使，因此纲领具有明显的凝聚力，这种凝聚力有时会发展到排外、排除异己的地步。纲领强调的是群体作为整体向前的冲力，这种力量强大而坚定，效率高，成效快，常常显示出一种汹涌澎湃的气势，不容质疑，不可阻挡，任何“挡道”的人都将被它的车轮碾碎，因此对敌人而言，它具有强大的杀伤力，对自己人而言，任何怀疑者、消极者都可能被不断清除以纯洁队伍，这样才能保证持续旺盛的热情和干劲。在法治国家，纲领的这种可能出现的极端性需要受法律调整和规范，以避免破坏民主宪政体制。[59]而宪法是把人民视为无数个体的集合，具有强烈的个人主义色彩，是一群人为了保护自己的权利而约法三章。他们共同建立一个客体——国家，然后确立每个个体与这个国家之间的关系，以保证这个国家不至侵犯每个个体。宪法鼓励每个人质疑国家目标的正确性，目标经民主程序确定后，允许有积极推动者，也允许有怀疑者，消极者，反对者。与纲领相比，宪法强调的人权、自由具有一定的分散性，宪法尊重作为个人的基本意志和基本利益以及某些基本资格，每个个体都有权选择自己的目标，有共同目标的人可以自愿结合（结社自由），没有共同目标的个人可以特立独行（宪法不强求人们有共同的信仰和目标）。任何权力不能以任何理由侵犯个人的这些基本权利，即使在紧急状态下，国家的介入也有程序要求，并非完全不受约束。因此在宪法的指引下，虽然社会也需要向前走，但不是一味地向前冲，而是缓缓前行，边走边反省，边走边争议。这样前进的步伐固然受到制约，速度相对缓慢，但从长远看，偏离根本目标的可能性却大大降低了，而且行进的过程本身也是目标的一部分（如过程中每个人的自由状态）。
纲领的制定者主要是党内精英（如党的骨干分子），纲领所指引的方向往往是精英决定的；而宪法的制定是社会精英与民众共同完成的，其中的民主程序必不可少，如全民讨论，甚至全民公决。宪法所确定的方向是大众选择的，至少也是精英选择、大众同意才能确定的（这种同意要有法定程序做保障）。纲领偏重于精英领导大众，强调大众要跟上精英；宪法强调大众选择精英，制约精英。虽然不论在什么社会中都大体有精英和大众的划分，精英和大众的素质也都要协调、般配才好，都要求精英领导大众并为大众服务，但相形之下，在纲领治国的社会中精英的素质和作用是更重要的，而在依法治国的社会中民众的素质和作用往往是更重要的（至少也是比纲领治国模式中的民众重要得多的），因为普选制是代议制的基础。
宪法中蕴涵着人民与国家的矛盾，个人权利与国家权力的冲突，分权模式以及宪法结构基本都是这些矛盾冲突的反映，是为平衡这些矛盾冲突而设置的，因此人民与国家的矛盾、个人权利与国家权力的矛盾是宪法的重要内容。而纲领中一般不体现这样的矛盾，纲领展示的是向既定目标前进的过程中，前进者（人民）和阻挠者（敌人）之间的矛盾，决策者（高层精英）和执行者（广大干部和群众）之间的矛盾。因此纲领中的语言涉及到前者（敌我矛盾）时，往往是斩钉截铁的，涉及到后者（人民内部矛盾）时，往往是弹性的。
纲领的目光聚焦于群体的目标，宪法的目光聚焦于实现目标的个人。对纲领来说，目标是最重要的，为达到目标可以牺牲人；而对宪法来说，人是最重要的，任何目标都必须是为了保障人、维护人，否则目标将失去正义性。因此宪法产生的前提（社会环境、历史条件）是制宪者们应具有强烈的个体意识，关注到每一个人的生存、发展、需要，而纲领更关注的是一群人的共同志向。只有讲民主、讲人权的社会才有宪法，但纲领在任何社会都可以有，都可能有。
5、纲领的重点在规范义务和责任，但规范的对象、手段具有模糊性；宪法的重点在授权、分权、限权，其规范的对象和手段是相对具体、明确的。
