从党和国家高层决策者到高层决策的智囊人士，近来用的较多的一个词就是“顶层设计”。而且，已经逐步取代了2008年在“两会”上兴起的言必称的“国家战略”。

一、“顶层设计”只是国家战略谋划的一种思维方式

追根溯源，“顶层设计”原本是一个系统工程学的概念。它强调的是一项工程整体理念的具体化：要完成一项大工程，就要以理念一致、功能协调、结构统一、资源共享、部件标准化等系统论的方法，从全局视角出发，对项目的各个层次、要素进行统筹考虑。

这一工程学概念在第二次世界大战前后被美国等西方国家广泛应用于军事与社会管理领域，成为政府统筹内外政策和制定国家发展战略的重要思维方法。而“国家战略”概念的使用，也源自于美国。其定义是：“在平时和战时，在组织和使用一国武装力量的同时，组织使用该国的政治、经济、心理上的力量，以实现国家目标的艺术和科学。” 构成国家战略要具备以下三大要素：一是全局性要素。需要在国家层次进行谋划和决策，有需要照顾各个方面，各个阶段性质的相对独立的领域，就称为战略的全局。国家战略的全局性表现在空间概念上，是宇宙空间、全球或者一个国家、一个独立的战略方向，是对国家战略全局的总体谋划；表现在时间概念上，有较长的期限，是贯穿于战略制定，战略实施和战略评价的全过程。一般要在十年，甚至更长的时间才能完成；表现在达成国家目标上，是目标明确，着眼长远。国家战略的策划者和领导者，要有战略眼光，关注长远，胸怀全局，通盘考虑，把握国家战略关系全局性成败的关键，能对国家经济社会发展产生决定性影响。二是对抗性要素。制定与实施国家战略要有很强的针对性，明确的政治目的。国家战略是阶级、民族、国家的根本利益的反映。体现其大政方针和立国之本。在战略谋划上，选好战略对象，确定战略目的，有针对性地建设和使用好进行对抗性斗争的国家力量。在战略实施过程中，注重扬长避短，培育出奇制胜的力量。三是预谋性要素。国家战略的本质在于创造和变革，维护国家利益。要预测、预见到未来10年、20年甚至更长的时间内，影响国家利益实现的不利因素和后果，谋划变被动为主动，化危机为机遇，克敌制胜的对抗性策略，注重深谋远虑，多谋善断，出其不意。

二、在决策层面应多用国家战略 少提“顶层设计”

“顶层设计”被引入党和国家的决策领域，首见于“十二五”规划，后来在中央经济工作会议文件和高层决策者的讲话中一再被强调。其核心理念是，加快转变经济发展方式是一场深刻的变革，必须进行整体谋划，除了深化价格、财税、金融等领域的改革，收入分配制度改革，完善产权保护制度等改革以外，还应该特别注意界定政府和市场的分工，完善干部政绩考核制度以及深化政府自身的改革等。

由此看出，“顶层设计”的提出，是“进一步深化改革”的需要。它的应有之义就是对中国改革的未来进行整体谋划，也就是从人民的利益出发，站在维护国家利益的角度，对制约我国未来改革发展的全局性、关键性问题进行顶层判断，提出解决的整体思路和框架，以此作为规范各类具体改革的标杆，作为制定具体改革政策的依据，从而最大限度地化解改革的阻力，降低改革的风险，确保改革的顺利推进。从这个意义上看，这应属于国家战略的范畴，而不应该归类于所谓的“改革的顶层设计”。况且，“顶层设计”容易产生歧义，好像那只是“庙堂”之上的“顶层设计”，是“既得利益集团”所把持的事。与我们党一贯倡导的走“群众路线”，重视“基层探索”形成对立。

近年来，改革止步不前，甚至受到严重质疑,社会反响最大的就是“行政权力扩大化，中央权力部门化”。改革开放是从政府下放行政权力开始的，如果所有商品价格都需要政府批准，所有资源都需要政府支配，那还需要市场竞争机制吗？如果行政权力对经济的干预、垄断的程度越来越高，就会使民营经济和市场的力量受到很大的削弱。处于庙堂之高者认为，“改革中发生的问题，要靠深化改革来解决”，但有意无意忽视了基层探索的力量。而中国的一些主要改革，顶层是被基层推着走的，农村改革如此，国企改革也是如此。

重新重视和提倡基层探索，就要少提“顶层设计”，多讲国家战略谋划。用国家战略发展目标来拓展基层创新与探索的空间，倡导基层探索将人民的利益，民族的利益，国家的利益统一起来，让人民过上自己想过的好日子。

