一、人口政策，缘于经济社会发展政策
人口是社会经济发展的主体、条件和目的，也是社会经济发展水平的重要标志。自古以来，人口政策从来就不是孤立地存在，始终都是经济社会发展的重要组成部分。甚至可以说，有什么样的经济社会发展政策就有什么样的人口政策。因此，不仅可以从社会经济发展政策看到人口政策的影子，也可以从人口政策看到社会经济发展政策的目标。
在历史上，“人丁兴旺”一直是历代王朝是否兴盛的重要标志。管仲认为，“地大国富，人众兵强，此霸王之本也。” “地大国富，民众兵强，此盛满之国也。” 人口众多，既是成就霸王、霸业的条件，也是国家兴盛充实的重要支撑力量。所以，为了增加人口，管仲提出了一系列的政策主张，比如“凡国皆有‘掌幼’。士民有子，子有幼弱不胜养为累者，有三幼者无妇征，四幼者尽家无征，五幼者又与之葆，受二人之食，能事而后止。” “凡国皆有‘掌媒’。丈夫无妻曰鳏，妇人无夫曰寡，取鳏寡而合之一，予田宅而家室之，三年然后事之。”
思想是客观现实的反映。“卧薪尝胆”，就是一个经典的人口战略案例。越国被吴国战败后，越王勾践在雪耻复仇这个总的目标下，一方面大力发展生产，一方面采取积极措施促进人口增殖，“壮者不得娶老妇，老者不得娶壮妻。女子十七不嫁，丈夫二十不娶，其父母有罪。妇女将分娩，要报告医生守护，保障母子健康。孩子多，自己抚养有困难的，给以物质的帮助。” 经过几十年的“卧薪尝胆”，越国经济得到了迅猛发展，人口增加也达到了一个新的高度，“人众兵广，国富民强”，越国打败了吴国，统一了江浙地区，并北上与齐晋争雄。
有意思的是，西方哲人也是相似或相近的看法。19世纪法国社会学家和数学家孔德(AugusteComte)有一句名言：“人口就是命运” 。迄今为止的世界大国的兴衰更是证明了这一点的。从最早的世界强国西班牙、葡萄牙到英国、日本、美国以及俄罗斯，人口规模的不断增大是形成世界强国的重要条件，并且世界强国的人口规模越来越大。
事实上，追求人口增长是每一朝代的基本目标。所谓“盛世” ，无不是以人口增长为重要指征的。从汉朝的“文景之治”到唐朝的“贞观盛世”再到清朝的“康乾盛世”，都是以人口增长为重要标志的。事实上，每一个盛世差不多都是历史上人口增长的高峰，或者人口规模的高峰。为此，有必要回顾一下中国历史人口的发展状况。
中国历史人口，简要地说，就是一个时而猛增，时而锐减，呈明显的周期性波动。为何猛增？新王朝的建立，实行的是休养生息的政策，人口快速增加，就是盛世。为何锐减？就是人口增长达到一定的高峰后，人地矛盾尖锐，起义与战争致使人口减少，就是气数已尽。公元前2年，中国人口5959.5万人，经过公元17年后长达10年的起义，到公元57年，全国人口减少到2100万人；公元157年，全国人口5648.6万人，经过百年混战，到公元280年时，全国人口仅有1626万人；隋末农民大起义使人口由公元609年的4601万降到公元620年的1000万；“安史之乱”使盛唐人口由公元755年的5291万减少到760年的1699万人；明代人口一直保持在5000万左右，经明季丧乱之后，只剩下1400万人；清雍正12年即公元1734年，全国人口不过2641.7万，至乾隆6年突增至14341万，中国人口首次突破亿人大关。此后，人口继续增长，到嘉庆17年即公元1812年达到36000万人，清朝末年再上一个台阶，达到44000万人，奠定了中国今日人口之基础 。
所以，有历史学家将中国人口、经济、社会、政治历史过程概括为一个超稳定结构，即把人口增长作为基本政策目标，新王朝建立，实行休养生息的政策，经济得到发展，人口得到恢复；当人口增长达到一定高度后，人地矛盾加剧，加上豪强的土地争夺，致使失地农民越来越多，耕种的农民不堪重负，终于揭竿而起，爆发战争，至新王朝建立，又重复同一过程。
