时间：2011年5月14日上午 地点：广东中山图书馆
主讲人：中国社会科学院社会学所教授 景天魁
陈实：各位街坊、各位听众，亲爱的朋友们，“岭南大讲坛·文化论坛”第八十一讲现在开始！今天的主讲嘉宾是中国社会科学院社会学所原所长景天魁教授，他今天演讲的题目是《底线公平与社会福利》。这两天我和我的同事们都在讨论一个问题，什么是幸福？街坊们可能也注意到“幸福”这个词，已经成为今年以来“文化论坛”的重要话题，从第71讲开始连续地推出了关于幸福的话题。那么，什么是幸福？幸福在哪里？我们认为有六个关键词，第一要有“秩序”；第二是“福利”；第三是“公平”；第四是“效率”；第五是“进步”，社会要进步，要发展；第六是“分享”，分享改革开放和社会成果。今天景天魁教授讲的就是其中的两个词，就是“福利”与“公平”。
我们大家都知道，中国有一特殊情况，什么事情都不好乘以13亿，或者除以13亿。吃饭的问题很小，但是乘以13亿就很大了；中国的GDP总量很厉害，在全世界排名第二，但是一除以13亿，在全世界就得从后面数起了。在这一国情下，我们的幸福从哪来？中国特色的民生之路应该怎么走？古老中国怎么样进入现代福利社会？怎么样找到经济发展和社会福利的均衡点，政府应该怎么办，我们个人应该怎么办？今天景老师会给我们一个路径，叫底线公平。
在今天这一讲里面景天魁老师将告诉我们什么是底线公平，底线公平的制度结构是什么，有什么样机制设置和原则，实现底线公平需要什么条件，应该注意什么问题。这是今天景天魁老师讲课的主要内容。
1978年粉碎“四人帮”后，在费孝通教授的带领下，中国社会学得到了恢复和重建，中国社科院社会学所就是中国当代社会学恢复和重建的一个重要发源地，景天魁教授是该所的第四任所长。第一任是费孝通教授，第二任是何建章教授，第三任是陆学艺教授，第四任是景天魁教授，第五任是李培林。
费孝通教授奠定了整个中国社会学的基础，而何建章教授和陆学艺教授，尤其是陆教授，他们完成了费老对整个中国社会学的总体设计。而景天魁教授和现任的第五任所长李培林推动了中国社会学的发展，社科院的社会学所和中国当代社会学都有一个很重要的特点，就是以关注社会现实、医治社会疾病、解决社会问题为出发点，对中国当代的社会转型、中国社会的发展、中国现代理论的研究都作出了重要贡献。在这个过程中景教授形成了自己的学术风格：兼容贯通，虚实相应。就是把社会学、社会哲学与社会政策的研究贯通起来，在研究题目上，把研究哲学层次，具体科学的层次，和应用技术的层次贯通起来，使其浑然一体。用景天魁教授的话说叫做“学问做的极致，作品要像哲学一样深邃，要像数学一样严密，要像文学一样感人”。底线公平的话题在第20次政治局集体学习的时候，景天魁教授已经讲过，今天他把这个课题带给我们，有请景天魁教授。
一、底线公平理论形成的背景
不论是国内外，任何一个理论，当要触及到福利问题的时候都要陷入到非常困难的境地。福利这个东西，缺少了不好，但过分了也不好。那些被称作“福利国家”的，很快就陷入了福利危机。但是当他们遭遇危机之后，像撒切尔夫人、里根总统都曾试图进行改革，可改来改去，福利的基本框架都动不了，说明福利这个东西在老百姓那里有根。直到现在，虽然经过了经济危机、金融危机，欧美国家的福利基本框架都没有动过。
当我们探讨这一问题的时候，就面对着一个核心问题：一方面要提高社会福利，增加福利支出；另一方面，如何防止西方所谓的福利病，还要让社会保持相当的活力，也就是要处理好社会公平和经济发展之间的关系，就是一个鱼和熊掌能不能兼得的问题。这是所有讨论这一问题的人，面临的最大的智力上的挑战。如果光顾一头，那就可能陷入福利危机；如果搞到另外一头，那就可能陷入社会动荡。这两个东西怎么选择？怎么协调？怎么结合？
