【摘要】在现代违宪审查制度的发展过程中，作为直接保护公民宪法权利的宪法诉愿制度发挥着越来越重要的作用。为了在公民宪法权利与宪法秩序的价值之间寻求合理的平衡，宪法诉愿制度设计了统一而规范的程序。本文探讨了宪法诉愿程序的价值基础、程序的具体表现以及未来的发展趋势。
【关键词】宪法；诉愿；权利；宪法秩序
现代宪法诉愿制度是基本权利救济的重要形式之一，为个人面对国家直接寻求基本权利救济提供了有效的机制。尽管这一制度主要在采用宪法法院制度的国家实行，但其基本理念与社会功能已对各国的宪法实践产生了深刻影响。作为一种个人权利的直接救济制度，其功能的合理界限很大程度上取决于宪法诉愿程序的具体设计。
一
宪法诉愿程序的价值基础首先是个人与国家关系的合理平衡。[1]当个人面对国家，主张其宪法规定的基本权利受到侵犯时，能否直接对法律和国家权力活动提起挑战？在传统的宪法理论看来，个人作为社会共同体的一员，首先要通过一般法律规定的途径寻求法律救济，不能直接面对宪法法院提起诉讼。这里可能存在着宪法与法律的不同社会功能，同时也涉及到个人对宪法的基本认识与价值判断问题。主要表现在：一是宪法具有共同体基本价值的属性；二是从宪法与法律所承担的社会功能看，法律是宪法价值的具体化，法律规定了获得权利救济的广泛的途径；三是宪法问题与法律问题之间存在着功能上的界限，社会生活的纠纷首先表现为法律纠纷，当纠纷达到一定程度超越法律功能界限时，有必要转化为宪法问题，需要通过宪法途径获得解决；四是任何国家的司法资源是有限的，如个人权利救济问题都直接进入宪法程序，便有可能增加司法资源的负担，实际上造成解决宪法问题的现实困难等。因此，宪法诉愿上设定较严格的程序性限制，首先是基于个人与国家在宪法框架中的不同地位与性质所决定的。
宪法诉愿概念的成立过程是以实体价值与程序价值的统一为基础的。宪法诉愿最初源于德语“Verfassungs_beschwerde”一词，起源于奥地利的个人诉愿制度，经过瑞士的国法诉愿制度的发展，最后成熟于德国。[2] 1849年《法兰克福宪法》第126条中规定：帝国宪法有权制裁“侵害联邦宪法所规定的权利”的行为。[3]1885年，宪法学者Max von Seydel在其学术著作中使用“诉愿权”概念，宪法诉愿开始成为学术界使用的学术用语。在宪法诉愿制度建立初期，宪法诉愿的理念中不仅包含着对个人权利救济的内涵，同时也体现着宪法制度下各种权利救济的形式与功能。1919年巴伐利亚的新宪法将诉愿权规定为宪法诉愿。该邦宪法规定，宪法诉愿案可以向国事法院提起。 经过长期的历史变迁，宪法诉愿作为严格的法律概念得到确立是1949年以后。1949年12月，德国宪法法院法草案中曾使用“宪法诉愿”的用语。1951年3月通过的《联邦宪法法院法》第90条规定了“宪法诉愿”，并经过各个州的宪法实践活动，于1969年1月宪法修改时，补充了第94条第2款，将宪法诉愿制度规定在基本法中，[4]使之正式成为具有宪法地位的制度。
在宪法诉愿制度发展过程中，在制度理性与程序的安排问题上，始终存在着学术争论。比如，在德国的《宪法法院法》制定过程中，围绕宪法诉愿的正当性问题，出现了赞同和反对两种相互对立的观点，其争论的核心仍然是个人权利的救济是否需要程序上进行限制问题。以德国联邦议会的法律委员会主席为代表的部分人提出反对意见。主要理由是：从德国基本法赋予个人主观公权的保护程度看，德国并不需要概括性的保护制度；宪法诉愿制度有可能对法治国家通过司法进行的权利救济带来不确定性；如实行宪法诉愿制度，可能导致诉讼数量的大大增加，使宪法法院承受太多的压力；作为宪法诉愿审判程序的基本权概念是不确定的，以其作为标准而进行权利救济的判断，在一定程度上损害了法治国家的性质与功能等。