从政治上看，部门立法和政治格局有关系。一个社会，总有一些人务虚，他们从实干起家，但随着地位的升高，变得越来越务虚。他们把握全局，谈理念，谈思想，谈方向，做顶层设计。还有一些人，是务实的人，是实干家。实干家干久了，有很大的成就，逐步积累政治资源，反过来影响务虚和务实的格局。
务虚的人和务实的人，总是有很多矛盾。比如在罗马时期，国家出现边患，需要人带兵打仗，于是将军带着去边疆打仗，打了胜仗后，应该上升为务虚的地位高高在上的人。但是务虚的人认为，他掌握兵权，回来后对共和体制有很大的威胁，于是密谋要除掉将军。结果将军发现，回师罗马，控制这些人，让自己成为独裁者。香港的警匪片，也有这个问题。干事情的警察，和负责督导的人员，往往有矛盾。后者要求警察合乎法律，干事情的警察发现合乎法律没有办法把坏蛋绳之以法。布什当了总统，在911后直接决定可以击落任何可疑的飞机，直接确定谁是美国的敌人，并且给予致命打击，还可以不尊重公民隐私权，对嫌犯实施酷刑折磨。但美国务虚的人，坚决反对布什的做法。尼克松很实干，擅自到没有建交的中国访问，还签发了中美联合公报。这对于美国高层人士来说，是不可思议的，也是大逆不道的。对于罗马来说，没有处理好这个事情，结果共和国变成了帝国。美国处理这个事情相对比较好，三权分立和多中心的复合共和制结构，可以逐步消解务实的人因干事情而产生的不受约束的权力，并修正其因此而出现的部门立法问题。警匪片的目的是，凸显普世价值和警察实用价值之间的紧张，其落脚点是，如果警察权力不受约束，可能比黑社会更可怕。
因此，部门立法，属于是实干的人立法，显然，他们立法，很实用，显然也会突破很多普遍价值的约束。我国部门立法的问题，实际上是实干家和务虚的人之间关系没有处理好的问题。这需要在制度上来思考这个问题。
理论上来讲，解决部门立法，需要解决立法权，行政权，司法权之间的合理关系。从小的角度来说，组织设计的时候，这三项权力体现为决策权，执行权和监督权，我们假定居委会去搞这三个机构，你会发现大家都愿意有决策权，有人愿意搞监管，他不用干事，最后行政权干事情的人越来越少。但实际上干事情是很重要的。一旦有人勇于干事情，反而会获得大家的支持，并拥有更多的政治资源。所以，如果拥有决策权和监管权的人，如果没有合适的方式获得政治资源，很容易被实干的执行权的人架空。从而导致行政独大。从理想的角度来说，立法独立，司法独立，行政权本来就是独立的。因为这三个权力的本性是，立法和司法相对来说不是实干，行政是实干的。实干的权力有自然的扩张倾向。立法和司法独立，实际上是要独立于行政权。这说明，立法需要有自己的政治资源，而司法独立，则需要取决于政治本身的平衡，以及政治和行政的平衡。司法的力量来自法律，而法律本身是没有力量的，它来自执法的强制力，而执法力量的独立性来自于政治自身的平衡，以及政治和行政的平衡。部门立法的问题在于，行政独大。立法缺乏政治资源，政治本身缺乏平衡性，政治无法平衡行政。司法缺乏独立的执法力量支持。因此，在理想意义上，没有独立的立法权，行政权实干的人肯定自己制定规则，如果没有司法审查，实干的行政权会不遵守法律法外用权或制定规则。行政掌握行政管理权，掌握执法权，还掌握行政立法和司法权，其结果就是行政独大，部门立法。
其实行政应该只有行政管理权。执法权应该是独立的。比如签证官，依法签证，警察依法执法，只向法律负责，接受行政投诉监督，也可以到法院起诉。行政管理涉及签证官和警察各个方面的管理。上下班，财务，录用，考核，晋升等。当然没有任何干预是不可能的，总有人情的。比如有人要打招呼，好，那就写条子，记录下来，证明这个人是好人，就有了可信度，执法人员可以酌情考量。有大使推荐，显然是可靠的，但要留下字句，以后出现问题，承担连带责任。
回到我们国家的现状，可以看到，我们贵族层和实干家之间的关系是不明确的。很多情况下，实干家就拥有贵族层的地位。比如我们立法规划，曾经要解决刑讯逼供的问题。刑讯逼供问题长期得不到解决，制度上要解决只有给嫌犯以沉默权。但是沉默权一直写不进法律，为什么呢？因为一旦写进去，实干家说，以后治安就没有手段了。务虚的人认为，一定要有沉默权，才能解决刑讯逼供问题，实干家认为，有了沉默权，治安他就负不了责任。怎么办呢？结果务虚的人让位给实干家的立场。沉默权让位，于是刑讯逼供问题也就解决不了。