1996年，中国社会科学院叫我来主持一个名叫“中国社会保障体系研究”课题的时候，我遇到的就是这么一个问题。我们课题组经过4年时间的研究写了一本书，叫做《基础整合的社会保障体系》。在中国建设社会保障也好，建设社会福利也好，必须在基础、基本层面，面向老百姓最基本的需求来解决问题。所以，我把它总结成6个“基础”和6个“整合”：“①以最低生活保障线为底线，整合多元福利”；“②以卫生保健为基础，整合多层次需求”；“③以服务保障为基础，整合资金、设施、机构、制度等多方面保障”；“④以就业为基础，整合多种资源”；“⑤以社区为基础，整合政府作用和市场作用”；“⑥以制度创新为基础，整合城乡统筹的社会保障”。
2001年这本书出版以后，我感觉我们中国做社会保障，社会福利研究的人，还是没能回答基本的问题。就是说，在中国搞福利，核心的理念是什么？理念的基础是什么？我们到底选择什么模式？很明显，欧洲高福利、高税收的模式在中国不可行。这一点大家都很明白，不单我们看的很明白，欧洲人也看得很明白，欧洲人自己也在改革，我们不可照搬。我们的路怎么走，首先就要弄清理念的问题，社会保障问题在中国的理论基础是什么？
2002年我应邀到吉林大学演讲，讲的就是中国社会保障的理念问题。我意识到要在中国基础上考虑，在中国怎么实现社会公正，你就怎么实现社会福利。当时还没有形成“底线公平”这一个基本概念，但是已经触及到了这个问题。经过2003年的研究，到2004年，在第36届国际社会学大会上，我的主题演讲题目就是《论底线公平》，正式提出了“底线公平”的概念，这个演讲的摘要此后发表在《光明日报》上。那么，为什么要提“底线公平”呢？“底线公平”这个词一开始很容易引起人们的误解。因为中国人的读音，“底”和“低”差不多，所以很多人以为底线公平就是低水平的公平。其实“底线公平”是指在福利权利上确定一致性的基础，在政府责任和市场作用之间找到一个界限。为什么要找到这样一个界限呢？因为，无论是欧盟国家，还是我们国家，所有在福利上出了问题的，就是界限没有划好。或者是政府大包大揽，完全靠财政，财政没钱就去借贷，形成了所谓的福利危急；或者完全听任于市场。
譬如说农村的义务教育，在1985年以后，我们就提出来一个“人民教育人民办，办好教育为人民”。义务教育首先是中央财政不出钱了，接着，省级财政也不出钱了，最后是要乡镇财政、村级经济去出钱。80年代随着家庭承包责任制的确立，其实乡镇财政已经没有什么力量，最后义务教育是由父母出钱，义务教育已经完全谈不上义务了。这是教育方面出现的问题。根源在哪里呢？就是政府和市场的界限没有把握好。后来到了2000年左右，大家都感觉到这一问题的严重性，才改由中央和地方财政出钱。同样的问题也发生在医疗领域。看病也是这样，特别是农民，在农村合作医疗体系解体以后，看病完全要自己掏钱。再往后大家看到住房也是这样，福利分房停止了，所有人，不论穷富，都要到市场买房，结果又造成很大问题。所以福利问题第一个最大的问题，就是在社会基本问题上，政府和市场的关系到底要怎么处理？
第二个问题，就是在福利结构里面要不要分基础的部分和非基础部分。第三个问题，是权利与义务的问题。1942年，英国的贝弗里奇强调“权利和义务相结合”。你必须缴费，必须劳动，然后才能获得福利。这跟我们国家传统的概念非常合拍。后来，马歇尔提出“公民权”，主张福利的获得是每个人基本的权利，无论有没有承担义务都可以获得福利权。在这种的理念基础上，在欧洲国家，我们可以看到各种各样的社会景象。比如在伦敦的公园里，你会看到一个年轻人背着睡袋，在草地上睡一天，饿了到饭馆吃饭。钱是哪里来的？是福利金。在剑桥大学的商业区，每天都可以看到一些人在那里晒太阳，都是有劳动能力的人，不但他本人有福利，连他养的狗都有福利。这引出了另一个问题，在福利问题上权利和义务要不要结合？是否可以分开？在“公民权”的理念下，权利和义务是分开的，不缴费，不劳动，不对社会有任何贡献，也照样可以有获得福利的权利。当然，如果是一个残疾人、一个失去劳动能力的人，如果是一个儿童，或者是一个老人，这是完全可以的。但是，如果是一个年轻力壮、有劳动能力的人都这样做的话，那这个社会还了得吗？福利的来源在哪？
