内容提要：基于我国国情而论，为了实现公民高等教育机会的实质平等，在我国高校招生制度中有必要采取配额制，亦即将招生名额按照一定标准进行分配。现行的分省配额制有诸多弊端，不仅不利于平等的实现，而且造成了国内社会的种种矛盾。我们应当对分省配额制进行调整，一种以大区为划分基础的配额方式或可成为适应现实需求的改革方向。
当今社会生活中，配额制习见于经济与贸易领域，常常被提及的“进口配额”、“销售配额”等便是其具体应用的方式。在凯恩斯主义经济思维的引导下，配额成为国家调控经济发展及利益分配的重要手段之一。仅从表面上观察，我们很容易将配额与计划经济相联系，但作为政治学中一种传统的基于平等主义考虑的民主选择制度，[1]配额制在追求平等权实现方面具有特殊意义。高校招生，从很大程度上而言是一项重要社会资源的分配过程，为了在此过程中充分照顾少数族裔及弱势群体的利益，包括我国在内的幅员辽阔、民族众多的国家往往会在高校招生的政策中或多或少地引入配额制。配额制在某种意义上是对形式平等之制度的修正。既然是修正，便有了度和量的斟酌--这正是我国高校招生制度改革所面临的一个严肃论题，我们有必要深入探讨。
一、配额制初探
（一）配额制的涵义
配额本意为分配数额，表现为在当某种分配行为存在多个对象并且相应资源有限时分别加之于每一对象的数量控制。在配额制中，分配主体往往是分配客体（资源）的拥有者或控制者，分配之对象则是资源的需求者，对分配主体存在从属或依附关系。在分配主体预设的特定价值标准下，分配对象被区分为不同层次或者类别。基于这样的区分，分配主体制定具体方案，给每类对象以不同待遇。简言之，配额是对有限资源的一种管理和分配，以平衡供需不等或各方不同利益的矛盾。
配额的前提是分配对象间差异的真实存在。所谓差异的真实存在，包含两方面的涵义：一是分配对象在某些方面确实存在区别；二是这样的区别导致了形式平等分配方式下分配对象间的可期待利益产生鲜明对比。在现实中，这样的差异往往以地域、种族、性别、等级、信仰等因素为判断标准。
（二）配额制的作用
平等权可以说不是一种具有具体内容的权利，而是一种实现权利的原则。[2]法律意义上的平等，即否认特殊人民享有任何特权，[3]这意味着每个人拥有平等的权利对抗专断、实现自由和受到保护。[4]形式平等完全否定一切不平等身份以及由不平等身份所带来的狭隘法律观念，[5]诚是法律和政策设计所应秉持的一个基本态度。在古典自然法学派所假设的自然状态中以及在社会主义思想家所预想的人类发展之高级阶段下，人与人之间不存在由外部条件所决定的差异，那么形式平等可以直接满足人类对平等的追求。但现实中的人无不生活在种种相区别的环境之中--包括自然环境和社会环境，所以人们所赖以追求幸福生活的客观条件是有很大不同的，如果在同一的标准或规则下竞争，我们很难避免一种难以接受的、野蛮的结局--这又与消灭不平等的理念背道而驰。在现实条件下一味推崇形式平等，于手段上是简单的，于结果上是粗暴的。
在这一前提下，配额制便具有其存在的意义--它有助于挽救形式平等的制度设计所造成的极端不公正的结果。平等不仅仅意味着没有区别，其更深层次的内涵是“真实的非歧视（realnon-discrimination）”。所谓“真实的非歧视”就在于每一个人能够平等获得自由塑造生活的能力和机会。[6]具体而言，配额制讲究具体情况具体分析，差别背景差别对待。配额的合理运用，从微观方面可以满足各类对象对于资源的需求，使个体不被出身之因素局束了发展的空间，使客观因素造就的贫弱者不致对社会的优良资源丧失希望；从宏观方面则有利于维持社会均衡，缩小差距，消弭矛盾，防止残酷的“马太效应”[7]在社会阶层间放大。
