摘要：中国的现代国家建设是一个民主政治不断完善的过程，在这个过程中，村民自治是最具有代表性的制度安排。村民自治其实质是通过给予农民充足的自主发展空间，在增强农民对国家认同感与权力正当性的认同时，实现国家治理与农民自我发展的双重目标。但实际来看，村民自治在其实际运行中产生了明显的行政化倾向，使得村民自治更多的成为一种完成国家行政任务的载体，国家很难通过这种“行政化的村民自治”来构建一种新型文化网络关系实现国家和村落社区的健康互动，基于这种现实，在国家政权建设的目标中检讨村民自治实践的历程，进而提出一些积极的实践方向就显得非常重要。
关键词：国家与社会 村民自治 压力型体制
自上个世纪90年代以来，在三农问题的背景下，农村政治问题成为学界研究的热点，而村民自治则是农村政治研究的切入点。在村民自治制度实践之初，赞同与质疑之声焦灼在一起，但是谁也不能为其未来之势做个定论。话音未落村民自治已经过了三十年的风雨历程，应该说其所取得的成绩与存在的问题并存，但是不能否认村民自治制度以及其带来的民主选举模式逐渐成为一种共识。研究者发现《村民委员会组织法》正式颁布实施十年来取得了巨大成效，中国的村委会选举已经走向“常态化”，进人“平稳期”，选举模式也正经历从 “有候选人选举”到“无候选人选举”的变革[1]。但是取消农业税后，随着国家权力的退出，当前这种实践仍然面临着诸如贿选、霸选以及灰色势力操纵的种种不利，同时说明这种共识没有形成一种内在的普遍民主意识。要切实解决这些问题就需要厘清村民自治实施过程中国家与社会的关系，将村民自治作为一种历史过程，把其发生与发展置于特定的历史背景下加以考察，才能更为清晰的解读村民自治的发生、演变以及走向。
一、国家与社会：解读的一个理论框架
国家与社会的关系是国家产生以来最基本、最重要的一对社会关系，也是现代社会必须面对的重要关系。国家与社会的关系，经历了从古代到近代再到现代的历史发展过程，这一过程也是国家与社会关系从传统向现代转型并逐步走向合理的过程。在西方国家与社会的关系准确的说是指国家与市民社会的关系。现代市民社会研究的传统始自17、18世纪，主要指当时在封建社会的政治经济关系之外萌发的资本主义经济生活，它意味着一种经济的、私人的社会生活领域，在内涵上与政治的、公共的社会领域相对。中世纪前期在封建采邑关系中产生了主人与附庸之间的权利与义务关系的“准契约观念”，使社会权利不再淹没于政治权力中，尤其是中世纪独立的“社会”观念的萌芽和“初级的市民社会”的观念为近代以来重新界定国家与社会关系提供了思想渊源和实践源头[2]。近代西方关于国家与社会的研究架构大多是基于西方“市民社会”发展的经验事实所提出的理论架构，总体上看市民社会与国家之间的有三种关系：（1）市民社会先在于或外在于国家的自由主义关系模式；（2）国家高于市民社会的国家主义关系模式；（3）国家与市民社会之间的相互制衡的共和主义关系模式。
西方的国家与社会关系更为接近第三种模式，他们之间边界明确，并且国家逐渐与社会达成某种平衡。这主要是源于在内涵上与政治的、公共的社会领域相对的经济的、私人的社会生活领域——“市民社会”已经发育成熟，西方发达的市场经济国家，已经跨越了社会与国家两极对立的阶段，国家与社会通过市场、利益集团、大众传媒等实现了更为频繁的良性互动与交流。在中国虽然也存在国家与社会的模糊边界，但是这种边界并不清晰，冲突与融合交织在一起，并且现代市民社会理论(或者说国家与社会关系理论)是以西方发达市场经济为研究之现实背景的，当将其引人作为东方国家典型的中国时，就有一个把外来理论与本土资源相结合的过程。但是中国并没有一个真正意义上的市民社会，因此，在推进民主政治中就会遇到很多问题。
