内容摘要：中国社会正处于深刻的社会转型期，这一过程对传统公共行政构成了挑战。本文从传统公共行政的路径依赖入手，对六个锁定效应的诱致因子做了理论分析。在此基础上，根据决定行政模式的两大要素，提出了中国公共行政的双重目标。最后，本文对行政发展这一概念作出了新的诠释，并讨论了中国公共行政发展的四大特征。

关键词：社会转型；公共行政；路径依赖 行政模式与行政发展

导言：转型期的描述

“社会转型”是指社会从一种类型到另一种类型的过渡过程1。它不是指社会某个领域、某项制度的变化，而是指社会生活具体结构形式和发展形式的整体性变迁。作为一种特定历史时期的社会变迁，社会转型的原因包括物质环境、技术、非物质文化、文化进程以及经济发展等诸多因素，2其内容至少应该包括结构转换、机制转轨、利益调整和观念转变3。当代中国的社会转型，不是通过暴力的强制手段或大规模的群众运动，而是通过发展生产力和确立新的社会经济秩序来完成的。4但即使如此，社会转型过程中往往仍会出现体制、社会及文化上的断裂，导致个人层次、法人层次、规则层次的三种失范。5公共行政既“有核心的一般管理技术包含在其行政能力之中”，又“来源于自我意识并集中体现在我们应当称之为机关观点之上”6，因此在这三个层次上的失范都对其产生影响，公共行政势必面临社会转型的深刻挑战。

一、路径依赖：传统公共行政的尴尬

保罗·大卫认为，所谓路径依赖（Path Dependence）是一种非历遍过程（Non-Ergodic）的特性7，是一种发展过程的动态特征，一种不可逆的历史延伸的过程。8 “具有路径依赖这一特性的系统，如果在结构上未受到扰乱，就不能摆脱过去事情的影响；同时，这个过程在整个状态空间中没有一个连续的、有限的不变概率分布。换句话说，具有路径依赖的过程会被拉入一种可能或若干可能的吸引子（Attractors）状态的邻域之中。典型的是在有若干可能吸引子的状态下，状态被历史上较早时刻占优的偶发和瞬时状态的持续影响所选择。”道格拉斯·诺思90年代开始了经济制度上的路径依赖理论。他认为"一旦一条发展路线沿着一条具体进程行进时，系统的外部性、组织的学习过程以及历史上关于这些问题所派生的主观主义模型就会增强这一进程。"9在解释东欧社会主义国家向市场经济转型的困境时，他使用了路径依赖的“锁定”(Lock-in)的概念，即传统制度框架通过选择定型（Shaping）可能形成“锁定”而制约了新的制度路径。10而所谓的技术、制度的“锁定”，就是“进入了一个诱致性区域（Trapping Region），一个包围地方或全球稳定平衡的吸引盆地。当一个经济体系进入‘锁定’状态，唯有通过外力的干预和冲击改变其结构和行动者的基本关系，才能从中逃逸。”11当然，这并不是说先前发生的事情已经“制造”了稳定平衡，而是指先发事件会导致对人们对改变结构的不同选择次序，从而使得系统出现新的特质。因此，整个系统或者过程的结构本身体现了“纳什均衡”，单一的内在因素的改变难以对冲出牢笼。12首先把路径依赖作为解释政治过程的工具的则是保罗·皮厄森。他认为：四个因素导致了政治过程表现出明显的路径依赖：集体行动的主导作用，制度的密集，运用权力强化权力非对称性的可能，以及政治的内在复杂性与不透明性。13 用路径依赖的范式来分析传统公共行政，一方面因为转型期的公共行政本身就是政治问题，涉及到社会价值的重新分配和调整。公共行政本质上也是一种社会控制的方式，而“国家对资源的全面垄断和自上而下的总体性组织系统的存在及其有效运转是基于计划经济体制的社会控制机制存在的两个基本前提”14；另一方面，建国以来的公共行政发展历经了五个循环15，80年代以来平均4－5年就要进行一次较大规模的行政改革，且均有明显的过渡性质。16这样一个由历史所决定的、符合当时国情的制度选择，使得当代中国公共行政的技术和组织在较早的历史瞬间就被“定型”，甚至呈现出一种“锁定”的格局，表现为新的制度中搀杂大量旧制度的因素，甚至成为旧制度的变种。用路径依赖的范式能够比较好地解释这些现象，因为路径依赖本身倾向于将制度创新牵引到旧的轨道上来。17其中单个因素的变化，不能对公共行政起到全局性的触发变迁作用。