纲领强调权力的服从与被服从关系，如《共同纲领》第46条规定：“中华人民共和国的教育方法为理论与实际一致。人民政府应有计划有步骤地改革旧的教育制度、教育内容和教学法。”这是针对国家和政府规定的，但它与其说是在强调国家和政府的权力，不如说是在强调其义务或责任，然而在这种义务或责任中又隐含着权力，权力在纲领中是含而不露的，这使纲领中的权力主体具有很大的模糊性。以《共同纲领》为例，表现为其规范的主体多是“国家”、“政府”、“地区”、“民族”、“人民”、“社会”等抽象主体，如《共同纲领》第22条规定的主体是“国家”：“中华人民共和国应加强现代化的陆军，并建设空军和海军，以巩固国防。”第30条规定的主体是“人民政府”：“凡有利于国计民生的私营经济事业，人民政府应鼓励其经营的积极性，并扶助其发展。”第21条规定的主体是“军队”：“人民解放军和人民公安部队根据官兵一致、军民一致的原则，建立政治工作制度，以革命精神和爱国精神教育部队的指挥员和战斗员。”第51条规定的主体是“地区”：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大少，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”第53条规定的主体是“民族”：“各少数民族均有发展其语言文学、保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由。人民政府应帮助少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业。”有的条文甚至没有主体，如第43条规定：“努力发展自然科学，以服务于工业农业和国防的建设。奖励科学的发现和发明，普及科学知识。”[60]这些规定的共同点是权力主体具有笼统性、模糊性，这种笼统性、模糊性决定了权力主体不可能承担具体的法律责任（具体的法律责任需要落实到具体的某个机构或人员头上），这些条文中大量的“应当”措辞作为义务条款是不完整的——只有行为模式没有法律后果，需要追究其责任时只能临时根据具体情况来定（定谁担责、担什么责）。因此纲领涉及的权力内容是粗糙的，权力格局、权力界限、权力责任都不明确，不细致，操作中随意性极大。由于纲领的制定和实施基本上是同一群人，纲领对他们来说在一定程度上是自律，这样很难产生严格的自我规范制度，甚至难免量身定做。
宪法的制定主要是人民，具有鲜明的民主性，实施则主要是精英，因此宪法主要是人民约束精英的，是他律。。高权力（最高国家领导人、国家立法机关等）的约束也是非常模糊的。宪法规范的对象不是抽象的“国家”、“政府”而是具体的“国家机构”，其权力主体、权力范围、权力责任都比纲领具体得多。[61]如我国1982年宪法第62条规定全国人民代表大会行使下列职权：“（四）选举中华人民共和国主席、副主席”；第82条规定：“中华人民共和国主席代表中华人民共和国，接受外国使节；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。”第63条规定，全国人民代表大会有权罢免下列人员：“（一）中华人民共和国主席、副主席”。“国家主席”作为一个具体的国家机构其产生，职权，免职，都有相对具体的规范。[62]宪法中的国家权力运作也涉及到服从关系，但宪法主要是将权力关系调整为互相制约的平行关系而不是、或主要不是服从关系。纲领中的权力关系主要是纵向的，宪法中的权力关系主要是横向的。[63]宪法先授权（给国家），再分权（给国家的不同机构），以实现限权的目的。而纲领只授权（给国家或广义的政府），不分权（只分任务），也就谈不上限权，或限权是针对下面权力的限制（这种限权有较大的任意性）。与宪法对权力的严格规范相比，纲领对权力的粗放型处理方式显然太粗糙了，纲领对权力的特性、人的特性以及人和权力结合后的特性缺乏深刻的洞悉和认识，它过多地关注于眼前要做的事情，而忽略了对做事的人（掌权者）的控制。
综上，《共同纲领》有纲领性，也有宪法性。依笔者之见，二者并非半斤八两，而是大约七分纲领性，三分宪法性。《共同纲领》作为1954年宪法的基础，1954年宪法又作为1982年宪法的基础，期间有一种一脉相承的精神。这种精神的一个重要表现是纲领治国，政策治国，而不是或不完全是依法治国。虽然《共同纲领》、1954年宪法、1982年宪法的纲领性是依次递减的，其宪法性是依次递增的，[64]但淡化宪法中的纲领性、政治性，强化其法律性，仍然是当代中国人需要继续努力的方向。
发表于《政法论丛》2010年第1期
