摘要：统筹城乡教育综合改革，需要以教育公共治理的整体性系统思路，充分挖掘各种资源优势，调动社会多中心的广泛参与，在国家与地方、宏观与微观之间形成合理的、富有共性与个性特色的统筹试验治理策略，以推进教育公平与教育效率的完美协调。作为当代中国教育改革与发展的核心主题，统筹城乡教育将面临一系列“统筹”难题——既有教育系统内部本体意义上的统筹困绕，又有外部各种社会和政治既得利益集团相互之间，它们与政府及其部门之间展开深层利益博弈。统筹教育改革之谓“统筹”本身就决定了它是一个通过平衡与协调争取事实利益与价值利益最大化的曲折过程;“统筹”不好，则改革难免夭折于襁褓。鉴此，从统筹城乡教育综合改革的“逻辑、概念、历史与现状”四角度对其进行动态耕犁，方是清晰把脉中国下一步统筹城乡教育改革深入治理的核心工程。
关键词：中国统筹城乡教育综合改革;治理逻辑;概念解剖;历史影像;实践现状
一、 中国统筹城乡教育综合改革的深层治理逻辑
当中国社会因现代化进程而出现深层结构转型和分化，市场逻辑与政府治理的边界因社会合力的惯性而被逐步制度化或者固定化时，城乡二元分离形态的社会景观也因之被逐步放大;在现代化进程中，资源流动与配置的市场逻辑更是逐步以“非线性”的方式而拒绝传统政府威权权力的渗透和干预。在信息社会的今天，面对以“区”和“流”形态存在的信息符码，政府的宏观调控手段更显捉襟见肘，社会资源的流动甚至不再以市场为导向，而是以斯各特·拉什所言的“活区、死区、驯化区和野蛮区”为资讯结构[1]，展开全球性分流。中国面对城乡二元结构的巨大社会鸿沟，政府与市场即使有意也无力予以弥合。面对更大的社会分化危机与全球性信息分流带来的危机的共同挑战，我们只能通过政府调控与市场合理引导的手段达成城乡二元单位的自然融合。
教育是社会信息中的一大要素，在现代性语境下，它的逻辑是线性的，以因果律形式而展开，传统的国家权力能够在某种程度上达成它的合目的性分配与流动，从而以科层制和“论说”的形式具体展开运作与调控。到了信息社会，教育的过程将日益去中心化和差异化。作为一种瞬息万替的信息化符码或者文化符号产品，教育将不再易于操控，而将自然地构序并与任何一个空间区域相互衔接。全球的教育信息输出将破坏任何一个民族国家对教育家国私有化的迷梦。不仅会出现城乡分离，即使在一城之中，也将出现分离且相互敌视的各种教育活区与死区，各种教育驯化区与野蛮区，此时任何一个民族国家都不可能自我完成结构式的调整或控制。信息社会中的后现代教育将由此而沦为一种崭新的文化权力剥削方式——“排除”[1];作为一种信息流的教育不仅在城乡之间传统的异同终端接口处形成巨大的输出隔离，而且在整个民族国家框架内的社会层面上都将出现各种反认同的终端输出，更多相互隔离的精英圈将因教育的分离而形成，并“拟真”[2]地融汇到国际性行业体系当中，形成国家内部的教育反认同结构，这在事实上将导致国家内部无限分化和民族“共同体”的认同解体，导致民族国家在全球信息结构中的单元分离。我们进行政府调控行为模式下的统筹行为，实际上是应对现代化进程社会逻辑分化的必然之举，而展开统筹城乡教育行为，则是在文化层面上对社会潜在危机进行原点处的人性主体性修复，是民族国家以“共同体”形式应对全球信息符码深层文化解构挑战的重要渠道，而在城乡二元截断空间中展开的教育统筹综合改革，其从“乌托邦”的幻觉迷梦走向具有实践和建构意义的“理想国”梦想，实质也反映了中国教育改革与发展不断的进步历程。
二、中国统筹城乡教育综合改革概念的立体解剖
传统意义上一般将统筹城乡教育综合改革理解为纯技术和纯工具层面上的城乡二元教育资源公正均衡配置，教育统筹似乎完全被当成了一个逻辑自明的重新分配和调节资源。这直接导致对城乡教育统筹的探讨多处于方法论层面，而缺乏本体论意义上的深入剖析。学界和政界对统筹城乡教育综合改革自身内在的理论挖掘不够，几乎处于理论空场状态，以至于方法论上的技术性方案总是与改革本身存在诸多不对称性，在实践中体现为统筹城乡教育综合改革与教育自身的发展规划几乎毫无差异，统筹教育被当成了一个框，什么要素都放在这个体系当中，缺乏统筹教育改革与一般教育改革的个性区分[3]。
统筹城乡教育综合改革应具有区别于一般意义上的教育改革的独特意义逻辑，它绝不只是一般教育改革在城乡二元领域中的自然展开。这种区别有三个核心分析维度：
一是统筹改革具有完整与独立的框架分析体系，具有相对固定和清晰的治理目标和策略，具有相对稳定的评价与监测指标，其改革目的在于合理调整与控设城市与农村之间的教育发展张力，以实现正义价值诉求;改革的实质是从“物”的分配角度实现制度性的资源均衡嵌入与弥补，从“人”的“生存论”角度实现结构性的发展调整与公正再建;改革的核心则是确保城市与农村教育具有动态的链接性与交互性。