中国公共行政源远流长,但真正意义上的持续、稳定的公共行政，形成于1949年新中国建立以后。本文将其称为传统中国公共行政，有学者把它归类为权力行政模型，并分析了它的六个特征，即：（1）命令行政，围绕精密的组织基础和一套完整的权力中心体系来运作行政；（2）人情行政，公共行政人格化、人情化，缺乏理性；（3）经验行政，官僚队伍非技术化、行政管理非专业化；（4）多层行政，等级制度森严，组织层次不断膨胀；（5）计划行政，公共行政一刀切，缺乏必须的灵活性和应变能力；（6）身份行政，行政机关对内等级严明，对外整体上处于优势地位。18总的看来，这六个方面有的属于计划经济格局下的产物，有的是对原苏联官僚制模式的借鉴，有的是我党在长期革命斗争中的实践经验19，有的则属于东亚公共行政特别是“儒教文化圈”的一些共同特点20。这样，作为“正规约束”的制度背景和作为“非正规约束”的文化背景，共同构成了中国传统公共行政路径依赖的源头。具体分析，"锁定"状态来自六个方面的诱致因子。第一，命令行政依赖的是掌控着封闭权力的全能政府。有学者将中国称为总体性社会（Total Society）21，政府是全社会的权力中心，国家掌握了社会中绝大部分资源的控制和配置权，个人和组织要获得发展，都必须也只能依靠国家的制度性安排。孙立平甚至认为“国家不但垄断着绝大部分既有的资源，而且在新的资源出现后，也总是利用国家的强制性权力，将其置于自己的直接控制之下；对于任何潜在的控制稀缺资源的竞争对手，也是利用政治或行政的力量加以摧毁。22”这种与计划体制相应的社会结构使得改革开放前的中国具有明显的"强国家、弱社会"特征。一方面，除了国家机关之外，公共行政的主体几乎不存在。民间组织要获得公共权力，无论涉及经济、政治还是文化等任何领域，首先都必须为政府所吸纳，而这个门槛通常很高，影响了组织的构建冲动。虽然非政府组织（NGO）在中国已经呈现出良好的发展势头，但其运作对政府的依赖性非常之大，而制度化则远远不够，以致在活动规则中，“私人关系有时会发挥更大的作用”，于是NGO与政府间"不是一个博弈，它完全取决于政府的容忍度。" 23另一方面，作为常态的公共行政参与制度，例如听证会、规划公示等等，没有得到有效构建，作为个体的老百姓不能很好地获得制度化的参与渠道，这往往使得"公民与政府处在一种紧张、陌生甚至误解的状态下"。24这样，传统公共行政通过对经济领域的具体资源配置、对社会生活领域的全面掌控，来执行国家意志。在转型期，一旦原有的强国家－弱社会平衡被打破，"政府失灵"就在所难免。更为不利的是，封闭的公共权力既容易被异化成掌权者的寻租工具，也难以对行政系统外部环境的输入构成快速和合理反应，导致公共决策不合理，公共利益被侵害，政府的合法性基础被逐步削弱。第二，人情行政依赖的是嵌入在官僚制中的社会"差序格局"。本来属于公共领域的事情，但却受到了私人关系的强有力支配。费孝通认为中国传统社会具有一种“差序格局”，"我们儒家最考究的就是人伦，伦是什么呢？我的解释就是从自己推出去的和自己发生社会关系的那一群人里所发生的一轮轮波纹的差序"，而"从己向外推以构成的社会范围是一根根私人联系的绳子，每根绳子都有一种道德要素维持者。" 25也就是说，中国传统社会的个人行为规则，是以"己"为核心推出去，以血缘、面子、利益等为纽带，从家庭、家族、朋友、团体向外依次延伸，在不同的圈子里建立不同程度的信任关系，渗入社会生活的各个方面。这种为儒家文化深深浸润的道德特殊主义，即使经过半个世纪共产主义理想的普遍洗礼，依然保持了强大的生命力。它甚至已经有效地嵌入了官僚体制之中，典型的现象如"裙带关系"、官场的"人情世故"和"领导也是人"之类的自我解嘲。而这个"差序格局"，绝非新公共管理中的柔性化、客户化和人性化的服务，而是逐渐形成了一种具有中国特色的公共行政"潜规则"。因此，在公共行政组织之中，并不是表层的结构，诸如制度、规定在起作用，而是受潜层结构因素的影响。组织虽然从未公开宣布这些行为准则的有效性，但它们却在组织成员的交往中发挥着巨大的作用。当然，组织表层结构介入并抑制着潜层结构，以致使潜层结构退居于组织的潜层。26第三，非技术行政依赖的是革命党式的传统人力配置方式。在长期的革命战争时期和地下斗争中，我党采取了集中、迅速的决策、动员和领导方式。27建国后的计划经济体制下，革命党式的人力配置方式被顺理成章地扩展到行政人员的录用、晋升和培训体系之上，并在当时起到了积极的作用。但这种人力配置方式，也具有一些缺点。其中最重要的就是职位分类不合理，选人用人上存在暗箱操作的空间。《公务员条例》第三章第八条规定："国家行政机关实行职位分类制度"，但在实际的运作中，公务员分类模式既不是品位分类，也不是职位分类；它更多地继承了我国古代官吏的品级制度和传统的干部行政级别制度，强调职务、级别与工资相联系。因此，一方面公务员没有横向的分类，难以体现公共行政的复杂性、行政层级与工作岗位的多重性和多样性。另一方面，一般行政管理类公务员和专业技术类公务员在任职资格、工作职责范围、评价方式、个人成就方向、晋升途径和依据以及管理方式、方法等上没有区分，造成职位分类混乱。28各级行政人员的知识结构和技术水平老化，凭借经验行事，久而久之甚至对所谓“技术官僚”形成“逆向淘汰”29。这样，专业素质不足的公务员所组成的行政组织，必然缺乏行政行为的稳定性和理性。当然，我国国家机关是在中国共产党的领导之下的，公务员首先应该持有正确的政治信念，这一点绝不同于西方国家的政务官、公务员双轨体系。但是，对公务员本身专业性的强调，不应该因此而忽略。另外，在行政人员的晋升上，虽然有一整套沿用了多年的提名、考察、讨论决定程序，但是由上级党组织直接任命的传统用人规则，决定了公共行政人员对“上”负责的态度，而缺乏对群众负责的精神。第四，多层行政依赖的是组织内卷化的倾向。弗雷德里克森指出，正式层级是常设的和不断发展的组织中最明显的和最容易确认的成分，但层级的非生产性特点又是众所周知的。30这是因为，具有科层体系的组织具有一种类似生物“应激性”的本能。当组织具面临外部环境的剧烈变化时，其应对策略就是对自身组织进行复制以强化对外部不确定因素的控制。其中，高层级的复制行动甚至会成低层级的行动示范。但随着组织内部层级的增加，整个科层体系的目标偏移程度也会变大，底层组织的复制则会进一步打破组织体系的外部环境平衡，造成不确定因素。31对于政权组织，杜赞奇称之为“政权内卷化”并可以籍此解释“经纪体制”的成因和运作，而后者是“前官僚化或者世袭官僚政权向合理化官僚政权转化的一个必经阶段。”32从这个角度理解杜赞奇，就是转型期的政府组织倾向于扩张和复制。实际上，层级增多后的政府组织在短时间内能通过行政吸纳政治，在特定的区域、环境下构成相对的稳定，如殖民地的香港。"行政吸纳政治"这个名词最早也就是由香港学者金耀基提出，意思是指通过行政渠道将社会各种利益要求和利益表达汇聚起来共同参与政治决策的过程。33但它往往会阻塞正常的国家－社会二元博弈渠道，反而不利于长远的政治社会稳定。特别是越接近政治体系的基层，治理的事项就越具体，越与日常生活的细节息息相关，因此也越有物质主义的倾向。34第五，受控行政依赖的是官僚制的结构性缺陷。默顿分析了官僚制职能失调的表现及其结构性原因。他指出，“如果官僚制组织要想成功地运行，它必须使人们的行为达到高度的可靠性，使人们高度遵从规定好的行为样式。……而社会结构的效力最终取决于激励群体参与者有正确的态度和适当的感情。”35但是强调这一点有可能使情感从组织的“目的”转化到组织规则所要求的某些行为细节上。这样，手段（规定）的巨大的符号意义造成了从目标转向手段的“情感移位”36。也就是说，纪律、控制从一种工具性的价值变成一种终极性的价值，强调纪律最终发展一种僵化的做法，缺少迅速作出调整的能力。因此迈耶等人认为，“科层作为一种组织形式，其设计意图是为了最大限度地强化可预见性、效率、专家治国的技巧等行政价值观，而并不适合于促进灵活性、创造性、适应性及回应性等政治价值观。”最终，“官僚制的理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制等特性，使得它不可避免地会和民主制发生冲突。”37建国后我们大量吸取了前苏联的行政模式，一方面保证了中央政府的政令畅通，但同样不能避免下级机关缺乏创造性和主动性，事无俱细依靠上级的指示的现象。“‘垂直思维’和‘眼睛向上’等批示成为推进工作的方法，或者至少是保护个人利益的方法。38”特别是当计划经济的基础被削弱和取代时，这一模式导致“僵化症和断裂性等病态和伴生的合法性、稳定性缺失”就更加突出，甚至使得“政党和国家的社会动员能力和宏观层面的权威受到影响。”39值得深思的是，当改革波及各级行政机关自己权力和利益时，默顿所谓“过分强调遵守”所诱致的僵化、缓慢，反过来又成为下级对抗上级的武器，"上动下不动，越动越被动"。这样，甚至连行政改革本身也必须依靠一刀切的形式进行单向推行。第六，身份行政依赖的是社会生活中的权威结构。在官僚制组织内部，默顿指出“通过情感形成过程、情绪与官僚制象征和地位的依赖关系以及有效地介入能力和权力的领域，发展出了某些特权，这些特权涉及到对道德合法性的态度。”40也就是说，官僚制倾向于引发一种“神圣化”的过程，一方面使得官员对外趋于一致，一方面使得官员对身份、级别的感受升华。在我国传统公共行政中，典型的表现就是“家长制”，领导言行往往被视作绝对真理。41在官僚制组织外部，当前中国社会已经呈现出一个"行政化的社会"的格局，行政权力对社会生活进行广泛深入的指导、协调及干预和控制，社会现象、社会关系无不围绕行政权力而呈现、形成、展开，即便是在资源配置市场化的条件下，政府权力在社会生活中也将扮演不可替代的作用。42由于政府掌握着绝大多数的社会资源，一个公务员的身份就在社会上就象征着一种掌握资源的可能。关键在于，传统中国社会中的“日常权威”是一种以关系网为载体的不稳定的、个体化的构建，个人的地位取决于他人在心理空间上的序列分布，而不简单的是客观的社会空间等级分布。也就是说，个体的人的地位取决于他进入社会关系网络的可能性。43因此，这导致官本位意识在中国国民意识和社会文化中占有重要地位，"官"被看成是身份和地位的最好体现，官职级别的高低是衡量一个人价值与成就的最主要标尺。甚至，“干部”已经不仅仅意味着在机关里供职，而是意味着他在社会上的权势。44