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[1] 许崇德著：《中华人民共和国宪法史》（上卷），福建人民出版社2005年版，第45页。
[2] 这基本上是我国宪法学界的共识。可参见吴家麟主编：《宪法学》，群众出版社1983年版，第92页；周叶中主编：《宪法》，高等教育出版社/北京大学出版社2000年版，第72页；许崇德主编：《宪法》，中国人民大学出版社1999年版，第69页；郑贤君主编：《宪法学》，北京大学出版社2002年版，第41页；俞子清主编：《宪法学》，中国政法大学出版社2002年版，第57页；等等。、
[3] 吴家麟主编：《宪法学》，群众出版社1983年版，第92页。
[4] 商务印书馆辞书研究中心修订：《新华词典》，商务印书馆2001年修订版，第307页。
[5] “周恩来与共同纲领的制定”，日期：2008.01.07 北大法学院宪政研究中心
[6] 对此周恩来曾做过解释：“有一种意见，以为我们既然承认新民主主义是一个过渡性质的阶段，一定要向更高级的社会主义和共产主义阶段发展，因此总纲中就应该明确地把这个前途规定出来。筹备会讨论中，大家认为这个前途是肯定的，毫无疑问的，但应该经过解释、 宣传特别是实践来证明给全国人民看。只有全国人民在自己的实践中认识到这是唯一的最好的前途，才会真正承认它，并愿意全心全意为它而奋斗。所以现在暂时不写出来，不是否定它，而是更加郑重地看待它。而且这个纲领中经济的部分里面，已经规定要在实际上保证向这个前途走去。”周恩来：“人民政协共同纲领草案的特点”，《周恩来选集》（上卷），人民出版社1980年版，第368页。
[7] “方针”是“指引事业前进的方向和目标。”商务印书馆辞书研究中心修订：《新华词典》，商务印书馆2001年修订版，第261页。
[8] 其中第三章“军事制度”实际上并非都是制度建设，而是也有许多政策性条文，该章共6条（第20-25条），典型的制度规范只有第20条，“中华人民共和国建立统一的军队，即人民解放军和人民公安部队，受中央人民政府人民革命军事委员会统率，实行统一的指挥，统一的制度，统一的编制，统一的纪律。”其余条款有的是制度和政策的结合体，如第21条：“人民解放军和人民公安部队根据官兵一致、军民一致的原则，建立政治工作制度，以革命精神和爱国精神教育部队的指挥员和战斗员。”第22条：“中华人民共和国应加强现代化的陆军，并建设空军和海军，以巩固国防。”第23条：“中华人民共和国实行民兵制度，保卫地方秩序，建立国家动员基础，并准备在适当时机实行义务兵役制。”有的则完全是政策性条款，如第24条：“中华人民共和国的军队在和平时期，在不妨碍军事任务的条件下，应有计划地参加农业和工业的生产，帮助国家的建设工作。”第25条：“革命烈士和革命军人的家属，其生活困难者应受国家和社会的优待。参加革命战争的残废军人和退伍军人，应由人民政府给以适当安置，使能谋生立业。”其实制度和政策的区别是究竟什么，笔者也不能准确描述，在此提出这一问题，希望学界同人予以探讨。
[9] 只有第五章“文化教育政策”在“总纲”中找不到相应条款。
[10] 商务印书馆辞书研究中心修订：《新华词典》，商务印书馆2001年修订版，第307页。
[11] 政策是“国家或政党为实现一定目标而制定的具体的行动准则。”商务印书馆辞书研究中心修订：《新华词典》，商务印书馆2001年修订版，第1258页。
[12] 许崇德教授认为，规定在《共同纲领》政策部分的第22、23、27、31、33、34条等，都具有纲领性。许崇德著：《中华人民共和国宪法史》（上卷），福建人民出版社2005年版，第45页。
[13] 序言是“写在著作正文之前的文章。一般由作者说明写书的经过，或别人介绍和评论本书的内容。”商务印书馆辞书研究中心修订：《新华词典》，商务印书馆2001年修订版，第1112页。法的序言“是法的正文前一部分叙述性文字或论述性文字”，其内容一般是“交代立法的原因、目的和根据，有的还指出立法的任务、法的性质或基本内容。”有的序言“还阐述、概括其他一些有关问题，诸如立法的指导思想，立法的社会的、经济的、历史的背景等。”周旺生著：《立法学》，北京大学出版社1994年版，第629、630页。因此在我们的宪法中，序言的作用似乎已超出了其力所能及的功用，把国家的根本纲领放在宪法的序言（而不是正文）中是过于“抬举”序言、还是太“怠慢”根本纲领了呢？
