导读：近年来，南海各国相互重叠的领土主张已导致外交甚至军事对峙。对中国而言，如何在维持1980年由前领导人邓小平制定的外交政策的同时坚持对南海历史性水域的领土主张，是北京外交政策面临的一个重大挑战。北京显然认识到调整旧的政策是必要的，但任何改变都有其副效应，而中国外交政策的讨论究竟是何结果将会对中国的海洋战略及其国际地位产生深远的影响。2012年7月17日，美国著名智库战略预测公司发布报告对此予以分析。主要内容编译如下：

过去几十年，南海已成为东亚最易引燃的导火线之一。中国、越南、菲律宾、马来西亚、文莱和中国台湾均对部分或全部南海提出主权。近年来，这些相互重叠的领土主张已导致外交甚至军事对峙。

然而，对中国而言，控制南海不仅仅只是一个实际问题，也是北京外交政策困境的核心：即如何在维持1980年由前领导人邓小平制定的不对抗外交政策的同时，坚持对南海历史性水域的领土主张。

中国主张的现代南海管辖范围始于国共内战末期。由于其他大多数南海周边国家在之后的几十年间都忙于本国的独立运动，中国没怎么费力就维持了这个主张。然而，由于这些国家开始逐步提升海军力量、寻求新关系并积极开发和巡逻南海水域，而中国民众不满北京在南海主权上的任何实际或潜在的让步，所以邓小平的搁置方案不再行得通。

解释九段线

为了理解中国当下的海洋逻辑及其与邻国的领土争端，必须首先理解所谓的“九段线”，即中国在南海划分的一个笼统的边界线。

九段线的基础是先前的十一段线领土主张，1947年由执政的国民政府提出的。由于国民政府当时正忙于处理日本投降后的事宜及与共产党的内战，这个主张并没有太多的战略考虑。日本投降之后，国民政府派遣海军军官和测量队到南海绘制各个岛屿的位置。随后，国民政府内政部出版了一份地图，其中绘制了由十一段断续线围绕大部分南海海域组成的国界线。尽管没有具体的坐标，但这张地图成了中国现代领土主张的基础。1949年中华人民共和国成立后，北京的新政府采用了该地图。1953年，可能是为了缓和与邻国越南的冲突，北京从中减去了两段，变成了现在的九段线。

由于很多邻国当时都忙于本国的独立运动，所以中国的新地图几乎没有受到他们的抵制或抱怨。北京将这种沉默视为邻国和国际社会的默认，并在很大程度上对这一问题保持缄默以免引起挑战。北京尽量避开从官方主张九段线为其不可侵犯的国界线。虽然九段线不受国际认可，但中国视其为南海主张的历史基础。

与越南和菲律宾等其他争议国一样，中国的长期目标也是运用日益增强的海军实力来管辖南海诸岛，进而控制南海的自然资源和战略位置。军事力量还薄弱的时候，中国支持“搁置主权，共同开发”政策，其目的就是减少与其他争议国的冲突，同时为本国的海军发展争取时间。同时，为避免与一个由争议国组成的联合集团打交道，北京采取一对一的方式与各个国家就其领土要求展开谈判，这样一来，就不会危及完整的九段线领土主张。这可以让北京在双边谈判中保持主导地位，而一旦进入多边论坛，北京担心会丧失这种优势会。

尽管九段线缺乏法律认可并不断引起摩擦，但目前北京没有能力从这些争议中脱身。由于国际对南海的关注和亚洲地区的竞争日益增加，中国民众（认为九段线以内都是中国领海）要求北京采取更坚决的行动。这让中国处于一种两难境地：当北京试图展现出共同开发的意愿让其他国家认同中国的主张时，邻国有疑虑；当北京试图低调处理领土主张以维护国际关系时，中国民众抗议（以中国渔民为例来说，他们经常在争议水域擅自行动，迫使政府在外交辞令和实际行动上支持他们。）。任何讨好国内民众的行动会激怒邻国，反之亦然。

制定一个海洋政策

九段线的复杂性、中国国内发展的状况和国际体系的变化都推动着中国海洋战略的形成。

毛泽东时期，中国专注于内部发展且受海军实力较弱的制约。当时中国的海洋主张比较模糊，并没有强势地主张其权利，而邻国的独立斗争最大限度地使中国免于采取强硬的立场。中国的海军发展仍是防御性质的，专注于保护海岸线免受侵犯。邓小平更加务实地提出在经济上联合开发东海和南海，把领土主权争议搁置起来待以后解决。中国的军队开支仍主要用于陆军（和导弹部队），海军的主要角色是近海海域的防御。

在此后的20年里，邓小平的政策很大程度上得到延续。在这段时间里，南海只出现了零星的冲突，但总的来说，避免正面冲突仍是中国海洋政策的一个核心原则。中国海军无法挑战美国海军的主导地位，也无力采取强硬手段对付邻国，尤其是因为北京试图通过经济和政治手段而非军事手段来加强地区影响力。

但共同开发的提议在很大程度上是失败的。中国日益强大的经济实力和军费的增加（近年来专注于发展海军）引发了邻国的猜疑和担心。很多国家呼吁美国在南海扮演一个更加积极的角色来平衡中国的崛起。九段线和领土主张问题的重要性在提升，这是因为各国必须在《联合国海洋法公约》下提出领土诉讼，将争议问题进一步推向了国际仲裁。中国发现其不得不就南海问题提出大量的反诉，进而引发了邻国对中国寻求地区霸权的警惕。

