在近来动车事故引发的反思中，有一种观点颇值玩味：发生动车事故，原因之一是速度过快，因此降速可为解决办法。这种观点还进一步引申认为，当前许多社会公平问题的解决，也有赖于降低眼下过高的GDP增长速度。但问题是，以何种标准来判定当前GDP增长速度的高低？应该降至何种水平才算合理？估计谁都没有把握给出精确的答案。本文无意探讨效率与公平之间的恰当比例，而只是想指出，二者同属于一个完整圆融的体系，缺一不可。在不讨论GDP合理增速判定标准的前提下，尤其要防止短时段的反思对长远经济增长目标的过度削弱。

在行政法治的视野下，效率着重体现的是法律理念中的合目的性部分。在德国法学名宿拉德布鲁赫看来，法律是人类的作品，只有从它的理念出发才可能被理解，完整的法律理念由正义、合目的性和法的安定性三个部分构成，其中正义和法的安定性是普适的，而合目的性以及三个部分之间的等级关系则是相对的，只能从不同的法律观和国家观进行相对主义的答案。在中国当前转型时期，合目的性在整个法律理念中一直占据着举足轻重的地位，而且在可预见的将来，这一格局不会发生根本性变化。与此相应，对GDP增长速度和政府能动作用的强调，也不应被前进过程中的反思过度削弱。

对法律理念的片面理解和对政府能动作用的忽视，可以见诸近年来一系列公共讨论，比如对《关于加强法治政府建设的意见》的报道中，个别媒体出现了“以讹传讹”的现象。试举一例：“日前，国务院发布了关于加强法治政府建设的意见。《意见》要求全面推进依法执政，提高政府公信力和执行力，防止国家机关工作人员‘以权压法’、‘以言代法’的现象出现。”（北京日报，2010.11.12）

初看之下，这则报道句句在理，滴水不漏。但仔细琢磨一下，问题马上浮现出来。这则报道用的是转述的语式，转述中一般不使用引号之类的标点符号，除非出现对原文内容的直接引述。而在第二句话中连续出现了两对引号，言外之意，这是《意见》原文。问题恰好出在这里，找遍《意见》全文，都寻不到“以权压法”、“以言代法”这两个提法。或许有人会说，使用引号不是引述，而是强调。面对纷至沓来、惨象环生的暴力执法事件，任何一个良知未泯的人都不会无动于衷。“以权压法”、“以言代法”这两个词语，在形象生动地描述出行政权力的实际运作图景的同时，也简洁有力地对其提出了一项法律兼道德指控。

不得不承认，这一反驳相当有力。报纸是办给老百姓看的，使用的是普通人都能理解、能唤起民众最朴素的道德情感的日常生活语言，“以权压法”即属此类。作为一种“采民风”的方式，报纸在公共意见（public opinion）的形成过程中扮演着举足轻重的作用。它将弥散于社会的各种看法、情绪搜集起来，予以适当的剪裁、提炼、抽象，再以不同程度的普遍性、公共性话语呈现出来，便形成了公共意见。这是一种“既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里”的法律（卢梭语），并被宪法学家毫不含糊地纳入宪法学研究领域（戴雪）。

但在承认“强调论”的深刻的同时，我们不能忘记这是一种“片面的深刻”。“以权压法”这一白描式提法中潜藏着的权法关系意象，接近于一种生死黑白式的分殊对抗，由此常常提出“法大，还是权大”之类的疑问。不要以为从这种疑问中，不会“涅槃”出诸如“要法，不要权”之类的口号；对上世纪九十年代初的人治、法治讨论稍有耳闻的人，仍能感受到“要法治，不要人治”这一口号在当时的感召力。“强调论”之所以是片面的，在于权法关系在被意象化处理的过程中，失落了其复杂性和多面性。权法关系至少包括“权”与“法”两个支点，但不幸的是，在法治话语进入大规模批量生产的时代，“权”的维度日渐稀薄，淡出人们的视野，以至再要提起它来，不是不知权为何物，就是对其肆意谩骂。

须知“权”的逻辑（即合目的性）不同于法律理念的其余部分：它以目的为导向，着眼于目的手段关系，评价结论是“是”或“否”的实然陈述。其中，目的手段关系的建构往往是借助于自然因果律来完成：以手段为原因，以目的为结果。由于自然因果律是一种必然关系，以手段实现目的的任务，相应转化成正确认识和利用自然因果律的问题。因此，“权”的逻辑实乃“权力的物理学”，对此，马基雅维利在《君主论》一书中以科学的名义予以正名阐发，马氏也因此被冠以“邪恶导师”之名。

“权”的逻辑天然地存在将人客体化、对象化、手段化的危险，公务员被组织进机器般的官僚体制，公务员与行政相对人均需服从政府无论多么荒唐悖理的命令，皆为明证。马氏及其权力科学昭示了这一令人惶恐的惨烈真相，并因此遭致绵延不绝的“围剿”。时至今日，法律已对行政形成全面控制，行政已被套上重重羁轭：行政以法律为目的，目的手段关系的科学裁量需让位于宪法基本权利，即便在这种科学裁量内部，比例原则已如根须深嵌其中，等等。

以上只是问题的一方面，问题的另一方面是，马氏笔下的“君主”并未被剪除。为什么只能“驯化”（曼斯菲尔德语）而不能“消灭”“君主”呢？“君主”究竟凭借着哪一至今尚未被攻破的强大硬核，继续维持着其似乎不证自明的存在？面对这一问题，片面的法治论者抓耳挠腮，百思不得其解。他们只看到政府忠于人民、服从法律的必要，却看不到法律借助于政府实现自己的必要；他们只要防止政府变坏，而不要政府做事。试想，一个被法律捆住手脚的政府形同无物，跟无政府有何两样？

这样的理解，是要解除政府的一切合法手段，并通过其相伴随的法治话语，打消政府的公共利益诉求。它想用“近代宪法的法治国要素”，挤占“近代宪法的政治要素”（施密特语）的空间，总体上属于资产阶级个人自由主义意识形态的组成部分。它表面上高举个人尊严、私有财产等旗子，实则要为资本积累创造最优条件，将资本逻辑从经济领域贯彻到政治领域乃至全社会。一句话，它要将政府变为待宰的“羔羊”。

事实上，这一意识形态正在漏洒入“寻常百姓家”，并已在某些方面把政府变成了“羔羊”。在个别拆迁案件中，政府无原则地屈服于“钉子户”，公共利益无条件地让位于私人利益。 一方面，政府凡遇事即出钱，忽视制度建设，一旦财竭，何以为继？另一方面，遇事出钱只能作为一种策略，而不能作为一种原则，否则只能催生贪婪自私的个人，而无法造就成熟负责的公民。如此一来，何处安顿国家？须知国家奠基于公民而不是个人之上。

所幸，国务院《关于加强法治政府建设的意见》的法治话语，并无生死黑白式的权法对抗意象，而是以极严谨的措辞用语，同时涵括了“权”的维度和“法”的维度，并深刻认识到了二者的对立统一关系。法律要防止政府变坏，并不是要捆住政府手脚，相反，要鼓励政府大展拳脚，“全面履行政府职能”，“加大行政执法力度”（《意见》第14条）。

只要政治社会继续存在，合目的性与法律理念其他部分之间的张力就会一直存在。当然，张力是在二者统一的前提下，尤其是在政府服从于法律的前提下谈的。正因张力始终存在，法治就绝不会是一项“毕其功于一役”的事业，而是一项持久、不间断的事业，是政治行动的习惯，是政治言说的语法。惟其如此，法治才能保有其应有的力量，政府才不致沦为羔羊。