而赞同意见则认为，实行宪法诉愿制度，有利于公民个人参加宪法生活，强化基本权的权利性；个人在国家生活中，虽然受到不同法律制度的保护，但法律的保护并不是绝对的，宪法性权利的实现需要依赖于更为具体化的救济程序。一般的司法程序存在着忽视宪法价值的现象，个人通过宪法诉愿主张其宪法权利有利于强化保护功能，突出“国家—社会关系”中个体的存在意义；宪法诉愿既是保护个人权利的制度，同时也是维护法制统一性的客观的保护制度；普通法院可以审理法律问题，但并不一定熟悉宪法问题的判断，专门性的宪法问题需要专门的宪法法院进行合理的判断；宪法诉愿制度是一种补充性的制度，应尊重普通法律程序的价值，不会对普通程序的发展造成负面影响等。经过充分的讨论，1951年的联邦议会最终同意正式确立宪法诉愿制度。委员会报告中指出：宪法诉愿制度有利于宪法与公民的共同发展，提高公民的民主意识，有利于发挥宪法法院基本权利的保护功能。根据这种认识，最终的草案中规定：当任何人的基本权利中的一个或基本法第33条、38条、104条和101条规定的基本权利受到侵犯时，有权提起宪法诉愿；对侵害的权利，如有其他权利救济程序时，应穷尽其他权利救济程序。
二
宪法诉愿制度在宪法价值的实现过程中发挥着越来越重要作用。但为什么程序性限制仍然是宪法诉愿制度发挥功能的前提与基础？在这里，我们需要对宪法诉愿程序价值的基础做进一步的分析。
首先，宪法诉愿程序有助于发挥人权保障的功能。
现代的宪法诉愿制度一般分为两种类型，即权利救济型和规范控制型。所谓权利救济型，是指因公权力的行使或不行使而宪法规定的基本权利受侵害者提起的救济。所谓规范控制型（或违宪审查型），是指对违宪法律的控制，以维护法律体系的稳定性与统一性。从建立宪法诉愿制度的基本目的看，国家对公民的基本权利具有保护的义务，任何一种对基本权利的侵害都是对宪法权威的破坏。因此，宪法诉愿制度对每一个公民来说是一种直接主张其基本权利和寻求救济的重要途径。通过宪法诉愿制度获得基本权利救济主要有以下方式与内容。一是，宪法诉愿所保护的权利是宪法上规定的基本权利，不包括一般法律上保护的法律权利；二是宪法诉愿请求人自己的基本权利所侵害，不同于一般意义上的民众诉讼；三是在各种权利救济中具有特殊性的程序，即是一种事后的、特殊情况下提供的权利救济方式，并不是事前的、预防性的救济制度。如前所述，对权利的救济有很多的方式，其中处于核心地位的救济方式是宪法诉愿制度。因为，它是直接为个人权利设计的救济方式，客观上强化了基本权利的效力。在宪法法院行使的职权中，除宪法诉愿外，没有一个制度是直接向个人开放的，在这一点上宪法诉愿的个体性是十分突出的。
其次，宪法诉愿程序有助于启动违宪审查程序，发挥违宪审查制度的功能。
如在实行宪法法院制度的国家，启动违宪审查程序，通常有三种形式：一是各级法院在审理案件过程中，如发现成为审判依据的法律可能存在违宪时依据职权向宪法法院提请审查。这种情况称之为依据职权审查。二是本案件的当事人认为，本案中适用的法律可能违宪时，请求法院向宪法法院提出违宪审查提请，法院审查后认为有理由时，向宪法法院提起审查请求。这种情况称之为依据当事人的请求；三是法院对当事人的违宪审查请求不采纳时，当事人对法院裁决不服为由，直接向宪法法院提起宪法诉愿。这一途径，实际上为个人直接向法律规定提出挑战提供了制度与程序的可能性，有利于个人面对强大的公权力主张其合法的利益。