（三）对配额制的限制
配额制的应用有赖于具体配额的制定--既然融入了价值判断和人为限制，那么配额制至少在表面上和我们所提倡的自由与平等有相当距离。并且，配额制给予资源分配对象以不同待遇--这个尺度并非泾渭分明、非此即彼。于是，分配主体在制定配额时具有了广阔的裁量空间，一旦涉及公共资源分配，则当如临深渊，如履薄冰。
我们可以把有限公共资源的配额制定视作一项权力，且称之为配额权，[8]这项权力与公共资源的需求者之利益休戚相关。本文认为，配额权行使过程中对实体性因素的考量须遵循两个“必要”之原则：
首先，配额在必要情势下方得制定。即分配对象间存在的个体差异足以导致形式平等制度下的分配不仅会引发极端不公正结果的出现，而且必然使其结果在实质上违背该项资源分配的社会目的。分配对象间的差异当然存在，正如人与人当然有区别，我们所需要看到的是具有社会意义的必然性差异--在社会意义上能把人和人区分开来的，并且难以为个人自身努力所改变的因素，如性别、种族、户籍等等。譬如一所学校通过赛跑选拔田径队员--将队员资格视为一种待分配的资源--倘忽略男女运动员的生理区别而让所有人同场竞技，唯成绩而论，这将导致荒唐的结局。于是有必要对男子组和女子组实施配额。
其次，分配对象在必要标准下方得被分类。即对象的区分标准愈简愈好，类别愈少愈佳，不应考虑资源分配的社会目的之外的种种因素。简化分类标准既是平等的需要，又符合效率的追求。标准越多越细，则分配结果距离形式平等就越远，倘若此标准与分配行为所看重的个体素质无甚关联，则分配结果同样难以满足平等的要求。此外，分类标准细化与效率降低之间的因果关系自不待言。继续上面的举例，学校举办比赛选拔田径队员，区分男子组和女子组是应当的，考虑到对残疾学生的照顾，若给予残障学生配额也无可厚非，若继续区分，以班级为单位进行配额则显得没有必要--不仅有损公平性，而且操作繁琐。
除却实体性因素的限制，配额的制定还应受到一定程序之规束。公共资源的分配过程越不具备形式平等之外观，则越倾向于出现专断和滥权的现象，配额制的先天不足也就在于此，若不能正确处理之，调控手段将与最初的平等追求南辕北辙。为弥补这一缺陷，公众参与和民主决策实为配额权行使过程中不可或缺的环节。公众参与和民主决策程序在一方面能广开言路，让问题的各个方面得以清晰呈现，以使配额的具体内容趋近于合理；在另一方面使配额的制定更具形式合法性。于一些关系国计民生之重要公共资源的分配事项上，配额甚至应当由法律而非政令来决定。
最后，就某一特定配额而言，其合理性仅存在于特定时间和空间。对业已制定的配额需要经常审查，影响实质平等的因素一旦变化，配额即需要适时调整抑或废止。
二、我国高校招生仍应实行配额制
（一）我国招考中配额制的历史沿革
中国历史上最重要的考试莫过于科举，科举制度的雏形初现于两千多年前的汉朝，正式形成于六世纪末的隋朝，到20世纪初叶方废止，在中国存在了一千三百年。在中国历史上的各种具体制度中，这是历时最久、变化最小却又是影响最大的一项。[9]由于地理、经济、政治、文化等诸多因素的影响，科举考试曾经应用配额制来解决地区差异问题。
在科举取士的初始阶段，就已实行各地定额报考制度，规定各州县按人口多少贡举不定人数至中央参加考试。在较长的历史阶段内，北方考生在科举中据优势地位，至北宋中期，出现科场及第优势的南北易置，北方及第人数锐减，南方举子占了及第者的绝大多数，引发以司马光和欧阳修为代表的南北地域之争。金太宗灭北宋后，实行“南北选制”，后因南北差异缩小，改而转向“南北通选”制度。明代洪武年间极端的“南北榜”事件最终促成了之后的南、北、中三大区定额录取制度，此后分区细化，终于康熙年间代之以分省定额取中制，一直延续到科举考试的废止。[10]