在传统的中国社会治理中官员主要依靠任命，传统的官僚体系中根本没有民主选举的意识。而且“皇权止于县”，对乡村社会的治理主要依靠宗族权威进行，在这个层次上国家与社会出现了脱节。但是国家的权威性治理和无为而治的理念又无处不在，国家的影子又覆盖到整个“天下”，家国同构的观念使得国家远高于社会，社会国家化的程度极高。建国后，共产党人通过革命战争以及土地革命彻底的翻转了基层，将分散的乡村治权集中于国家政权体系中。彻底破碎了覆盖着的传统权威网络，权力直接嵌入到最底层，直接改变了基层社会的原有基础，重塑了传统的乡村精英结构和底层的网络关系。农民的民族主义和国家观念开始形成并逐渐强化，民族国家理念历史性的得以突破。尤其是人民公社时期，国家权力更为明显的嵌入到乡村，但是这个时期国家对乡村社会的渗透并不是国家权力的规则设置和构建民主化，而是如何动员与组织农民为工业化积累资源的问题。共产党人要迅速组织和动员起一盘散沙的农民需要新的技术和工具，依靠支离破碎的传统工具显得不可能。于是国家通过“政权下乡”、“政党下乡”的方式史无前例的进入到乡村社会中，国家将离散的乡村社会高度整合到政权体系中，国家权力几乎控制了公共与私人生活的全部，形成了一种“命令/服从”的全能主义治理方式。由于国家权力的高度集中缺乏有效监督，逐渐的特权化而脱离群众。农民长期处于边缘位置，在动员农民的同时却没有给予充分的发言权，使得这种体制逐渐僵化，乡村社会的治理危机不断涌现。就如马克思所言：要克服政府中的消极因素，消除国家的历史局限性，不可能依靠国家自身的力量，必须依靠与其矛盾和对立的方面——社会的发展[3]。现代国家的构建不是单纯依靠强制性的治理技术和强迫性的意识形态输入，更需要一个以农民为主体的“自主/发展”的治理体系。
改革开放前中国的国家与社会的关系显然更接近于国家主义关系模式，国家政权在当时得到了高度强化。从20世纪80年代初，随着中国改革开放进程中市场经济体制的建立和发展，国家与社会的关系也随之发生了一些变化：首先，国家对社会的控制范围逐渐缩减；其次，国家对社会的控制手段也日趋多元化。过去主要依靠计划指令和行政命令，而现在经济、法律等其他的社会控制方式的作用逐渐显现；再次，与国家控制手段的调整同时发生的是社会自身的控制与调节手段的多元化。市场原则成为社会资源配置的主导性原则。可以看出，当代中国改革与市场经济体制建构的总体设想是：限制国家的社会职能范围，扩大各种社会经济组织的独立性与自主性；同时扩大作为一个整体的各种社会联系方式在社会生活中的协调和控制作用。但是这样一种设想基本上还是落空了，国家在社会领域的退出留下来的空挡并没有设想中的社会组织填补上。而现代社会是一个组织社会，中国要想实现由传统社会向现代社会的成功转型，大量社会性组织的构建必然成为当务之急。以肖邦齐、罗威廉等为代表的西方学者使用“市民社会”或“公共领域”的理论与方法，通过对近代中国某个城市或地区作个案研究后提出，清末民初的中国在许多方面已出现类似于西方市民社会或公共领域的情况[4]。有学者认为恰如民主、自由、人权、宪政等概念，“市民社会”概念虽然产生于西方社会的经验及知识传统，却具有超地域、跨文化的普遍意义和价值，能为我所用、也应该采用[5]。而魏斐德、孔斐力、黄宗智并不赞同这些观点，他们认为近代中国有其完全不同于西方的发展特点，因而用滥觞于西方的市民社会和公共领域概念来解读近代中国历史，是不稳妥的，市民社会完全是基于西方历史经验而抽象出来的概念，运用它来分析中国历史势必会以西方历史模式作为认知和评价的依据，滑向西方中心论的泥潭之中，不是削足适履，便是郢书燕说[6]。