再次，宪法诉愿程序的安排有助于合理地确定宪法救济的范围，建立以宪法救济为中心的权利救济体系。如前所述，人类在宪法发展实践中发现宪法诉愿制度的目的并不是把宪法功能万能化，也不是以宪法功能代替法律功能。在社会生活中宪法与法律各自承担着不同的社会角色。如没有严格的程序性限制，宪法诉愿有可能变为“超级”的制度体系，影响已经建立的权利救济制度的协调发展。
最后，宪法诉愿程序有助于保持“补充性”属性。
所谓宪法诉愿的“补充性”功能，是指宪法诉愿的请求人应穷尽其他法律规定的救济程序后才能提起宪法诉愿请求，宪法法院才能受理，称之为“补充性原则”。从实行宪法诉愿制度国家的经验看，补充性原则的内容一般包括：（1）请求人在正式提起宪法诉愿以前，首先要经过其他法律的权利救济程序，如对行政处分提起宪法诉愿前，要经过行政审判和行政诉讼程序等；（2）宪法诉愿的补充性原则所需要的“依据法律规定的救济程序”具有特定的含义，即合法和正当的程序，并不包括缺乏合法性的权利救济，否则会加剧请求人利益的损害。（3）宪法诉愿意义上的“权利救济程序”指的是直接针对公权力行使或不行使，请求判断其效力的有无的具体程序，并不是指事后的诉讼程序。（4）经过其他权利救济程序是一种实体的判断，不包括因形式要件不具备而不受理等情况。（5）还有一种情况是，同时存在几种权利救济程序时，原则上要求经过法律规定的所有救济程序。但请求人为多人时，其中一部分人经过其他权利救济程序，其他人没有经过时，通常解释为经过了权利救济程序。
那么，为什么宪法诉愿制度程序上必须遵循补充性原则？这里存在着宪法诉愿制度的本质要求与功能的客观界限。首先，这一原则决定于宪法诉愿的本质属性，即宪法诉愿不是一种选择性的权利救济形式，而是例外的、特殊的权利救济手段，是在当事人的基本权利救济找不到可选择的途径时运用的制度。它既不能代替已有的权利救济程序，也不能超越法律规定的合理界限。[5]在现实生活中，对基本权利的侵害往往是以法律的违宪性为基础的，通过对法律规定的权利救济程序，一般的基本权利侵害问题能够得到救济。但由于法律发展的实际状况和基本权利类型的多样化，在具体当事人的权利受侵害时客观上有可能存在无可依据的法律规定的情况，或通过了相关的救济程序后仍得不到救济时，需要通过一个开放性的权利救济通道来解决“灰色区域”的基本权利侵害现象。其次，补充性原则的确立有助于合理地分配一个国家的司法资源，保证宪法法院集中精力解决重大的宪法问题。如果以宪法诉愿来代替一般法律的权利救济功能，其结果必然加大宪法法院的工作负担，既削弱普通权利救济的功能，同时也给宪法诉愿功能的发挥造成各种障碍。在德国，由于法院的判决也成为宪法诉愿的对象，两者之间功能的合理分配具有特殊的意义。第三，宪法诉愿的补充性原则有助于建立权利救济的统一体系。一国的权利救济体系是有机统一的，每个部分都有自己的功能与特色，需要在不同的救济程序之间建立良性的互动关系，以发挥权利救济的整体性功能。在奥地利，宪法诉愿与其他权利救济之间是“相对补充”的关系，原则上要求“穷尽其他救济”原则后才可以提起宪法诉愿。
