2000年10月，党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》首次正式提出“扩大公民有序政治参与”这一科学论断。党的十七大报告进一步明确指出“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”， 强调扩大公民有序政治参与已成为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求之一。公民有序政治参与作为社会主义政治文明的重要内容和民主政治的实现途径，不仅需要全面了解其运行机理的内在逻辑，还要对其总体思路进行相应的价值判断，从而推进公民有序政治参与实现途径的有效开展和持续创新。
一、公民有序政治参与的现实诉求
人民群众通过合理的途径和必要的程序参与政治生活，是发展民主政治的重要条件和内在要求。公民政治参与不仅受经济社会条件、政治心理意识、利益协调格局与政治制度供给的影响，这些因素也为公民政治参与的有序化提供了基本现实诉求。
首先，社会主义市场经济的建立和发展为公民有序政治参与确立了现实基础与逻辑前提。市场经济作为社会化大生产的商品经济，它不仅是资源配置的基本手段，也对公民政治参与提出了相应要求。这是因为，市场经济的运行机制以等价交换和自由竞争为基础，这在现实政治领域中必然指向平等和自由的价值意蕴，并以法律化的形式将平等和自由确立为权利。随着市场经济的确立和发展，公民政治参与的积极性不断提高，要求自主、积极、广泛、深入地参与政治生活，以此实现获取利益和维护利益的目的。然而，健康和稳定的市场经济必然建立在法治的基础之上，公民作为自主性利益主体，在突出关注自身利益、积极实现自身权利的过程中，不仅可能干扰市场经济的正常运行，而且可能以非法的利益诉求和无序的政治参与危害社会生活与民主政治。
其次，当前公民政治心理意识的基本特点及突出问题在观念层面上对公民有序政治参与提出要求。政治心理意识作为政治文化的基本结构和重要内容，是公民政治活动的内在因素，可以对公民政治参与的主体范围、目标设定、行为方式施加影响。具体而言，一方面，由于我国当前改革发展处于社会经济的转型期，并将长期受到历史文化传统影响，不同公民主体在实现、维护自身合理利益诉求的过程中，能否依法、理性、自主地进行政治参与活动，仍存在显著差异。这使公民政治参与表现出传统政治文化同现代公民政治文化共存，自主性、支持性政治参与意识同动员性、抗议性政治参与意识交织的特点。另一方面，受公民社会地位、经济实力、教育水平影响，不同公民主体的政治参与意识和参与能力存在一定差别，导致在进行投票选举、表达利益主张、提起司法诉讼时偏离法治化的政治参与轨道。
再次，改革发展进程中的利益格局及利益协调模式在秩序层面上对公民有序政治参与提出要求。当前人民群众内部矛盾呈现多样化的特点，社会利益差异所导致的利益冲突广泛存在。从根源上讲，具体利益差异既是和谐社会的必要基础，也是公民政治参与活动的基本前提。社会和谐并不否定和消除合理利益差异，而是主张人民在各尽其能、各得其所的前提下，有效调节并缓和利益差异所导致的利益矛盾。其中，公民有序政治参与作为重要的利益协调机制，可以使利益矛盾控制在秩序的范围内，保证社会成员和谐相处的稳定局面，为改革发展提供良好的社会条件和政治环境。然而，利益差异在一定条件和作用方式之下的扩大化，以及公民政治参与当中存在的随意性因素和偶然性事件，有可能向政府权力运行和公共政策制定施加消极性压力，从而在短时期内激化社会矛盾。
最后，当前形势下制度供给的系统推进、协同配合在制度创新和配套设施方面对公民有序政治参与提出要求。公民政治参与需要通过一定的渠道和途径实现健康良序运行，政府提供的参与渠道和参与途径构成了政治参与制度化、程序化、法治化的基本保障。然而，由于制度供给存在着制度化参与渠道狭窄、制度化参与规范不完善、制度化参与程序不健全、制度化参与成本较高等问题，这使部分公民个体或团体的政治参与诉求无法在制度内有效实现，导致制度外政治参与的无序化后果。此外，不同制度化政治参与机制的协同配合，可以从正反两个方面影响公民政治参与的实际效果。在积极的方面，制度供给充足、制度持续创新有助于参与渠道的畅通和参与途径的良序运行。在消极的方面，制度供给缺失、制度创新乏力不仅无法提供系统、全面的参与渠道和途径，而且阻碍现有参与机制发挥合理功能，不能从协同配合的方面实现公民政治参与的有序化。