也有些研究者认为虽然中国缺乏西方的市民社会，但是可以在中国培育一个外在于或独立于国家的“市民社会”，从而与国家之间能够形成一种相互制衡的共和主义模式。但是大家都知道，“市民社会”是西方特有历史发展条件下的产物，而中国是否具备培育这种市民社会的土壤，这本身即为一大问题，而即使在中国培育出来了市民社会，那肯定与西方意义上的市民社会大不相同。因而必须从中国当前国家与社会关系的现状出发，建构适合中国本土的国家与社会关系新模式。纵观上述关于国家与社会关系的学历探讨，不难发现，他们的共同点就是都以国家与社会的对立为前提条件。而在中国，根本就不具备能与国家相抗衡的对等社会自主力量，因而，要想在中国建构国家与社会关系新模式，则必须打破国家与社会之间的那种对立逻辑，在国家与社会之间应该建立一种合作关系。黄宗智将国家与社会对立的二分模式借助于“第三领域”概念变成了“国家——第三领域——社会”的三分模式，突出国家与社会的合作[7]，邓正来等人为代表的中国论者主张，中国应该建立国家与市民社会关系的“良性互动说”[8]。基于国家与社会关系在理论上的不断发展以及实践的检验，改革开放后，国家逐渐打破“强国家”的一面，国家政权逐步从社会领域退出，为地方性社会的自主发展留下了广阔的空间，国家开始逐渐寻找与乡村社会合作的空间，在这一宏观社会历史背景下，村民自治的“登场”就成为历史的必然。
二、村民自治的发生：制度安排与边界划定
对于西方国家来说，由于已经历了国家与社会的分离过程，所以当国家再次向社会渗透时，国家已经不是大量地运用行政手段，而是通过法律、政策的手段来实现这种渗透，并且已经呈现出向社会回归的趋势。但是对于中国来说，尤其是改革开放后，国家与社会的边界日渐模糊。而且缺乏西方式的独立市民阶层，国家的市场化发展缓慢，法律在乡土社会面临着“水土不服”的现实。因此要真正实现从“强国家—弱社会”到“强国家—强社会”的互动双赢之局面转换，也即从社会国家化到国家社会化，中间必须经历一个社会与国家的分离过程，而村民自治就恰当其时的担当了这一职责。
20世纪80年代以来，随着家庭承包经营为主的农村土地改革的实施，农民从国家性的地方政治经济共同体中迅速回归到家庭组织中，这个转变使得农民一夜之间又似乎回归到传统。但是这个时期的传统文化权力网络已不复存在，国家的抽身也使得农民公共品供给、农民组织生产等方面出现了大量问题。于是国家选择了一条既可以解决具体的治理问题又能够增强自身合法性的民主道路。
这条道路的选择仍然来源于农民的自主创造，在20世界80年代初，广西北部的宜山、罗城一带出现了农民自发形成的组织。由农民群众共同参与建立村民委员会，并通过这一组织管理公共性事务。这一农民自发创造的管理机制很快引起了决策层重视，并视为吸纳和重组农民的重要方式。1986年9月，在中共中央和国务院发出的《关于加强农村基层政权建设工作的通知》中强调，村民委员会要发动广大村民积极参加社会生活的民主管理。1987年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，并于次年在全国实施。按照村民委员会组织法的规定，在全国农村社会，实行村民自治。村民自治是广大农民直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本制度。