最早提出综合国力框架的美国海军战略学家阿尔弗雷德∙马汉，他阐述了制海权6项条件即地理位置、自然环境、领土、人口、民族素质和政府机制 。人口作为综合国力的重要严肃，是与一个国家的资源状况、发展水平密切相关的，并与其他因素不同的是，人口与综合国力呈典型的非线性关系，即在适度人口范围内人口越多综合国力越强，反之，则反。因此，不论是主张并严格实行节制生育还是积极鼓励人口出生，都是由这个国家的发展目标与政策决定的，并且成为这个国家发展政策与目标的基本支撑条件。
二、节制生育，缘于妇女解放
新中国成立时，我国就存在着比较严重的人口问题。曾在20世纪20年代访问中国的西方大哲罗素留下了一句十分深刻的话：“中国人的创造力被它的平民的生育能力淹没了” 。中国共产党的创始人陈独秀先生在1920年就曾专文论述，“有一班糊涂人常常以前面中国人口众多自豪，实在是梦话。”“单是人口众多也不能自豪，必须是有知识和生产能力的人多，才可以自豪的。”
人口过多，增长过快，是新中国成立后不争的事实。但是，由于党和国家领导人特别是主要领导人对我国人口规模的看法并不一致，使得人口问题成为一个众说纷纭十分混乱的问题。新中国成立前夕，毛泽东在他那篇著名的《唯心史观的破产》中，针对美国国务卿艾奇逊所言，“中国人口在十八、十九两个世纪里增加了一倍，因此使土地受到不堪负担的压力，人民的吃饭问题是每个中国政府必然碰到的第一个问题，一直到现在没有一个政府使这个问题得到了解决，” 提出了“革命加生产即能解决吃饭问题” 的论断。新中国成立后，毛泽东注意到了中国人口的现实，也提倡有计划地生育子女，但也经常在讲话中提到人多好办事，人多力量大 。
由于党的主要领导人在人口规模上的不同看法，更由于毛泽东对艾奇逊之批判，一些人特别是别有用心的人即把控制人口增长等同于马尔萨斯人口原理，虽然在学术范围内对控制人口过快增长也有一定的讨论，并且这样的讨论以马寅初先生被划为右派而结束，所以，关于人口学的深入研究无法按照学术轨道继续进行，在很长一段时间，人口学成为“禁区”。
妇女地位与生育行为从来都是密切相关的。如果不能传宗接代，如果女性没有生育能力，那么即使拥有很好的容貌、财富、知识、修养，也比有生育能力的妇女低很多，在家庭里或变妻为妾，或以大变小，或降正为偏 。“母以子贵”，不仅是皇家的现象，更是寻常百姓的真实生活。所以，在生产力水平不高的情况下，新中国成立前夕，妇女生得多，死得也多，不仅母亲死得多，孩子也死得多。据有关方面调查估计，上个世纪30年代，全国特别是农村孕产妇死亡率为万分之150，婴儿死亡率高达200‰ ，出生率为39.4‰，死亡率为30‰，自然增长率9.4‰，平均预期寿命男为34.85岁，女为34.93岁 。新中国建立后，随着生产力的发展，特别是卫生条件的显著改善，生得多的状况继续保持，死得多的现象则明显改善。
正是如此，在人口发展这个层面无法对避孕与节育方面形成共识的情况下，由于妇女是生育行为的直接承担者，生育过多直接影响了妇女走出家庭，走进社会，提高地位。社会主义制度区别于封建社会、资本主义制度的重要标志就是妇女地位的显著提升。如果老百姓是翻身做了主人的话，那么妇女则是革命和建设的重要力量。新中国成立后，解除了套在妇女身上的枷锁，有文字记载以来的历史妇女第一次翻身做了主人。走出家庭，走进社会，成为广大妇女的愿望，也成为妇女地位不断提高的标志与象征。邵力子先生在全国人大一届一次全体会议上发言时指出：“如果做母亲的总是每年生一个孩子，甚或身体已经很弱，负担已是太重，还无法不生孩子，国家对他们也就很不容易保护，她们自己所受的痛苦更不用说了。列宁曾指出工人阶级与新马尔萨斯主义绝不相容，但他又说：‘这丝毫也不妨碍我们要求断然废弃一切惩罚堕胎的法律，或者是传播有关避孕的医学理论等等措施’。在我国，堕胎问题可以撇开不谈，至于有关避孕的医学理论等等措施，确是应当传播的，并且还应当从实际上指导并供应有关避孕的方法和物品。”
