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梁晓阳，爱思想网学术观察员

内容提要：政府扩张的过程与移民参与民主政治的事实紧密相连。那么现今的美国政府何以相较建国之初可被称为大政府呢？既然美国是一个移民建立的国家，那么最初的到来者又是具备了怎样的特征，能够建立起一套体现了有限政府理念的宪法呢？

序

众所周知美国是一个移民国家，自殖民地时代起四百多年来，移民与寻找自由、机遇构成了美国国家主义神话的重要部分。关于个人移居落脚、拓荒立业的故事绵延不断，或写入小说的篇章，或进入好莱坞的镜头，或成为新闻头条的励志故事，成为构筑"自由之地、勇者之乡"美梦的一部分。

然而个人励志与获得自由的真实，也不能掩盖大部分移民生活的平淡普通，或者还有一部分人仍然经受磨难的事实。就有那么一群人，踏足美国后仍然陷入被奴役的困境里，要么卷入战争献出生命，或者还投入到边境或大都会贫民区的凶险里。他们的参与，成为了塑造现在伟大美国的一部分，让田野撒满金黄，让铁轨贯通大陆，让高楼拔地而起，也让火箭射向星辰。然而在这个恢弘的叙事背后，还有另一个阴暗面，他们的参与，在政治生活的层面左右着国家机器里权力的天平。他们在计算着如何摆脱困顿的过程中，与政客或改革家们一同帮助把国家机器变大，一点一点蚕食着这国家那以"自由"为名的立国之本。

早在"昭昭天命"的扩张主义时代，欧洲新移民即是开拓新边疆的主力军。在十九世纪中期正当欧洲革命高潮（1848革命），或是在英国的统治下爱尔兰饱受饥荒肆虐（1845-1852年的爱尔兰大饥荒），许多人因此颠沛流离、背井离乡地踏上了通往新大陆的旅途。到达新大陆的新移民大多跻身在社会下层，首先聚集在城市贫民区里，他们对于能够维持生计站住脚跟非常在意。此时对于他们来说，能快速兑现的利益、那些能保证他们立足与发展的利益，理所当然是诱惑极大的。而正是这些诱惑加上政客在民主制当中的投机与利用，开启了美国联邦政府一步步扩大的进程。

在19世纪安德鲁·杰克逊总统执政时期到世纪中叶部分，美国各州渐渐取消了获取投票权的限制，不再要求达到一定财产与纳税额度的资格，将投票权适用于所有男性白人公民。这意味着政治权利与纳税的责任开始脱钩，而无产者也存在通过自己意志决定他人命运的能力了。四十年代的美墨战争（1846-1848）的胜利，为联邦政府赢取了大片的国有土地。而这些国有土地，在内战时期又成为了林肯当局通过颁布《宅地法》奖励无产移民土地、吸引他们支持战争、获得农产品及兵员的政治筹码基础。在这场对决中，意图脱离联邦的南方因不敌北方的总体战机器而落败，林肯的胜利代表着联邦的意志凌驾于合众国各邦（州）之上，《宪法》不再被解释为各邦国的缔约共识，而是被解释为"全体美国人"意志的凝结。

*1862年9月22日，美国第十六届总统林肯发表了《解放黑人奴隶宣言》

内战后至二十世纪初，美国经历了一场堪称人类奇迹般的发展时期，各种产业蒸蒸日上，并在工业与科技领域里达到了引领全球的高度。与此同时，新的移民--他们是东欧犹太人、意大利与爱尔兰的天主教徒、华裔与日裔劳工再加上被解放的黑人自由人--陆续涌进新大陆或进入大城市里，填满了工厂车间，也布满了铁轨沿线。在芝加哥或纽约这样的大城市里，新移民生活在环境恶劣的贫民区中，发展的机遇与空间受到限制，各种罪恶与犯罪频频产生。这些现象激起了像简·亚当斯、W·E·B·杜波依斯这类社会改革者要打造新天新地，带来"社会福音"的激情。

社会改革者们成立了霍尔馆社区睦邻运动或有色人种促进会这类的组织。一方面他们在社区自治与邻里相互支援中极大地促进了城市贫困新移民与少数族裔的福祉，但另一方面他们也借助游说活动，支持利益相关的候选人，成功地影响了地方到联邦等不同层级的政府，落实了最早一批公共福利政策。这个时期被称为进步主义时期，而往后泰迪·罗斯福、伍德罗·威尔逊甚至到二十世纪中叶以"自由主义者"自居的富兰克林·罗斯福、约翰·肯尼迪、林登·约翰逊等人所落实的福利或平权政策实质上都是基于进步主义理想的。