二、公民有序政治参与的理念定位
当前社会发展状况和政治发展特点为公民有序政治参与提出了现实诉求，其中也包含着公民有序政治参与的价值意蕴和总体思路，对此可从如下四个方面进行理念定位。
首先，需要明确政治参与的重要价值及其功能，认识政治参与对于民主政治的促进作用，强调公民政治参与同秩序、稳定之间的内在联系。一方面，政治参与就其基本涵义而言，是公民个体或团体基于某种利益诉求或特定动机，通过一定方式直接或间接地介入政治领域、表达政治观点、影响政治决策的活动。公民政治参与作为政治文明的重要内容和民主政治的实现途径，不仅是保障公民权利、监督政府权力的有效手段，同时也是提高公民素质、培养公民精神的基本方式。另一方面，人类社会的组织建构与发展延续无法在动荡不安和争斗不休的环境下进行，因而秩序和稳定对于社会生活极为重要。必须确保公民政治参与在认同国家基本政治制度、遵守国家法律规范的前提下进行，避免公民政治参与的无序与失衡状态影响政治稳定，使国家和社会生活在安定团结、和谐有序的发展轨道中运行。
其次，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国对于公民有序政治参与的指导作用，通过坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度不断推进公民有序政治参与的制度化、法治化。对于公民有序政治参与而言，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国是有机统一的。坚持党的领导为公民有序政治参与提供了根本保证和领导力量，坚持人民当家作主要求公民有序政治参与使最广大人民的根本利益得到保障，坚持依法治国要求公民有序政治参与必须在宪法和法律的框架下运行，这在根本上为公民有序政治参与确立了基本方向、行动准则和发展轨道。具体而言，公民有序政治参与需要通过根本政治制度和各项基本政治制度提供的结构性、法制化框架，反思和总结改革发展的实践经验，从制度供给和制度创新的角度加强自身的制度化建设，积极确立符合中国实际的公民有序政治参与机制。
再次，充分认识公民有序政治参与对于公民合法权利及利益诉求的保障作用，尊重公民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益。政治参与是联系国家制度与社会领域的重要机制，只有公民的合理利益诉求被正确对待，必要政治参与渠道畅通无阻，政治参与途径在法制框架之下正常运行，才能确保公民有序政治参与切实推进国家民主与基层民主的有效互动，实现经济发展、政治稳定、社会和谐的相互协调。在当前社会利益分化加剧、社会利益格局调整的形势下，尤其需要重视城乡贫困群体和低收入群体的合理利益主张和政治参与动机，发挥公民有序政治参与对于推进社会体制改革、扩大公共服务、完善社会管理、促进社会公平正义的积极促进作用。此外，尊重公民合理利益诉求、提高公民权利保障水平、创新公民政治参与机制、扩展公民政治参与渠道，需要重视城市社区与农村基层政治参与、工人政治参与、新兴社会阶层政治参与、女性政治参与、流动人口与弱势群体政治参与的现实发展和制度创新。