三、让“人民过上好日子”是国家战略的目标

今后5到10年是中国经济社会发展的关键时期，也是我们党巩固执政基础的关键时期。现在，中国在成为第二大经济体的同时，环境污染，资源枯竭，贫富分化，道德危机，腐败公行等矛盾日趋尖锐，经济发展的不可持续，严重影响了社会的稳定和党的执政基础。要解决中国经济增长不可持续中的制度性矛盾，解决美国危机后全球需求减弱，中国经济增长放缓带给中国经济社会发展的系统性风险，就需要谋划制定好国家战略，而不是所谓的“顶层设计”。因为国家战略是阶级、民族、国家的根本利益的反映，体现其大政方针和立国之本。通过国家战略的指引，针对经济和社会发展中存在的突出问题，包括信仰危机，民族自信心丧失，包括教育、医疗、住房、社会保障改革存在的尖锐矛盾，紧紧抓住牵动全局的关键问题，解决严重影响中国经济稳定增长的重大问题。世界经济进入全球化后，作为第二大经济体，国际事务已变成中国政治中核心的内容，处理内政外交事务要有全球视野。近来海外有人唱空中国，说2013年中国经济要崩溃，2016年中国银行体系要崩溃；也有人唱多中国，说是按购买力平价，2016年中国GDP超美国，按市场汇率2018年中国超美国。中国现在已经是世界经济大国，中国的问题已经成为全球性问题。但是，我们必须保持清醒头脑，既要有全球视野，又要立足中国实际，牢牢把握中国经济社会发展的主动权，把让“人民过上好日子”，让人民心情舒畅，作为制定国家战略的终极目标。

不论是农用地转非农用地，农民宅基地的土地制度改革问题，还是经济结构调整问题；不论是收入分配、社会保障改革问题，还是解决土地财政、解决系统性风险问题；不论是城镇化带来的户籍制度改革，农民工身份转变的实现问题，还是资源价格的定价问题。改革开放只是手段，其目的就是要加快实现国家战略目标，就是要考虑到最广大人民群众的根本利益，让人民过上好日子，让人民群众扬眉吐气心情舒畅。国家战略的成败在于创新，唯有创新才是一个国家政治、经济、军事走向强盛的发动机。

四、做好“一国两制”“一国两区”的历史定位

今年是香港回归15周年。香港回归15年后，香港的经济存在严重的结构性问题，“一国两制”的实践，有可能在香港遭受严重挫折，这是我们需要面对的严酷现实。

在1982年之前，香港是作为英国金融资本在亚洲的枢纽而备受呵护。英国人对香港的发展有着比较深远和周全的考虑。但是，1982年之后，形势出现变化，英国人对香港的治理出现大逆转。1983年，港英当局突然取消了香港自由浮动的汇率制度，将香港置于美元剧烈贬值的直接冲击之下，使香港正处于关键时期的产业升级进程嘎然而止。香港房地产行业开始畸形发展，香港人才和资本出现大规模流失。而当时中国处理香港事务的官员几乎是清一色的外交官，他们没有经济主权的概念，也没有能力规划香港经济的未来模式。到了1997年，香港经济管理主权已经悄然归属美国金融资本了。也就是说，香港的经济管理主权并不在“港人”或“国人”手上。中央政府无意也无法管理香港的经济制度和经济政策。例如，香港在回归五年后，自行取消了执行近百年的遗产税。事实上，香港在回归后，以更加疯狂的方式向普通劳动者变相征税，以更加惊人的规模向国际金融资本转让利润。于是，香港本土的财富开始了大规模流失。不仅如此，大陆的财富也通过香港资本市场大规模流失。香港三十年中，经历了两次大规模的移民潮，经历了一次干净彻底的产业转移。在三十年中，香港本地净流出的财富高于10000亿美元，通过香港净流出的大陆财富高于20000亿美元。

到了2012年，香港的金融、贸易、地产、旅游均已跨越了历史性的顶部，滑落的趋势根本无法遏止。旅游业依靠大陆人民自由行来支撑；地产业依靠大陆居民异地置业来支撑；贸易和物流依靠大陆关税漏洞勉强维持；金融业依靠人民币联系汇率制度勉强维持。简单地说，香港经济是靠中央政府刻意放水而勉强维持的。香港本土的创造力和竞争力已经损耗殆尽了。

香港现实的选择，就是必须恢复创造价值的能力。香港著名学者卢麒元认为，香港的新兴产业仍有一次历史机遇：做华文信息产业的生产和交易中心。华文信息产业正在以令人震撼的速度增长（年增长接近200％），华文信息产业总规模已经超过了香港GDP的两倍有余（总规模超过50000亿港币）。华文信息产业足以支撑香港未来的经济发展。首先，由于香港拥有独特的政治优势（没有政治审查制度），拥有华文创作的最大自由度。其次，香港拥有独特的语言优势，可以自由穿行于繁简中文和英文中文之间，可以成为最佳的文化媒介。再次，香港天然具备华文信息类产品的交易市场，港人的触角遍及世界，可以最有效率地完成生产者和消费者的衔接。只要香港政府大胆进行制度变革和政策创新，充分调动香港的人才优势、资本优势、管理优势等有利条件，完全可以成为华文信息产业的最大受益者。

