提起公民权利，人们首先想到的是以民主选举为基础的政治权利。其实，政治权利只是其中一种，还有两种分别是以财产权为基础的经济权利和以社会保障为核心的社会权利，这些是生存性权利，对大众来说，比政治权利更重要、更迫切。1978年开始的改革开放拉开了中国建设公民经济权利的序曲，而邓小平1992年南巡讲话则将经济权利建设推向高潮。

也就是说，中国是以经济权利为先导而建设公民权利的。在建设公民权利的道路上，不同国家和地区有不同的顺序，进而产生不同的政治后果。当然这种先后顺序的划分不是绝对的，有时彼此交叉，从而形成公民权利的交响曲。

按理想类型的划分，英国和美国在立国100多年内，政治权利是贵族的游戏，国家发展的是财产权、个人自由等基础性权利，之后才有了普选权。但是，有了民主政治并不必然有了政治稳定，为此才有二战后普遍性的福利国家即社会权利，以福利换取政治大和解。不同于英美，法国大革命后先有大众民主政治，结果在此后150年内国家都处于动荡之中，不但经济发展受到约束，大众民主本身又反过来侵害着公民的基本权利。印度与法国类似，按照西方模式建立起来了宪政民主，人民享有了西方人的某些民主权利如言论自由和选举权，但人们的经济权利和社会权利直到现在还得不到基本保障。而韩国、新加坡和台湾地区，既不同于英美，也有别于法国，其政治发展大体上是沿着“经济权利—社会权利—政治权利”的顺序。

未来十年，底层百姓生活将享有尊严

中国在经济建设道路上和在公民权利建设的顺序上，都走上了“东亚模式”。改革开放以来，国家的主要任务就是解决公民的经济权利。进入新世纪至今，社会权利已成为国家建设的优先战略选择。从十七大到十二五规划，提高居民收入计划、各种社会保障计划以及保障房建设计划密集出台。可以肯定，只要经济稳定增长，只要国家有钱并愿意拿出更大比例的蛋糕去建设社会权利，未来十年，底层老百姓将会享有更有尊严的生活。

为更好地建设公民的社会权利，要求对行政体制和财政体制进行大规模的改革。在现有的机构重叠、利益交叉的政府体制下，很大比例的财富被分配到没有增长的机构内耗；而在部门竞争和“跑部钱进”的财政体制下，力主建设社会权利的政府部门能跑来多少钱？2003年以来，国家用于社会保障（医疗、养老、失业）的预算比例一直维持在10%多一点。这里既有观念的约束，还有内在的体制约束。现行的行政体制不改，所谓的法治政府、责任政府的目标都会大打折扣，而这直接决定了公民政治权利的实现程度。

法治和分权才是民主建设的核心

公民权利不等同于政治权利，民主政治也不等同于民主选举。我国理论界对于民主政治的认识亟待深化。在我国，无论是对民主的鼓吹者还是恐惧者，所认为的民主都是所谓的选举民主、协商民主和参与民主这些形式。但这只不过是表面化的民主形式，基础性或深层化的民主形式则是法治民主和分权式民主。

法治是民主吗？西方的立宪民主其实就是法治。选举民主是分配权力的过程，而法治是约束权力的过程。没有法治的选举民主在历史上和现实中的危害极大。法治是民主的基础，也是一切政治制度良好运转的基础。2000年前亚里士多德就说过：法治是一切政体的基础。

中国法治建设有了很大进展，但远落后于现实需要。法治不但是一切以法律为准绳和法律面前人人平等的思想观念与行为方式，在中国首先还是一套制度体系，即以人民代表大会制度为核心的司法制度和行政制度的法治化。这些都是亟待改革的制度领域。法治化制度体系的建设，不但便于治理，更有利于保护政权。

分权化是民主吗？托克维尔的《论美国的民主》其实谈论更多的是分权、自治，而不是选举。道理很简单，权力的集中化或中央化有违民主的最基本原则即人民当家作主，而分权就是形成多元化治理主体，从而让人民当家作主。中国的经济改革是从分权开始的，中央向地方分权、政府向企业分权、国家向社会分权。因此，中国的改革开放过程其实就是一个民主化过程，只不过我们被西方的某些民主概念所俘虏而没有认识到这一点。但中国目前的深层次问题也正是因为进一步分权不够，突出表现在行政垄断的加强和社会自我管理能力低下，从而制造了很多社会矛盾，八成的群体性事件是地方政府行为不当导致的！为此，分权化民主亟需进一步推进，尤其需要政府向市场放权，国家向社会放权。

我相信，当中国的社会权利建设达到一定阶段后，公民的政治权利将是绕不开的议程。但政治权利的秩序也有轻重缓急，关乎国家长治久安的基础性制度的民主比表面化的民主形式更重要！法治是民主政治的根本保障，而分权则是合理化制度安排的民主。无疑，保障性秩序和合理的制度安排是所有政治制度都致力追求的。但是，它们不会自动到来，需要政治家以果敢的意志去决断。

（作者是中国人民大学政治学系教授）