由于很多原因，卫生部并不支持节育。1953年1月12日，卫生部通知海关，“查避孕药和用具与国家政策不符，应禁止进口。” 时任政务院副总理的邓小平，批示卫生部改变限制节育的态度和做法。1954年5月，邓小平在时任全国妇联副主席的邓颖超反映干部和群众要求节育的信上批示：“我认为避孕是完全必要的和有益的，应采取一些有效的措施。” 1954年12月，刘少奇在中央召开的节育问题座谈会上进一步指出：“党是赞成节育的” ，并指示以卫生部为主，中共中央宣传部和轻工业部、商业部、全国妇联等部门配合做好节育知识的宣传、技术指导、避孕药具的生产、供应等项工作。中共中央随后于1955年3月批转了卫生部关于节制生育问题的报告。1956年9月，周恩来在中共“八大”的报告中要求，“卫生部门应该协同有关方面对节育问题进行适当的宣传，并且采取有效的措施” 。1957年3月，中华医学会成立了节育技术指导委员会。1958年2-3月，毛泽东在最高国务会议上要求，“政府可能要设一个部门，或者设立一个节育委员会，作为政府的机关，人民团体也可以组织一个。”
然而，从改善妇女地位出发的节制生育，并没有达到预期之目的。撇开其他因素，虽然城市妇女自我觉醒较早，但是由于城市人口之占总人口的16%左右，并且由于连续不断的运动，农村妇女生育水平并没有显著下降，人口规模继续膨胀。
三、计划生育，缘于人口压迫生产力
十年“文革”，十年浩劫，十年“人丁兴旺”，十年国弱民贫。到1970年，全国人口出生率仍高达33.43‰，自然增长率仍维持在14.49‰，总和生育率为5.812 。全国总人口达到82992 万人。过多的人口规模，过于年轻的人口类型，使我国呈现典型的“人口压迫生产力状态”。1970年，全国人均耕地仅为1.84亩，平均每个农业人口有2.18亩，平均每个农业劳动力仅有5.45亩，分别比1952年减少32.09%、33.54%、41.72%，人均粮食仅为586斤，仅比1952年增加14斤 ；1953-1978年，全国居民年消费水平平均仅增长2.2%，其中农民为1.8% 。对此，邓小平尖锐地指出，“中国是一个大国，又是一个小国。所谓大国，就是人多，土地面积大。所谓小国，就是中国还是发展中国家，还比较穷，国民生产总值人均不过300美元。”
显然，人口问题已经不是一个妇女地位问题了，也不是一个卫生问题了。1970年6月26日，周恩来在接见卫生部军管会全体人员时指出：“计划生育属于国家计划范围，不是卫生问题，而是计划问题，你连人口增长都计划不了，还搞什么国家计划！” 正是在周恩来的推动下，1971年，国家第一次把人口纳入国家经济发展规划。1973年，国务院成立了计划生育领导小组，首次规定了生育政策，即在晚、稀、少的原则下，明确了“一个少了，三个多了，二个正好。”
实事求是地说，70年代初推行的计划生育，成效是明显的。妇女总和生育率从1970年的5.812下降到了1981的2.631，出生率从33.43‰下降到20.91‰，自然增长率从25.83‰降低到14.55‰。但是，这样的人口增长率与社会主义现代化建设的要求比起来，仍然太高了。主要是，由于人口基数大，即使按照降低了的人口增长率算起来，每年增长的人口数仍然十分庞大，给“三步走”的社会主义现代化战略带来沉重的压力。如果保持1982年的人口自然增长率，即使国民生产总值翻两番，由1980年的7100亿元达到2000年的28000亿元，国民收入从1980年的3800多亿元增加到2000年的15000亿元，人均国民收入也只有877元，离1200元的还有不小的距离。同时，如果没有完成人口再生产类型的转变，继续80年代初期的人口生育模式的话，中国人口将按很难稳定下来。因此，“我国的人口政策是一个带有战略性的大政策” ，如果中国人口增长“不加以控制，到本世纪末就会达到15亿，人口的增长会超过经济的增长”，从而使“很多问题不易解决。”