*简·亚当斯霍尔馆博物馆，该博物馆位于芝加哥。芝加哥的霍尔馆协会（Hull House Association）从霍尔馆睦邻中心发展而来，后来由简·亚当斯于1889年创立，这里不仅代表了美国历史上一个著名的地点，而且代表了一种社区服务和社会改革哲学。

也许在过去，新移民与被解放的黑人自由人们在被歧视待遇下，在生活中会遇上现代美国人难以想象的困难。然而热心的社会改革者们所采取的扩大公共福利的行动，让联邦政府成立了更多官僚机构，甚至变本加厉地侵犯个人自由与财产权。在些愿望的基础上诞生的副产品中，我们能看到联邦政府在战后对南方继续进行了军事管制，成立了"自由人局"等以保障黑人权益为名的诸多官僚机构；或者在二十世纪初期前后落实了更多的公共福利支出，伴随着重商主义的政策一起作用在了引发历次经济危机上；在大萧条新政时期罗斯福下令抽取重税的同时，又"大跃进"般地进行基础建设，昔日以创造工作机会为由修建的数千水坝，如今却成为了危及下游民众安全及河流生态而需要拆除的存在；林登·约翰逊在落实"平权"，声张"伟大社会计划"的同时，让美国经济滞涨的时间延长，而广泛提供给少数族裔的社会福利，却事实上鼓励了种族隔离，让依赖福利的少数族裔因为自身奋斗的能动性受侵蚀而被限制在了贫民区。过去一百多年来出于政府层级的武断政令与经济计划，并没有让美国人的生活更好。过去一百多年来越来越响亮的"追求平等"呼声，让不同种族根据政府配额而不是个人成绩来享有教育机会，让不同性别被强制同等薪酬待遇，也让所谓经济弱势阶层与中小企业享有剥夺他人收入并获得政府补助的特权。于是现在美国在一片皆大欢喜、社会平等进步的表象下，自由被膨胀着的官僚机构侵蚀着。近年来政府财政已经债台高筑不可逆转，不知道现在安宁的美景何时会幻灭，让美国从罗马共和国步入罗马帝国时代。如今在位总统巴克列·奥巴马叫嚣要用总统行政命令，绕过国会去挑战赋予广大公民合法持枪权利抗衡暴政的第二宪法修正案的声音，即是美国即将彻底帝国官僚化的预表。

*美国总统奥巴马就康州学校枪击案发表讲话时数度哽咽

以上我们似乎能看到一个美国政府如何变大的线索，这个政府扩张的过程与移民参与民主政治的事实紧密相连。那么现今的美国政府何以相较建国之初可被称为大政府呢？既然美国是一个移民建立的国家，那么最初的到来者又是具备了怎样的特征，能够建立起一套体现了有限政府理念的宪法呢？

美国政府的分机构与支出规模

欲了解美国政府有多少分机构，最简便快捷且非学术的途径即是使用美国政府官方网站（www.usa.gov），在里面的A-Z Index of U.S. Government Agencies（A-Z字母为名首的政府机构搜索指引）页面即能看见名目繁多的分机构。同样在维基百科的词条List of federal agencies in the United States（美国联邦政府机构名单）也能很直观地看到同样的内容。目前在立法（Legislative Branch）、司法（Judicial Branch）与执行（Executive Branch）三权分立的主要分支中都分别新生了大量名目繁多的分机构，尤其是在执行分支下能找到上百个分机构的名称。在维基百科美国政府执行部门的专属词条下（United States federal executive departments）有各主要部门成立年份的记录。除了国务院（Department of State）与财政部（Department of the Treasury）始于建国时期的1789年，往后算起进入十九世纪后几乎每隔二三十年则成立起一个新部门。而在二十世纪二战后，联邦机构成立的速度相较之前呈现出几何指数般增长的趋势。如今政府雇员总数已经达到418万余人，而政府支出达到2.3万亿美元。

