我们认真研究了北京大学法学院谌中乐教授、社会学系李建新教授及梁建章先生、黄文政先生和洪秀平先生的《关于启动“人口与计划生育法”全面修改的公民建议书》。该建议书认为，在强调控制人口数量基础上构建的生育审批制度不符合《宪法》及行政审批法有关规定，授权省（区、市）规定再生育的范围和条件具有局限性，对不符合政策生育的征收社会抚养费缺乏正当性，要求启动对地方计划生育条例的合法性审查，废除对不符合政策生育的给予组织纪律的规定，在完全尊重公民生育权利的前提下以生殖健康权保障为核心引导公民自由而负责任地进行生育。

我们认为，谌中乐教授等人的6条建议，核心的建议只有一条，即放开生育限制。放开了生育限制，既是对生育权的尊重和维护，也为其他建议的实行创造了条件，同时也能遏制中国人口发展的逆趋势。他们的建议具有一定的意义，但我们更认同的是他们对国家、对民族、对人民负责的精神。现行计划生育政策下的政策总和生育率为1.45左右，如果符合政策生育的都生育，中国不会出现超低生育率，如果再有一部分不符合政策生育，中国总和生育率应在1.8左右。第六次人口普查表明，中国超低生育水平是由不结婚率高、不生育率高等因素综合形成的。解决超低生育率问题不能着力于放开生育政策，而应在经济社会制度与政策上去研究对策。

一、超低生育率低在何处？

第六次人口普查表明，中国早在2000前后进入超低生育时代。这里，我们以四川为例进行分析。图1显示，1982年四川妇女总和生育率为2.49，1990年下降1.81，2000年为1.32（1.53年四川推算数）到2010年进一步下降到1.08。按照分别低于更替水平2.2、1.5为低生育水平、超低生育水平标准，四川在2000年之前就进入了超低生育水平。

根据《四川省人口与计划生育条例》，四川政策总和生育率在1.36。2000年前四川总和生育率即低于政策总和生育率，即使出生人口全部是符合政策的生育，表明有不少符合政策生育的没有生育，何况四川每年符合政策生育率不会超过80%。也就是说，一大批该生育的没有生育。对此，我们可以从图2、表1得到进一步的说明。

图2显示，2010年20-34岁妇女年龄别生育率与前几次人口普查相比均在全线下降，且生育峰值年龄生育率仅为91.3‰，而1982年为220‰，1990年为150‰。

2000年四川已进入了超低生育率阶段。与2000年比较，表1显示，2010年15-19岁生育率比2000年下降了67.83%，20-24岁下降了50.58%，25-29岁下降了15.14%。由此看来，存在一大批应该结婚生育的没有结婚生育。

图3显示，妇女已婚比全线下降，下降最多的是20-29岁的适婚人群，其中20-24岁比2000年下降了40.4%，比1990年下降了44.2%；25-29岁比2000年下降15.2%，比1990年下降了18.25%。生育旺盛期20-29岁的四川未婚女性人口233633人，占该年龄段女性人口的44.6%。

第六次人口普查显示，20-24岁人口已婚率为37.32%，25-29岁为80.18%，分别仅为1990年的55.78%、81.82%。进一步看，人口流动是四川未婚比例逐年升高的重要原因。无论省内、省外，流动人口未婚比例都比常住人口高10个百分点左右，尤其是男性未婚流动人口，省内、省外分别高达30.94%和37.70%，比常住人口中的未婚男性所占比例分别高7.74和14.50个百分点。

综合上述分析，我们认为超低生育率是由该结婚的不结婚、该生育的不生育造成的，是由低结婚率、高不生育率共同促成的。

二、为什么该结婚的不结婚、该生育的不生育？

如果说该结婚生育的都结婚生育，不会出现超低生育率。正是由于大量的该结婚的不结婚、该生育的不生育的存在，才使得超低生育率出现并持续超低。我们认为，如果不正确解决这个问题，即使放宽生育限制，超低生育率也不可能得到遏制，虽然可能出现不符合现行生育政策生育的有一定增加，但也不会影响超低生育率的基本趋势。

我们认为，形成该结婚的不结婚、该生育的不生育的原因，主要有以下几个方面：

一是少生宣传过度。计划生育不是不生育，而是按政策生育。过低或过高的生育率对国家、对社会、对家庭和个人都是不利的。由于过分宣传人口增长对经济社会发展的影响和对资源环境的压力，致使部分人口以为不生育是对国家的贡献。如针对独生子女的奖励，有部分人就明确提出，“我们不生孩子，对国家贡献更大，也应该享受奖励。”