[14] 蔡定剑著：《历史与变革——新中国法制建设的历程》，中国政府大学出版社1999年版，第263、262页。
[15] “依政策办事”则可追溯到1949年前的根据地时期。
[16] 这种改变（由政策规范到权利和政策相结合的规范）应当视为一种进步。虽然这并不一定能说明1954年宪法制定时人们在思想观念上真正意识到政策与权利的区别并因此而具有了权利意识，而很可能是照搬苏联宪法或其他国家宪法的结果。但学习总是从模仿开始的，也许我们对此不应苛求。
[17] 宪法权利的原则性使其与政策有很多的相似之处，如都只有模糊的行为模式，都没有直接规定法律后果。关于宪法规则（包括权利规则）所具有的原则性特点，可参看马岭著：《宪法原理解读》，山东人民出版社2007年版，第201-216页。
[18] 即第18条：“中华人民共和国的一切国家机关，必须厉行廉洁的、朴素的、为人民服务的革命工作作风，严惩贪污，禁止浪费，反对脱离人民群众的官僚主义作风。”这一条的内容在后来的宪法中多放在“总纲”（而不是国家机构）一章中，如1982年宪法“总纲”中第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”
[19] 蔡定剑著：《历史与变革——新中国法制建设的历程》，中国政法大学出版社1999年版，第19页。
[20] 我国宪法学教材大多强调1949年建国时国家还没有完全统一，政权尚未巩固，反动势力的残余还没有肃清，人民的觉悟还有待提高和加强，等等，因此制定宪法的条件还未成熟。笔者认为这些理由缺乏足够的说服力，制宪权本身具有创造政权的功能，等政权稳固后才能开始制宪在理论上很难说通；而人民的觉悟程度是否能成为制宪条件不成熟的理由，也有待进一步论证。
[21] 蔡定剑著：《历史与变革——新中国法制建设的历程》，中国政法大学出版社1999年版，第17页。这一观点有一定道理，《中央人民政府组织法》不是根据《共同纲领》制定的，其后的立法有的也不仅仅是根据《共同纲领》、而是根据《共同纲领》和《中央人民政府组织法》制定的。如1951年9月3日颁布的《人民法院暂行组织条例》第1条规定，本条例依《中国人民政治协商会议共同纲领》第17条和《中华人民共和国中央人民政府组织法》第5条、第26条、第30条的规定制定之。
[22] 《刘少奇选集》（上卷），人民出版社1982年版，第434页。
[23] 当时关于新国家的名称曾有过争论，有人主张用“中华人民民主共和国”，有人认为宜用“中华人民民主国”，简称“中华民国”或“中华民主国”，清华大学教授张奚若主张用“中华人民共和国”，毛泽东支持沿用“中华民国”国号，“理由是共产党是救中国不是亡中国，新中国取代旧中国是新政府取代旧政府，不是新国家取代旧国家，我们共产党反蒋不反孙。后来何香凝打了个圆场说：‘中华人民共和国’里面包含了‘中华民国’这四个字，其实质是一样的，‘民国’的‘民’就是‘人民’，中山先生一生为共和奋斗，这国自然就是‘共和国’了。”吴志非：“1949年推翻的是府不是国”，《党史纵横》2009年第1期。
[24] 陈动：“论国名与国号”，《厦门大学学报》（哲学社会科学版），2006年第3期。
[25] 笔者过去在论述制宪权时，曾混淆了“国名”与“国号”。详见马岭著：《宪法原理解读》，山东人民出版社2007年版，第2-3页。在此感谢中国青年政治学院法律系吴用博士的提醒。
[26] 许崇德著：《中华人民共和国宪法史》（上卷），福建人民出版社2005年版，第58页。
[27] 如1908年的《钦定宪法大纲》共25条，其中作为附录的“臣民权利义务”部分是将权利分为6个条文分别加以规定的；1912年的《中华民国临时约法》共56条，却以专章（第二章）规定了“人民”，其中8个条文（第5-12条）为权利条款，第6条“自由权”包括了7项内容；1931年的《中华民国训政时期约法》共89条，其中第2章为“人民之权利义务”，第6-24条为权利条款；等等。
