改革开放推进到当前时期，城乡二元结构正逐步被打破，需要建立和完善覆盖城乡的社会保障体系，这是统筹城乡一体化发展的重要制度变革。这样的过程可以通过几个综合的途径来实现：

第一，需要为进入城市，已经获得稳定工作和稳定居住的农民工逐步增加社会保障和社会福利，使其能逐步融入城市。流动人口已经在逐步纳入城市体系，然而流动人口在城市的社会福利安排还碰到很多的制度障碍，例如当前社会保障很大程度上和地方户籍挂钩。从西方国家的经验来看，社会保障是和就业管理相联系的，因此我们可以逐步创造条件，使社会保障和户籍逐步脱钩，并使具有稳定工作的农民工逐步纳入社会保障体系中去。同时，在城市中也可以建立类似自由职业、劳动代理等社会保障计划，扩大对各种就业形式的劳动者的社会保障服务。为农民工扩展社会保障服务，城市的对社会保障的公共财政支出中需要增加对外来常住人口的财政供给，从另一个角度看，国家在宏观社会保障支出的整体配置上，也需要按照不同地区常住人口的具体分布来合理配置国家社会保障公共财政，和倾斜性的财政补贴，以形成中央和地方共同行动、共同建设城乡社会保障体系的格局。

第二，在农村地区，应不断扩大养老保障、医疗保障和最低生活救助的覆盖面和保障水平。城市已经基本建立了广覆盖的基础社会保障体系，农村地区的养老保障、新型农村合作医疗，医疗保险、最低生活保障的覆盖率较低，保障水平也比较低。为了实现城乡统筹发展，政府的公共财政特别需要投资于减少城乡差距，公共财政应该为提高农村各种社会保障发挥主体作用。

第三，要总结和完善在城市化过程中“以土地换保障”的机制，为农村居民从农村向城市的“惊险的跳跃”中提供制度上的支持。在人口不断向城市集聚的过程中，对失地的农民，政府充分补偿其土地权益的损失，为他们补充相关的社会保障计划，还应该积极地为其提供就业的服务和发展的培训。我们也可以探索推动在更大范围内实现土地使用权和社会保障的对接交换，推动跨地区、跨区域的土地使用权的市场流转，实现更加集聚化的城市发展，也在区域之间实现更有效率的土地利用。

第四，在城乡之间、地区之间的社会保障需要建立有机衔接的体系。当前，在不同地区之间，以及同一城市的农村、城镇和城市之间，都有着各种不同的社会保障计划。根据当前我国的宏观管理体制和财政格局，国家应该为城乡社会保障提供一体化的基础性保障，不同地区可以实施适合本地区的社会保障计划，并通过合理的衔接体制实现社会保障的跨地区、跨部门和跨城乡的对接。这种对接很大程度上不是技术上的问题，而是跨地区、跨城乡间政府和社会保障管理部门相互协议的结果。在这一对接过程中，上级政府可以为下级政府间的社会保障转付对接提供财政补偿机制，例如当发生人口流动使社会保障帐户从A地转移到B地，A地社会保障统筹部分的保障损失可以由上级政府的社会保障基金提供补偿。各地政府为城乡之间社会保障计划的衔接提供财政支持，省级社会保障财政支持地市之间的社会保障对接，而国家为省和省之间的社会保障对接提供政策支持框架和财政补偿。城乡之间、地区之间的社会保障壁垒就能够逐步被打破。而社会保障的城乡差别和地区差别也将随着社会活性化的进一步提高和分地区经济的发展，而逐步更加均衡。

建设城乡统一的社会保障不仅是一个发展目标，同时需要细致的政策措施和制度安排来加以实现。在这个过程中还特别需要考虑弱势群体的利益和实现政策的公共性。如果我们国家能够在城乡二元结构逐步打破的过程中逐步建立完善的城乡一体化体制，那么我们就会很乐观地看到，从一个发展中国家逐步向现代国家的道路已经打开了大门。

（作者单位：复旦大学社会发展与公共政策学院教授）

来源《中国人口报》