这三个基础性的问题，是研究社会福利模式问题所必须回答的。然而欧洲国家搞了那么多年的福利研究，出了那么多的理论，写了那么多的书，也没有一个大家都认可的统一的结论。我们国家搞社会福利、社会保障研究，都是属于应急性的，是考虑一些具体的问题怎么办，失业了怎么办，医疗问题怎么办。搞了多年，还是没有搞清楚社会福利的基础、理念、模式到底是什么。
二、底线公平的制度结构
我提出“底线公平”，就是想把这三个关系搞清楚。第一，在一些涉及老百姓生活的基本问题上，政府应该管什么，市场和家庭、个人应该管什么？从我们国家计划经济时期，市场经济时期，到80、90年代的情况来看，我提出三件事，应该是政府必须承担的责任、界限。这些事情政府哪怕砸锅卖铁都要保，都必须要做，我把它叫做“权利一致性的底线福利制度”。所有的人在这几件事情上都具有一致性的权利，这就是底线公平。这是无差别的公平，底线公平还包括有差别的公平。
第一件事是最低生活保障。为什么提出最低生活保障是政府必保的呢？在座的各位可能还记忆犹新，1998-99期间，国有企业改革加大了力度，当时有几千万的国有企业职工下岗、失业。这些人怎么办？在那之前我们国家也有最低生活保障制度，但是最低生活保障金的来源，主要是靠地方财政，中央财政不出钱。1999年，朱镕基总理到沈阳看下岗职工情况，当时沈阳铁西区，一个老工业集中区，那里的工厂一片凋敝。朱镕基总理当时就感觉，中央财政不出钱不行了。大家想想，沈阳这样一个老工业基地，哪有钱来解决下岗职工问题？1999年中央掏了23亿解决城市低保问题。此后几年，一年翻一番，到了2001年是92亿，此后达到一百几十亿，一步步把城市低保制度完善起来。要知道，我国有几千万下岗职工，如果在欧美国家发生这样的问题，足以使几届政府倒台了，但我们国家没有发生大的社会动荡。这充分显示出这项制度对解决老百姓最基本问题的作用。从2003年开始，我又积极鼓吹要在农村也建立最低生活保障制度。当时，2003-2006年期间，很多人说我们国家农村贫困人口那么多，而低保是全部要财政出钱的，财政承担得了吗？那我们就计算，要在农村搞低保，到底怎么搞，到底需要财政出多少钱？最初我们算了一下，大概100来亿就够了。2007年3月5日，温家宝总理在政府工作报告中宣布，要在全国农村搞最低生活保障。最低生活保障制度，经过这么一个过程终于在中国城乡普遍建立起来了。
这一制度有什么社会功能呢？正像刚才讲的城市低保发挥的作用一样，它可以极大地、明显地降低社会紧张度。就是在市场经济的情况下，收入差距不断拉大情况下，社会贫富阶层之间的关系趋于紧张，甚至可以说是极度紧张，靠什么来降低紧张度呢？主要就是靠低保制度。老百姓只要吃饱了饭，轻易不会采取过激行为的。我们中国社会福利建设中很成功的一个经验，就是以中央财政掏钱解决老百姓吃饭的问题为开端，开了以财政力量普遍地制度化地解决民生问题的先河。过去也有面向特殊群体的福利救助、福利补贴，但面向全体国民、普遍化的福利制度是从这里开始的。
第二，每一个人的基本权利中有一个和发展息息相关的权利，就是教育权。中国虽然具有高度重视教育的文化传统，但是我们的国情决定了我们教育的平均水平，人均受教育的水平在世界上并不算高。这些年，我们虽然高度强调教育公平，但我给大家举一个例子，上海一个小学生的生均财政投入相当于贵州省一个小学生的生均财政投入的30多倍。所谓的起点公平也好，教育公平也好，其实难度是可想而知的。但是教育无论是对个人、家庭还是对社会，都是可持续发展的最重要的源泉。所以，在底线里面我们必须要满足所有人受教育的权利，特别是九年义务教育的责任，要由财政承担起来。
