“改革”究竟是“改恶”还是“改良”，这需要用事实来佐证。“改革”的本意是改掉现存的、不合理的部分，使之更加合理完善。包括政治、社会、文化、经济、宗教组织作出的改良革新。与改革相对应的革命是以极端的方式推翻原有政权以达成改变现状的目的，因其对社会生产力和人民生命财产造成极大破坏而被世界各国所摒弃。改革是指在现有的政治体制之内实行变革，成功与否会对一个国家的命运产生重大影响。
纵观世界各国改革经验，一个国家的良性改革需要具备两方面条件。其一，改革必须是在社会大众的适度参与下进行的，公民老百姓至少有权对损害大众利益的改革说“不”。其二，政治精英足够开明，能够容忍大众参与，并在社会压力下为了长期执政利益而自愿推行良性改革。否则，国家就会面临着两个选择：或者不进行良性改革，或者改革却越改越糟，成为“改恶”。
一、政治体制改革将使良性改革成为可能
加拿大维多利亚大学的政治学教授吴国光曾提出“二次改革”论断，认为1978～1989年和1993年至今的改革是在目的、性质、动力、结果都完全不同的两次改革（参见其“改革与‘二次改革’”，《二十一世纪》2004年6月号）。其中一个值得关注的事实是，政府官员对待两次改革的态度根本不同。1978年，以自下而上的底层民众和中央改革精英联手推动于国于民有利的良性改革，却在各级地方遭遇“中梗阻”；各级官员对改革普遍缺乏积极性，甚至通过种种“对策”消极怠工，变相阻扰中央政策的实施。相比之下，1992年重新启动的第二次改革却激发了各级官员前所未有的热情；从征地到“旧城改造”、从招商引资到支持民企发展，官员从改革的障碍变为改革开放的动力。
一般认为，政绩体制是造成“GDP思维”、盲目“发展”及征收拆迁引起的众多社会冲突的重要根源。早在1979年，中央组织部就发布了《关于实行干部考核制度的意见的通知》。那个年代的干部考核范围除了工作实际成效外，还包括政治思想、组织领导能力、“民主工作作风”等事项。但是到1983年，中央召开全国组织工作会议，规定了德、能、勤、绩四个方面的考核内容，而重点是考核具体工作实绩，从此确立了工作成效在评估体系中的主导地位。1988年，中组部出台了极为系统的《地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案（试行）》，详尽规定了干部考核的程序和内容，工业产值、农业产量、基础设施投资、税收等数字化指标成为考核的必备项目。实施考核方案的“说明”将考核形式确定为“上级领导机关负责，同级党的全体委员会和人大常委会参与的考核制”，最后由“主管首长对被考核者申报的工作进行绩效评价。由此可见，这套自上而下的政绩管理体制和以GDP为中心的发展思维早在1989年之前即已系统形成。
1992年之后，中央相继通过了分税制、国企改制、国有资源型企业海外上市融资、住房商品化、教育改革市场化、农地征收制度和城市拆迁条例等现在具有争议的政策改革。但大部分改革措施是在邓小平去世，朱熔基任总理后开始全面实施的。
高层领导的善意和魄力对于改革的启动是必要的，但对良性改革的巩固和持续的动力明显不足。要让改革沿着良性的方向继续下去，改革本身必须获得制度化的政治动力。1987年10月14日，中共中央首次提出了“党政分开”的概念。 党政分离的基本前提是党和政府存在职能分工，各司其职。党应该站在制定大政方针的超脱地位，政府则主要负责具体执行：“党是政治领导者，应当做政治领导的工作。分钱、分物、定项目、批条子，这些都应该是政府部门的日常事务。”因此，党领导人民制定了宪法和法律，党应当在宪法和法律的范围内活动。党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。党和国家政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同。应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。