在宪法诉愿制度的运作中坚持“补充性”原则具有客观必要性，但这一原则的适用并不是绝对的，在价值形态与判断标准上存在着一定范围内的“例外”情况。所谓“例外”情况，是指不受“权利救济穷尽原则”的限制，直接可以获得宪法法院的救济。根据德国、韩国等国家的宪法判例，以下几种情况下可以不受“补充性”原则的约束。（1）对法律直接提起宪法诉愿的情况。依据法律直接产生基本权侵害问题，对法律本身的效力无法通过普通法院的诉讼而解决时，可直接提起宪法诉愿。如在1994年生计保护标准的违宪确认判决中，韩国宪法法院认为，本案的审判对象并不是行政机关的具体处分，而是根据保健部长官的指示确定的生活费的标准，因在现行的行政诉讼上没有救济途径，可解释为补充性原则的例外。（2）宪法上规定了基本权利，但因议会的“真正立法不作为”，请求人无法依据具体法律寻求救济的情况。（3）虽然客观上存在权利救济的途径，但如事先经过该程序缺乏期待的可能性或法律救济程序不清楚的情况。韩国和德国宪法法院在多数的判例中确立了该“例外”情况。具体包括请求人有正当的理由认为如经过其他救济程序会给他的利益带来无法挽回的损失、即使经过其他权利救济程序几乎没有得到救济的可能性、能否经过权利救济程序客观上不确定时，可以不适用“权利救济穷尽”原则。（4）根据当事人的具体情况。对特定的宪法诉愿中的宪法利益，请求人无法了解客观上的权利救济程序时也可适用“例外”原则。对于宪法法院来说，“例外”情况的认定是十分复杂的问题，需要在进行分类研究的基础上，确定相关的标准。如《德国宪法法院法》第90条第2款明文规定的适用“补充性”原则的情形包括：宪法诉愿具有“一般重要性”的意义；如先经过权利救济，会给宪法诉愿提起人带来无法挽回的损失时不一定经过事先的权利救济程序。根据德国宪法裁判理论，具有“一般重要性”指的是诉愿涉及“根本的宪法问题，通过宪法判断，不仅可以救济当事人的利益，同时为可能为以后出现的多数类似宪法问题的解决提供可期待的依据。韩国宪法法院判例中认定的“例外”情形主要包括：对造成侵害的公权力的行使或不行使无具体的权利救济程序；诉愿请求人有正当的理由认为未经权利救济程序；如通过已有的权利救济程序，几乎不能期待权利救济；权利救济程序的可行性存在明显的不确定状态等。
总之，从宪法诉愿的性质和功能看，尊重法律体系中的各种权利救济程序是宪法诉愿制度发挥作用的基本前提。基于“权利救济的特别程序、最后程序和独立程序”的性质，在权利救济中宪法诉愿应保持相互的协调，不能削弱已有的权利救济体系的功能。但权利救济的“穷尽”并不是绝对的，应基于权利保护的原则，具体分析实践中可能出现的问题。如前所述，当客观上出现应该作为“例外”情况对待的情形时，如仍坚持“穷尽”原则，其结果必然损害权利救济的本质属性，不利于有效地保护公民基本权利。
三
从一般意义上讲，宪法诉愿程序包括审判对象的限制、审判请求的限制、审判要件的限制、审判程序、决定程序以及决定的效力等不同的内容。在宪法诉愿制度的发展中实体性价值与程序性价值是并重的，程序性价值更集中地体现了技术性要求。但宪法诉愿程序的特点在于，它不是以解决私人之间纠纷的解决为出发点，它的目的是通过裁判活动形成宪法秩序，保证程序的公正性与技术性。[6]其中，审判要件的判断程序与具体审判程序体现宪法诉愿程序的基本特点。
1．宪法诉愿主体
宪法诉愿制度的核心价值是个人宪法权利的保护。实行宪法法院制度的国家，通常规定：因公权力的行使或不行使而宪法上规定的基本权利受侵害者可以向宪法法院提起宪法诉愿审判请求。因此，自然人中的本国公民具有完全的请求主体资格。外国人作为宪法诉愿主体的地位是受限制的，只限定在有权享受基本权利的范围内具有主体的资格。此外，法人、政党、财团等也在法律规定的范围内享有提起宪法诉愿的权利。所有国家机关、特别是公法人不能成为宪法诉愿主体。
2．宪法诉愿要件
宪法诉愿要件的规定是整个宪法诉愿程序最核心的部分，集中体现了宪法诉愿程序的价值。根据《德国宪法法院法》和《韩国宪法法院法》等国家法律的规定，公民个人提起宪法诉愿要具备严格的要件，即基本权利被侵害的事实、相互的关联性与权利保护利益的存在等基本要件。