村民自治的特点就是群众性，凡是农民都可以获得“村民”这一公共性的组织身份，其在一定意义上是划分出了国家与社会组织边界的制度安排，在中国历史上第一次实现了多数村民自主治理与国家法制保障的有效结合。这标示着国家经历了人民公社时期的全能主义治理模式后，开始逐渐收缩权力边界，给予乡村社会更多的自主发展空间。同时现代国家政权建设的需要，由于现代法律和制度的缺乏，国家又需要通过一定的治理技术来干预乡村社会的无序现实，于是国家把政权向下安排到乡镇一级。但是作为国家政权在底层载体的乡镇人民政府与村民委员会不是上下级的行政隶属关系，而是“指导一协助”关系，1998年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定乡镇政府后者“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。对国家与社会边界的厘清，使得乡村从人民公社时代完全作为国家意志贯彻者、国家工业化积累者的角色转换为自我组织、自主发展的乡村主体。同时村民自治可以很好的平衡国家与农民的关系，因为它是由农民自主选举的村民自治组织，对农民负责是农民利益的代表。其次，国家权力回收后，“政党下乡”延伸支乡村，基层党支部的存在决定了村民委员会不是完全的社会组织，而是国家基层政权建设中的部分任务，政党下乡不只是管制乡村，更重要的是为乡村社会提供公共福利。这决定村民自治组织在维护农民利益与实现国家政务的双重逻辑中平衡国家与乡村社会的关系，营造着一种“强国家—强社会”的双赢局面。
村民自治作为一项制度安排，其主要目标也是为了解决农村公共产品和公共服务的不足的问题，因此，作为有利于农民的制度也应该会得到农民的有利支持。村民自治作为一种制度文本在实践中也呈现出多种形态，其“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的自治内容使农村发展获得了极大制度空间，也提升了农民的自我创造性。例如国大部分地区在“试行法”施行期间采用了等额选举的方式，此外，为了避免选举中的贿选、族选等弊端，吉林梨树人发明了“海选”的提名办法[9]， 即在提名候选人时，由村民直接提名候选人，按差额原则依初步提名票的多少确定正式候选人，这充分体现出民主原则的彻底性、选举过程的公正性和选民参与的广泛性及对选民民主意志的尊重。其次，在治理模式上，出现了能人治村、富人治村以及村民共同参与为特征的村庄治理等，这些都是在村民选举与自愿的基础上实现的。村委会选举作为最基层的民主，是构成自下而上民主实践的基础，村委会选举可以培养村民的民主素质，提高村民的民主能力[10]，在民主规则和程序上为较高层次的民主提供范例[11]，这样村委会选举不仅构成了对党支部选举的压力，而且必然构成乡镇长选举、县市长选举乃至更大规模选举的压力[12]，所有这些都表明底层民主实践具有的强大动力，其不仅能够扩大乡村社会的自我发展空间，而且构成了村委会选举这一最基本和基层的民主向上扩展的可能。
由于国家对乡村社会选举自主性和多样性的尊重，作为村民自治组织形式村委会的授权主体开始由乡镇政府转向村级社区的选民，使得农村社会权力格局的发生了转变，也就意味着国家不能再用政权系统内部的权力运行方式来处理以村级社会为一方的问题了。换言之，国家已经失去了通过行政命令和行政管制的方式处理农村事务的制度支持。组织边界的重置和授权方式的变革自然导致国家与社会传统互动方式的解体[13]。随着民主理念的深入，一方面其作为国家低成本治理乡村社会的工具，能够很好激发农民的积极性。另一方面国家通过不断的完善村民自治的规则，使这一自治形式成为农民的惯习，内化到农民的生活世界中。从更为广泛的意义来说，村民自治很好的起到了清理国家与社会的关系、划定两者边界与培养民主意识的功能。具体到国家与社会框架理解“农村自治”的这种功效，可以发现在国家结构角度层面，乡村自治意味着一个与国家政权相对应的秩序与价值的空间存在，并且国家之整体性政策必须受到乡村地方性知识之过滤方可顺利实施；从乡村社会角度讲，乡村自治意味着村落内部事务之普遍参与，而非个别权威或权威阶层如缙绅一手包办之。