二、双重目标：由行政模式的特征因素所决定

除了我们熟知的经典官僚制和新公共管理之外，休斯把19世纪中期以前的公共行政统称为“早期行政”。45戴维斯则把“新合同主义”作为继“新公共管理”之后的公共行政发展的新阶段。这样，我们可以把“早期行政”、“传统官僚制”、“新公共管理”、“新合同主义”作为概念化了的公共行政四大模式。从有关文献来看，对它们之间的区别主要是从理论基础、文化背景、运作程序等多方面来讨论的。例如：官僚制与早期行政的区别是是前者“用以各种规定为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政。”46“传统公共行政模式基于两种理论，即官僚制理论和政治行政两分法，而新公共管理理论的基础也有两方面，分别是经济学理论和私营部门管理。”47《布莱克维尔政治学百科全书》则强调"新公共管理"在运作方式上的取舍倾向："宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动的倾向；宁要提供公共服务的多元结构（宁可出现多种提供者的竞争，并存在使用者对供给者运用控制手段，如美国选举产生的校董会制度），而不要单一的无所不包的供给方式结构的倾向；宁可向使用者收费（或至少是指定了用途的税收），而不是把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业基础的倾向。48“新合同主义”则认为任何公共服务都能通过合同“间接”提供，公共行政的“购买者”与“提供者”相分离，一个国家只保留少数核心精英，在“终极意义上与早期公共行政相类似”。49就“间接行政”这一方面，可以说“新合同主义”是大大超前迈进了一步。总之，这些不同的比较分析角度，体现了界定某一种行政模式的难度。但当我们想把这些概念化了的模式应用到现实中时就会发现，同一个行政模式在不同的国家、地区和历史时期，居然有那么大的差异。中国古代的帝王行政，英国大宪章诞生之后的君主行政，虽同属于“早期行政”，但显然差异巨大；中国当代的官僚制，内部具有很多“非人格化”的因素，外部缺乏公民社会的制衡，与英美19世纪形成的官僚制大相径庭。又如，“早期行政”往往伴随着一元行政，官员的行为忠于君主、城邦，而不是制度和程序。但一元行政的社会，又不一定都是“早期行政”，例如前苏联。而韦伯的“官僚制”，既可能是一元行政的载体，也可能是多元行政的载体，只是在一元行政之下，它的僵化会显得特别明显。相映成趣的是，“新公共管理”实践成功的国家，则无一例外是多元行政取向的，除了官员，各种社会组织同样也提供公共服务。因此，四个行政模式，只能是高度抽象的概念化的模型。这个原因在于，无一例外的，它们都侧重于从“如何行政”的角度来进行比较，而对“谁来行政”漠不关心。即使对行政主体的问题略有涉及，但总是浮光掠影、着墨不多。

应该说，是新公共管理再次引起了我们对行政主体问题的关注。“新公共管理”的概念本身非常松散，但“新公共管理不只是对公共部门进行改革，它表现为要求公共部门转换机制并改变其与政府和社会的关系”，50因此我们可以据此将有关论述分为两个大类。第一类：仅关心管理主义的新公共管理。例如，经济合作组织（OECD）认为新公共管理主要是着眼于绩效、人力资源管理、员工参与、信息技术、顾客服务等8个话题，51胡德为新公共管理定义了“七大要素”52，1989年联合国公共行政与财政中心计划提出的90年代行政改革4个领域14个议题，53而这些论述，几乎完全忽略了对行政主体的关心，沉浸在管理主义的技术思维之中。这个现象本身并不奇怪，因为“新公共管理”是在西方社会的特定历史条件下提出的，这个历史条件就是国家－社会二元结构发育比较均衡，公民参与和对社会对国家的制衡，使得多元行政的政治基础得以顺利实现。因此，学者对行政主体问题、对国家的范围问题，有可能觉得是“不成为问题”的问题。第二类：要求改革行政主体的新公共管理。奥斯本和盖布勒把“分权的政府”作为第九点在《改革政府》的十大原则中提出54；英格拉姆指出：“重塑政府要获得长远的效果，……起码意味着总统政治必须作出改变。”55他总结了四个方面的政府改革内容：预算和财政改革、结构改革、程序或技术层面的改革、相互关系方面的改革，这些也大多涉及到行政主体的问题56。梅西则认为改革最基本的主线，首先就是缩小国家的角色和范围。57历史地看，新公共管理对提升管理绩效的执着，却已经超越了管理主义本身，达到了一种螺旋式的上升和回归。一方面，它肇始于发达国家的理性官僚制和多元行政之后，重新把政治关心引入行政改革，使得多元行政的形式更加成熟；另一方面，它对发展中国家的前韦伯式公共行政和一元行政也提出了长远的挑战。以其催生的“新合同主义”为例，尽管还只是一个遥远的目标，但“间接行政、“合同购买”等理念，无疑具有政治上的启发意义，它把我们的思绪从简单的效率、公正之争引向更高层次，甚至触发了一种公开、公正是效率的最终决定因素的直觉。因此，新公共管理对以往的公共行政，毫无疑问也起到了“祛魅”和“启蒙”作用。这个独特作用，甚至可以从对它持有批评意见的学者的论述中显现出来。例如，波利特就批评“新公共管理”的理论基础和意识形态倾向，说它是一种意识形态的思想体系，是一种新保守主义或新自由主义的公共管理哲学。 58相反，少有人把韦伯的官僚制和左派、右派的概念相联系。