[28] 许崇德著：《中华人民共和国宪法史》（上卷），福建人民出版社2005年版，第58页。
[29] 《共同纲领》第14条第1款规定：“凡人民解放军初解放的地方，应一律实施军事管制，取消国民党反动政权机关，由中央人民政府或前线军政机关委任人员组织军事管制委员会和地方人民政府，领导人民建立革命秩序，镇压反革命活动，并在条件许可时召集各界人民代表会议。”第3款规定：“军事管制时间的长短，由中央人民政府依据各地的军事政治情况决定之。”
[30] 周恩来：“人民政协共同纲领草案的特点”，《周恩来选集》（上卷），人民出版社1980年版，第368-369页。
[31] 这似乎可以说明，有时候理论认识上的一点偏差在实践中可能会导致某些残酷的社会现象出现。
[32] 如政协一届一次会议的时间为10天（1949年9月21日—30日），一届二次会议的时间为10天（1950年6月14日—23日），一届三次会议的时间为9天（1951年10月23日—11月1日），一届四次会议的时间为4天（1953年2月4日—2月7日）。“第一届全国政协历次会议”，2004年03月02日11:21新华网。关于1952年为何没有召开政协会议，笔者没有查到有关解释或说明。
[33] 《中央人民政府组织法》第6条规定：“中国人民政治协商会议的全体会议选举中央人民政府主席一人，副主席六人，委员五十六人。”
[34] 《中央人民政府组织法》第7条规定，中央人民政府委员会有权“任免政务院的总理、副总理，政务委员和秘书长、副秘书长，各委员会的主任委员、副主任委员、委员，各部的部长、副部长，科学院的院长、副院长，各署的署长、副署长及银行的行长、副行长。”“任免人民革命军事委员会的主席、副主席、委员，人民解放军的总司令、副总司令，总参谋长、副参谋长，总政治部主任和副主任。”“任免最高人民法院的院长、副院长和委员，最高人民检察署的检察长、副检察长和委员。”
[35] 《中央人民政府组织法》第7条规定：“中央人民政府委员会，依据中国人民政治协商会议全体会议制定的共同纲领，行使下列的职权：
一、制定并解释国家的法律，颁布法令，并监督其执行。
二、规定国家的施政方针。
三、废除或修改政务院与国家的法律、法令相抵触的决议和命令。
四、批准或废除或修改中华人民共和国与外国订立的条约和协定。
五、处理战争及和平问题。
六、批准或修改国家的预算和决算。
七、颁布国家的大赦令和特赦令。
八、制定并颁发国家的勋章、奖章，制定并授予国家的荣誉称号。
九、任免下列各项政府人员：
甲、任免政务院的总理、副总理，政务委员和秘书长、副秘书长，各委员会的主任委员
、副主任委员、委员，各部的部长、副部长，科学院的院长、副院长，各署的署长、副署长
及银行的行长、副行长。
乙、依据政务院的提议，任免或批准任免各大行政区和各省市人民政府的主席、副主席
和主要的行政人员。
丙、任免驻外国的大使、公使和全权代表。
丁、任免人民革命军事委员会的主席、副主席、委员，人民解放军的总司令、副总司令，
总参谋长、副参谋长，总政治部主任和副主任。
戊、任免最高人民法院的院长、副院长和委员，最高人民检察署的检察长、副检察长和
委员。
十、筹备并召开全国人民代表大会。”
[36] 《中央人民政府组织法》第31条规定：“本组织法的修改权，属于中国人民政治协商会议的全体会议；在全体会议闭会期间属于中央人民政府委员会。本组织法的解释权属于中央人民政府委员会。”
[37] 《中央人民政府组织法》第4条。
[38] 《中央人民政府组织法》第7条。
[39] 《中央人民政府组织法》第7条。
[40] 《中央人民政府组织法》第7条。
[41] 《中央人民政府组织法》第5条。
[42] 《中央人民政府组织法》第7条。1954年宪法第49条第1款规定，国务院有权“规定行政措施，发布决议和命令”。