中国现代国家政权建设的这一路径是不断构建新的文化关系网络的过程，这一过程在极力避免国家政权建设的内卷化，以去行政化强治理、强认同的方式获取国家权力的正当性与合法性，而村民自治正是实践这一目标的重要制度安排。但是传统的互动方式解体并不意味着国家与社会之间边界的完全清晰，伴随着政党下乡、农业税费征收困难以及市场经济的发展，新的互动模式越来越复杂。这个时期国家如何能够以村民自治完成对乡村社会的现代性整合，农民又如何通过自治组织与国家谈判实现自我发展的目标呢？
三、村民自治的实践困境与宏观走向
分田到户后，作为基层国家权力代表原来的生产大队、生产队等村级管理组织瘫痪，国家权力的突然撤出使得乡村公共事务无人问津，农民公共品供给困难，农民的价值观念也处于一片混乱中。但是面对如此庞大的农民群体并国家没有能力去直接应对，于是以村民自治的方式来实现村民自我治理、自我发展的目标，同时国家又能够提高自身的政治合法性。但是乡村社会的巨变以及权力关系的复杂化使得村民自治在实践中不断出现新问题。
在中国这样的国家治理体制中，地方政府的权力是中央授予的，因此中央和地方是一种“委托—代理”的关系，在这种关系中，地方权力的运作主要是为了完成上级的政绩，面对如此庞大的分散小农时，作为基层的乡镇政府要完成任务就需要寻求村庄一级的代理人。而上级由于缺乏足够的动员能力，在任务下达中主要依靠压力，这种压力型体制和政治承包制使得乡村社会中出现了各种正式权力的非正式运作的现实。
尤其在农业税费收取过程中，乡村干部需要完成国家征税的任务，同时要保持政治的稳定性。但是在面对分散的农民尤其是分田到户后集体观念弱化的小农时，就需要投入大量的精力去应对，由于征收过程中“钉子户”的存在，以及其示范效应的扩大，征收难度不断增强。征收难度越大就需要投入越多的人力、物力资源，这样基层的“官僚”与“非官僚”队伍也在逐渐扩大，为了维持这一庞大的队伍，对农民的盘剥也进一步加大，国家为了完成资源提取以及乡村治理的任务，也默认了这些违规行为的存在，但是这却导致了国家政权的内卷化。这个时期谁更有能力完成税费征收任务成为当选的前提条件，村民自治更多的是服务于上级的各种行指标务，其本意被无休止的行政任务所遮蔽，在行政任务执行过程中，更多的资源被各种掠夺性经纪人汲取来谋取私利，使得农民负担不断增加、土地抛荒现象严重、群体性冲突事件增多，出现了以“农民真苦，农村真穷，农业真危险”为表述特征的三农问题。村民自治的兴起与被称作“三农”问题的农村问题的再度凸显几乎是一个同步的过程，村民自治似乎并未能起到缓解“三农”问题的作用，寻找民主进程的村民自治的论证逻辑近乎失效。很大程度上国家为了延续改革路线的合理性，一举免除了几千年的“皇粮国税”，希望化解因为乡村干部的横政暴敛导致的干群冲突，增强国家的合法性，缓解当前的政治危机，并彻底卸掉引发乡村治理混乱的根源。应该说国家希望通过这一革命性的变化改变目前的混乱治理状态，但是没有实现“权力文化正当性”的证成，在国家权力退出农民的依靠缺失后，反而形成了一种“弱国家—弱社会”的不利现实，。因此作为民主化实践的村民自治制度得到了诸多质疑，在实践中也出现了许多新问题。