二是统筹改革具有综合性、系统性、配套性与多样性。综合性表现为统筹城乡教育的要素杂多，从主体、客体到方式、结构等都要全面兼顾和协调。系统性强调统筹城乡教育改革从管理体制、帮扶体制、财政体制一直到人事体制、教学体制等各系统之间的相互配合与平衡。配套性突出统筹城乡教育改革必须服务于总体系，即“统筹城乡综合配套改革”，必须在整体社会统筹改革的总体性当中来思考和分析教育要素的城乡统筹发展。多样性强调统筹城乡教育改革不是标准化的单一模式，而是各种城乡教育发展思想的实践，从而反对目前教育统筹实践中的同质化倾向。
三是统筹改革的直接对象是城市与农村，而不是教育自身。教育统筹改革的直接目标不是教育要素的自身增长，而是教育服务于城市与农村的单元融合，服务于城市与农村中“人”的自由发展。教育在统筹改革中致力于社会改造的功能性价值远远比社会为教育提供外部资料的价值更高。
鉴此，对统筹城乡教育综合改革的概念追问也就有了自身独立的理据回应，笔者在原有统筹城乡教育内在涵义分析的基础上①，认为在城乡空间的立体之维中，通过社会公共治理的多元主体在公正与自由的价值诉求中展开包纳物的“分配”范式与人的“生存”范式的结构性转型调整，从而建构起三条城乡可持续的教育生态链：城乡教育之间的互动链、城乡教育与城乡社会之间的发展链以及城乡教育与城乡公民之间的信息链，这即是笔者对统筹城乡教育综合改革概念的本质定义。
三、中国统筹城乡教育综合改革的百年历史影像
从“中国城乡教育发展史”展开，我们可以清晰的发现统筹城乡教育综合改革是历史性的产物，它的出现具有历史的延展性。在传统中国，城乡的区分是“皇权不下县”与“粮在乡村”合力形成的结果，一方面，虽然城市在政治上统治乡村，但是县以下几乎完全是依靠民间社会而自行运转，士绅作为连结王权与民间的纽带沟通了城市与农村之间的信息输入与输出。另一方面，粮食、棉花等重要农作物资源完全集中于乡村，而城市并无工业生产或技术研发，以至于城市的运转几乎完全依靠政治和商贸。然而，政治上的支配地位并不能天然形成商贸上的支配地位。在一个缺乏工业信息制造业和完整农业加工链条的旧式城市，其对农村的经济输出几乎为零，其商贸既不得不依赖于农村产品的丰盛，又受制于“自由贸易”的市场消费能力和政策。这就决定了传统中国的城市与农村根本上是相互链动的，各自具有农业社会人类生存与发展的“路数”而不至于像今天城市对农村的完全盘剥。
城乡文化和教育则以传统“士绅集团”为中介而进行沟通与传承。乡村成为读书人进退自如的社会流动性基点，退可为塾师或著书立说，进可取功名步入仕途，甚而至于“朝为田舍郎、幕登天子堂”。大量以读书人为主体的社会士绅成为了平衡城乡文化资本的重要力量，当然无需统筹城乡教育改革。随着现代化进程对传统中国社会结构的深度瓦解，城市工业逐步兴起并走向繁荣，大量的工业制造品输向农村，并逐步消解了农村向城市输出农业产品的强势逻辑，并且在经济上不再依附农村。千百年来“男耕女织”的传统祥谧生活突然变得素然无味，栖身于农村的广大士绅因之愈益被灯红酒绿的现代城市所吸引。清末废除科举制、在城市兴办新式学堂、培育留学人才和现代军队，进一步将人才从乡村中吸纳出来。与城市中新式学堂的蓬勃增长②相伴的是私塾的解体与转化;与现代教育的兴起相伴的则是农村文化资本存蓄之基础的破坏。传统士绅远离乡村，客观上为土豪劣绅横行乡里扫清了障碍。这直接导致了城乡教育逐步由传统社会的“无差别统一性”走向了现代的“对抗性”[4]。由于中国的现代化的开启迫于外在压力，从一开始就具有明显的功利性目标：救国与自强。因此，一个统一的封建帝国为了服务于这个更大的国家战略而破坏城乡单元的自然构序逻辑就不足为奇，城乡教育也自然没有发展到需要“统筹”的阶段和程度。
清朝开启了中国现代化之路，但不可逆转的现代化本身也埋葬了满清“家国天下”的皇权迷梦。中华民国尽管在开国之初有过一系列的现代化规划与设想，但囿于历史沿革和军阀割据，包纳教育在内的城乡差距呈现出扩大趋势。晚清各项激进的教育与文化革新，特别是科举制度的废除，使民国社会信仰中心缺失[5]。缺少文化资本支撑的农村本来处于社会整体结构中的弱势，又因战乱和军需而遭受更多的经济盘剥，以至于农村社会有破无立。城乡关系虽然日趋严峻，却被更大的社会统一与解放问题所蒙蔽。此一时期，亟需通过统筹教育改革重塑城乡社会整体信仰，培育农村文化资本，却因时代环境的限制而不可能进行自上而下的、国家宏观层面的试验与改革。一批梦想“教育救国”的农村教育改革先驱(以黄炎培、傅葆琛、陶行知、梁漱溟、晏阳初、俞庆棠、雷沛鸿等为代表)，虽在20-30年代开展了轰轰烈烈的乡村教育运动[6](其特色各异的诸多试验思路于今之统筹教育仍可为鉴)，但时逢乱世，外扰内患交叠，只得无果而终。