这样，我们在讨论“早期行政”、“官僚制”、“新公共管理”、“新合同主义”等名词的同时，就不得不同时把注意力集中到“谁行政”和“如何行政”的双重因素中来。也就是说，界定一个公共行政模式，最本质的应该是行政主体和行政规则。谁行政，是一个涉及政治体制的问题，是国家－社会博弈层面的问题；如何行政，是一个文化模式和管理技术共同作用的问题。公共行政的模式既然取决于“谁行政”和“如何行政”两个因素，那么它在社会转型期的发展变迁，也应该具相应的双重目标。因此，我们的公共行政改革，除了着眼于政府机关内部的改革，也必须从战略的高度，进一步调整和优化“政府和社会的关系”。前文提及中国传统公共行政是一种典型的“权力行政”，它的特殊性在于：一方面，它与韦伯的经典官僚制和新公共管理的大相径庭，它具有官僚制的组织外形，但缺乏科学、理性的官僚制精神；它具有弹性的公共权力和软化的制度边界，但缺乏法治保障和自我约束。另一方面，单纯强调官僚制的严格风纪，它会以滞后、僵化的官僚制弊病来维护公共权力的垄断和自利；单纯强调新公共管理则失之于理想化，因新公共管理之名，脆弱的制度和程序将被寻租者所利用。显而易见，这场改革，从一开始就应该着眼于公共权力的改造。

目标之一：公共行政主体的多元化――从统治走向治理。学者指出，与建国初期的政府职能和任务相适应，与传统政治学和我国独有的“行政管理学”相适应，我们过去一直强调政府是一种凌驾于社会之上的力量，这种观念一直延续到现在，表现为忽视公共行政的服务性，忽视社会公众对行政行为的导向性，忽视社会对“行政管理”制约与监督，忽视了公共责任机制。59因此，建国以来的传统中国公共行政，实际上就是政府一元的权力行政，是典型的"统治"（Government）而非"治理"（ Governance）。全球治理委员会（Commission on Global Governance）的定义是：“治理是个人或组织、公共部门或私有部门管理他们的一般事务的多种方式的总和。它是一个使得冲突和多元利益得到妥协并采取合作行为的持续过程，它既包括正式被授权的组织和政权，也包括人们和组织所同意或领会的代表他们利益的非正式安排。”60霍薇尔专门就中国的语境提出了“治理”的含义，即“是一种对权力和公共权威进行配置和规范的，正式和非正式的过程与安排的总和。”61总体讲，治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者；意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府发号施令或运用权威。62而"统治"则更多地关注意识形态，其权威则必定是政府，其权力方向总是自上而下。63从统治走向治理，是对国家失效和市场失灵的应对。而公共行政，显然是治理的最重要的内容，是从全能政府走向公共权力的政治过程。离开了这个根本性的变革，单纯从机构设置、人员分流的角度进行行政改革，便不能标本兼治。从行政主体的国家经验看，英、美、新西兰、澳大利亚等新公共管理改革较为系统的国家多元行政的特征比较明显，即使是德国、法国、日本等国，其行政主体范围也很广泛，特别是在行政分权盛行的年代，甚至连私人组织或个人都可能因授权行使行政权而被纳入行政主体的外延范畴。从这一点上看，“新公共管理”对于我们更多的具有启示意义和启蒙作用。因为政府并不高高在上，政府不是所有公共权力的所有者和行使者，“公共管理最终认识到管理者应直接对公众负责。这也是它与传统模式的一个较大不同”。64因此，霍薇尔指出，中国的治理过程的核心问题就是“谁有权力治理”。65当然，决策者已经意识到了这一点并在积极行动，“中国政府的权力已经从单中心的政府走向多中心的自主治理。”66

目标之二：公共行政规则的有效化－－从特殊主义走向普遍主义。作为行政规则、组织程序的官僚制和新公共管理并不复杂。制度文本可以交流，层级和职位品位的设计可以修正，但这些都只是行政规则的表面。实际行政过程中的规则，远远不是这些制度文本和规章的总和，而是人际互动在这些规则上的投影。组织是由个体组成的，理性行动的规律，能够把微观的、个体的人际互动，提升到宏观层面，“以低于系统水平上的行动和倾向性为基础解释系统行为”，完成“微观到宏观的转变”。67在分析个人行动的取向时，帕森斯和希尔斯提出了特殊主义 (Particularism) 与普遍主义 (Universalism)的两种人际互动模式。特殊主义是指：根据行为者与对象的特殊关系而认定对象及其行为的价值高低。普遍主义则是指对对象及其行为的价值认定独立于行为者与对象在身份上的特殊关系。68 华莱士和沃尔夫对特殊主义和普遍主义的区分则更为简单直观，就是看采取相应行动的依据是“以通用的标准为基础还是根据某人与你的特殊关系”。69应该说，无论是在公共行政还是其他行为系统之中，个人行动的规则，在很大程度上受到特定文化的影响。但公共行政最基本的要求就是具有“公共性”，无论是传统官僚制的严格理性，还是新公共管理追求的顾客导向，有教无类的公共性、一视同仁的普遍性都是必须的基本精神。顾客导向，同样具有一般意义上的普遍性，是在普遍原则的基础上的个性化，而不是因个人特殊关系而带来的特殊服务。因此，对“如何行政”的改革，不仅仅是单纯引进官僚制或者新公共管理规则的问题，还必须依靠这些规则，逐渐把行政文化中落后的部分加以摒弃，使得引入的行政组织架构和制度文本，逐渐改变操作层面上的规则，使得公共行政组织的潜层结构和表层结构合而为一。尽管这个潜移默化是需要时间的，但如同诺斯指出的，当前中国目前迫切需要解决两个问题之一，首先就是从人际交换(Personal Exchange)转型为非人际交换(Impersonal Exchange),将人与人之间的所谓靠"关系"办事的做法用法制和司法来替代。70对于在传统行政体系中努力工作和被激励的官员，霍薇尔忠告说，“全球化的竞争呼唤一个市场导向的国家机构……从事政策选择而不仅仅是执行上级命令，聆听和分析来自不同选民的需求，则需要全新的技巧、动机和能力。”显然，从“特殊主义”走向“普遍主义”71，是其中一项最难获得的能力。

在回顾总结了“早期行政”“官僚制”“新公共管理”“新合同主义”等模式之间的区别后，我们给出一个粗略的公共行政模式谱系。这里设定了一个中西二元的简化分类，虽然不能达到迈耶等人对政治模式分类所要求的“每个国家能否毫不含糊地被放置在一个以及唯一一个门类之内”且“对一个国家的分类能否与某个变量或度量有机关联”72， 但使得我们可以更加直观地回顾传统中国行政模式的相对位置。