1978年，第五届全国人民代表大会通过新《宪法》，首次规定“国家提倡和推行计划生育。”1980年9月25日，中共中央发表了《致全国共产党员共青团员的公开信》。自此以后，全国计划生育工作进入了“提倡一对夫妇只生育一个孩子”的新时期。1982年，党的十二大将实行计划生育确定为我国的一项基本国策，1990年党中央国务院在每年人代会期间召开全国计划生育工作座谈会（此后扩展为人口资源环境工作座谈会，已显露出了对人口安全和对可持续发展的忧虑）。以控制人口过快增长为主要目标任务的一系列措施的推出，一系列政策的实施，如党政一把手亲自抓、负总责，严格的人口和计划生育目标管理责任制，实行计划生育“一票否决”等，使我国在一个比较短的时期里完成了人口再生产类型的历史转变，也为中国的经济建设创造了打开“人口视窗”、获取“人口红利”的机会 。全国妇女总和生育率从20世纪70年代初的5.8下降到目前的1.8，低于更替水平，比其他发展中的人口大国提前半个多世纪跨入低生育水平国家行列。少生了4亿多人，拆除了“人口爆炸”的引信，使世界60亿人口日推迟4年。不仅如此，人类发展历史证明，一个国家或者社会的经济起飞无一不伴随着人口年龄结构的快速变化，经济起飞阶段无一不对应着一个劳动年龄人口相对丰富的时期。劳动年龄人口相对丰富的人口结构不仅意味着劳动力负担较轻，也意味着较高的储蓄率和较强的社会需求。随着人口和计划生育政策成功实施所导致的人口增长速度减缓，劳动力人口占总人口比重上升，抚养比例下降，劳动力资源的供给进入最丰富的时期，为中国经济和社会发展带来了宝贵的人口“红利” 。
四、人口安全，缘于可持续发展
党的十一届三中全会后，随着全党工作重点转移到经济建设上来，随着改革开放的深入和社会主义市场经济的完善，我国经济走上了持续近30年的高速增长。综合国力上了一个台阶又一个台阶，中国世纪不再是梦想。2005年，全国国内生产总值达到182321亿元，各项税收收入30866亿元（不包括关税和农业税），城镇居民人均可支配收入10493元，农村居民人均纯收入3255元。
——资源压力日益沉重。我国从总体上来说是一个资源短缺的国家。一是重要资源的人均占有量短缺。如人均耕地面积仅相当于世界平均水平的1/3，人均森林面积不足1/6，人均草原面积不足1/2，人均矿产资源也只有1/2。二是严重的结构性短缺，包括总体资源的结构性短缺，同类资源的结构性短缺，开发条件的结构性短缺。随着人口增长，各种有限资源的人均占有水平还将持续下降，对资源的需求水平却会大幅度上升，同时，经济发展中的资源空心化现象仍将是一个长期面临的问题。尽管科学技术进步将缓解一部分压力，但总体上仍将加重资源负荷，特别是加重了对较难增加的土地和淡水资源的压力。大国的资源问题从来不是一个小问题，一举一动，都会带来国际震荡。据统计，我国石油进口飞速增长，1993年石油还是零进口，现在增长到了每天300多万桶，到2020年会增长到每天800万桶 。
——空气质量明显下降。《中国环境状况公报》显示，我国城市空气质量污染状况十分严重，空气质量达标城市到2001年底仅占1/3。严重的大气污染使呼吸道疾病发病率居高不下。慢性障碍性呼吸道疾病，包括肺气肿和慢性支气管炎，已经成为现代中国人最主要的致死原因，我国每年在这些疾病上的花费是发展中国家平均水平的两倍多。空气污染又对我国的工农业生产造成严重威胁，酸雨使农作物大幅度减产，腐蚀仪器设备，使其寿命大幅度减短，还造成森林植物大面积死亡。
——水体污染十分严重。中国工程院院士、湖泊环境研究主席刘鸿亮教授对全国55000千米河段进行的研究调查显示，23.3%的河段水质污染严重而不能用于灌溉，45%的河段鱼虾绝迹，85%的河段不符合人类饮用水标准，而且河流自洁等生态功能也严重衰退。城市供水30%源于地下水，北方城市达89%，近20个城市地下水水质恶化。2005年，全国多数城市地下水受到一定程度的点状或面状污染，局部地区地下水水质指数严重超标 。