如果按照上述设想实现政治改革，中国的执政模式将告别人治时代、进入法治时代。作为党政分离改革的配套，十三大报告还提出了中央和地方职能分离以及地方自治原则：“凡是适宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行，这是一个总的原则。在中央和地方的关系上，要在保证全国政令统一的前提下，逐步划清中央和地方的职责，做到地方的事情地方管，中央的责任是提出大政方针和进行监督。”和党政分离一样，这些主张是有远见的。党政不分的后果必然是央地不分，因为党的领导在本质上是自上而下的；党政不分意味着中央可以包揽一切地方事务，地方事事都得听命于上级党组织的领导。党政分离则为央地分权和地方自治创造了空间，也提出了要求。党政分离之后，政府脱离了执政党的组织控制，各级政府之间的关系不再是简单的命令和服从，而是转化为不同层次的法律规范之间的关系，因而有必要界定各级党和政府的立法权限。虽然重大立法与决策必定是中央的职能，但是中国地方差异如此之大，中央政令“一刀切”显然是不合适的，地方应当对满足当地人民的改革需求享有自主权。在行使地方自主权过程中，地方政府应该按照宪法规定接受由地方选民选举产生的地方人大监督。通过自下而上的选举和人大代议机制，各级政府的改革举措对相应管辖范围的人民负责。因此，要合理推进良性改革，首先要厘清中央和地方权力的分界，实现党政和央地权力关系的法治化，并改革选举制度，让各级权力对选民负责。 这就从制度、法律上为良性改革确定了基本路径。
二、政治改革缺位必然意味着人民在整个改革过程中缺位
政治改革缺位必然意味着人民在整个改革过程中缺位，良性改革的第一个条件就不能成立。随着改革的推进，第二个条件也开始得不到满足，改革的性质、效果和趋势必然发生根本变化。值得注意的是，这种变化并不需要假设领导人对改革的立场和期待发生本质转变；他们可能还是和以前一样期望改革为人民带来好处，但是一旦他们认准诸如“发展是硬道理”这样一个正确方向，而不在乎人民的实际感受、不欢迎人民的有效参与，那么看似良性的改革往往在效果上适得其反。1993年11月，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，为之后十年的改革确定日程并拉开序幕。《决定》将税制改革作为近期重点：“通过发展经济，提高效益，扩大财源，逐步提高财政收入在国民生产总值中的比重，合理确定中央财政收入和地方财政收入的比例。”在一个中央至高无上的单一制国家，“合理确定”自然意味着财政收入向中央倾斜。同年12月，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》强调“国家财力偏于分散，制约财政收入合理增长，特别是中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力”。分税制从根本上扭转了这种趋势，中央财政占财政总收入的比例从先前的30%上下陡然上升到55%左右；财政总收入占国内产值的比例则先从1978年的30%以上逐年下降到1994～1995年的10%，而后逐年上升到近20%，财政收入增速几乎是GDP增速的两倍。在“二次改革”过程中，中国增长的财富更多跑进了政府的钱袋子，而不是百姓的钱袋子。虽然与西欧福利国家相比，中国财政收入占GDP比重还不算高，但在一个政治体制不足以保证国家财政收入“取之于民、用之于民”的国度，政府越富只能意味着老百姓越穷。