[43] 在一届政协二次会议（1950年6 月14 —23日）上，毛泽东作为全国政协主席致开幕词和闭幕词，并在开幕词中指出土地改革为这次会议的中心议题。会议听取了政协副主席陈叔通的会务报告，政协常委、中央人民政府副主席刘少奇关于土地改革问题的报告，周恩来总理的政治报告，陈云副总理“关于经济形势、调整工商业和调整税收诸问题”的报告，薄一波副主任“关于调整税收问题”的报告，郭沫若副总理“关于文化教育工作”的报告，及聂荣臻代总参谋长的军事报告。在政协一届三次会议（1951年10月23日—11月1日）上，毛泽东仍然是作为全国政协主席致开幕词和闭幕词，并指出这次会议的中心任务是继续加强抗美援朝的工作，增加生产，厉行节约，以支持中国人民志愿军。会议听取了周恩来总理作的政治报告，政协副主席陈叔通所作的常委会工作报告，中国人民抗美援朝总会彭真副主席所作的关于抗美援朝保家卫国运动的报告，听取了陈云、郭沫若所作的关于经济工作和财政工作、文化教育工作的报告。在政协一届四次会议（1953年2月4日—2月7日）上，全国政协副主席周恩来作了政治报告，陈叔通副主席作了关于会务的报告，中国人民保卫世界和平委员会主席郭沫若作了关于世界人民和平大会的经过和成就报告。会议闭幕时，毛泽东主席作了重要讲话，指出三点：一要加强抗美援朝的斗争。二要学习苏联。三要在我们各级领导机关和领导干部中反对官僚主义。见《人民日报》1950年6月24日第1版；“第一届全国政协历次会议”，2004年03月02日11:21新华网。以上三次会议，时间一次比一次短，报告一次比一次少，报告人的级别一次比一次低，这种现象背后的原因是什么尚不得知。作为中央人民政府主席的毛泽东从未向大会做过工作报告，作工作报告的是中央人民政府副主席（刘少奇）、政务院总理（周恩来）以及各委员会负责人等（政协副主席等作的报告另当别论）。毛泽东在大会上一般是致开幕词和闭幕词或做重要讲话，但其中通常会点明会议的中心议题或当前的主要工作。这种在开幕词或闭幕词中点出核心命题的做法与《共同纲领》在“序言”中规定国家的“根本纲领”是否有异曲同工之妙？这样做的目的是什么？会产生什么实际效果？这种模式对后来我国的政治权力体制是否有重大影响？这些问题都很值得我们仔细研究。
[44] 1982年《宪法》第65、62条。
[45] 这种会议制度是否也给我们一种启示，即每两个月开一次会的委员会也可能是实权机构。
[46] 笔者认为，以1949年的中国国情来看，当时是应该争取实行总统制的。
[47] 笔者在此无意指责前人，也无意为某种制度做辩护，而只是想指出，某种制度在某个时代出现一般都有其历史原因，我们应当客观地看待这些历史现象。一味指责往往是把制度的构建过多地归因于某个人或某些人（是这个人或这些人不够好，如他们没有权利意识和分权观念）。但也不能说那些在当时环境下产生的制度就一定具有合理性甚至优越性，而是认为在那样的历史条件下产生那样的制度是有原因的，有理由的，甚至可能是必然的。
[48] 1949年夏斯大林建议新中国制定宪法时指出：“《共同纲领》不是全民代表通过的，而是由一党提出，其他党派予以同意的东西。”《新中国第一部宪法诞生始末》，转引自《报刊文摘》2003年1月27日，第3版。
[49] 许崇德著：《中华人民共和国宪法史》（上卷），福建人民出版社2005年版，第47页。
[50] 1954年宪法产生后，“《共同纲领》就不再生效，仅仅是一部历史文献了。”许崇德著：《中华人民共和国宪法史》（上卷），福建人民出版社2005年版，第47页。
[51] 有学者指出，宪法中的“国家政策属于纲领性的规定，是原则而不是规范，其内容模糊而不确定，无法像一般规范那样对国家机关产生强制约束力，法院也不能适用其作为裁判纠纷的法规范依据。”它们通常是仅“对国家生活具有指导价值和意义的方针条款”，其内容包括“国民经济”、“社会安全”、“民族平等”、“教育文化”、“国防外交”等。郑贤君：“论国家政策入宪与总纲的法律属性”，《宪政与行政法治评论》（创刊号），中国人民大学出版社2004年版，第217、210-215页。
[52] 郑贤君：“论国家政策入宪与总纲的法律属性”，《宪政与行政法治评论》（创刊号），中国人民大学出版社2004年版，第207、215-217页。