首先，个人向宪法法院提起宪法诉愿时，必须说明其宪法上保护的基本权利受到了侵害，客观上存在具体的侵害事实。“宪法上保护的基本权利”是广义的概念，合理地确定其范围是认定个人诉讼资格的前提。根据《德国联邦宪法法院法》第90条第1款的规定，任何人都能因其基本权利或者在基本法第20条第4项、第3条、第38条、第101条和第104条中规定的权利，受到公权力的侵害时，向联邦宪法法院提起宪法诉愿。[7]韩国宪法法院对基本权利的侵害范围的规定是“宪法上规定的基本权利”，可以解释为宪法文本上规定的基本权利和通过宪法解释可以推导的基本权利。[8]为了在基本权利和法律权利之间确定合理的界限，奥地利宪法法院在判例中确立了如下标准：行政行为以法律为基础时发生；行政行为依据违宪的法律为基础；行政行为表面上是具有法律基础，但其法律的适用是不可能的情况；行政行为可能基于使法律成为违宪的解释；行政厅作出任意的行为；行政厅对法律的解释存在瑕疵，其适用的法律违背了平等原则等。如不存在上述情形中的一种，就不能认定存在宪法保障的基本权利侵害。侵害基本权利与侵害法律权利是两个不同的问题，仅仅违反法律而导致的侵害应通过一般的法律程序解决。从实体法的角度看，基本权利的解释应在严格的范围内进行，首先在“文本”的框架内，就具体的侵害事实判断其权利的性质。韩国宪法法院在能否以宪法基本原理来判断公权力行使或不行使违宪性问题上，明确提出“仅仅以公权力的行使或不行使违反基本原理为由提起宪法诉愿是没有依据的，即使存在一定的违宪性，但不具有基本权利主体的人，不能提出权利主张”。一般意义上讲，基本权利受侵害包括内容上的侵害与程序上的侵害。如某一法律程序上没有瑕疵，但在实体内容上存在着违宪的内容，就需要违宪审查机关的判断。形式的侵害是指法律或行为的内容没有瑕疵，但在程序上存在着违宪的内容。对内容上具有正当性的法律，如没有严格按照法律程序适用时，也可通过宪法诉愿提出救济。
其次，个人提起宪法诉愿时，必须证明基本权利的侵害与自己利益之间存在着关联性。其基本判断标准是：被侵害的基本权利是自己行使的现实的权利形态；该基本权利的侵害是由于公权力的行使或不行使而导致的；这种侵害是现实存在的。按照德国和韩国的宪法诉讼理论，这种关联性包括自我关联性（Selbstbetroffenheit）、直接关联性（unmittelbare Betroffenheit）与现在关联性（ gegenwartigeBetroffenheit）。自我关联性强调侵害事实与请求人有关系，即因公权力的行使或不行使请求人自己的基本权利直接受到了侵害，第三者利益或间接的利益不能成为提起宪法诉愿的理由，否则宪法诉愿有可能变为一般性的民众诉讼。直接关联性强调请求人能够直接证明基本权利受侵害，一般在对法律或规范提起的宪法诉愿中具有实际的意义。在具体的诉讼活动，特别是规范性控制型宪法诉愿中合理地判断“直接性”因素是十分重要的。直接性一般指不通过具体的执行行为，而是因法律或法律条文本身的规定造成基本权利侵害。如果通过具体的执行行为而出现的侵害行为，则不能解释为侵害行为具有直接性。强调直接性的目的是协调法律救济制度之间的关系，严格控制直接对法律进行挑战的范围，以稳定法律秩序。如德国宪法法院把“直接性”量化为可操作的具体规则，使之成为法律上具有直接性价值的因素。[9]现在关联性指的是，提起宪法诉愿的请求人的基本权利因公权力的行使或不行使现实上（现在）受到侵害，不是指未来受侵害或具有受侵害的可能性。