中国耕地资源十分稀缺，耕地保护政策看上去是不可能错的。然而，在城乡二元体制尚未消除、农业的制度性贫困没有根本改变的情况下，强行禁止农地开发而不予补偿就等于剥夺了广大农村和农民的发展权。1982年宪法第十条规定了城市土地国有和农村土地集体所有的二元所有制，1990年代以来被错误理解为农地城市化必须首先经过政府征收，才能进入土地一级市场实现交易。这样一来，强制征收成了城市化的必要条件；中国要发展，农村变城市，就必须经过征收。这种制度在全世界绝无仅有，中国成为世界上最热衷征收的国家。在地方政府的强烈征地冲动下，耕地保护流于空谈。此后，征地和卖地成为地方政府的土地财政，既能提高GDP，又能充实地方财政和官员钱包。但是政府和官员太高兴了，人民就会不高兴。另一方面，耕地只是农地的一小部分，不分青红皂白一律禁止农地的自由流转不仅是对农民财产的最大歧视，而且也极大限制了城市居民和工商业用地，导致城市土地供应紧缺和房价畸高。1994年，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》要求终结计划时期的福利分房体制，把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式。国企改制确实有限程度提高了企业竞争力，但是产生了一大批没有得到适当安置的下岗工人；住房改革则激活了房地产市场并从总体上提高了居住质量，因而本来是一件好事，却由于政府垄断城市土地供给，并以“严格保护耕地”为由禁止开发农村“小产权房”，加上京、沪等大城市在工资、福利、教育等方面享受的各种特权聚集了大量人口，导致城市房价居高不下，广大居民长期承受着买不起房、看不起病、上不起学等多重生活压力。2001年，国务院颁布的城市拆迁条例进一步为政府征收居民房屋提供了便利，而这一切又都是以“发展”的名义发生的。
重新启动的改革延续并强化了经济主义发展战略。在中央财政集权的挤压、征收制度的纵容、城市化“发展”战略的牵引下，各级地方政府纷纷诉诸“土地财政”；政府从土地或房屋征收过程中赚取的巨大差价取代各种“乱收费”，成为地方政府吞噬民财的最大黑洞。如果说政府财政占国内产值比例的提升是“国进民退”的标志，那么正常预算之外的土地“二财政”成为政府掠夺社会资源的便利手段。在这一整套“发展”思维指导下，中国社会越来越向两个不可调和的极端分化。在中央财政比例提高的同时，地方财政受到挤压；在地方政府和官员通过“土地财政”大发其财的同时，人民在忍受着高房价、高学费和低医保，相当一部分人被迫流离失所、常年“上访”乃至诉诸自焚等非理性行为；GDP指数年年大幅提高，人民的幸福指数却每况愈下；中国经济的高速发展补贴了欧美日，却留下了环境污染、生态破坏和资源枯竭。
当今中国仍然生活在1992年确立的发展模式阴影下。2003年之后，胡温体制提出“以人为本”、建立“和谐社会”，正是为了在延续改革的同时部分纠正这种发展战略留下的诸多后遗症，但是效果有限，未能有效减缓各级官员积极推动的“改革”与“发展”的巨大惯性，而“发展”的恶果却愈演愈烈。中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》延续了“最严格的耕地保护制度”，但是同时提出“按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿”。2003年孙志刚事件发生后，新一届政府果断废止了收容遣送条例。虽然孙志刚事件催生了当代中国式维权的主流模式，但这一模式存在民众只是间接参与、维权成本高昂而结果极不确定等根本问题。2009年底发生的唐福珍自焚悲剧后，面对巨大的公众舆论压力，国务院废除了城市拆迁条例并颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，城市房屋征收程序和补偿标准有所改善，但未能从根本上解决地方“土地财政”问题，更没有改变经济改革单兵突进的权力失衡格局。虽然领导人曾在不同场合数度谈及政治改革，但是实质性的体制改良从未启动。