最后，认真思考扩大公民有序政治参与同局部参与失序之间的关系。扩大公民有序政治参与是实现全面建设小康社会奋斗目标的一项新要求，需要公民政治参与在扩大参与主体、拓宽参与领域、深化参与层次、丰富参与方式方面积极开展探索创新、全面总结实际经验。扩大公民有序政治参与不仅能够满足公民参与政治生活的意愿，积极回应公民的利益诉求，也可能出现局部参与失序的现象。对于这一问题，需要清楚认识到在短时期和一定范围内，尽管政治参与领域的扩大和参与程度的深化会伴随着局部参与失序，但不主动扩大政治参与主体、不积极丰富参与方式的做法，可能导致部分社会利益群体由于无法被合法参与渠道吸纳，而选择诉诸非制度化的政治参与方式。因此，在处理扩大公民有序政治参与和局部参与失序之间关系的问题上，必须注重民主法治的重要作用，促使公民合法维护自身利益，避免无序政治参与对于政治体制和社会稳定的冲击，减小社会利益群体采取非制度化政治参与的可能性。此外，还要充分认识到公民有序政治参与作为一项系统工程和长期任务，需要在渐进式的发展过程中常抓不懈、稳步推进。
三、公民有序政治参与的路径选择
扩大公民有序政治参与是一个价值理念和政治实践、战略目标和实现机制、根本原则和路径选择紧密联系的长期过程和复杂系统。因此，坚持怎样的实践路线、通过怎样的必要机制、选择怎样的合理路径，是扩大公民有序政治参与的根本问题和首要任务。
其一，积极推进经济社会全面发展，实现社会公平正义。经济社会持续、快速、良性的发展为全体社会成员合理享用社会财富和分配社会资源提供了物质条件，也有利于合理利益诉求和政治参与动机的孕育。一个不断发展并体现文明的社会必然具有公平正义的特征，在政治发展过程中始终坚持社会公正的原则，在实践中不断促进社会公正的实现。由此可见，社会公平正义是社会进步和政治发展的秩序状态，有利于促进社会良序发展，推动公民政治有序参与的实现。
其二，加大公民政治文化教育，提高公民政治思想水平，增强公民政治主体意识。探索并总结各种途径和方式，积极创造必要的环境和机制，使公民认识有序政治参与的重要意义，从权利意识、民主意识、法治意识等方面培养公民政治心理意识，通过多渠道的参与实践丰富公民政治参与的经验、提高公民政治参与的主体能力，从而为扩大公民有序政治参与提供必要的观念支持和广泛的社会基础。
其三，重视人民代表大会制度对于公民有序政治参与的根本作用。人民代表大会制度是保障人民当家作主的根本制度，是公民有序政治参与的根本途径。完善并发展人民代表大会的工作机制，丰富公民有序政治参与的实现形式，需要依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，保证人民代表大会依法实行立法、监督、人事任免、重大事项决定的职权。
其四，加强公民有序政治参与的制度化建设，提高公民有序政治参与的制度化水平。制度化、法治化的政治参与是扩大公民有序政治参与的必要前提和重要保障，也是政府责任在制度供给和制度创新方面的基本要求。扩大公民有序政治参与，除了坚持和完善人民代表大会这一根本政治制度，还要注重中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度的制度化、法治化，规范政治参与行为、拓宽政治参与渠道、完善政治参与方式，促进公民政治参与在合理的机制和程序所组成的制度框架内有序运行。
其五，建立健全科学合理的利益表达和利益整合机制。利益是政治活动的出发点和目的指向，具有分散性、隐匿性、流动性和冲突性的特征。实现公民有序政治参与，必须建立科学合理的利益表达和利益整合机制，保证公民合理、有序地公开表达自身的利益主张，并将这些利益主张转化为公共政策。具体而言，确立制度化的公民政治参与渠道，实现长效化的公民利益表达及利益整合，需要充分发挥人民代表大会制度和政治协商制度在政治生活中的重要作用，建立舆情民意反映机制，完善重大决策的规则和程序，促进信访制度更加规范化、制度化。
其六，引导新兴传播媒介，规范网络公共领域。互联网技术的发展和使用的普及扩展了公民政治参与的渠道，扩展了公民政治参与的领域，提高了公民政治参与的热情。与传统传播媒介和政治参与方式相比，网络政治参与的开放性、迅捷性、匿名性、廉价性特点在特定条件下往往导致不实信息传布和舆论导向失序，这对公民有序政治参与提出了现实挑战。对此必须发展网络技术、加强网络监督、规范网络秩序，发挥网络媒介在传播公共信息、汇聚舆情民意、监督政府工作的重要作用，为公民有序政治参与提供健康良序的网络公共领域。
（作者系吉林大学行政学院讲师）