如果以未来潜在的侵害为由提起的诉愿是不能成立的，实行宪法诉愿制度的国家通常对此做了具体的规定。如认为公权力行使或不行使的依据是违宪时，提出挑战的法律必须是“现今适用的法律，即审判联邦议会以2/3通过的已经生效的法律。在宪法诉愿中涉及将要颁布的法律条文时，法院一般作驳回处理”。[10]由于宪法诉愿制度具有向个体开放的性质，在整个宪法诉讼的案件中宪法诉愿的数量是最多的，德国宪法法院每年受理的宪法诉愿案件约6000多件，其中成功获得权利救济的不到5%。
再次，提出的权利保护存在着客观的利益。宪法诉愿始终关注其自我功能的有限性与程序上的界限。当事人对侵害的权利提出保护要求时，审理机关需要判断其权利的保护利益。从客观上讲，并不是所有的权利要求都具有正当性与合法性，或者说并不是所有的权利都存在客观的利益。在判断权利保护利益标准时，宪法法院通常采取开放的立场，在坚持一般性法律原则的同时，对个案中存在的具体利益则采取灵活的态度，尽可能地为权利保护提供有效的救济。比较原则性的规定是：已超过失效的诉愿请求不予保护；在审判过程中由于事实关系或法律变动而引起的权利保护意义的丧失；提起宪法诉愿时的权利保护利益与审判过程中的权利保护利益应保持协调；没有穷尽其他法律程序等。但这种程序的规定，并不是封闭式的规定，需要留有一定的灵活空间。比如，权利性质上，不存在明显的保护利益，但审理的价值上存在保护利益时，也可作为保护利益予以认可。但必须满足如下严格的条件：基本权利的侵害存在着反复出现的可能性；对个体权利保护虽失去利益，但对宪法秩序的保护具有客观价值时；作为宪法问题需要阐明其文本的内涵与价值时等。对权利保护利益所采取的开放性态度体现了宪法诉愿程序价值的多元性与开放性。
3．宪法诉愿审理程序
宪法诉愿审理程序是具有严格技术性特征的程序安排，为宪法诉愿程序化提供了保证。一般分为如下阶段：（1）事前审查程序。一般由3人组成的法官组成指定裁判部，对提交的宪法诉愿请求进行事先审查。审查后作出两种裁决：一是不受理诉讼请求，如没有经过其他法律救济程序、已超过诉讼失效、没有选定代理人等；二是对符合宪法诉愿提起要件的请求交付宪法法院审理。（2）审理过程。主要包括审判请求书的送达、答辩书的提出、书面审理主义、证据调查、有关利害关系机关意见的提出、职权主义原则的采用等。（3）决定程序。宪法诉愿请求的受理与判断是十分复杂的过程，如何在个人权利与宪法秩序保护之间寻求合理的平衡是判断者始终给予思考的问题。根据审理结果，宪法法院一般作出三种决定：一是作出不予受理的决定。对诉讼请求不合法的请求，宪法法院可以作出不予审理的决定。如当事人对有关诉讼要件进行补充后，可以重新提起宪法诉愿请求。二是驳回诉讼请求的决定。宪法法院经审理认为没有理由时作出驳回的决定。三是认容决定。宪法法院经审理后认为有理由时，可作出认容其诉讼请求的决定。根据对基本权利造成的侵害，认容决定又分为取消公权力行使的取消决定、对公权力不作为或侵害终止公权力的违宪确认决定、对违宪法令的违宪决定与变形决定等。`
四