从现实来看，取消农业税后各地相继出现了“村财乡管”的政策，由政府来监督村委会。乡村办公经费以及干部工资都由政府承担，这固然减轻了农民负担获得了更多的政治性承认。但是却使得村委会对国家的依附性增强，村委会成为“准政府机构”，村民自治不断行政化。这导致村委会日渐脱离农民，成为无足轻重的民意载体。这种游离于农民之外的制度也成为乡村灰色势力利用的工具，乡村恶势力参与拉选、贿选、霸选的情况不断出现。在中国这样一个幅员辽阔、农村人口众多的国家，仅靠治理技术的变革是难以打造国家治理基础的，就当下的中国基层政治建设而言，治理技术的变革必须与国家的时代任务有效结合起来。单纯的技术变革都无法为自身寻找到权力正当性的证成方式，必须通过重建新的权力文化网络关系以改造农民的认同基础来建立国家权力的合法性与正当性。这个过程是以现代国家理念反复的解构传统基础、构建新的文化支撑体系的漫长过程。但是这个过程却过于的依附于权力，没有实现重构网络关系的目标，而且这种文化网络关系随着现代性对乡村社会的冲击，重建的困难越来越大。因此，不能仅希望通过技术的变革来划定国家与社会的边界以保证民主政治的发展空间，更需要认识乡村社会基础的现代性变动，寻找新的民主政治发展出路。
其次，“政党下乡”使得乡村权力结构更为复杂，村民自治实践面临着更多的挑战。国家为了获取农民的认同感，保证党对国家的绝对领导，同时防止村民自治走向过度自治化，在《村民委员会组织法》中将党的领导组织定为“领导核心”位置。此外，在《中国共产党农村基层组织工作条例》的相应规定中，将村一级的决策权分成两大类，属于本村经济建设和社会发展中的重要问题，需由党支部讨论决定，其他的事务则交由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定。党的领导核心的地位实际上赋予了村党支部“领导”村民自治和村民委员会的职权，党的基层组织高居于村委会、村民代表会议及村民之上，“书记制度”架空了村民自治制度[14]。党组织在乡村中的主要作用是协调国家与乡村的关系，实现农民政治权利与国家公权力制度化的对接。但是实际来看，由于党组织的代表村支书多是由上级任命，很难获得群众完全的信任。为了解决这一问题，党组织需要将自己纳入到村民自治的框架下获得和证明自己的先进性，并发挥其政治整合作用。中央提倡党组织成员首先参加村民委员会选举，如果选不上村委会主任，就不再提名为村支书候选人，很多地方实行“两推一选”或者“两票制”。这种办法仍然没有解决两委之间的矛盾，由于村支书仍然是国家在乡村的代理人，承担着主要的行政责任，同时也就赋予了其更多的管治权力，村委的自治权力被搁置。为了解决这一问题很多地方实行“一肩挑”的模式，“一肩挑”模式虽把权力合而为一，但其更多的是为了执行政府的意志，实行以来部分村出现了党组织包揽过多、村委会有名无实，“人治”色彩变浓、“自治”功能弱化的不正常现象，使“一肩挑”失去了平衡。党支部如果变为干涉村民自治或者说直接行使村级社会的权力，代表农民的仍然是国家，其显然有违制度设计的初衷，如此一来，也将难以实现制度所应具有的功效。
对村民自治发生过程中国家与乡村互动过程的考察，我们可以发现，村民自治的实践是现代国家建设过程的一个必然选择，国家极力通过村民自治来构建新的文化网络关系实现农民对国家合法性的认同，同时以农民自我发展的方式实现对乡村社会的低成本治理。但是由于在中国缺乏独立的公共生活空间和历史基础，没有独立于国家外的市民社会阶层，村民自治就很容易转换为单向度的国家意志。尤其在乡村社会内部，一贯的无为治理或者高度的集权管治都抑制了农民的民主化行为，有着几千年历史的国家集权治理模式和政治考核体制，致使民主技术任然很容易依照惯习归依于国家权力，同时由于小农的分散性难以自发形成坚实的组织体系，因此没有能力表述需求、行使权利，村民自治也必然会形成以上的困境。