——土壤状况不断恶化。全国人均土地面积只有0.771公顷，为世界人均水平的1/3；人均耕地面积0.106公顷，为世界人均水平的43%。不仅如此，全国耕地质量不高，大于陡坡的耕地有近600万公顷，有水源保证和灌溉设施的耕地只占40%，中低产田占总耕地面积的79%，更有许多耕地面临严重的水土流失，沙漠化，盐碱化，风蚀，海蚀。目前，我国水土流失面积已达367万平方公里，占国土面积的38.2%。每年有50亿吨泥沙流入江河湖泊。黄土高原每年流失表土面积已达56万平方公里，年侵蚀土壤24亿吨，每年进入三峡的泥沙就有5 亿多吨 。不仅如此，我国沙漠、沙漠化土地已由1949年的66.7万平方千米扩大到1985年的130平方千米，约占国土总面积的13、6%。沙化土地，每年还以60平方千米的速度增长 。
面对日益紧张的资源形势和日益严峻的环境问题，2003年11月召开的党的十六届三中全会提出了完善社会主义市场经济必须坚持的“五个统筹”，要求“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。” 国家投入巨资实施生态建设和环境治理，比如退耕还林、还草工程、天然林保护工程、重大污染企业的关停、国家“十一五”规划关于环境保护硬指标的确定等一系列强有力的措施，资源与环境问题日益得到重视、支持和措施落实。正是如此，国家人口计生委主任张维庆提出了“人口安全”这一概念 ，即一个国家的综合国力和国家安全不因人口问题而受损害，能够避免或化解人口方面可能出现的局部性或全局性危机。其主要内容包括一个国家在一定时期内人口数量、人口素质、人口结构、人口分布以及人口迁移等因素与经济社会的发展水平、发展要求相协调，与资源、环境的承载能力相适应，能够实现可持续发展以及人的全面发展。
人口安全概念的提出，推动了在更宽的视野更广的领域对人口与资源环境关系的认识，促进了人口问题的深化和全社会对人口问题的进一步关注。2003年，国家计生委更名为人口计生委，就是在这个背景下实现的。
五、和谐人口，缘于构建和谐社会
如果说人口安全主要是从物的方面对人口发展提出的警告，那么和谐人口的提出则主要着眼于对人口发展提出的目标。人口结构是最基本的社会结构形式，是其他社会结构包括阶层结构、城乡结构、区域结构、就业结构、社会组织结构等的基础。
不安全的人口肯定是不和谐的人口，并且还会为人口与经济社会发展带来恐慌。和谐社会不仅要人口安全，或者说人口安全仅是和谐社会的基本规定和起码要求。生育率的持续走低并稳定，拆除了“人口炸弹”的“引信”，但是威胁人口安全的人口因素-生育率因素仍然存在。因此，维持人口安全边界内的人口规模，稳定低生育水平，仍然是当前和今后一个时期人口发展面临的重要任务。
不仅如此，人口结构性矛盾的日益显现和突出，使全国人口问题已由人口数量主导型扩展为综合发生型。全国每年约有20-30万肉眼可见先天畸形儿出生，加上出生后数月和数年才显现出来的缺陷，先天残疾儿童总数高达80-120万，约占每年出生人口总数的4-6%，且近年来呈升高态势；各种不健康人群规模巨大，心理和精神性疾患明显增加，地方病患者达6000万人左右，智力残疾人达544万人，年患病人次数超过50亿。2000年15岁以上人口受教育年限只有7.85年，大专以上学历的比例仅为4.63%，每百万人口中从事研究与开发的人员数为545人，其中农村劳动年龄人口小学及以下文化程度的比例高达47.6%。部分人群失去信仰、理想支撑，道德失范，诚信缺失，社会责任感缺乏。目前，我国60岁以上老年人口已达1.43亿，占总人口的11%。到2020年，60岁以上老年人口将达到2.34亿人，比重从2000年的9.9%增长到16.0%；65岁以上老年人口将达到1.64亿人，比重从2000年的6.7%增长到11.2%。预计本世纪40年代后期形成老龄人口高峰平台，60岁以上老年人口达4.3亿人，比重达30%；65岁以上老年人口达3.2亿多人，比重达22%。届时每3－4人中就有1名老年人。