底线的第三个标志就是公共卫生和基本医疗。2003年“非典”的爆发，暴露出我们国家公共卫生体系太脆弱了。当时北京市郊区就像防备鬼子进村一样，每个村都设岗设哨，见到城里人就给堵回去。城市之间也是这样，我们一个同事到上海出差，一到上海就被隔离了，关在一个宾馆十几天。为什么呢？就是改革开放以后，我们国家特别是农村基层的公共卫生防疫体系，虽然不能说完全瓦解了，但也是很脆弱的，经不起那么严重的传染性疾病的威胁。因此公共卫生和基本医疗也应该成为政府责任的底线。
最低生活保障制度、义务教育、公共卫生和基本医疗就是我说的“底线公平”这个划线的界限，是政府责任和市场作用之间的界限。
那么，在这三件事情上，权利的一致性就是“底线”。超出了这三件事情，其他的一些问题，其他一些更高的要求，可以通过市场手段，可以通过社会、家庭和个人来满足，那就是底线以上的部分。在底线以上的部分，也要讲公平，只是不是无差别的公平，而是有差别的公平，有差别的公平是另外一种公平，如，多劳多得也是公平，市场竞争也得讲公平。底线公平，既包括无差别的公平，也包括有差别的公平，并不是只讲无差别的公平。这是我对社会公平做出的一种划分，划分的界线，就是以前述那三件事情、三个制度为标志的“底线”。
这样是否可能解决欧洲的福利国家制度所没有解决的“福利刚性”问题？“福利”这个东西确实有一个固有的特性，只能增加，不能减少，一减少工人就罢工，老百姓就不高兴，就要闹事。欧洲国家的福利也是在慢慢增加，经济发展得好的时候要求提高福利，经济不好也要高，结果弄得每个政府都欠了一大堆债务。为什么底线公平可以解决福利刚性的问题呢？因为它解决的是最基本的事情：低保，你可以保障温饱；教育，解决了上学的问题，医疗，是看病的问题。底线公平并没有要求政府用财政手段解决所有的问题。底线以上的那些更高一些的需求，某些发展型需求，例如参加兴趣培训，看病找权威专家，以及享受性质的需求，要通过市场来解决，或者要自己付费，那就不是刚性的了，个人和家庭可以选择，可以调节，就是柔性的了。为什么我不认为养老保险是底线呢？因为养老虽然很重要，但它是很复杂的事情，养老里面有基本的部分，有非基础的部分。比如我想住很豪华的养老院，过很休闲的养老生活，譬如去旅游等等。政府如果全部都管起来那可不得了，但是养老里面也有一些政府必须管的部分，基础养老金是必须管的。老年人，只要解决了基本生活问题，解决了看病问题，其他就是可以用有差别的、柔性的机制来解决的了。所以，像养老这样复杂的，多层次的需求，最好把它看成跨底线的问题、跨底线的制度，也就是说，有底线下的部分，有底线以上的部分。这样，它本身就不宜作为划线的标志了。
我决定把低保、义务教育、公共卫生和基础医疗作为划线的地方，也是受了联合国开发与计划署（UNDP）长期所作的研究的影响。特别是印度籍英国经济学家阿玛蒂亚·森提出的发展理论里面，以及后来每年都要出版的人类发展报告，用于衡量人类发展的指标。大家知道可以用来衡量人类发展的指标，可以说是很多很多。我们列指标的话，哪项指标不与人类发展有关呢？后来在阿玛蒂亚·森的参与下，确立了三个指标：第一是人均GDP，第二是人均受教育年限，第三个是人均预期寿命。我觉得我用来画底线的三个指标，与他们这个差不了太多，而且更符合中国的情况。
这样，我们依据底线的划分，就可以把所有的社会保障和社会福利的制度，区分为基础的部分和非基础的部分。在我们后来的实践中，基本上每项制度都是这样做的，可以说是非常成功的。
由此，我们可以得出的底线公平的制度结构是：
（1）体现权利一致性的底线福利制度，反映社会福利的底线公平理念，主要包括最低生活保障制度、公共卫生和基本医疗制度、义务教育制度和公共福利服务等；
（2）体现需要差异性的非底线福利制度，反映社会福利的效率理念，主要包括各种形式的“个人账户”制度、完全积累制度和商业保险制度等；
（3）兼顾权利一致性和差异性的跨底线福利制度，包括医疗保险制度、养老保险制度、失业保险制度、以及社会互助、社会服务制度等。
（4）按照底线公平原则确定制度的基础部分与非基础部分。