在政治改革和人民参与缺位的格局下，改革不仅未能越改越好、反而越改越糟。分税制原本可以真正按照中央和地方的事权分配合理划分财权，而非实行中央财政集权并造成“跑部钱进”和“土地财政”；耕地保护可以实行有效的土地用途管制，以最合理的方式重新分配中国的居民、工商业和农业用地，而不是单方面禁止农地流转，更不是把城市化绑在政府征地的战车上；都市改造可以改善城市环境和居民住房质量，而不是助长政府卖地赚钱并把老百姓赶出家园；国企改制可以实行更有竞争的聘用制度并培养更有技能的劳工队伍，而不是简单的“一刀切”解聘并剥夺“下岗”工人的适当补偿；经济发展可以在提高综合国力的同时改善百姓生活并有效保护环境，而不是片面追求GDP数字。如果政治改革之路被完全堵死，人民从改革决策中彻底消失，“改革”完全成为官员等既得利益者的专利，那么所有这些良好的愿望都只能是空想。
三、政府改革的本分是如何落实公平正义
30年来，中国政府进行了六次改革，频率之高，效率之低，世所罕见。政府改革体现出以下特点：一是在改革的目标上被动适应与急功近利。当中国社会发展战略转向以经济建设为中心之后，中国政府改革到底如何进行，不是由政府自我变迁的内在逻辑所决定，而是被经济建设的进程所左右。就历史事实而言，历次政府改革都有一个明显的经济体制背景：1982年是“计划经济为主，市场调节为辅”；1988年为“公有制基础上有计划的商品经济”；1993年则为“确立社会主义市场经济体制”；1998年承接1993年，为“逐步建立社会主义市场经济体制”；2003年表现为加入世贸组织，从本质上说也是要推进社会主义市场经济体制建立；2008年则是不断完善社会主义市场经济。在被动适应性改革的过程中，首先就受制于中国政府对“计划经济”与“市场经济”的认识理解水平。认识理解水平的波动起伏，使得中国政府在机构的消肿与膨胀、权力的放与收之间摇摆，显得日益浮躁与急功近利。
二是在由政府主导的改革中忘掉政府的本分。政府主导下的改革，是基于历史的习惯性选择。建国时一穷二白的国情，唯有建立运转高效的中央政府全面领导国家的各方面建设，才能迅速摆脱落后的困境。于是效仿苏联建立了中央集权体制下的指令性经济。如果无视历史情境而对计划经济全盘否定，是不尊重历史的表现。政府主导表明改革是有计划开展的，并具有权威性。无论如何定位政府，由于政府执掌公共权力，对于分配与调动各种资源，相对于其他各种组织来说，它都具有无法代替的强势作用。在这种惯性作用下，在偏好于经济决策与资源分配等公共权力时，往往容易忘记人民政府的本分。
三是渐进调整的改革方式始终伴随着利权纠葛。渐进调整式改革具有历史的合理性。渐进调整的重点在于“渐进”，在政府主导下，它有能力控制改革力度、时机、路径。渐进调整意味着中国政府改革的过程具有动态性而非必然性。问题是在这种渐进调整的改革中，始终伴随着利权纠葛。政府改革从表象来看针对的是机构，支撑机构运转的却是人员、规则、权力、利益、资源等。因此，就其改革的核心来说，每一次改革聚焦的都是权力与利益之争。机构如何重组、人员如何调整、规则如何再改进、权力如何再配置以及资源如何重新分配等，无不制约着改革的进程与成效。受社会分工的影响，政府由履行不同职能的若干机构组成。对在被赋予相应权力的机构中工作的人来说，总有一种突出自我利益的倾向。政府之所以占有如此大的权与如此多的利，并不是政府自身需要，而是政府实现工作目标的需要。权力的使用与利益的配享，不过是政府实现其目的的手段，作为公仆的官员时刻不应忘记政府的目的是为人民谋福利这一信条。
四是在合并消减与膨胀反弹中循环往复。回顾30年来的历次政府改革，无一不以国务院机构改革来推动。这说明，中国政府改革的着眼点始终没有离开过“机构改革”，它导致的直接后果就是政府改革采取合并消减机构的方法。但从政府机构规模的“精简、膨胀，再精简、再膨胀”，以及权力的“下放、回收，再下放、再回收”这两大怪圈可知，中国政府改革的效果表现为循环反弹，并不是累积性增长。