1949年人民共和国建立，“城乡互助”成了弥合城乡经济鸿沟的“准宪法原则”。建国后的10年，中央政府通过一系列土地改革政策和城市工商业社会主义改造，确实试图并且也在一定程度上弥合了自鸦片战争以来的近百年城乡分裂。但是，伴随着工业化(尤其是重工业)兴国之路的开启，城乡之间尚未真正步入的融合进程不可避免地发生了逆转。尽管毛泽东、邓小平等领导人的城乡发展思路中一直强调统筹兼顾，强调农村、农业发展和改善农民境况的重要性，甚至明确讲到“农业就是工业[7]”，“交流城乡[8]”，但在实践中“大跃进”式的工业化及表面的繁荣完全掩盖了农村发展薄弱的致命性，“二元剪刀差”在农业支持工业中被逐步放大到极至[9]。
1954年到1966年城乡教育与城乡总系统的二元分裂具有高度的同质性。国家现代化急切需要大批“精尖高”人才，而教育资源非常有限。于是极端化的精英教育成了国家的总体教育思路。其直接表现为两种区别对待，两大严重失衡：重点校与非重点校待遇悬殊，严重失衡;城镇与乡村待遇悬殊，严重失衡。农村教育本应是一种“大教育”，却成了“精英教育”的牺牲品，不但层次质量偏低、结构功能单一[10]，而且在分裂的城乡教育中愈来愈自我封闭，甚至成了二元教育结构中被遗忘的一极。
1966到1976的10年文化大革命时期，在教育领域对“文化特权”与“教育剪刀差”的直接的过激反叛，则具有强烈的绝对平均化和平民化的暴力浪漫主义色彩。通过打击知识分子、下放教育权力、取消学校差别、取消考试制度，终止精英教育，以破坏性的暴烈方式推进公平和促进统筹，以普及教育为纲领口号，以城市教育的不发展来体现教育重心下移至农村，企图确立一种低重心、公平优先和“平均主义”的发展模式。这期间，大学停招，高考中止，人才向上流动的公正渠道被完全堵塞。虽然部分高校在文革后期(1972年起)得以陆续恢复招生，但以草根血统的极端纯正为首要标准的“推荐”“保送”制度取代了相对公正但未必公平的高考制度——高等教育恢复了，精英依旧培养不出来。这就是文革后期高教的现实。文革期间的“知识青年”上山下乡尽管在某种程度上缩小了城乡社会巨大的文化资本差距，但这种极端粗野的人才捆绑模式并没有真正给农村带来发展的人力资本，反而导致了对社会公正与人性自由的最大漠视，以至于城乡社会没有弥合，却无端浪费了宝贵的人才资源。
1977年恢复高考，社会教育公正逐步恢复到正常状态，但城乡教育则从暴力非理性的人为融合走向了又一次更大的分裂。这次分裂以重点校政策的恢复、强化和城市教育的进一步人为非均衡建构而形成，同时1985年确立的“分级管理、以乡为主”的基础教育政策，实际上将“普及义务教育”的责任“下放”给了农民自身，更是进一步强化了城乡二元单位的教育非均衡发展，直到2001年“分级管理、以县为主”的基础教育管理模式才稍微扭转了这种城乡教育非均衡投入的弊端，而“非均衡”塑形多年的中国城乡教育尽管一直受到社会各界的公正追问，但拘囿于传统制度的强大惯性与社会利益集团的巨大阻力，真正开始扭转与破解城乡教育分裂难题还仅仅是最近几年的事情。自1990年代中后期始，因传统的源自80年代的各种教育制度性障碍在市场环境中的不断嬗演，在逐步分化的转型中国，出现了教育机会扩大与教育差距扩大的“双扩大”悖论，尽管由规模驱动型所导源的教育基尼系数在2001年之前一直处于逐步弥合状态，但这种弥合本质上却导致了城乡二元教育的进一步分裂，而这种结构型教育分裂所导致的不公平的特殊教育增长方式和教育基尼系数平衡的政策不但受到了社会各界的广泛质疑，而且引起了普遍的不满，成了影响社会政治稳定的一个重要因素[11]。因此，以扩大教育机会，缩小教育差距，以均衡城乡教育为起点的统筹城乡教育综合改革便提上了议程。
四、中国统筹城乡教育综合改革的区域实践现状
中国自十六大明确提出“统筹城乡”以来，七年来中国教育公平研究经历了一个由公平-战略型到公平-配置型进而过渡到公平-统筹型的范式转型[12]。目前，中国学界和政界已经逐渐将统筹教育当成建构中国教育公平的核心。从教育部以“公平”为主题的《国家中长期教育发展规划纲要》中将“统筹城乡教育改革”列为向社会广泛征求意见中的第一条可看出，尽管当前全国性的统筹城乡教育综合改革总体上还处于起步阶段，尚需解决的困惑很多，但在各省域逐步破解城乡教育难题的过程中也涌现出了一批具有典型意义的区域统筹先锋。这里试遴选处于东、中、西三区域的江苏、浙江、上海、北京、重庆、四川(成都“国家统筹城乡综合配套改革试验区”)、湖北[武汉(“1+8”)城市圈]和湖南(“长株潭”城市群)为例，简要扫描与剖析处于经济发展三重梯队中的教育统筹异同。
(一) 东部地区统筹城乡教育：融合共赢的“自然型”统筹模式
以浙江、江苏、上海、北京为代表，东部地区统筹城乡教育因经济水平的支撑和城市化率的大幅提高，城乡教育改革带有经济发达地区的统筹共性，即城乡教育资金投入较高、城乡师资力量较强、城乡办学基础设施较好，相对于中西部地区，其统筹时间较早，城市教育的带动能力较强，市场与科技产业链辐射农村的范围更广，统筹城乡教育的基础更为优良，这就从根基处决定了东部地区的统筹教育改革的明显优势。