民国的很长一段时期，高校采取单独招生考试的方式，至1938年始在国统区正式实行国立高校的统一招考。其后，统一考试继续发展，1940年设16个考区、18个招生处，在一定程度上维护了学生入学机会的区域公平。1941年后，因战事严峻，招生困难，高校统一招考被迫中止。[11]新中国自1952年实施统一高考后，就实行过地区定额录取制，[12]也即分省配额制，自1977年恢复高考以来，该制度逐步完善。[13]
我们看到，对疆土广大、人口众多的中国而言，任何大型考试都会面临区域间的差异问题，依区域实施配额已是一个经过了历史考验的制度。
（二）配额制可保障考生的教育平等权
公平是考试招生制度赖以存在的基础，分数面前人人平等是考试招生形式平等的基本要求。尽管如此，由于历史原因和社会原因，我国边远地区基础教育发展水平明显落后于其他地区，若反映在同一套高考试卷上，则将是悬殊的分数。事实告诉我们，基础教育水平的差异对个体知识程度影响深远，生活在边远地区的考生很难通过自身努力去弥补因本地基础教育水平的局限而造成的竞争劣势。若在这种情况下以分数一概而论之，定会侵害边远地区考生的教育平等权，得到形式平等而实质不平等的结果。罗尔斯在其第二项正义原则中指出，社会与经济的平等应满足两个条件：首先，他们所从属的公职和职位应该在公平的、机会平等的条件下对所有人开放（公平的机会平等原则）；其次，它们应该有利于社会之最不利成员的最大利益（差别原则）。[14]在教育领域，“获得文化知识和技艺的机会不应当依赖于一个人的阶级地位，所以，学校体系（不论公立还是私立学校）都应设计得有助于填平阶级之间的沟壑。”[15]针对基础教育资源分配以及基础教育水平上存在的区域性不均衡状况，当采取差别原则，在招生时给予不同区域考生以实质平等的机会。
以区域划分为基础的配额制可以破解高校招生所面临的各区域基础教育水平不一的难题。边远地区所得到的合理招生配额是当地考生教育平等权的有力保障。值得注意的是：对边远地区的招生配额不应被视为一种政策优惠或平均主义做法。法律眼中的公民生而平等，彼此间没有差别，若仅仅因为生活区域的不同而造成不同公民获得高等教育机会的难度别如霄壤，那是不公正的。边远地区不乏可造之材，获得相对高分的考生应该得到录取。
边远地区考生成绩劣于其他地区，需对此结果负主要责任的不是考生本人，而是国家和社会。于国家而言，过去几十年对边远地区的照顾显得还不够，既有扶持力度不足的问题，也有投入方向偏差的因素，未能使其基础教育水平跟上全国的脚步，因而就客观方面论，边远地区与其他地区的基础教育水平差距很难说是缩小了。于社会而言，在我国长达数千年历史中，现代意义上的边远地区大都是被中原人所鄙夷的荒蛮之地，长期以来，在政治、经济、文化方面，这些地区难以受到与中原地区及东部沿海地区相同的待遇。我们虽废除了歧视制度，但若在短时间内即采用分数的中立标准衡量各地考生才能，则过去受到不公正待遇地区的考生也很难在竞争中占据一席之地。
配额制已经成为国家在高校招生制度中保障少数族裔以及被歧视人种考生的重要工具，以亚洲诸国为例：印度的高校招生制度为特定部落和种姓按人口比例实施配额；马来西亚实行种族配额制度，尤其注重保障马来西亚土著的受教育权利；[16]泰国则以一级行政区为单位提供一部分免试配额，以照顾因未受到良好基础教育而难以与其他人平等竞争的考生。[17]无区别的待遇无法解决基础教育阶段的特殊问题，也不能消除事实的歧视，无法保障公民在入学竞争中的实质平等。[18]以地区为单位的配额制则有助于考虑生源地之基础教育水平状况以及历史因素，保障考生受教育权的实质平等。