三、行政发展的重新定义：走向善治的现代化过程

中国学者在80年代末曾经提出过“行政发展”的概念，即“采用科学方法，健全行政体系，改善行政活动方式和行政关系，提高行政效率，以使行政更好地执行政治权威意志的过程。”73从定义本身看，行政发展的核心是提高效率，目标是执行政治权威的意志。尽管定义者指出行政发展既要体现“实用”方面的效益性，也要体现“本体”方面的民主性，但与民主相比，效益仍然被认为是一个“较为客观实在的标准”。74这样，“行政发展”的定义似乎与价值观无涉。如果我们从字面上去理解行政发展，就会发现：这样的定义，一方面使得行政发展的目标呈现出一种政治哲学上的中性，另一方面其与作为事件的行政改革的实质区别很难分清。例如，政治权威和民主性本身并不是全部兼容的，有的政治权威主张大刀阔斧地推行民主，有的政治权威主张谨慎推进，也有的政治权威反对民主，特定的政治权威，有特定的政治意志，彼此会选择截然相反的发展路径，因此“科学”方法并不一定是导向民主和沟通的方法，“健全”体系并不一定排斥官僚组织甚私营组织的过度层级化。如果把阻逆历史潮流和人类基本价值观的行政变迁也称之为行政发展的话，似乎有点说不过去。同时，如果不能设定一个与政治哲学和价值观关联的普世标准，不具有目的论的因素，某一次的机构改革，某一此的人员分流次等等行政组织变迁的事件，就不具有逻辑上的连续性，甚至不能作为一个宏观意义上的过程来分析。因此，我们在对“行政发展”的定义进行补充和修正，不妨从“政治发展"的定义中获得一些启示。

“政治发展”这一概念本身的不断丰富、完整，就是一个螺旋式的上升过程。60年代的政治发展研究比较重视政治民主，60年代后期到70年代中期偏向于政治稳定，而70年代中期以后的研究更多强调二者的协调发展。75当然，我们在此首先要批评一种以西方政治学家的自负。例如，派伊在把学者对政治发展的理解归纳为十个方面时，就认为“政治发展是政治现代化，而这种政治现代化又是以西方的现代政治形式为参照标准的。”不过，民主是人类社会政治发展的共同财富，并不为西方社会和资本主义国家所独有。因此派伊总结的“政治发展即是建设民主政治”76则具有一定的普遍意义。尽管亨廷顿和多明格斯认为政治发展的目的论可能是多余的，“如果政治发展就意味着朝着一个特定方向的运动，那么这种运动（例如民主化）通常就已经有了一个完美的名字，这样，政治发展就变成了多余的标签”77，但是归根到底，无论是权威的建立还是秩序的维持，其本身只是手段或者阶段性目的。“绝大部分学者认为，这个更高价值目标，便是政治民主。……从事政治发展研究的政治学家即使在强调秩序和政治稳定时，也没有放弃对民主的追求与向往。”78由此，本文选择《布莱克维尔政治百科全书》和台湾学者陈鸿瑜对政治发展概念的定义为参照79，把“行政发展”解释为一个行政变迁的连续过程。它是政治发展在行政系统的投影，其内涵主要指行政系统的结构和功能不断实现制度化、协调化、开放化、高效化。行政发展是政治发展的有机组成部分，和现代化、经济发展的概念密切相关，它意味着可以有意识地引导行政重建的历程。由于行政模式的确定取决于“谁行政”和“如何行政”的双重因素，因此行政发展的目标同样也是二元的，即更合理的行政主体结构和更优化的行政规则。中国正处于社会急剧转型的历史时期，从结构转型的意义上来说，“社会转型”和“社会现代化”是重合的，几乎是同义的。80因此，中国的行政发展，就是走向善治，走向使公共利益最大化的社会管理过程。81同时，作为具有特定政治文化的发展中国家，中国的行政发展，具有以下几个方面的特点。

1、二元参照――内生和外生的发展逻辑。由于现代化起步落后于发达国家，后发的第三世界采取后者，往往通过政府的大力主导，遵循"追赶型"的现代化模式。82因此有学者提出，社会的演进道路包括自发内生型和自主选择型两种。前者多是自然演进的的结果，后者带有很强的理性建构的色彩。中国作为发展中国家，主要是理性建构的自主选择型发展，这种发展道路客观上要求确立一个参照模型，并以合理的发展模式向这一模型接近。83据此，我们可以把行政发展可以分为一元参照系统和二元参照系统两个类型。在一元格局中，公共行政的发展变迁，是一个内生的、自发的过程，参照系是纵向的、历史的，而不是横向的、地理的。它可能伴生一些理论，但基本并不存在一个实践比较成功的、可供借鉴和模仿的系统。以英美为代表的行政发展，基本走的是这个道路。在二元格局中，既需要面对自身过去的发展历史，又要面对外部世界业已形成的成功范例。从中国的行政发展来看，在内生因素方面，现阶段我国的行政体制的发展还远远没有建构起类似于西方那样的现代行政体制或者说是韦伯的理性官僚制，中国的公务员制度也只是初显雏形，不存在西方发达国家官僚制老化的危机。84从外生的因素分析，一方面西方国家在官僚制和新公共管理方面的成功经验值得研究，另一方面，“企业型政府”、“顾客导向型管理”甚至“新合同主义”等思想，虽然还未能在西方行政中取得实质性的全面突破，但其内在的逻辑已经成为影响后发国家执行目标的重要因素。也就是说，目前我们的行政发展，既有一个本国历史的“现实”参照系，又有一个以新公共管理、新合同主义理论为代表的“理想”参照系。而后者可能起到“理想效应”的作用，即“今天的理想目标无论在多大程度上具有合理性和现实性，或者说无论在多大程度上是空想和幻想的，它都对将来必然会实现的那个目标发生某种作用。”85这样，中国的行政发展，应该是一个二元参照的，内生、外生沟通作用的过程。虽然我们承认中国当前公共行政在很大程度上仍处于传统公共行政阶段，公共行政活动以效率和效益为主要目标，但如果就此认为“公共行政的改革与发展也完全是作为寻求提高效率的途径”86，则未免失之武断了。