1.江浙：普惠为取向的“倾斜型”教育统筹
江苏省域教育在历史上也非常不平衡，这不仅体现在狭义上的城乡之间，还体现在苏北和苏南之间的巨大区域教育差异。江苏提出到2010年全省全面实现小康之时，教育要率先实现“现代化”，其关键是城乡教育协调和苏北、苏南教育逐渐均衡发展。江苏理念是以政府主导“倾斜型”教育统筹模式推进“区域与城乡教育均衡”。为此，江苏开展了六项工程：一是农村中小学危房改造工程，2000年省政府明确提出到2003年年底全面消除中小学危房，政府累计投入20亿元，到2002年年底，这一目标便已实现;二是农村中小学布局调整工程，到2004年全省中小学布局调整基本完成;三是农村中小学“三新一亮”工程(“新课桌、新板凳、新讲台、电灯亮”)，于2003年全面启动，投入4.2亿元;四是农村中小学“六有”工程，即：有整洁的校园、有满足师生就餐需要的卫生食堂、有冷热饮用水、有水冲式厕所、有安全宿舍、寄宿生一人有一张床，从2004年开始启动;五是中小学“校校通”工程，分三个层次：第一层次为网络教室，保证开设信息技术课;第二层次为覆盖学校教育教学和教育管理活动主要场域的局域网;第三层次建成比较完备的校园网，即“数字化校园”;六是扶贫助学工程，其特色在于确保全省所有残疾儿童全部享受免费教育，安排4000万元职业教育助学金，资助2万名家庭困难初中毕业生接受职业教育;安排8000万元省政府奖学金，资助4万名大学生接受高等教育。在此基础上，江苏于2007年制订了全省统一的办学标准和要求，即“六个一样”：校园环境一样美、教学设施一样全、公用经费一样多、教师素质一样好、管理水平一样高、人民群众一样满意。此外，江苏还颁布《江苏省县域教育现代化建设标准》，建立了评估表彰奖励机制，形成了“江苏省义务教育均衡发展先进县”的表彰奖励制度;实施“留守儿童食宿条件改善工程”、“特殊教育合格学校建设”工程等以满足特殊需求。目前，诸多区域农村教育已通过了现代化验收，昆山、张家港和无锡江阴更是成为统筹城乡教育改革中的先进典型，苏州则努力实现城乡教育由“互动”到“协调”再到“一体”，教育统筹体系在空间形态上凸显城乡有别(使城市更像城市，农村更像农村)，而在社会形态上城乡一体(让广大农村充分享受到现代城市文明，城乡教育都达到优质)的统筹模式[21]，基本形成了教育终身化、均衡化、多元化、信息化和优质化发展格局。
浙江属于典型的“自然统筹”型城乡模式，没有特意地开展城乡统筹教育改革，而是在制定一般的中长期教育规划时，就有意识地注重城乡的全局发展，早在2004年，浙江就已经成为全国第一个基本普及15年(学前3年到高中毕业)教育的省份，也是全国第一个城乡学杂费全免的省份。城乡教育的浙江理念是“着眼全局、兼顾各方、突出重点和抓住关键”，在协调性和均衡性的原则下，统筹各级各类教育，统筹教育发展规模、结构、质量与效益;在分类指导原则下，促进各区县保持统筹的积极性;狠抓薄弱环节，坚定不移的把教育发展重点放在“农村、欠发达地区和困难人群”，到2010年基本建成“教育强省”。
多年来，浙江省政府高度重视城乡教育统筹工作，采取诸多措施重点扶植农村、薄弱教育。针对学生的有：(一)加强农村学校基础设备建设，实施破旧危房改造工程、“食宿改造工程”、“农村中小学书香校园建设”、“爱心营养餐工程”和“农村中小学生均公用保障工程”，进一步改善农村中小学校办学条件。(二)拔出“扶贫专项经费”重点支持欠发达地区义务教育和高中段教育的扶贫助学，使全省没有一名学生因贫困辍学(农村家庭经济困难的孩子读书由政府承担解决，仅2007年全省就资助家庭经济困难中小学生达49万人)。(三)进一步调整中小学布局结构，通过专项资金推进欠发达地区的农村中小学现代远程教育工程。(四)采取“学籍动态管理”等多项政策，解决流动人口子女就学。针对教师的有：(一)提高教师待遇，早在2004年就出台了《关于进一步加强农村教育工作的决定》，要求确保教师平均工资不低于当地国家公务员平均工资水平，同时还应同享当地政府公务员津贴、补贴③。(二)安排“欠发达地区教师发展专项资金”用于师资队伍建设，提高教师整体素质，设立“浙江省农村教师突出贡献奖”专门激励农村教师。与此同时，浙江还实施“六项行动计划”大力推进职业教育，以促进和保障农民子女就学和就业。采取诸项优惠政策支持民办教育，促进城乡办学多样化。目前浙江省内85%的镇(乡)已成为“教育强镇”，76.7%的县(市、区)成为“教育强县”。
2.京沪：“大城市带小农村”为特征的都市教育统筹
上海与北京是直辖市，其共同特点是“大城市带小农村”，经济社会发展整体优势明显，具有统筹教育的空间优势和财政优势。