三十年前，我们被阴险狡诈的老牌帝国主义算计了。可是，三十年后香港的历史定位还是国际金融资本的提款机，那是全国人民不能答应的。香港如果不能迅速变革，香港的经济问题将演化为政治问题。失去了创造价值的能力，香港将会很快枯竭预算平衡能力。要搞清楚香港的历史定位，需要对香港的资源禀赋做出实事求是的判断。香港的资源禀赋概述为两条：一是文化禀赋；二是资本禀赋。就中国未来发展而言，香港可以担负两项使命：一是中国文化外向发展的使命；二是中国资本外向发展的使命。也就是说，香港要尽快占领华文信息产业的战略制高点，香港要尽快建立港币次级主权的独特金融优势。

只有把香港的重新定位与变革纳入国家战略谋划之中，对回归15年后的香港进行正确定位后，香港的政治主权和经济主权才能真正回归，我们才有可能从容地面对台湾“一国两区”的构想和祖国的完全统一。

五、独立自主的外交是内政的延伸

2012年4月22日上午8时，中俄海上联合军事演习开始仪式在北海舰队作战指挥模拟训练中心举行。此次演习时间6天，内容有联合防空、补给、反潜、搜救，反劫持，对海、对空、对潜实弹射击等。据中国海军信息化专家委员会主任尹卓介绍，此次演习在双方战术上技术上做了深层次交流，比如反潜演习，是各国军队中保密性最强的一个组成部分，如果国家、军队关系不好，一般不搞。防空也是保密性比较强的，区域防空弹、点防御导弹，特别是电子对抗，对来袭导弹的干扰措施等，都是各国海军最保密的一些部分，这些都说明此次中俄联演内容比较实。但近日有西方舆论妄评中俄公开表达互信、友谊的背后“隐藏着心照不宣的摩擦”，蛊惑俄方“对中国保持警惕”，还臆测、推断俄罗斯“对中国的发展充满不信任”。这些言论是企图给日益紧密的中俄两国全面战略协作伙伴关系“使绊子”，通过制造、散布各种杂音阻挠中俄友好关系的巩固和发展。

地理、政策和意识形态这三个互相关联的因素，使国与国之间结成可靠的战略盟友，这是国家战略谋划的重要组成部分。真正的战略联盟或友谊，是不能够随意购买或交换的商品，只能基于共同的安全利益，并通过相同的意识形态价值观和持久的互信加以巩固。中国处于世界上环境最为险恶的一个地缘政治地区内。与中国为邻的日本、印度和俄罗斯三个大国，在20世纪都与中国发生过军事冲突。中国与日本和印度还存在尚未解决的领土争端，而俄罗斯则担心中国人大量涌入并挤满其人烟稀少的远东地区。作为天然的地缘政治对手，这些国家不会轻易成为盟国。现在，中国与俄罗斯最有可能成为盟国。在当前和今后很长一个阶段内，中俄结盟有利于地区的稳定和世界的和平发展。两国共同面对着世界霸权的威胁与围追堵截，两国互为支撑，抱团取暖，不仅符合两国人民的根本利益，而且符合全人类的利益。但中俄的共同经济利益还需要及时调整，如俄罗斯应放松向中国出售尖端武器和输送能源的管制，中国在对俄投资上要加大力度，在俄罗斯与美国之间因导弹防卫和格鲁吉亚问题产生的不和给予更大的支持。在伊朗问题上，中俄紧密合作，缓解西方对伊朗施加的压力；在叙利亚问题上，两次携手否决安理会决议，维护了叙利亚的主权完整，避免了成为第二个利比亚。中国和俄罗斯在关切彼此的核心利益上有了良好的互助合作，两国的战略互信正处于上升通道。

地缘政治、外交是内政的延伸。对内我们要坚持以马克思主义毛泽东思想为指导，高举社会主义、爱国主义的旗帜，坚持独立自主的外交路线，坚定地维护国家的领土完整，主权独立，敢于痛击一切来犯之敌。邓小平对内政外交的重要论断和阐述是辩证的，带有前瞻性的。现在议论较多的，如不当头，韬光养晦，搁置争议、共同开发，一国两制等等。但邓小平说过五十年不变，一百年不变的只有一国两制和党在社会主义初级阶段的基本路线。真理再向前一步就是谬误。“不当头”，“韬光养晦”，“搁置争议、共同开发”，那是在苏东剧变，中国还没有完全发展起来时的权益之计。进入新千年后，世界都在看好亚太地区的经济增长前景，世界格局正在悄然发生着变化。尤其是“9.11”事件，美国次贷危机以后，为中国走上世界舞台提供了绝好时机。我们必须与时俱进地打破左顾右盼，抱残守缺，不思进取的陈规陋习，迎接中华民族伟大复兴的新世纪。