宪法诉愿制度的存在进一步丰富了现代基本权利救济体系，强化了基本权利效力对公权力活动的控制，扩大了基本权利的保护范围。从某种意义上讲，宪法诉愿制度产生与发展历史就是基本权利效力不断扩大的历史。两者之间虽不存在正比例关系，但内在的联系是不可否认的。另外，宪法诉愿制度本身体现了不同国家的宪法传统与文化，包括不同民族的宪法价值观。比如，同样的补充性原则，韩国和德国宪法法院的解释是不同的，至少宪法文本的依据与表现形式是不尽相同的，德国在宪法实践中对补充性原则的适用是比较广泛的，而韩国对程序的限制是比较明显的。按照德国学者的观点，“保护公民的基本权利是宪法的一部分，基本权利是公民重要的权利，这些权利可以面对国家权力，比如生命权、健康权、言论自由权、结社自由权等。宪法诉愿是所有宪法审判程序的核心，由联邦宪法法院负责执行”。不断强化基本权利效力是确立宪法诉愿范围的基础，既包括抽象规范的控制，又包括法院作出的判决。基于宪法诉愿所具有的特殊的宪法价值，在未来的违宪审查制度发展中宪法诉愿将发挥越来越重要作用。
但同时必须承认，宪法诉愿程序也面临着许多新挑战。如宪法诉愿程序与政治问题的关系、宪法诉愿胜诉率过低与公众宪法诉愿热情之间的矛盾、宪法诉愿程序的严格与基本权利保护需求之间冲突、法律救济与宪法救济程序之间出现的竟合状态等。
由于上述问题的存在，在实行宪法法院制度的国家，学术界围绕宪法诉愿程序的缓和与强化问题出现了不同的主张。学者们在肯定其个人权利保护的积极意义的同时，也担心由于这一制度“膨胀”可能给现实权利救济制度带来的冲击。比如，宪法诉愿案件的增加是否会加大宪法法院的工作压力？个人直接面对宪法法院，会不会导致民众诉讼的泛滥？以基本权利的保障为基础的宪法诉愿是否可能破坏宪法规定的权力分立格局？宪法法院会不会成为凌驾于最高审判机关的“超级审判机关”等。从客观情况看，在实行宪法诉愿制度的国家中遇到的最大的问题是，宪法诉愿案件数量的大量增加，如韩国宪法法院受理的案件数的91%涉及宪法诉愿方面的内容，而且其中50%是检察官不起诉处分的诉愿。如从2006年1月到6月共受理宪法案件896件，其中848件是宪法诉愿案件。[11]数量的增多对宪法法院的工作带来了很大的压力，即使在由16名法官组成的德国宪法法院很难减轻因宪法诉愿数量增加而导致的工作压力。但另一方面，也有学者呼吁扩大宪法诉愿适用范围，缓和诉讼要件，减轻因程序过于严格而出现的胜诉率过低的问题。这些争论实际上都与宪法诉愿的程序设计有关，反映了完善宪法诉愿程序的现实要求。
1993年为了减轻宪法法院的工作压力，德国对“宪法法院法”进行了修改。在德国，也有学者提出应缩小宪法诉愿范围，主张不要包括法院判决。如Zuck教授认为，对请求人基本权利保护的义务首先在于法院，当事人应在法院主张自己的利益，强化法院的责任。如果不进行改革，整个司法体系有可能受到损害，导致“法治国家的奢侈品”。与此相反，在韩国的宪法诉愿制度改革中部分学者主张把法院的判决也纳入宪法诉愿范围，扩大对公权力控制范围。其主要理由是：有助于实现对基本权利的实质性保障；司法权是公权力，需要宪法法院的控制；有助于合理地解决法院与宪法法院之间的关系，减少不必要的冲突；减少因违宪审查制度两元化而导致的最高法院与宪法法院之间可能出现的冲突与不协调等。作者认为，宪法诉愿程序与宪法诉愿实体内容是有机的统一体，不能因实体内容上出现问题，而简单怀疑程序的价值。目前，宪法诉愿制度在发展过程中出现的问题，有些是实体内容的不完备而存在的，也与程序的安排不科学有关。宪法诉愿程序不同于一般的诉讼程序，它具有更严格的技术性特征与价值性内涵，是把政治问题“司法化”的重要途径。[12]]是缓和还是强化宪法诉愿程序，要考虑各国司法体制的实际情况，需要从宪法诉愿所发挥的社会功能角度进行综合思考，力求在保障人权与维护宪法秩序之间寻求合理的平衡。在任何一个国家，普通法律规定的权利救济，都存在着一定的界限。不承认补充性原则的价值或过于严格地限制宪法诉愿提起要件并不符合现代基本权利发展趋势。合理的发展方向应该是，从各国违宪审查制度的特点出发，设定符合理性与现实需求的程序，为宪法诉愿制度的发展创造良好的社会环境。