2、连续过程――行政发展的“西西弗斯陷阱”。行政发展是一种连续现象，是一根“线”，而不是某一次行政改革的事件，某一场行政革命的“点”。学者在分析新公共管理在第三世界国家遇到的挫折时指出，新公共管理改革预设结果之所以没有全部实现，其原因在于行政的土壤缺乏良好的行政文化，缺乏任何政策变革的长期领导，缺乏可以对政府施加压力的强有力的市民社会，缺乏明确的政府动力以及行政能力，缺乏适合契约性制度安排的可靠政策，缺乏支持性的法律体系以及缺乏恰当的领导和管理能力。87一方面，这些缺乏的内容，是当时新公共管理的首倡者所拥有的现成，而今天连这些本身，都是第三世界国家行政发展的必须。另外一个方面，行政文化、长期领导、市民社会、政府能力、制度安排等等，它们之间绝非孤立，而是具有非常紧密的逻辑联系。一次行政改革，很可能只是解决其中某一个环节。如果没有后续的支持改革步骤，那么，先前取得的成果，很容易被打破和消解，表现出来就是一次一次的行政改革，而总是达不到设定的目标，我们称之为改革的“西西弗斯陷阱”。因此，我们必须仔细厘清公共行政发展所涉及的各种要素，各种变量，尤其是要把握好经济与政治之间、政治与行政之间、政治与文化之间的逻辑联系和因果关系，用连续的改革来达成整体的发展。任晓分析了建国以来的行政改革历程，指出“这个过程中的每一次自觉行动，都一再被政治性运动所打破”。“行政改革的经验和知识没有能够一步一步积累起来，缺乏应有的继承和提高。这就使整个过程没有呈现为阶梯式的上升，而是表现为断断续续的，甚至是进一步又再退一步的循环往复。”88这个现象，实际上就是行政发展的连续性遭到了破坏或忽视。

3、渐进发展――费边主义的战术。传统性和现代性并非此消彼涨的两个对立面。传统性不但具有顽固性，而且会吸收现代性的某些成分或层面从而获得新的生命力。因此，问题不是去消灭它们，而是借助它们来实现社会动员和整合，从而最终导致现代化。89三个决定性的因素，使得我们的行政发展必须走费边主义的路子。第一，路径依赖。多洛威兹和马什认为"从长期的运作过程来看，政策转换是一个棘手和复杂的过程。每个国家的行政文化都是唯一且特色鲜明的，并以不同的方式排斥所谓"最佳模型"的应用。"90以第三世界国家的新公共管理改革为例，尽管“新公共管理模式运行结果的混合性并不能推翻其总体目标和理论基础”，但“历史、社会、文化和法律的障碍、缺乏改革动机和行政能力这样的问题向来存在，……中国和印度都存在这样的问题”，只不过“他们不能因此放弃改革，新公共管理在长时间内依然会是这些国家的主要议题。”91 特别是对于我国“强制性变迁”92式的政府主导型改革，让政府改变政府，难度之大，路径依赖之强，可想而知。因此，路径依赖迫使行政发展总是渐进的。所以亨廷顿强调“改革者不但要比革命者更善于操纵各种社会力量，而且在对社会变革得控制上也必须更加老练。”93第二，政治秩序。激进式改革可以在短时间打破路径依赖，但激进式改革可能在制度变迁的初始阶段出现较大的社会震荡从而引发较大的改革阻力94。对于行政系统来说，这往往是具有灾害性的开端。因为即使是多元行政的国家，政府行政对社会的控制仍然非常强大。行政系统出现整体性的剧变，无论是统治还是治理，都将面临巨大的契约成本。新公共管理、新合同主义在理论界取得了横空出世的地位，但在改革实践中却是异常谨慎的，何况没有哪一种行政模式是完美无暇的。例如，第三部门往往具有一种与科层制的僵化、低效率无关的声誉，可赛拉蒙也认为它也会发生国家化和过度科层化，会出现“非盈利部门失灵”，“非盈利部门仅仅依靠私人行动和慈善捐助是一个志愿主义的神话”95。因此，除了暴力革命带来的行政重建，所有的行政发展都倾向于采取费边主义的战术。在中国，行政发展属于政治体制改革这一话题的一部分，后者对于实现经济自主、政治稳定和社会发展具有根本性意义，没有政治体制改革成果的支持，行政体制改革将不可能持续深入。96因此，政治稳定、政治秩序，决定了行政发展走渐进之路。第三，现代性与全球化。发展中国家的公共行政多处于前韦伯主义阶段，而“全球问题的形成，造成了公共行政现代化与现代性趋避机制之间深刻的矛盾冲突，其直接的结果是，发展中国家公共行政现代化改革的一系列政策和措施，都在很大程度上具有过渡性。"97对中国这样一个长期落后并渴望迅速赶上西方发达国家的发展中国家来说，“后现代主义”似乎提供了一条赶超的捷径，例如大力推进“新公共管理”。然而，现代性是后现代主义的现实土壤，离开了现代性也就谈不上后现代主义。中国的行政发展不单缺少“新公共管理”，更缺少官僚制的理性。因此“幻想一步进入后现代状态，不但是幼稚的，而且将导致中国社会发展主体目标的缺失，进而导致整个发展进程的混乱。” 98

4、整合压缩――双重目标和二元参照的必然要求。行政发展也存在所谓的“后发劣势”。这就是后发而带来的双重目标和二元参照，增加了行政发展系统的复杂性，这使得每一次行政改革的难度更大，行政发展的总体过程更加错综复杂。这个错综复杂，表现为一个整合压缩的过程，包括两个方面。第一，整合的过程。“如果仅凭主观臆断去发展某些方面，抑制另外一些方面的发展，那么势必造成行政的畸形发展，给行政体系带来总体功能失调。”99因此，行政发展的双重目标，要求行政发展不对能在“谁行政”和“如何行政”中有所偏好，而要整体推进，统筹运作。离开“谁行政”来改进行政规则，只能囿于“管理主义”，治标不治本；离开“如何行政”来推进行政主体多元化，则会陷入混乱，使得公共行政的公共性受到伤害。总之，双重目标，决定了整合式的行政发展。第二，压缩的过程。行政发展不是一蹴而就的，但也不意味着所有的环节都必须分步发展。就中国行政发展的二元参照来说，两者的轻重缓急很难划分。无论是从二元参照的内在逻辑联系还是从历史时机来看，我们无法也不应该再用两三百年的时间来走过去西方国家的行政发展之路。从全球进程看，中国社会目前正处于由传统农业文明向现代工业文明过渡的社会转型时期，因此中国的行政面临一个时代的断裂和落差，“我们不是在西方工业文明方兴未艾之际来实现由传统农业文明向现代工业文明转型的现代化，而在西方工业文明已经高度发达，以至于出现某种弊端和危机，并开始向后工业文明过渡之时才开始向工业文明过渡的。”100所以，“时间的叠合”使得缩小与发达国家间差距的强烈愿望和原本应以历史的形态依次更替的农业文明、工业文明和后工业文明在中国表现出错综复杂的共时存在101。这样，我们的公共行政改革和历史上西方国家的相比，无疑必须走一条压缩式的发展之路。因此，双重目标决定了压缩式行政发展。

【注释】

1 刘湘云：《社会转型：一种特定的社会发展过程》，《华中师范大学学报》，1997年第6期。

2 戴维.波普诺：《社会学》，北京：中国人民大学出版社，1999年版，第622页。

3 文军、朱士群：《分化与整合：高速转型期中国农村社会稳定的社会学分析》，香港中文大学中国研究服务中心文库http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp?id=419。

4 汤蓓蓓、周运清：《浅论中国转型期的社会分化与整合》，中国农村研究网http://www.ccrs.org.cn/NEWSgl/ReadNews.asp?NewsID=2532。

5 樊平：《社会转型和社会失范：谁来制定规则和遵守规则》，载刘英杰等著:《中国社会现象分析》，北京：中国城市出版社，1998年版。

6 [美]加里万斯莱：《公共行政与治理过程：转变美国的政治对话(节选)》，《中国行政管理》，2002第2期。

7 David, Paul A. 1994. "Why are institutions the 'carriers of history' ?: Path dependence and the evolution of conventions, organizations and institutions", Structural Change and Economic Dynamics, 5 (2), pp.205-20.