[53] 国外有学者将宪法分为“巩固性的宪法和纲领性的宪法”。详见[荷]亨利?范?马尔赛文、格尔?范?德?唐著：《成文宪法的比较研究》，陈云生译，华夏出版社1987版，第327-328页。
[54] 早期宪法（如美国宪法、1791年的法国宪法）基本没有基本国策“这样的‘软’条款或者弹性条款”。参见郑贤君：“论国家政策入宪与总纲的法律属性”，《宪政与行政法治评论》（创刊号），中国人民大学出版社2004年版，第207-210页。
[55] 但公民权利和国家权力部分也并非完全没有政治性，如在有关权力部分宪法确认的是国家的“政治”体制框架；即使人权条款，也可能是政治斗争的结果，往往体现民主政治与反民主政治的较量。
[56] 如作为宪法一般对立法有指导和规范作用，“这个‘母法’的地位和作用，对共同纲领来说，也是具有的。新中国建立初期，事实上我国的一般法律都是根据共同纲领制定的。”许崇德著：《中华人民共和国宪法史》（上卷），福建人民出版社2005年版，第46页。如1952年2月22日政务院第125次政务会议通过，1952年8 月8日中央人民政府委员会第18次会议批准的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》第1条规定：“本纲要根据中华人民共和国共同纲领第九条、第五十条、第五十一条、第五十二条及第五十三条之规定制定之。”
[57] 中国宪政网2006-10-30
[58] 在《共同纲领》中类似的规定还很多，如第35条规定：“关于工业：应以有计划有步骤地恢复和发展重工业为重点，例如矿业、钢铁业、动力工业、机器制造业、电器工业和主要化学工业等，以创立国家工 业化的基础。同时，应恢复和增加纺织业及其他有利于国计民生的轻工业的生产，以供应人民日常消费的需要。”第36条规定：“关于交通：必须迅速恢复并逐步增建铁路和公路，疏浚河流，推广水运，改善发展邮政和电信事业，有计划有步骤地建造各种交通工具和创办民用航空。”第37条规定：“关于商业：保护一切合法的公私贸易。实行对外贸易的管制，并采用保护贸易政策。在国家统一的经济计划内实行国内贸易的自由，但对于扰乱市场的投机商业必须严格取缔。国营贸易机关应负调剂供求、稳定物价和扶助人民合作事业的责任。人民政府应采取必要的办法，鼓励人民储蓄，便利侨汇，引导社会游资及无益于国计民生的商业资 本投入工业及其他生产事业。”第38条规定：“关于合作社：鼓励和扶助广大劳动人民根据自愿原则，发展合作事业。在城镇中和乡村中组织供销合作社、消费合作社、信用合作社、生产合作社和运输合作社，在工厂、机关和学校中应尽先组织消费合作社。”第39条规定：“关于金融：金融事业应受国家严格管理。货币发行权属于国家。禁止外币在国内流通。外汇、外币和金银的买卖，应由国家银行经理。依法营业的私人金融事业，应受国家的监督和指导。凡进行金融投机、破环国家金融事业者，应受严厉制裁。”第40条规定：“关于财政：建立国家预算决算制度，划分中央和地方财政范围，厉行精简节约，逐步平衡财政收支，积累国家生产资金。国家的税收政策，应以保障革命战争的供给、照顾生产的恢复和发展及国家建设的需要为原则，简化税制，实行合理负担。”等等。
[59] 当纲领有权划分敌我并对敌人实行专政时，其地位已经在法律之上了，正因为如此《共同纲领》只是“临时”宪法而不能是长期宪法。
[60] 其实类似第51、53、43条这样的条文，其针对的对象（权力主体）还是政府，但这个“政府”并非具体的行政机关，而是具有与“国家”含义基本相同的广义上的政府。
[61] 虽然更具体的内容一般在有关宪法性法律而不是宪法中。
[62] 不足之处在于没有规定“免”的理由。
[63] 这也是宪法与行政法的重要不同点。行政法中有许多服从关系，而宪法的分权制度决定了在国家权力的横向及纵向关系中，主要表现为平行关系的分工和制约。即使涉及到中央与地方的纵向权力分配，也不完全是上下级之间的领导关系，而是各自在宪法划分的权力范围内行使职权，中央和地方都要遵守宪法。
[64] 这是一种良性的发展趋势，但期间也有弯路，如文革时期的1975年宪法其纲领性就达到登峰造极的地步。