【注释】
[1] 有关宪法诉愿制度中个人与国家关系的基本原理请参见韩大元：宪法诉愿制度的基本功能，载《宪政与行政法治评论》（三辑），中国人民大学出版社2006年10月版。
[2] 丁泰镐：“宪法诉愿的概念与历史的发展，载《宪法研究》，1996年第4集。
[3]刘兆兴：《德国联邦宪法院总论》，法律出版社，1998年版，第308页。
[4] 刘兆兴：《德国联邦宪法院总论》，法律出版社，1998年版，第311页。修改和补充后的基本法第93条第1款4a规定：任何人都可以因公权力机关侵犯他的某项基本权利或本法第20条第4款、第33条、第38太哦、第101条、第103条和第104条规定的权利之一，提起宪法诉愿“。第4b规定；当某一法律侵害本法第28条规定的自治权时，乡镇和联合乡镇可以提起宪法诉愿，但是在涉及州法律时，只有在无法向宪法法院提起诉愿时，才能向联邦宪法法院提起诉愿。第94条第2项第2款规定：联邦法律可规定提起宪法诉愿，必须是以过去已经用尽法律途径为前提，并且规定一种特别受理程序。
[5] 德国宪法法院副院长哈塞默尔在分析宪法救济与一般法律救济程序的时候指出；向宪法法院提出宪法诉愿请求以前要求穷尽其他法律程序的意义在于：一方面减轻宪法法院的负担；另一方面有助于对专门法院已作出判断的论据进行分析。《政治与宪法——立宪民主主义的基础》，世昌出版社２００６年版，第４７页。
[6] 参见[日]户松秀典：宪法诉讼，有斐阁2000年版，第65页。当然，宪法诉讼程序论与宪法诉愿程序的结构是不同的，前者主要包括宪法诉讼程序的对象与诉讼要件，分一般审判程序与特别审判程序；而后者主要包括主体要件与诉讼要件，旨在控制宪法救济的范围与功能。
[7] 在1993年8月11日以前，未经修改的《联邦宪法法院法》第90条第1项规定中未包括基本法第20条第4项。转引自刘兆兴著：德国联邦宪法法院法总论，法律出版社1998年，第311页。
[8] 韩国宪法法院在1992年9月4日、1990年9月3日、1993年3月11日的宪法判决中对“宪法上保障的基本权的侵害者”解释为“因公权力的行使或不行使导致基本权现实地、直接地受侵害的人”。根据这一宪法解释，反射地、间接地受到公权力侵害的人不属于“宪法上保障的基本权的侵害者”。
[9] 韩国宪法法院在1997年的判例中认定了如下关联性：以法律的规定废止地方自治团体与废止该地域的住民之间的关系；法务师法试行规则与事务员之间关系；作为生计保护基准与享受其待遇的公民之间的关系；从2000年开始实行教育评价上的绝对标准与受其影响的高等学校在校生之间关系等。
[10] 2005年6月27日，德国宪法法院法官Haas的学术讲演。
[11] 2006年7月7日，在中国人民大学法学院举行的“东亚公法学的现状与发展趋势国际研讨会”上韩国学者的发言。
[12]] 根据哈塞默尔的观点，宪法法院不应该直接介入政治过程之中，需要以宪法的方式小心翼翼地处理政治过程中出现的问题。它所关注的并不是具体政治选择问题，而是判断什么样的政治选择侵犯了宪法保护领域。宪法法院的任务不是明确决定政治过程的内容，而是明确付随的条件。与此相适应的“法的路经”就是程序化（Prozeduralisierung）------当然，靠程序化不能解决所有问题，许多问题的确需要通过实体内容才能得到解决。但宪法法院关注程序化的理论与实践时，法院有可能寻求理性和超前的途径。《政治与宪法—立宪民主主义的基础》，第51—52页。