上海高度城市化的社会特征使“农村教育”在客观上只能用“郊区教育”来代替，“城乡统筹”在上海实际上是“城郊统筹”。作为全国教育高地的上海，核心问题不在均衡城乡而在如何实现城市中心教育区对周边非中心城市区的带动，如何解决流动人口的系列教育问题。上海的要政策措施：一是“加强市属配套商品房基地学校建设和幼儿园建设、迁建优质学校、城郊结对、对口办学、委托管理”等多种形式，加快新开发城市区域教育配套建设，加大对郊区学校建设的投入力度;加强幼儿园建设，进一步推进农民工子女学校纳入民办教育管理工作，推进中等职业教育服务郊区建设，通过“迁建优质学校到郊区、开办分校、增加郊区优质高中数量”，扩大郊区优质教育资源。二是通过“实施郊区教师专业发展培训项目、实施远郊区县薄弱学校师资队伍提高工程、延长中心城区到郊区工作的中学高级教师退休年龄、给予支教教师生活补贴”的方式大力提升郊区师资队伍的整体素质;通过“继续深化区县教育对口合作交流、进一步推动委托管理工作、提升农村学校教育质量”以推进优质教育资源向郊区辐射。
北京统筹城乡的实质同样是“城郊统筹”。北京的目标是到2010年“基本实现郊区农村教育现代化”。北京采取了类似于江苏的“倾斜型”和“重点型”战略措施，一是实施“向郊区倾斜、向农村义务教育倾斜、向基础薄弱区县、学校和困难群体倾斜”的“倾斜工程”，着力调整郊县中小学布局，改善其办学条件。二通加大郊县师资队伍建设力度，通过实施“十百千万工程”④、组织城镇教师支援农村教育(包括组织北京城镇有教育管理经验的退休老校长、骨干教师到农村中小学现场指导)、组织优秀大学毕业生支教农村中小学、发挥在京高校资源优势加强师资培训(开展“绿色耕耘”—农村中小学教师培训与发展行动计划、“春风化雨”行动计划组织、北师大与首师大专家对初中校进行“专家会诊”等)、设立教师特聘岗位带动队伍整体提升、规范中小学教师津贴和补贴、发挥特级教师和骨干教师辐射带动作用⑤等一系列措施郊县学校的师资条件。
(二)中部地区：“组团”协同的“城市群”教育统筹
中部地区统筹城乡教育的先锋是湖北和湖南，湖北的武汉城市圈与湖南“长株潭”城市群均是国务院2007年批准的“国家资源节约型、环境友好型社会综合配套改革试验区”，同时两城市组群又分别于2008年8月和2009年8月被教育部批准为“教育综合改革国家试验区”，并与教育部签署了“部省教育合作协议”。该区域统筹的本质实际上就是广义上的城乡统筹，两地统筹改革正如火如荼地进行，其发展思路中的诸多亮点值得全国期待。
武汉城市圈(“1+8”城市圈：指以武汉市(“1”)为中心100公里半径内的鄂州、黄石、黄冈、孝感、咸宁、仙桃、潜江、天门(“8”)等中小城市所共同组成的城市群)[雨林木风1] 的提出始于2003年。2005年九城市教育部门在武汉举行了首次武汉城市圈教育联席会，签署协议约定共同打造“1+8”城市教育圈，武汉城市教育圈几乎占据了湖北教育的“半壁江山”[14]，系长江中游最大、最密集的城市教育群[雨林木风2] 。2006年武汉市组织实施《武汉城市圈“十一五”教育发展专项规划》，从“校际交流合[l3] 作、教育人才交流、教育科研合作、职业教育合作、师资队伍培养、国际合作与交流、勤工俭学合作、产学研合作、部门联谊交流、信息资料交换”等十个方面做了具体规划安排。2008年8月，教育部与湖北省政府商定共建“武汉城市圈教育综合改革国家试验区”，并签订了合作协议书，“均衡”和“提升”迅速成为武汉城市圈教育综合改革的主旋律，而“融合”则是整个试验的核心。“教育圈模式”是统筹城乡教育发展的又一可能模式和渠道，湖北教育界为此也做出了大量的思考。在基础教育方面，武汉城市圈以实施“湖北省义务教育均衡发展行动计划”为抓手，推进城市教育圈基础教育联动及义务教育均衡发展项目，实施“义务教育学校标准化建设工程”、“义务教育教师队伍建设工程”、“义务教育教学质量提高工程”和“义务教育关爱工程”，建立义务教育均衡发展督导评价机制。在职业教育方面，推进职教园区建设，组建职教联盟(或集团)项目，成立了“武汉城市圈高等职业教育联盟”。根据湖北省经济和产业结构状况，确定以高职为龙头，以中职为骨干，采取联合办学、合作办学等多种形式，推进湖北海员、湖北机电、湖北食品、湖北护理、湖北旅游等5个资源共享的区域性职业教育联盟(集团)建设。在高等教育方面，探索城市圈高校联合办学和高等教育资源共享项目。推进圈内高校学分互认、教师兼岗互聘、学生跨院校、跨专业学习、辅修;采取资源整合、优势互补、强强联合的方式，着手实施武汉城市圈联合学位计划。目前武汉城市圈在“职业教育联动”和“师资联合培训”方面做出了不俗的成绩。下一阶段，武汉城市圈还将进一步探索包括“教育管理新体制、统筹协调新机制、科学发展新模式、促进各级各类教育协调发展”在内的多项教育试验政策和措施，其中将“学前教育纳入国民教育体系、将职校发展纳入行业规划、设置面向残疾人招生的高职、成立武汉教育银行、发行教育券融资”等具体措施都是武汉进一步改革试验中的亮点，这些改革将以“资源共享、优势互补、互利互惠、双活双赢”的发展理念来促进武汉城市圈“两型社会”建设，使教育圈整体率先在中部地区实现教育现代化。