二是性别比偏高的影响，没有对象恋爱。流动人口与现居住地的壁垒并没有消失，流动人口与户籍人口的恋爱并不多见，更多的则是流动人口之间的恋爱。然而，由于流动人口性别比明显偏高，四川流动人口性别比为119.01，省内流动人口的性别比为流出省外的性别比132.61。四川流出省外人口1050万，其中15-39岁的人口584万，100万左右的适龄男性青年在理论上没有女性与其恋爱。

三是恋爱成本升高，没有钱恋爱。民政部中国社会工作协会婚介行业委员会发布的《2011中国人婚恋状况调查报告》显示，累计近八成的受访单身女性认为男性月收入4000元以上才配谈恋爱。成都调查发现，多数人表示恋爱消费占其收入三成左右。恋爱成本升高，使部分男性青年尤其是家庭经济条件不太好的青年对恋爱望而却步。

四是结婚成本高，结不起婚。结婚成本计算主要包括婚房一套及中等装修，家电及家具，轿车，办喜酒，度蜜月，大约在70万元左右。如果没有老“啃”，就业不久的、岗位不稳定的、收入较差的，只能望“婚”兴叹。

五是怀孕生育机会成本高，不敢生育。不少用人单位公开表示，不愿意录用未婚女性，更不愿意录用未生育女性。女性一旦怀孕、生育，就可能面临失业或调换工作岗位的尴尬局面。正是如此，只有一成左右表示想生孩子的实现了生育愿望，绝大多数希望再生育孩子的并没有再生育。

六是孩子养育成本高，不能生育。不论城市还是农村，普遍认为“有一定经济基础”、“有自己的住房”是生育子女的两大前提条件。农村受访者选择“有一定经济基础”的占85.4%，城市选择“有自己的住房”的比例高于农村，分别为63.8%和58.8%。收入多少才能生育子女，一线城市受访者的心理底线是8078元，省会城市受访者的心理底线是5169元;县城地区则是4454元，而目前中国人均收入均不及这个底线。成都商报网络调查和街头调查对近百名成都家长进行的问卷调查显示，一个成都小孩从出生到18岁，家长将花掉近40万元的养育成本，让9成家长觉得养孩子非常有压力。

综上所述，我们认为，遏制中国超低生育率的继续，遏制中国人口发展的逆趋势，既要调整生育政策，更要采取综合的人口与经济社会政策措施。

三、关于修改《人口与计划生育法》的建议

我们认为，2002年颁布实施的《人口与计划生育法》已不适应人口和计划生育的新形势、新任务的需要。修改《人口与计划生育法》既是必要的，也是适时的。在修改《人口与计划生育法》时，我们建议应当认真解决以下几个问题：

一是不分民族、城乡和区域，实行统一的生育政策。这是法治统一的需要，也是生产要素自由流动、建立统一劳动力市场的需要，还是降低行政成本、方便服务管理的需要。

二是现行计划生育政策应当做出调整，但调整的范围和幅度不应太大，调整后的政策总和生育率可以考虑在2.0左右。对人口较少民族的，可以做出特别规定，但对人口较少民族应明确范围。

三是废除征收社会抚养费的规定。对不符合政策生育的原则要求可以规定为“不享受国家有关优惠政策”，比如不符合政策生育的当事人不能享受各种减免税政策。

四是保护妇女怀孕生育妇女工作与发展权利。如鼓励企业及其他用工单位签订长期劳动合同，禁止解聘劳动合同期内怀孕、生育的女性。鼓励企业及其他社会组织与未婚男女签订劳动合同，对录用未结婚、生育的女性，在税收政策上予以支持。对非农业户籍且在结婚前2年未统一征地拆迁的男女结婚的，发放住房补贴或纳入保障房、廉租住屋供应范围。

五是鼓励该生育的都生育。符合政策怀孕的，实行免费孕期保健，贫困怀孕母亲发放孕期营养补贴；把生育费用纳入生育保险；对生育的子女和母亲发放牛奶、鸡蛋补贴，符合政策生育的子女免费就读公立幼儿园并免收各种其他费用，贫困家庭符合政策生育的从出生之日起纳入基本医疗保险等。

同时，我们建议修改《婚姻法》。一是降低法定结婚年龄。1982年修改婚姻法时提高了结婚年龄，使中国结婚年龄成为全世界最高的之一。建议将法定结婚年龄降低到修改之前的年龄。二是放宽跨境婚姻限制，对适婚人群与外国籍人口结婚的，只要婚姻成立的要件具备，都应允许结婚并在国籍管理上予以方便。

附：简介

孟立联，四川省成都市人口计生委办公室副调研员、西南财经大学人口研究所兼职教授

王学义，西南财经大学中国西部经济研究中心教授、博士生导师，四川省人口学学科学术带头人

沈茂英,女，四川省社会科学院经济研究所副所长、研究员