（三）配额制有助实现全局协调发展的利益诉求
德国著名哲学家、教育家费希特曾指出：“大学是人类至为重要的机构”，“是我们永恒人类的有形体现”，[19]并在其著名的《对德意志民族的演讲》中多次申明国家复兴之希望在于教育的观点。在人与社会的关系中，费希特率先强调教育的社会功能，他主张教育在以自我为出发点的同时坚持以社会为目标，担负起传递文化，促进人类社会进步发展的任务。[20]在其思想中，教育的社会功能已经远远超过个人意义，并且教育是社会发展、国家复兴的主要动力。从这个角度来考虑，我们可以看到高考招生制度的社会意义：就短期而论，招生制度给了社会不同群体以不同的期待；从长远而言，招生制度关涉到社会不同群体的发展前途与命运。
配额制有助于缩小地区间差异，维护社会稳定。前已述及，就整体而言，我国边远省区基础教育水平以及经济社会发展水平落后于其他地区。不同地域考生之间的竞争并非始于同一条起跑线，若以形式平等的招生政策来对待之，不但会制约边远省区考生的积极性，而且会影响到这些地区的人才储备，进而桎梏其经济发展，经济的缓慢发展又必然限制教育的投入，周而复始则必为沉疴，而在经济发达地区则会呈现一个与之相对的良性循环，这也就是上文提到的“马太效应”在教育领域的体现。区域平衡是维系国家安定统一的重要条件，高考招生制度作为一种受制并服务于社会、政治的教育考试制度，对于区域公平问题不可忽视。[21]高等教育的一项重要属性便是其社会民主价值，[22]这一属性要求招生制度对不同区域考生从实质平等的角度给予配额。
三、现行分省招生配额制的困境及解决途径
（一）分省配额不符合平等原则
配额的作用在于改变形式平等主义下的结果不公正现象，具体便是通过形式上不平等的做法来契合实质平等的目标。如若不加限制地使用配额制，则可能矫枉过正。我们可以看到：以省级行政区划为单位进行配额，区分过于细化。在我国实施配额制招生的初衷是弥补地域性基础教育水平差异造成的考生机会不均等现象，这一差距主要存在于边远地区与其他区域之间--具体而言，主要是西部地区以及南方少数民族聚居区域与中部地区、东部沿海地区之间。而在同一地区的诸多省份之间，基础教育水平往往难分高下。以省级行政区制定配额不仅是没有充分必要的，而且不符合宪法规定。宪法第四十六条第二款规定：“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”宪法规定的“受教育的权利”是赋予全体“中华人民共和国公民”的；国家对人的“全面发展”的“培养”职责，按宪法规定是普及全体“青年、少年、儿童”的。这里没有地域条件的前提，因此不能按地域的不同而区别对待。[23]
在配额制中一旦考虑到不必要的区分标准，就必然使整个资源分配过程的形式平等性遭到无谓的损害。在现行招生制度中，我们有充足的理由来说明这个问题：
首先，高考招生制度是国家举办考试在全国范围内选拔人才的重要举措。采取分省配额后，考生的竞争范围从全国缩小到一省区，统一考试的价值大大降低。就考试形式而论，统一卷与分省出题已经无甚区别，高考与其说是国家的考试不如说是省内的考试，招生结果之公平性也大打折扣。受传统文化的深刻影响，国人对高考招生制度的预期是与“知识决定命运”这一严肃话题紧密相联的，这一制度形成了人才上升通道中最为重要的一个分水岭，体现了国家发展对人才的期待，预示了社会结构调整的方向，寄寓了个人实现其价值的希望。具有广泛政治意义和社会意义的高考招生制度，已经超出一般之社会文化制度的涵摄，成为公民、社会与国家良性互动的一种仪式。高考招生应在国家主持下以尽可能齐整的方式进行，并在最大限度内做到一视同仁，其权威性不该任由分省配额的制度削弱。