8 David, Paul A. 2001. "Path dependence, its critics, and the quest for 'historical economics'"' in P. Garrouste and S. Ionnides, Evolution and path dependence in economic ideas (Cheltenham: Edward Elgar) 2001:p.23.

9 [美]道格拉斯·Ｃ·诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海：三联书店，1994年版，第132页。

10 North, D. C. 1997. "The Contribution of the New Institutional Economics to an Understanding of the Transition Problem", WIDER Annual lectures, 1.

11 David, Paul A. 2001. "Path dependence, its critics, and the quest for 'historical economics'"' in P. Garrouste and S. Ionnides, Evolution and path dependence in economic ideas (Cheltenham: Edward Elgar) 2001:pp.25-26.

12 David, Paul A . 2001. "Path dependence, its critics, and the quest for 'historical economics'"' in P. Garrouste and S. Ionnides, Evolution and path dependence in economic ideas (Cheltenham: Edward Elgar) 2001:pp. 25-10.

13 Pierson, Paul. 2000. "Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics", American Political Science Review. 1994: p.257.

14 孙立平、王汉生、王思斌等：《改革以来中国社会结构的变迁》，《中国社会科学》，1994年第2期。

15 严强、魏姝：《东亚公共行政比较研究》，南京：南京大学出版社 2002年版，第255－258页。

16 张国庆：《试论我国政府行政改革的基本价值选择》，《中国人民大学学报》1999年第4期。

17 马国海、何建华：《制度变迁与信用制度创新》，《浙江社会科学》，2003年第3期

18 刘俊生：《从权力行政到服务行政》，《云南行政学院学报》，2000年第4期。

19 周志忍：《我国行政体制改革的回顾与前瞻》，《新视野》，1996年第4期。

20 严强、魏姝：《东亚公共行政比较研究》，南京：南京大学出版社 2002年版，第9页。

21 邹谠：《中国二十世纪政治与西方政治学》，《思想家》，1989年第1期。转引自孙立平：《改革前后中国大陆国家、民间统治精英及民众间互动关系的演变》，香港：《中国社会科学季刊》，1994年第1卷。

22 孙立平：《改革前后中国大陆国家、民间统治精英及民众间互动关系的演变》，香港：《中国社会科学季刊》，1994年第1卷。

23 唐建光：《“我反对！”-中国非政府组织正在走向前台》，《新闻周刊》，2004年第24期，总第186期。

24 魏娜：《公民参与下的民主行政》，《国家行政学院学报》，2003年第3期。

25 费孝通：《乡土中国 》，北京：三联书店，1985年版，第25－28页。

26 Jay M. Shafritz, J. Steven Ott.1992. Classics of Organization Theory, Brooks Cole Publishing Company, p.491.

27 顾肃：《论法治基础上的民主》，《学术界》，2000年第3期。

28 刘剑、曹健：《对改进我国公务员分类制度的若干建议》，《云南行政学院学报》，2003年第1期。

29 蒋兆勇：《中国官场的批发与零售》，新加坡《联合早报》，2004年5月11日。

30 [美] H.乔治.弗雷德里克森，《论新公共行政学》，载《国外公共行政理论精选》，北京：中共中央党校出版社，1997年版，第308页。

31 陈云松：《乡政村治的总体分析》，《华中师大学报》，2004年第5期。

32 [美] 杜赞奇：《文化、权力与国家--1900-1942年的华北农村》，南京：江苏人民出版社，1996年版，第185页。

33 李姿姿：《行政吸纳政治-转变中的政府治理模式》，制度分析与公共政策学术网站，http://www.wiapp.org/spapers/iappnew04.html。

34 汤京平：《环境保护与地方政治》，《台湾政治学刊》，2002年第6期。

35 [美] 罗伯特.K.默顿：《官僚制和人格》，载《国外公共行政理论精选》，北京：中共中央党校出版社，1997年版，第98页。

36 [美] 罗伯特.K.默顿：《官僚制和人格》，载《国外公共行政理论精选》，北京：中共中央党校出版社，1997年版，第100页。

37 [澳] 欧文.E.休斯：《公共管理导论》，北京：中国人民大学出版社，2002年版，第47页。

38 Jude Howell.2004. "Getting to the roots: governance pathologies and future prospects" in Jude Howell (ed.). Governance in China (Rowman and Littlefield Publishers) 2004:pp.230.

39 Jude Howell.2004. "Getting to the roots: governance pathologies and future prospects" in Jude Howell (ed.). Governance in China (Rowman and Littlefield Publishers) 2004:pp.229-230.

40 [美] 罗伯特.K.默顿：《官僚制和人格》，载《国外公共行政理论精选》，北京：中共中央党校出版社，1997年版，第101页。

41 魏娜：《官僚制的精神与转型时期我国组织模式的塑造》，《中国人民大学学报》，2002年第1期。

42 孙贵洪：《论中国社会的行政化力量》,《中国行政管理》1993年第8期。

43 翟学伟：《中国社会中的日常权威》，北京：社会科学文献出版社，2004年版，第297页。

44 翟学伟：《中国社会中的日常权威》，北京：社会科学文献出版社，2004年版，第107页。

45 [澳]欧文.E.休斯：《公共管理导论》，北京：中国人民大学出版社，2002年版，第28页。

46 [澳]欧文.E.休斯：《公共管理导论》，北京：中国人民大学出版社，2002年版，第33页。

47 [澳]欧文.E.休斯：《公共管理导论》，北京：中国人民大学出版社，2002年版，第77页。

48 邓正来主编：《布莱克维尔政治学百科全书》（中译本），北京：2002年版，中国政法大学出版社，第660页。

49 [澳]欧文.E.休斯：《公共管理导论》，北京：中国人民大学出版社，2002年版，第84页。

50 [澳]欧文.E.休斯：《公共管理导论》，北京：中国人民大学出版社，2002年版，第69页。

51 [澳]欧文.E.休斯：《公共管理导论》，北京：中国人民大学出版社，2002年版，第71页。

52 Hood, Christopher.1991. "A public management for all seasons?", Public Administration, Vol.69, pp.4-5.

53 任晓：《中国行政改革》，杭州：浙江人民出版社，1998年版，第64页。

54 David Orsbone, Ted Gaebler. "Reinventing government" , 载《公共行政学经典文选》（英文版），竺乾威、马国泉编，上海：复旦大学出版社，2000年版，第575页。

55 Patricia W. Ingraham. 1996. "Reinventing the American federal government: reform redux or real change?", Public Administration, Vol.74, p.453.