并不仅仅是那些提出诉讼的国家认为中国在制造麻烦，日本和韩国在很大程度上也依赖南海的能源通道，还有美国、澳大利亚、印度和其他国家依赖海洋贸易和军事过境。所有这些国家都将中国的行为视为挑战海洋自由通行的序幕。中国对此的反应包括使用更加坚决的外交辞令和提升军队在外交决策中的地位。旧的不对抗政策正让步给一个新的政策模式。

外交政策的争论

1980年，邓小平勾勒出了中国外交政策的轮廓。这些外交政策方针至今仍是中国外交政策的核心，它既是行动指南，又是不作为的借口。如今，中国的国内和地区环境已大大不同于邓小平改革的初期，中国的经济和军事扩张已经超出了邓小平的“韬光养晦”训示。

北京明白只有借助一个更具前瞻性的政策，中国才能从一个内陆大国变成一个海洋大国，并使地区环境变得有利于中国的安全利益。无法实现这一点，就会让其他地区国家及其盟国-即美国得以牵制甚至危及中国的雄心。

邓小平的政策至少有四点现在面临讨论或改变：从不干涉到创造性介入的转变；从双边外交到多边外交的转变；从被动性外交到预防性外交的转变；从坚决不结盟到准同盟的转变。

创造性介入是指中国通过一种更加积极的方式介入其他国家内政来维护国家的海外利益，这是从不干涉到灵活介入的一个转变。中国过去通过金钱和其他途径改变其他国家的内部发展，但政策的官方改变必然会加深中国介入他国内政的程度。然而，这种改变会削弱中国试图打造的形象--中国所做的仅仅是作为一个发展中国家帮助其他发展中国家对抗西方的帝国主义和霸权。由于中国用“不干涉”政策与西方附带政治改革要求的先进技术或资源援助分庭抗礼，所以这种转变会削弱中国与发展中国家打交道时的一些优势。

长久以来，中国就倾向于依赖双边关系作为其在国际上维护国家利益的一种方式。当中国参与到多边论坛时，中国往往成为一个“破坏者”而非“领导者”。但中国日益提升的经济实力改变了这种状况。

中国正在通过参加大型国际组织寻求更多的多边关系作为其保障国家利益的一个途径。中国发展与东盟的关系、参与上海合作组织及寻求三边峰会都是为了帮助中国改变这些集团的政策方向。通过转向多边机制，中国可以让一些小国安心，防止他们向美国寻求支持。

传统上，中国奉行一种相对被动的外交政策，即只有危机发生时才着手应对，而不能事先预知或预防危机的发生。现在，中国正在讨论改变这种政策。中国试图更好地理解那些可能引发冲突的潜在因素和问题，通过独自行动或与国际社会合作来化解动荡局势。具体到南海问题上，也就是说中国会阐明其海洋主张而非继续使用模糊的九段线概念，且会更强势地寻求一种亚洲安全机制。

中国对同盟关系的立场仍依照1980年邓小平提出的政策：即中国不参与针对第三国的同盟架构。这让中国既可以保持一种独立的外交政策立场，又可以避免卷入国际争端。冷战体系的瓦解及中国经济和军事影响力的提升使这种政策面临重新审视。中国谨慎地关注着北约东扩和美国与亚太军事同盟关系的强化。北京的不结盟政策也让中国不得不独自面对这些同盟集团，而中国的军事和经济能力并不能有效对抗这些集团。

提出准同盟架构就是为了解决这个弱点而不让中国被其准同盟伙伴所束缚。中国推动建立战略伙伴关系及增加与其他国家的军事和人道危机演习就是这种战略的一部分。这种战略不是为了建立一个对抗美国的同盟架构，而是通过加深与美国传统伙伴国的关系来瓦解那些针对中国的同盟架构，使其不再愿意采取强硬行动来对付中国。在海洋战略中，中国正与印度、日本和韩国合作开展反海盗行动，参与更多的海军交流和联合军演。

展望

中国的世界正在改变。中国的崛起迫使北京重审其传统的外交政策。南海问题正是中国外交政策大讨论的一个缩影。中国模糊的海洋主张在地区稳定的时候是有效的，但现在这个政策不再能帮助中国实现其目标。另外，鉴于中国正不断扩大海洋权益和海军活动，这种模糊性反而加剧了紧张局势。诸如坚持双边谈判或不干涉原则等旧的政策手段无法再服务于中国的利益。而从邓小平时期延续下来的合作开发政策并没有促成与邻国的重要合作，在《联合国海洋法公约》下坚持九段线主张会同时加剧中国国内的民族主义情绪和邻国的对抗行为。

尽管中国的海洋政策缺乏明确性，但中国表现出了根据九段线进一步巩固其主张的意图。北京认识到改变政策是有必要的，但任何改变都有其副效应。转型之路危险重重，从国内民众的不满到邻国的攻击性反应都可能导致危机。但无论是主动还是被动，改变正在发生，而中国外交政策争论的结果将会对中国的海洋战略和国际地位产生深远的影响。

作者：罗杰·贝克尔、张知行/文 董幼学/编译

罗杰·贝克尔（Rodger Baker），系美国战略预测公司东亚研究部主任，地缘政治学和国际问题专家；张知行（音译，Zhixing Zhang），系美国战略预测公司东亚研究部地缘政治项目部分析师。

原文“The Paradox of China's Naval Strategy”2012年7月17日刊登于美国战略预测公司网站“地缘政治周刊”（Geopolitical Weekly）栏目。

美国战略预测公司（Stratfor）是一家总部位于得克萨斯州首府奥斯汀的私营情报预测机构，成立于1996年，是全球首屈一指的未来趋势和情报资讯分析机构，是美国唯一一家可以公开合法出售情报分析成果的私营机构。

原文链接：http://www.stratfor.com/weekly/paradox-chinas-naval-strategy

(来源：中道网”)