五是方法简单，轻视法规。历次政府改革都以机构的合并消减为亮点，一直没有跳出行政层面的单一思维。而很少考虑怎样建立健全合理、公开、透明、民主的公共财政体制。改革方法的简单反映出改革的智慧与艺术的匮乏，反映出政府改革的随意性和人治化倾向。难道中国政府运行没有法律依据吗？就中央政府运转最核心的法律依据来看，迄今为止沿用的还是1982年12月10日五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国国务院组织法》。30年来中国社会发生了翻天覆地的变化，而中国政府职能转变何时才能完成？中国政府何时才能成为稳定有序、合理民主、开放有效、廉洁公正的政府？
中国政府改革的政府主导模式，估计在相当长的时期内还很难改变。但这并不意味着我们对此毫无作为。应认识到社会组织的多样性存在，政府、市场中介组织、企业组织、社团组织、事业单位、宗教组织等，都在推动社会进步的过程中扮演不同的角色和发挥着各自不同的作用。从理想的层面来说，使它们协同并进，关键是要有发挥各自功能的独立空间和机会，这实际上是给人民以发展的自主权。政府作为一种人为的产物和社会性组织，始终不要忘了如何处理政府与个人、社会的关系，必须回答好三个问题：究竟为什么要组织政府？如何评价一个政府的好坏？政府的目的到底是什么？
追求公平、正义是政府的目的。解决中国政府改革存在的循环反弹之恶性规律，首先在观念上不要把“精简机构是一场革命”作为以运动的方式来进行政府改革的理论。每一次政府改革，实际上都是一场政治智慧、情感与忍耐力的较量。其次，要反思每一次政府改革的经验、教训，要长期研究有关政府的基本理论。西方近代政府的形成及其变革，可以说是受益于孟德斯鸠的《论法的精神》、洛克的《政府论》、密尔的《代议制政府》以及汉密尔顿等人的《联邦党人文集》。如果我们在宪法里，已经就如何组织政府进行了宏观的设计，奠定了政府的基本架构，那么就必须通过公开的讨论、平等的协商、缜密的思考、长期的研究来细化政府职能。只有如此才能保证政府是统一的、稳定的、有效的、负责任的、可信赖的。一个稳定的政府对于各项事业的持续开展和人民福祉的谋取以及财富的保有，是至关重要的，将会给整个社会的进步与人的全面自由发展注入持久的信心和希望。
四、改革的最终目的——改革是为了谁
中国共产党的宗旨是一切权力来自于人民，全心全意为人民服务。这也是中国改革的终极目标。胡锦涛同志多次强调权为民所赋，要求党员干部做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。依照我国宪法规定，中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会有权选举和罢免国家机构组成人员。依法监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作。
改革开放前和改革开放初期，我国的人大常常被批评为“橡皮图章”，形同摆设。但政府的行政权力受到了党中央和各级党组织的有效制约。然而实行“党政分开”以后，在党对政府行政权力的制约和“纠错机制”被削弱的同时，从宪法和法理上应该得到强化的人大对政府行政权力的制约却没有跟上，使国家的行政权力得不到强力的制衡和监督。以致权力寻租，“无利不起早”，部门利益盛行，贪污腐败不断蔓延。
这种状况表明我们在政府治理改革的制度设计上和人大强化对行政权力的监督制衡上两方面都缺乏战略安排。首先，按照建立公共服务型政府的要求，不仅要建设廉洁的政府，还要建设廉价的政府。这就要求我们遵循社会主义市场经济规律，加快转变政府职能。过去我们以庞大的财政费用供养了庞大的政府机构，而政府却管了许多本由市场去管的事。如资源配置，价格形成机制等等，形成越来越强势的行政垄断。但在应由政府管好管住的方面仍然出现缺位，如制定市场游戏规则，严格监管，维护市场公平、公正、公开的正常秩序，维护社会的公平正义。