56 [美]帕.英格拉姆:《公共管理体制改革的模式》，载《西方国家行政改革述评》，国家行政学院国际合作交流部编，北京：国家行政学院出版社，1998年版，第48页。

57 Massey, Andrew.1993. Managing The Public Sector: A Comparative Analysis of the United Kingdom and the United States. Aldershot: Edward Elgar, pp.7-8.

58 C. Pollitt. 1990. Managerialism and Public Service: The Anglo-American Experience. Oxford: Basic Blackwell, p.126.

59 蔡立辉：《论全球化背景下中国政府行政模式的转换》，《中山大学学报》，2002年第4期。

60 Commission on Global Governance.1995. Our Global Neighbourhood: The Report of the Commission on Global Governance, Oxford University Press, p.2.

61 Jude Howell.2004. "governance matters: key challenges and emerging tendencies" in Jude Howell (ed.). Governance in China (Rowman and Littlefield Publishers) 2004: p2.

62 [美]格里·斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，《国际社会科学》（中文版），1999年第2期。

63 俞可平：《权利政治与公益政治》，北京：社会科学文献出版社，2003年版，第134页。

64 [澳]欧文.E.休斯：《公共管理导论》，北京：中国人民大学出版社，2002年版，第82页。

65 Jude Howell.2004. "governance matters: key challenges and emerging tendencies" in Jude Howell (ed.). Governance in China (Rowman and Littlefield Publishers) 2004: p8.

66 [美]文森特.奥斯特洛姆：《美国公共行政思想的危机》，上海：三联书店，1999年版，第3页。

67 [美]詹姆士.S.科尔曼：《社会理论的基础》（上），北京：社会科学文献出版社，1999年版，第8页。

68 T. Parsons, E. A. Shills. 1951. Toward a General Theory of Action, Cambridge: Harvard University Press, p.82.

69 Ruth Wallace, Alison Wolf. 1999. Contemporary Sociological Theory, Fifth Edition, Prentice Hall, p. 34.

70 芮成钢：《会飞的经济学家――1993年诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯?诺斯教授》http://www.cctv.com.cn/anchor/compere/0043/20030613/3.shtml

71 Jude Howell.2004. "Getting to the roots: governance pathologies and future prospects" in Jude Howell (ed.). Governance in China (Rowman and Littlefield Publishers) 2004:pp.230.

72 [美]劳伦斯.迈耶，约翰.伯内特，苏珊.奥格登：《比较政治学－变化世界中的国家和理论》，北京：华夏出版社，2001年版，第26页。

73 王沪宁、竺乾威：《行政学导论》，上海：三联书店，1988年版，第382页。

74 王沪宁、竺乾威：《行政学导论》，上海：三联书店，1988年版，第383页。

75 姚建宗：《国外政治发展研究述评》，《政治学研究》，1999年第4期。

76 王元：《西方政治发展理论述评》，《西方学术思潮论丛》（第一辑），北京：学林出版社，1989年版，第71页。

77 [美]格林斯坦、波尔斯比编：《政治学手册精选》（下卷），北京：商务印书馆，1996年版，第151页。

78 姚建宗：《国外政治发展研究述评》，《政治学研究》1999年第4期。

79 “政治发展与现代化和经济发展的概念密切相关，它现在是指第三世界国家政治变迁的过程。政治发展的观念意味着可以有意识地引导它们自身民族构设的历程，而不是服从于某种盲目的社会力量、政治演化或革命。” （陈鸿瑜：《政治发展理论》，台北：桂冠图书股份有限公司，1987年，第30页。） “政治发展的概念可界定为一个政治系统在历史演进过程中，其结构渐趋于分化，组织渐趋于制度化，人民的动员参与支持渐趋于增强，社会愈趋于平等，政治系统的执行能力也随之加强，并能渡过转变期的危机，使政治系统之发展过程构成一种连续现象。” （邓正来主编：《布莱克维尔政治学百科全书》（中译本），北京：2002年版，中国政法大学出版社，第597页。）

80 郑杭生：《转型中的中国社会和中国社会的转型》，北京：首都师范大学出版社，1996年版，第1页。

81 俞可平：《权利政治与公益政治》，北京：社会科学文献出版社，2003年版，第136页。

82 任晓：《中国行政改革：目标与趋势》，《社会科学》，1994年第4期。

83 韩克庆：《现代性、後现代主义与中国的现代化》，《社会科学研究》，1999年第4期。

84 宁骚：《行政改革与行政范式》，《新视野》，1998年第3期。

85 王沪宁、竺乾威：《行政学导论》，上海：三联书店，1988年版，第396－397页。

86 蔡立辉：《论全球化背景下中国政府行政模式的转换》，《中山大学学报》，2002年第4期。

87 [美]华安德、高洁：《新公共管理过时了吗？》，中国政治学网，http://www.cp.org.cn/2233/ReadNews.asp?NewsID=1780&BigClassID=24&SmallClassID=40&SpecialID=0。

88 任晓：《中国行政改革》，杭州：浙江人民出版社，1998年版，第332页。

89 沈宗美：《变化社会中的政治秩序》中译本序，北京：三联书店，1989年版，第3页。

90 Dolowitz, D. P. and D. Marsh. 1998. "Policy transfer: a framework for comparative analysis" in Minogue, Polidano, and Hulme(ed.). Beyond The New Public Management: Ideas and Practices in Governance (Cheltenham, UK and Northampton, MA, USA: Edward Elgar) 1998: pp.38-58.

91 [美]华安德、高洁：《新公共管理过时了吗？》，中国政治学网，http://www.cp.org.cn/2233/ReadNews.asp?NewsID=1780&BigClassID=24&SmallClassID=40&SpecialID=0。

92 王曙光：《转轨经济的路径选择：渐进式变迁与激进主义》，《马克思主义与现实》，2002年第6期。

93 [美]赛缪尔.P.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，北京：三联书店，1989年版，第317页。

94 樊纲：《两种改革成本与两种改革方式》，《经济研究》，1993年第1期。

95 Salamon, L.M. 1994. The rise of the nonprofit sector, Foreign Affairs 73(4), p.120.

96 胡伟、王世雄：《构建面向现代化的政府权力-中国行政体制改革理论研究》，《政治学研究》，1999年第3期。

97 陈周旺：《全球问题视角下的公共行政改革》，《东方文化》，1999年第2期。

98 韩克庆：《现代性、後现代主义与中国的现代化》，《社会科学研究》，1999年第4期。

99 王沪宁、竺乾威：《行政学导论》，上海：三联书店，1988年版，第384页。

100 衣俊卿：《论发展的尺度—发展哲学的前提性思考》，《学习与探索》，1994年第3期。

101 舒国滢：《中国法治建构的历史语境及其面临的问题》，《社会科学战线》，1996年第6期。（世纪中国）