但是回归到当前中国的现实中，可以发现农村社会结构与农民价值观念正在发生着巨大的变迁，农村民主实践的社会基础日渐形成。随着市场经济的发展，乡村社会的边界日益开放，农民的流动性增加，生产和生活方式日益现代化、城市化，城市与乡村、传统与现代日益融合。致使农村社会基础发生了巨大改变，农民的价值观被重新塑造。农民在打工、教育和电视传媒的影响下逐渐脱离了乡村社会，有了城市化、现代化的权利观念和民主意识。农民的民主意识日益增强，权利意识不断高涨，这客为村民自治的建设提供了群众基础。乡村社会的结构之变使得传统社会的联结方式不断瓦解，以个人权利为基础的社会联结方式日趋嵌入农民的生活之中；农民生活的价值之变使得农民从传统的生活方式中解脱出来，有了不断高涨的民主诉求和权利诉求。改革开放三十年的发展历程，不仅是一个部分农村变城镇，部分农民变市民的动态过程，而且还是一个传统小农变现代公民的漫长过程。在这个过程中，农民的民主权利意识在不断觉醒，对基层民主政治的参与诉求在逐渐彰显。但是现实是由于民主管理、民主决策和民主监督等方面的机制不够完善，民主选举常常并不能较好地解决问题。因为农民虽然可以选举村干部，却难以民主决策、管理村庄公共品供给事务，也难以通过民主监督方式敦促村干部去管理公共品事务。显然，农民的民主诉求和权利意识对村民自治机制提出了新挑战，对其完善提出了新要求。这必将推动村民自治制度和农村民主管理体制在实践探索和理论创新中不断完善[15]。
鉴于农村社会基础的巨大变动，就需要国家积极回应承担起更多的责任，充分把握住这一历史性机遇，尊重农民的民主要求，还权于民，基层政权应逐步放弃风险最小化的官僚主义逻辑，真正的转变政府职能，完成从管理型政府向服务型政府转型，加大国家对农村的转移支付力度，实农村的社会建设承诺，在医疗、卫生交通基础服务上实现城乡均等化，建立新型的国家与农民关系，将村民委员会塑造成国家与农民关系的真正连接纽带，使国家治理回归乡村社会本身。同时积极培育农村草根组织，通过鼓励农民合作完善自我决策、自我发展的能力，彻底使村民委员会从行政任务中超脱出来，保持其自我发展的能力。从这个意义上讲，以村民自治为标示的体制改革的真正目的就是要建构一个凸显农民价值与权利的社会。这种社会的建立也不能够简单依附于国家行政权力实现，把要这种“共同意识”纳入规范性和机制性的社会实践框架之中，逐渐培养农村的参与意识、责任意识与民主意识，使自我治理的乡村社会的建立进入一个依靠机制诱导而非靠行政强制的时代。激发农民以自我自我治理、自我发展的组织形式更多的投入、更多的参与、更多的共同行为，在乡村社会中形成一个宽厚的自我发展的公共空间和社会阶层，在国家与乡村社会之间形成一种以责任、妥协、宽容为特征的平衡和互动状态，这样不仅可以降低国家的治理成本，仍然能够保证国家权力的合法性，这才是村民自治实践的最终方向。
小结：村民自治的宏观走向应该以构建新型农民价值体系为出发点，由于市场经济的发展、乡村边界的开放，农民更加理性化、自主化，农民的流动性与原子化加强，以文化网络关系的重构来促成村民自治发展的方式很难维系。半个多世纪的现代国家治理技术的变迁、农村自治制度为代表的权威化民主治理模式的建立以及乡村社会基础的巨大变动，已经为广大农村提供了一个民主参与、当家作主的舞台。市场机制在农村的有效运作及其给乡村社会催育的主体意识，法制建设的日益完善及其在村民心中树立起的权利意识无疑从制度和观念上为农村自治提供了重要条件。村民自治的建设应转移于乡村社会整体结构的变动，以完善农民参与和表达权利的路径等方式来增强农民的民主意识与现代价值观念，实现农民向公民的思想与身份转换，为以村民自治为代表的乡村民主政治的发展铸造厚实的现代性氛围。由此，我们相信随着现代国家政权建设的推进和村民自治制度的成熟，必将会形成一种“强国家—强社会”的国家治理与乡村自治的和谐共治之局面。
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