行政垄断对社会公平构成挑战，导致在应当市场化、民营化的领域止步不前，改革难以推进，使市场竞争性稀缺资源缺少效率机制。而在不应当市场化、民营化的领域姑息放任行政侵权，与民争利，如教育、医疗、社会保障、公共服务等领域。使社会公共性稀缺资源缺少公平机制。其次，全国人大及其常委会是国家立法和决策机构，国务院是行政执行机构。人大对行政权力的制衡与监督必须要掌握与行政权力相对等的权力。如掌管国家货币政策的中国人民银行，确保国家决策执行计划真正落实、统计信息真实性的审计署，无论是从工作职责和实际产生的社会效能上说，都应该归入全国人大及其常委会的直接领导。这是因为一个国家的宏观经济调控手段主要有财政政策和货币政策。财政政策由国家行政机构掌控后，货币政策的动用就要由立法机构来进行决策。同样，一个机构的有序高效运行，需要做到计划、统计和审计的相互制衡。计划规定目标、工作分解和进度时间表；统计反馈计划执行过程的信息，以便于计划部门考核和控制计划的实现；审计则是确保计划的真正落实，确保统计信息的真实性。因此，计划和统计由国家行政机构进行管理实施后，作为确保计划真正落实、统计信息真实性的审计署就应该成为全国人大及其常委会的专门机构，来监督国家行政机构对国家重大决策的执行情况。
另外一点很重要，全国人大的专门委员会组成人员应由全国人大代表投票选举具有全国人大代表资格、具备法律常识的相关专业人士出任。至少要与被审议、监督的行政机构人员的专业水平相当。这不仅仅是争取程序上的公平正义，也是人大的监督、制衡行政权力不流于形式的重要保证。那些为国家和地方经济社会发展做出贡献的退休高官，可以安排做人大常委，而把履行具体和专业职责的职位留给年富力强的专业人士。有事实为证：
如中国外汇储备买1万亿美元美国国债是合法的，而购买1元钱人民币的中国国债都是违法的；美联储救市购买巨量美国国债，乃至直接印纸币买国债是合法的，中国央行买1元钱中国国债是违法的；外汇储备可以借给中行、建行作为资本金上市是合理的，如果借一元钱给中国社保基金，用于建立社会保障体系，全民分享，是不可以的。原因就是《中国人民银行法》第29条规定：“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券”。并使“外汇储备不能借用国内，否则是二次发行人民币”。而这个使中国在中美经济战略较量中处于不利局面的法律条款，就是由央行的精英们起草，经人大审议批准的。它的实质问题是，外汇储备只能外用不能内用，就是让外国利益最大化。如果转借给社会保障基金，国民由此获得收益远远大于通货膨胀的损失，同时会大大刺激国内需求，转外需为内需，就能摆脱美国贸易大棒的威胁。
再如，据统计资料显示，1995年，我国一般性行政支出占财政总支出中的比重为11%，到2008年已达到23%以上。而同期日本仅为2.38%、英国为4.19%、韩国为5.06%，印度为6.3%，美国为9%。投入到教育与医疗上的资金占GDP的比重则反过来了，中国是3.8%，印度19.7%，美国21.5%，日本23.3%。这些公开发表的数据，担任全国人大财经委副主任委员兼预算委员会主任委员的一位从政府部门退下来的高官不可能不知道，但他在向媒体发表对政府预算公开相关问题的看法时，却说出与国外很多国家相比，中国的政府支出并不太高，公务员工资偏低。在预算报告中讲清楚公车消费、公款招待、公共机关大楼“三公”支出，仍存在困难，“基础不具备”。
这种言行受到公共媒体和社会的广泛质疑：他究竟是人大监督行政机构预算的官员，还是政府行政官员？难道政府支出高与不高，公务员工资高与偏低不需要数据说话？难道公开国家行政管理官员的“三公”消费，不是在为进一步夯实公共权力监管的法制基础？这是作为监督与制衡行政权力的民意代表机构应尽力避免的，否则，公信力就会大打折扣。而且，只有把这种对权力的制衡、监督机制法制化、制度化，才能真正实现改革是为了人民福祉的最终目标。