务虚和务实不对等，还表现在现在的地方债务违约和金融监管上。金融监管是根据普世的金融安全来监管的，但地方债务是按照实干的原则发放的。三年四年五年还款期到了，投入没有产出，没有现金流来支持还款，而抵押往往是学校、医院、公园和博物馆，银行拿来也没有办法变现。银监会说，必须按时还款，实干家说，我肯定还，但现在没有钱。或者只还利息，或者借新债还旧债，或者债务展期或者延期，或者就核销，变成呆坏账。银行资产总共只有几万亿，债务一共十多万亿，到期就几万亿，银行资产全部冲账，也就能冲一两回。显然是不能这样做的。于是实干家又胜利了：银监会的普世原则让位给实干原则。自然，遵守规则不乱借钱的就吃亏了。在这里，实干家的做法，看起来是有道理的，这也是部门立法，之所以能够在中国大行其道的原因。但中长期是没道理的，这也是我们需要解决部门立法问题的原因。
大家都认为，行政立法是部门立法，其实人代会立法，也是部门立法。人代会相对来说，比较务虚，所以立法专家起到比较大的作用。人大代表开会时间很紧张，其实没有啥作用。人代会立法，立法的人，一般不执行法律，所以制定的法律，往往很难得到执行。比如行政许可法，人代会为主制定的，义务教育法，很长时间不是义务教育，村民委员会组织法，试行很多年，正式落实了，执行得也不好。而一旦实际部门来制定法律，其执行起来比较快，但部门利益也比较明显。比如公务员条例是人事部制定的，党派社团干部就不是公务员，中组部负责制定公务员法，党派社团，都是公务员了，而且很快就得到了执行。如果国资委来制定公务员法，估计国有企业干部也是公务员了。
田飞龙：毛老师，你表述不准确，公务员法是全国人大制定的，也许是党对它施加影响。
毛寿龙：公务员法说是人代会制定，但是以中组部为核心的。实际过程是如此。
我们国家的体制是党领导一切。其实人代会也是党领导的，党管人代会的干部。从法律上来说，人代会法律上是没有责任边界的，人大主任权力无限大，啥都可以干，没有任何责任。权力很大很麻烦，没有责任，更麻烦，权利无限大，没有责任，他就想自己得找到那个责任才能知道权力的边界，既然没有责任，就是没有权力，所以他什么都不敢干，没法干，如果要干什么都可以干，但是你要干肯定出错。当然，都不干，也不好。因此人大常委会是稍稍有点作用的，人大常委会主持了一些法律制定和修改，包括个税改革。当然，大家说的也是，人代会是没有实质性立法资源的，一年开两周会，那么多事情，立法任务很少，一旦有，立法过程只是通过的任务，平时的人大常委会真正能够讨论立法的时间也非常有限。其实大家说素质也好，什么也好，人代会真正运作的不是代表，往往是其中行政化的工作班子。人代会本身的行政化，以及大会的礼仪化，使得人代会立法，本身就是部门立法。只是一个立法工作班子而已。
大会的礼仪化，表明一年一度的大会，其实不是干实事的，而是中央领导层和各部门执行层精英在相互认可的礼仪。让你来参会，是对你的认可，进入精英层了。来了就要支持领导层。这样的时候，是不好谈实质性的事情的。立法是实质性的规则制定，涉及到利益和权力的分配，这个时候不是好时候。就像谈恋爱，热恋的时候，是不在乎车是自行车还是宝马车的。涉及到权力分工的时候，那是婚姻之后了。
所以，真正体现公共立法的，是学者和媒体舆论的批评如潮。如果一个立法，出来了，批评如潮，这么丢人的法律都敢立。如果立法的时候，有人说，这会被批评如潮的，结果，不敢立法了。比如保安法，要拥有过多权力的条文就进不去。因为怕批评如潮。法学家老是拿立法法去批评立法不对，去对抗一些部门立法还是有用的。不是跟他讲道理，而讲立法权限，你们法学家很狡猾。
张千帆：如果说不想立了，反对一下，到底跟反对有没有关系？
毛寿龙：有点关系，尤其是部门规章，发改委出个什么文。大家所说的立法，人大立法也好，党立法也好，行政立法也好，都是部门立法，不要以为好像人代会立法就不是部门立法。
总而言之，在单中心的条件下，立法都是部门立法，除非是公众立法，民间立法。所以，要解决部门立法问题，需要有一个宪政结构的设计，平衡务虚和务实，平衡立法、行政和司法，平衡多中心的权力格局。只有这样，才有真正的公共立法
[本文系作者在2012年3月1日天则经济研究所和中评网主办的“遏制部门立法维护公平正义”研讨会上的发言。已经作者修订。转载请注明出处。]