*Wikipedia词条List of federal agencies in the United States中索引部分的截图。

*联邦机构建立时间记录。

对于政府支出，一直有居安思危的美国人做出统计并公布在互联网上，其中www.usgovernmentspending.com中记录了美国政府支出与债务的各项明细数据，以及进行支出的相关机构与历史。在Spending Overall History（政府支出历史概览）的链接中，一个自1900年来美国政府支出增长的概览被图文并茂地呈现出来。总体而言自1900年来，美国政府主要集中在国防、教育与医疗保障方面投入了大量开支，使得开支占GDP的比例从1900年的7%攀升到二十一世纪初的40%。联系起前文中提到的政府官僚机构的追加，再从开支的增长来看，联邦政府都比以前块头更大了，管制的范围更加广泛。

*美国自1900年至2020年总支出的统计。灰色为地方政府直接支出，绿色为州政府直接支出，红色为联邦政府直接支出，蓝色为联邦转入地方或州政府的支出。

*从1900年到2020年国防支出的变化。

*从1900年到2020年教育支出的变化。

*从1900年到2020年医疗保障支出的变化。

美国政治话题中的国家安全局（National Security Agency）、国内税务局（Internal Revenue Serivce）及联邦储备局（Federal Reserve）

在伊拉克与阿富汗战争及次贷危机（2008 -）后爆发的茶党（Tea Party）运动中，限制政府权力变成了民间古典自由主义（Classical Liberalism）/自由至上主义(Libertarianism)群体关注的焦点。他们应对的是新保守主义者（Neo-Conservative）好战且欲将国家安全管制渗透至公民生活方方面面的企图，还有民主党"自由派"（Liberals）意图建立欧洲的保姆式福利国家的野心。战争进程让国家安全局把情报采集渗透到了公众互联网和私人通讯工具里，甚至一度让联邦军队有能力调动国民警卫队的资源。而在另一方面，奥巴马政府欲调整出更严格的税收政策，并出台了带有强制性的全民医保。在这个政治场域里面，左与右的选择都让茶党人们感觉到这些将偏离美国建国保护自由与法治的初衷，会让有垄断性的权力机关越来越凌驾在人民头上。

如前文所提示，在国家安全方面国家安全局以反恐为名目把监听渗透进了公民生活的方方面面，他们通过在各大通讯商（三星、Cisco、戴尔等）的程序或电子仪器里植入间谍软件实现如此行经，或者通过别的电子通讯仪器波段接收设备来实现。在NSA密匙事件（1998）与前NSA雇员爱德华·斯诺登曝光棱镜计划后，美国社会上掀起了轩然大波，对NSA窃听行为合宪性的质疑与对NSA权力的限制旋即成为了公众焦点。

*斯诺登曝光棱镜计划

而国内税务局与联邦储备局分别是美国的税务机关与垄断的国家货币发行组织。前者IRS有非常大的税收侦查权力，情报收集手段堪比FBI，并有进入或突破私人领域去搜查线索的手段。而针对抗税、逃税者的处罚则有加以诸多罪名并监禁。有名的税务抗议者艾尔温·希夫（Irwin Schiff）--经济学家和太平洋贵金属的CEO彼得·希夫（Peter Schiff）的父亲依据宪法抗议联邦违宪的税收名目，并出版了助人规避IRS侦查的书籍，后者被IRS使用法律途径阻挠出版并导致他被IRS起诉且被监禁于联邦监狱内，最后如同殉道者一般仙逝狱中。而联邦储备局（通常简称The Fed）惯常使用货币数量与利息调节的手段去解决美国历史上经济低迷带来的困境，但如此手段多数是助纣为虐。过往美国历史上并没有中央银行体制，而经济自有周期上低潮，自动调节出适合市场需要的产业存留。而人们惊恐于下行期的存在，在二十世纪初期请出了The Fed这样的中央银行体制，但后来的历史--大萧条与60年代的滞涨以及次贷危机证明中央银行操纵货币的手段不但是偷偷地在侵吞人民的财富（通货膨胀），也让本该让市场淘汰的企业延迟被替代，使得后面的萧条结果更加耸人。The Fed此般存在被美国德州国会参议员荣·保罗（Ron Paul）在《终结美联储》一书中点出为："现代货币与金融体系不是一个自由市场体系，它是一个由政府支持的半社会化体系"，而更被指控为手段上违反宪法，因为"宪法反对纸币的立场是十分清楚的，只有黄金与白银是唯一合法支付的手段"。