“长株潭”(长沙、株洲、湘潭)城市群与武汉城市圈同处中部，也是我国重要的城市群组。“长株潭”城市群早在1998年就提出了“五个网络规划”，2006年提出了“新五同”，2009年提出实施“六个一体化”(区域布局、基础设施、产业发展、城乡建设、市场体系、社会发展)建设。2007年末，“长株潭”城市群与武汉城市圈一同被国务院批准为国家“两型社会”综合配套改革试验区。围绕“两型社会”建设，“长株潭”城市群教育界奔赴天津、重庆等地进行教育改革的实地考察，并积极展开了城市群前期教育调研工作，于2008年完成了“长株潭”城市群“两型社会”建设教育改革配套方案。2009年8月，教育部与湖南省签订协议，携手共建“长株潭城市群教育综合改革国家试验区”。“部省合作”将在集中在“探索学前教育办园体制机制、探索区域教育一体化发展体制机制、探索学校与企业行业紧密结合的集团化职业教育发展模式、探索产学研合作机制，增强高校服务经济社会发展的能力、探索实施素质教育的体制机制、创新教师队伍建设和管理制度、深化教育管理体制改革、加快学习型社会建设”等八个方面，核心在于建设能使“教育整合经营、资源共享、地区联动、城乡统筹、平衡和谐成长”的体制机制。“长株潭”试验区建设的重点是探索建立城乡教师，管理人员和校长的对口援助，定期交流和轮换制度、探索建立“学校共同体”、创新义务教育均衡发展机制、探索建立大中小学有效衔接，学校、家庭、社会互相结合的德育体系、探索举办特色普通高中和综合高中、建立“集团化职业教育办学”模式、率先基本普及学前教育等方面的教育改革实践非常值得全国期待。
(三)西部地区：“全域一体”的“阶梯型”教育统筹
西部地区统筹城乡教育的典型是重庆与成都。两地均是国务院2007年批准的“国家统筹城乡综合配套改革试验区”，又分别于2008年7月和2009年4月被教育部批准为“国家统筹城乡教育综合改革试验区”，其改革目的不仅在于促进本区域教育统筹，还在于为下一阶段国家实施中长期教育发展规划提供经验。
成都统筹城乡教育的理念是“全域成都”。作为省会城市，成都也是“大城市带小农村”的典型(成都全市幅员1.24万平方公里，总人口1100万，仅600万农业人口，其经济总量占整个四川省的1/3左右，城市带动能力较强)，具有全域统筹的先天优势。成都2003年就就提出“统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化”的战略决策，下大决心着力打破城乡二元结构，为提高执行力，甚至爆发了成都官场的“地震”⑥。七年来，成都教育通过推进公共服务改革和创新教育公共治理制度，探索并逐步形成了“一元化标准、一体化管理”的统筹城乡教育发展模式。其亮点在于：(一)建立了“倾斜型”城乡教育统筹配置模式，坚持“教育经费向农村倾斜、教师资源向农村倾斜、设备设施向农村倾斜、评优、评先、评职称向农村教师和支教教师倾斜”，竭力缩小城乡在管理、师资和设备等办学软硬件方面的差距。(二)坚持“以一个标准配置城乡教育软硬件设施、一个标准衡量城乡教师、校长的工作，以实现城乡培养的学生的质量一个标准”，构建城乡一元的公共教育体制，构建和完善统一的城乡学校建设标准、师资配置、课程设置、办学质量，落实农村中小学标准化建设和农村乡镇中心幼儿园标准化建设，在“法规、制度、投入”等保障机制上达到统筹城乡教育事业发展的一元标准。(三)通过“城乡学校干部管理一体化、城乡学校师资管理一体化、城乡教学质量管理一体化、城乡学生资助管理一体化”实现了以一体化管理统筹机制的运行，还组建以名校为龙头的优质名校教育集团，对集团内学校统一调配、统一管理，实现优质教育一体化办学，组建了“城乡学校联盟”，通过“名校下乡、城乡帮扶、百校结对、师徒牵手、网络覆盖”推动城乡学校互动发展，构建起了“优质教育全域成都满覆盖“的网络体系。
2008年四川发生了“5·12”特大地震，成都的统筹改革因此具有了“灾后重建”的一些特点。在2009年出台的《成都市建设统筹城乡教育综合改革试验区实施方案》中，进一步强化“全域成都”理念，提出了更加宏伟的目标和更加有力的措施：改革教育体制，优化资源配置，健全服务体系;提高学前教育质量，促进义务教育均衡;以内涵发展为核心提高普通高中办学水平;以就业为导向大力发展职业教育;以专业发展为基础加强教师队伍建设;全面完成灾后教育重建并将灾后学校建设成教育科学发展的样板;不断扩大优质教育资源覆盖面，将成都建设成“中西部地区教育环境最佳、教育水平最高、教育品质最优”的城市，并且走在全国前列。为此，成都提出了建设统筹城乡教育综合改革试验区的“三阶段”战略⑦和“十大行动计划”，即统筹城乡学校布局行动计划、教育公平行动计划、素质教育行动计划、职业教育攻坚行动计划、高等教育质量提升行动计划、终身教育行动计、教育国际化水平提升行动计划、教师素质提升行动计划、教师待遇和住房保障行动计划以及校舍安全行动计划。亮点有：成立“基础教育质量监测中心”、“建立城乡一体的质量监测评估体系”、组建“成都职业教育发展集团”、组建“成都社区大学”、建设“全市社区教育资源库和数字化终身教育网络体系”、设立“成都市农村新教师奖学金”、实施灾后重建学校“校舍安全工程”等。