2020年、2050年80岁以上高龄老年人口将分别达2200万人、8300万人。人口老龄化将导致抚养比不断提高，对社会保障体系和公共服务体系的压力加大，并影响到社会代际关系的和谐。同时，出生人口性别比持续升高，第五次全国人口普查为117，2003年抽样调查为119，2005年1%抽样调查为118.58。到2020年，20－45岁男性将比女性多3000万人左右。2005年以后，新进入婚育年龄人口男性明显多于女性，婚姻挤压问题凸现，低收入及低素质者结婚难，所导致的社会秩序混乱将成为影响社会稳定的严重隐患 。
随着经济收入的分化，人们的社会地位也在逐步分化。人口的社会分层，虽然由于标准不同，存在很大的差异，但是人口的社会分化却是不争的现实。中国的人口阶层已从改革开放前的两个阶级（工人、农民）和一个阶层（知识分子）或干部、工人和农民三个阶层分化成更多的阶层群体，比如中国社会科学院社会学所将当代中国人口划分为10个社会阶层，即国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务业员工阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层和城乡无业失业半失业者阶层 。客观地说，人口的社会分化,表面上看是分配问题,背后却是不同群体为自己争取利益即权力分配问题。近年来，社会上层的利益得到了充分的表达,下层利益受损；在社会结构中形成了一个“底层社会”而不是“市民社会”,他们以违规、违法方式与社会相对抗。因此，化解社会分化过程中的人口阶层冲突，使不同阶层的人口和睦相处，互相包容、理解，是构建社会主义和谐社会面临的重大任务。
正是在这样的历史背景下，作者提出了“和谐人口” 这个命题。所谓和谐人口，是指人口发展处于这样一种状态，即人口与经济社会发展相协调、与资源环境可持续、与政治进程相一致，也就是规模适度、素质优良、结构合理、代际和谐、层际包容、人的自由而全面发展的状态。和谐人口包括这样几层含义，首先是人口自身发展是安全的，其次与资源环境是可持续的，再次与社会分层是和谐的，第四是与政治进程相一致的。
所以，新时期的人口计生工作，不仅要保证我国的人口安全，这是我国人口计生工作最低目标。坚持稳定低生育水平，重视解决人口自身的结构性矛盾或纯粹人口问题，比如人口老龄化、出生人口性别比，我国人口安全目标是可以实现的。然而，构建和谐社会是全党全社会的目标任务，高度重视人口分化带来的人口社会问题、人口政治问题，也是人口工作者义不容辞的责任。因此，和谐人口既是和谐社会的客观要求，也是我国人口政策长远的基本的目标。应当把和谐人口作为我国一项基本的长远战略，在新的时期，人口计生工作应以和谐人口目标为统领，以稳定低生育水平为前提，以统筹解决人口问题为手段，以强化公共管理和公共服务职能为支撑，坚定不移地积极推进人口和计划生育工作的转变。
为此，应当改革人口计生管理组织，为统筹解决人口问题、构建和谐人口提供组织上的保证。新的人口计生管理组织至少应当具有五个方面的职能，即一是人口数据与信息，包括人口调查，人口普查、人口发展动态与监测；二是人口发展规划。包括总人口规划、区域人口规划和城市人口规划、产业发展与就业人口规划；三是人口管理政策协调与统一，包括就业政策、教育政策、迁移政策、保障政策、计划生育政策等的协调与统一；四是计划生育管理与服务；五是人口信息与数据的开发与应用 。既要加强宏观层面上的人口战略研究，也要加强分区域、分行业的人口战略研究，更要重视人口战略研究成果的实践与应用。高度重视人口政策的协调和统一，切实解决分属于不同部门的人口政策之间互相冲突的现象。密切关注人口分化，加强不同阶层人口政治上、经济上、社会上、文化上的诉求的了解、沟通与表达，为不同阶层的人口提供同等的政治、经济、社会、文化参与机会。因此，有必要建立和谐人口发展试验区，积极探索统筹解决人口问题的新途径。