其次，配额的分省制定必然造成接受相似条件之基础教育的考生“同分不同校”的情况。也就是说，在分省配额制下，假设全国统一命题考试，即使在基础教育水平相似的省份之间，一所高校的招生分数线也会有区别。分数线的区别，其背后的实质问题就是：存在着于同等条件下竞争的高分考生未得录取，而低分考生获得入学机会的现象。从全局来看，这样的招生制度违背了平等原则；就个体而言，这样的招生制度不仅埋没了一部分本该进入理想高校的人才，而且使高校没能在最大限度内招收到最优秀的学生。
最后，分省配额在某种程度上助长了重点大学招生本地化的问题的蔓延趋势。如下表所见，因为高校的招生名额按省来分配，所以重点大学可以轻易地将大量招生指标留在本地以满足地方需要，由于我国重点大学多集中分布于经济较为发达的省份，这一做法无疑加剧了招生领域的不平等现象。[24]
高校
复旦大学
上海交通大学
武汉大学
华中科技大学
浙江大学
南京大学
南开大学
天津大学
本地生源比例
34%
34%
30%
34%
48%
32%
22%
18%
附表：2009年招生方案中我国部分重点大学本地生源比例[25]
（二）分省配额制放任了各省级行政区基础教育水平的分化
分省配额制带有计划经济模式下的平均主义色彩，即不论基础教育水平如何，总会有一定的配额供本省区考生升学，这样的制度安排从很大程度上抹杀了高考作为国家考试的竞争意义。这对于全国范围内各地区基础教育水平的全面提高具有消极意义，放任了各省级行政区基础教育水平的分化。其具体表现为：配额与考生人数比例较低的省份竞争始终残酷，而相应比例较高的省份竞争环境相对宽松，在不同的外部压力下，内部的发展步伐自然会有区别。
在分省配额招生的制度之下，全国统一命题没有了足够的意义，即使在参加全国统一命题考试的省区，评卷标准也存在区别。来自基础教育实践界的反对意见认为：没有全国统一的标准无法评估教学的优劣。[26]高考制度具有牵制教育目的、引导教育过程和评价教育结果的功能，其评价功能因富含社会色彩而分外强大，以致对基础教育的任何改革都产生巨大影响。[27]当高考的评价功能被分省配额招生的制度弱化以后，在全国范围内进行基础教育方面的革新将是一件极为困难的事情。并且，若长期实行这样的制度，有可能在原本基础教育水平相当的省份之间制造出新的差异，以致积重难返，使情况更为复杂。
（三）大区配额制--一种可能的改革方向
基于以上的论述，我们已经基本可以摸索到高校招生制度问题的解决方向。即：招生政策应当对边远地区考生倾斜，配额制有继续存在的必要，但现行分省配额制因划分过细，不仅成为平等权实现的障碍，而且从长远角度制约我国基础教育的发展并造成新的地区不均衡状况，对此应予调整。[28]
上文已论证了配额制之运用应当遵循的两个原则：首先，配额在必要情势下方得制定；其次，分配对象在必要标准下方得被分类。我们可以将其简单概括为：必要时方得实施且必要情境下方得区分。审视目前的招生状况，因为区域间基础教育水平的悬殊，配额的实行有了充分的必要，于是对于考生群体的划分应当严格依照基础教育水平的指标来确定，并且这样的划分越简练则越具备效率，越不致过分远离形式平等的要求。
关于我国基础教育水平的分布，较为一致的观点是：边远地区与其他地区差距较大。一般观念中的边远地区主要包括内陆的西部省区以及南方少数民族聚居区域，从实证角度来看，这些地区的考生在过去及现在的全国统一命题考试中占据劣势。而在此区域之内，不同省区考生成绩虽有差别，但其基础教育发展水平大致处在相似程度。另一方面，就东北、东部、东南沿海以及中部大部分省市而言，由于基础教育都已得到相当的重视，教育水平的差距大都并不显著。以此为基础，我们可以尝试一套高校依大区制定配额的招生制度，既能符合实质平等的需要，又可满足考试竞争平等的诉求；既保证考试制度的公平和正义，又维护其选拔人才的效率价值。