重庆统筹城乡教育的理念是“一体重庆”。作为中国最年轻的直辖市，重庆统筹的任务、类型模式都完全不同于京沪。重庆“大城市带动大农村、大山区、大库区”，属典型的城乡二元经济社会结构。作为唯一省级架构的“国家统筹城乡教育综合改革试验区”，其改革压力巨大，但其扁平化的直辖市行政管理模式，统筹改革相对其他省份又具有一定的行政优势。自2007年6月被批准为“国家统筹城乡综合配套改革试验区”以来，重庆在统筹改革领域做了大量工作，取得了一些初步的成果：一是在2007年，重庆首创“代课教师公招制度”，在全国率先彻底解决了代课教师系列问题，结束了重庆有代课教师的历史;二是全面推进义务教育均衡发展，增加农村中小学公用经费，实现农村与县镇的“同标准拨款”，大力实施“农村中小学教学黑板改造项目、农村学校饮水工程、农村寄宿制学校建设工程、农村初中校舍改造工程和新农村卫生新校园建设工程”等多项农村教育发展工程项目;三是加大职业教育的基础能力建设，实现了多层次多规格教育与培训在城乡的全面覆盖;四是健全“就学资助政策体系”，全市共资助了各类学生402万人，其中，科学架构了具有重庆特色的“中职五类学生资助体系”;五是城乡现代远程教育实现了全面覆盖，受益城乡师生达到了350万人次;六是切实提高农村教师收入水平，使农村中小学教师津贴补贴补助增加了一倍;七是高校服务城乡统筹能力得以加强，形成了具有一定影响的校地合作模式，如“石柱模式”(西南大学与石柱县的科技合作)等;八是实施“百校牵手”城乡学校互动合作工程，加大城乡教育资源的共享和共赢。
2008年，重庆出台《重庆市统筹城乡教育综合改革试验实施方案》，系统明确了统筹改革将坚持“以城带乡、整体推进，城乡一体、科学发展，实现城乡教育规划布局、资源配置、政策制度、水平提升一体化”，并为实现这“四个一体化”提出了“分两步走”的战略，一是到2012年，初步形成城乡教育互动协调机制，基本实现区县辖区内义务教育均衡发展、非义务教育协调发展;二是到2020年，形成城乡教育一体化发展机制，基本实现全市城乡教育和谐发展。根据“基础教育以标准化建设为重点、职业教育以基础能力建设为重点、高等教育以提高教育质量为重点”的统筹重点格局，稳步推进以“城乡教育布局结构改革、城乡基础教育改革、城乡职业教育改革、高等教育改革、师资队伍建设制度改革、招生考试评价制度改革、城乡教育信息资源共享机制改革、教育帮扶机制和学生资助体系改革、教育经费保障机制改革”为主要内容的“九大统筹城乡教育的体制机制改革”，实施包括“优化城乡教育管理行动计划、中小学标准化建设行动计划、流动人口子女就学行动计划、职业教育服务能力建设行动计划、高等教育质量提升行动计划、产学研一体化行动计划、继续教育行动计划、民办教育发展行动计划、素质教育行动计划、毕业生就业行动计划、对外开放行动计划”在内的十一大统筹行动计划。其中有诸多亮点，如“建立长江上游技术人才培养中心”，建立高校接对帮扶区县发展长效机制、建立学生“学业水平测试、学习过程档案和综合面试”相结合的高校招生录取办法、建立“教育质量监测中心”、建立“完善普通高中学生奖学金、助学金制度(包括非义务教育阶段学校每年从学费总额中提取不低于5%的资金用于奖励优秀贫困学生)”、建立“教育发展公司”、成立“教育担保公司”、成立“教育银行”、发行“公益性教育基金”和“教育彩票”、开展“校长职业化改革”试点、建立“农民工学院”、实施“产学研一体化联习会议”制度、非义务教育阶段开展“股份制”办学试点等。《重庆市统筹城乡教育综合改革试验实施方案》实施一年来，多个区县，如九龙坡区、大渡口区等，已初见成效。
注释：
①笔者认为统筹城乡教育是指“涉教多元统筹主体根据经济、政治、社会、文化四维的改革诉求和发展需要，以“教育治理论”的思维在统筹城乡背景下的城乡之间合理有效、科学持续地聚纳、配置和培育教育资源、要素，优化教育结构和内涵，趋合教育与社会的内生力，促进城乡教育效率与公平的融合。统筹城乡教育包含以下五要点：一是主体多元性;二是客体多样性;三是内涵综合性;四是管理互动性;五是目的多维性。具见拙文李涛,统筹城乡教育的实践探索[J],教育发展研究,2008(20):1-5.