美国早期移民与建国的文化基础

美国早期移民是指所谓殖民地时期的移民。在美国大西洋沿岸东北地区，自1620年代开始即有英格兰人、荷兰人、瑞典人、芬兰人与德意志人陆陆续续以私营企业、家族族群为单位在北美新英格兰（马萨诸塞、康涅狄格、新罕布什尔、罗德岛）及中部沿岸（新泽西、纽约及宾夕法尼亚）登陆，并开垦出定居点，其中百分之九十人口成为了农民。

*1620年9月6日，“五月花”号载有包括男、女及儿童在内的102名清教徒由英国普利茅斯出发，在北美建立了第一块殖民地。五月花号（Mayflower）并非从英国移民驶往北美的第一艘船只，但却是英国移民驶往北美的一艘最为著名的船只。

最初不同欧洲民族在本族社区内流行自己的语言，然而殖民地大范围内又普遍采用了英语作为贸易用语言。在北部新英格兰地区，居民点大多为逃避英国国教迫害的清教徒建立。而在大西洋沿岸中部地区，族群构成更加多元，其中英裔人口占60%，德裔人口占30%，主要为各种逃避欧洲国家化教会迫害并寻求信仰自由的新教徒，或者是逃避新英格兰地区清教统治迫害的其他教派成员。在南部沿岸（马里兰、南北卡罗莱纳、弗吉尼亚及乔治亚），殖民地则由英国直接设立并指派总督统治，人口大部分为英裔人（55%），其余则是大量黑奴（38%）及少数德裔人（7%）。在十三个殖民地的边境地区，有苏格兰人、爱尔兰人及德裔人进入开垦定居，以至于阿巴拉契亚山脉沿线的主导文化为苏格兰--爱尔兰文化。即使在英国全面接管十三个殖民地后，尽管各殖民地有不同的渊源及族群构成，除了引进贵族制度外各级别的政府几乎都参考了英格兰各地政府成立的原理及习惯法传统，而且地方上充满了自给与自治的色彩，公共决策多以社群居民参与或代议决策来实现。这种自然社会的状态也成为未来英国在英法七年战争后（1756-1763）武断地施加税法法令给殖民地人民时，引发他们不满情绪的认知基础。

如此充满基督教文化背景的族群构成，以及脱离中央集权官僚主义武断统治的地方自治色彩，一并构成了未来美国国家共同体的法统基础。在英国启蒙主义哲学家约翰·洛克的《政府论》下篇里，政府被定义为一个该仅限于保障个体自然权利——即生命、财产及自由的产物，其存在的必要意义只是为了向大众昭示法治（Rule of Law）的存在与权威，从而终结人与人进行战争的自然状态。自然状态被认为是人乃堕落的受造物那趋罪（Sin）的本性所导致的，因而律法并不被人充分认识与遵守。而法治所依靠的律法其源头乃是至公至圣的造物主。

随即在后来建国先贤之一托马斯·杰弗逊所起草的《独立宣言》当中，其第二部分即阐述了与英国分离的权利原理，即基于洛克之自然权利思想上所构造的阐述："所有人为平等的受造，造物者赋予他们若干不可剥夺的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利"。而在后来出现的《美国宪法》里，对诸自由与产权保护的观念以及对统治权力限制的操作方法渗透在其各主要条文中。

（未完待续）

参考资料：

[1] https://www.usa.gov/federal-agencies/a

[2]https://en.wikipedia.org/wiki/List_of_federal_agencies_in_the_United_States#United_States_Department_of_Agriculture

[3]https://en.wikipedia.org/wiki/United_States_federal_executive_departments

[4] http://www.usgovernmentspending.com/past_spending

[5]https://en.wikipedia.org/wiki/History_of_immigration_to_the_United_States#Middle_colonies

[6]【美】彼得·伯格、【英】格瑞斯·戴维、【英】埃菲·霍斯卡著，《宗教美国，世俗欧洲·主题与变奏》

[7]【英】约翰·洛克，《政府论》

[8]【美】詹姆斯·麦迪逊、亚历山大·汉密尔顿等，《美国宪法》

[9] https://en.wikipedia.org/wiki/Irwin_Schiff

[10] https://en.wikipedia.org/wiki/National_Security_Agency

[11]【美】荣·保罗，《终结美联储》