大区配额制的设计与现行制度没有本质区别，仍是按区域划分的配额制，所不同的是参照历史上某些时代科举的做法，将全国按照初、中等教育水平高低划分为几大考区，录取名额按考区预先分配。考区既可分别命题也可统一命题，考生依成绩在考区内排名竞争。古今区别只在于古代通常按南北划区，而当今的划分必定主要考虑东西部的差异。大区的划分，宜少不宜多，理由在前面已经谈到；大区的组成单位应当是省级行政区，这样便于以最小的代价进行改革，充分发挥现有体制中各级招生管理职能部门的功能；大区的划分方式应当是尽可能地将相邻的、经济社会文化发展状况相当的省级行政区划分到一起。依据现状，笔者以为：由西至东在全国范围划分三个左右大区即可符合制度设计的初衷。[29]
设想中的大区配额制之具体构建尚有两个步骤需要注意，即前期调研环节与最终确立环节。招生制度改革牵一发而动全身，大区的划分需要有充分而又可信的依据，其基础应当是官方组织的全国调研，而尤以基础教育水平普查及评估为佳；区域划分的方式以及具体配额的最终确立，攸关公民基本权利和国家经济、社会、文化的发展前途，应当充分满足公众参与和民主决策的要求，部分重要内容甚至应由全国人民代表大会及其常务委员会而非教育行政主管部门来决定。
四、与高校招生配额制相关的两个问题
（一）高考移民
“高考移民”是我国教育的一个特殊现象，指部分考生利用各地存在的高考分数线差异及录取率的高低，通过转学或迁移户口的方式到高考分数线较低、录取率较高的的地区参考。[30]可以说，只要在考试中实施区域配额，就会出现所谓“考试移民”。其实，我国早在科举考试时期就已经遇到了这样的问题：泱泱大国，地理因素决定了经济社会文化发展的不平衡，为了维持国家的安定统一，则当局必然采取倾斜措施，在倾斜措施之下，考生“移民”便有了现实的动因。可以说，“高考移民”是考试公平之追求与社会发展之不均衡现状间发生冲突的必然结果，[31]为了顾全国家统一和社会稳定的大局，我们尚不能通过统一全国分数线的简单方式从根本上消除“高考移民”现象。于是在配额制的选择之下，“高考移民”的诱因是必然存在的。
回顾科举考试中的“冒籍”现象，当局也只能通过严格执法手段来对其进行防范和治理，[32]因此，要应对今天的“高考移民”问题，我们或许更应重视对具体报考制度的调整和对监督及检查手段的改进，而不是去怀疑整个高考招生制度出了什么问题。
（二）招生地方化
部属重点高校的招生地方化是一个广受诟病的问题，毫无疑问，通过配额制的改良完全可以消灭招生地方化的不平等现象，但是此现象背后的利益基础值得我们注意。
招生地方化的反对者认为：重点大学由国家支持，属教育部管理，那么其招生名额当然应该在全国范围内公平分配。诚然如此，重点大学是国家的重点大学，而不是各地的重点大学。但我们应当看到重点大学运转背后的经济链条：教育部难以负担其所属高校的全部财政支出，因而重点大学往往需要向当地财政寻求支持。资金投入对高等教育发展的重要性不言而喻，地方财政支持下的部属高校使用了地方纳税人的税款，其在招生过程中适当照顾当地考生原是一种难以指摘的做法，只是现今高校招生的地方化倾向过于严重。
我们认为，即使取消分省配额的招生制度，在现今高校财政尚不能独立于地方财政的情况下，仍应当在一定限度内允许重点大学制定施惠于本地考生的招生计划。但是，这样的政策倾斜应随着高校自主办学进程的深化而逐渐消亡。来源：考试研究