②据统计20世纪初期，各式各类学堂数量由1903年769所急剧增加到1909年52348所，清学部总务司编印。
③如诸暨市根据此政策，每年拨出1000万元重点支持山区农村学校建设，为每一个山区教师浮动工资一级，规定建制镇以下的农村中小学教师连续两年年度考核被评为优秀等级晋升一级工资，从2007年起专门设立100万元的边远镇乡教师特殊津贴，每位教师每月可享受80—120元不等的政府特殊津贴。
④“十”是指选定包括北京大学、清华大学在内的10所高校，作为首批和牵头学校，分别与10个远郊区县开展对口支援合作。“百”是指确定103对城镇中小学和远郊区县中小学开展“手拉手”活动。“千”是指启动城镇教师支援农村教育工作，今后每年要选派1000名城镇教师到农村全职支教，同时还要选派不少于2000名的兼职教师到农村支教。“万”是指在市委组织部、人事局、农工委、农委的指导支持下，市委教育工委、市教委与团市委一起，组织万名大学毕业生到农村基层开展“创业就业，服务贡献”活动。参见蔡继乐,赵正元.北京：城乡教育差距明显缩小[N],中国教育报,2006年1月15第1版。
⑤北京从2006年起，要求没有农村工作经历的特级教师必须到农村中小学或城镇一般中小学兼职支教，并完成不低于480课时的支教工作。此外，还将在北京城镇师资力量雄厚的中小学设立“农村中小学教师研修工作站”，每年接收500名农村骨干教师进站研修，努力提高农村中小学教育教学质量。
⑥成都在2003年提出统筹城乡发展思路以来，为确保行政执行力，撤换了一大批对统筹城乡执行力不强和思维不到位的地方官员，引起了成都官场的“统筹地震”。
⑦“三阶段”战略即：第一阶段(2008—2010年)：初步构建城乡一体的现代教育体系，基本实现城乡教育基本公共服务均等化。第二阶段(2011—2015年)：形成城乡一体的现代教育体系，基本满足城乡居民子女享有优质教育的需求。第三阶段(2016—2020年)：城乡一体的现代教育体系更加完善，城乡居民子女人人享有优质教育，在中西部地区率先全面实现教育现代化。
[参考文献]
[1][英]斯各特·拉什,信息批判[M],北京大学出版社,2009年版.
[2][法]鲍德里亚,洪凌译.拟像与拟真[M].台湾时报文化出版,1998.
[3]参阅拙文李涛,“中国语境”的教育公平核心新治理：一个“统筹教育论”的批判—诠释框架[J].大学教育科学,2009.(4):29-37.
[4]参阅赵泉民,从“无差别的统一”到“对抗性的形成”——基于新式教育兴起看20世纪初期中国城乡关系演变[J].江苏社会科学2007(3):155-160.
[5]侯艳兴,科举制度的废除与乡村社会变动[J],中国农史2006.3.
[6]此系列文章可参阅张彬、李更生,中国农村教育改革的先声——对20世纪20年代至30年代乡村教育运动的再认识[J]浙江大学学报(人文社会科学版)2002(5):124-131等
[7]毛泽东文集:第八卷[M].北京:人民出版社.
[8]邓小平西南工作文集[M],重庆出版社2007年版.
[9]参阅拙文,论党的四代领导人统筹城乡发展思路的演进[J],中共四川省委党校学报,2009(1):42-45.和周锦涛,建国初毛泽东城乡统筹发展思想[J].毛泽东思想研究,2007(4):16-19.
[10]张乐天,重新解读农村教育[J].教育发展研究,2003(11):19-22.
[11]参阅拙文李涛，中国统筹城乡教育综合改革：什么统筹?什么改革?——《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010—2020年)》中的“统筹治理论”建构[J]和未来十年中国城乡教育公共治理的政策设计与法理建构：一个框架模型[J]即出.
[12]参阅拙文李涛、姚俊,建构面向中国问题的教育公平治理体系-方法论新范式：统筹教育论纲[J], 江淮论坛,2009(4).113-118.
[13]江卉,武汉城市圈教育融合趋势显现 资源亟待优化[N]湖北日报,2009-02-19版.
[作者简介]李涛，男，四川绵阳人，东北师范大学农村教育研究所博士，西南政法大学政治与公共事务学院硕士，主要从事政治（法律）哲学与文化哲学、思想史与中国社会结构变迁、教育政治学与知识社会学研究;宋玉波，男，四川射洪人,西南政法大学政治与公共事务学院教授、博士生导师、人大制度与宪政研究中心副主任，主要从事政治学与法理学研究。
本文原载于《江淮论坛》（合肥）（2011.1）