三、底线公平的机制设计
（一）刚性与柔性相结合
例如养老保险，医疗保险，2000年以来的最初几年，我们的劳动社会保障部门，每年都提出要扩大社会保险覆盖面。因为我们国家人口数量大，养老保险，医疗保险，主要是在城市来实行，而城市里面又有越来越多的农民工，有越来越多的所谓的灵活就业者、个体户等等纳入不进来。为什么纳入不进来呢？就是因为当初设计的社会保险是刚性制度，所谓的刚性制度就是要求参保者要有比较稳定的收入，稳定的工作，能够定期定额缴费。然后，社保每个月从你工资里扣多少，扣多少年，扣多少年以后，你再按照一定的比例领取你的社会保险金，这套制度针对的是以工厂制度为基础的收入制度。很显然，这套很硬的规定用到农民工身上行不通，农民工工作不稳定，收入也不稳定，你怎么扣他的呢？用到灵活就业者身上也不行。所以，我们那几年，费了牛劲来扩大覆盖面，但是每年也只是增加1千万人左右。一千万人如果拿到欧洲国家，可不是小数字。但我们国家不同，我们国家有13亿人，一年才扩1000万人，那这个制度要100年才能扩大到全民，我们哪能等得起啊，100年好几代人都过去了。
所以，从2004年开始，我就呼吁要按照底线公平原则，把基础部分和非基础部分划分开来。养老保险有基础养老金，也有个人帐户，财政管每个人的基础养老金，这个钱掏得起，但是财政不管所有人的全部养老金，这个财政掏不起，也不能全部承担。底线以上的部分，就由个人帐户解决，你辛勤劳动、积极缴税，积累得多，那你个人账户上钱就多，退休以后就可以享受比较好的待遇。这就既体现了公平，又照顾了差别。或者说，既包括无差别的公平，又包括有差别的公平。我们的医疗保险也是这样，也是分基础医疗和个人帐户，特别是我们在制度方面，有一个不亚于当年欧洲人创造社会保险制度的创造。那么，我们在什么基础上超出了它呢？就是在强制性与自愿性相结合上。
（二）强制与自愿相结合
当我们面临8亿农民的时候，我们怎么扩大覆盖面呢？农民缴费能力低，而福利需求极大，居住很分散，交通很不便，内部差距很大。大家都记得20世纪70年代，当时的农村合作医疗，完全是依靠人民公社制度，就是给“赤脚医生”记工分，就是依靠一根银针，一把草药，当时政府其实没掏钱，就给广大农民初步解决了缺医少药的问题。但是，后来人民公社解体了，“赤脚医生”也就解散了，农民的看病问题没着落了。所以在90年代中期的时候，中央曾经想恢复农村合作医疗，但是恢复不了。为什么恢复不了？财政不想掏钱，还是叫村、乡镇两级来出钱，你想这个事情怎么可能呢？当时乡镇有什么财力啊？村级经济基本解体了，所以，全国绝大多数地区恢复不了。在第一次农村合作医疗解体以后，在我们广大的农村，只有江苏苏州下面的一些农村，山东烟台招远县全县，还有广东肇庆高要市的几个村，我去访问的叫做大湾村，勉强、艰难维持了农村合作医疗。我非常敬佩他们，我专门去拜访了高要县大湾村的赤脚医生。为了中国农民的健康问题，在整个制度缺乏支撑，国家不给他们补贴的情况下，他们还能坚守岗位，几乎是义务奉献，这很了不起！但是，随着人民公社解体后，这项制度在全国基本泡汤了。
1990-2004年这段时间，全国关于缺医少药的问题呼声甚高，特别是广大农民看不起病的问题很严重。所以，2002年中央开始实施“新型农村合作医疗试点”。什么叫新型农村合作医疗？当时主持这项工作的副总理吴仪讲的特别透彻，她说新型合作医疗新在哪里？新在财政出钱。农民也很明白，说新型合作医疗就是政府出钱给农民看病。政府怎么出钱呢？2003年开始在全国推行新型农村合作医疗，最初的标准是每一个参保农民一年30元，中央财政出10块，地方财政出10块，农民自己出10块。但是30元的标准很低，看个感冒都不够。农民真正得大病以后，报销的比例很低。2006年，广东已经给每一个参保农民的标准提高到60元，我跑了广东的几个地方，我在云浮市、肇庆市发现了一个问题，住院报销的都是富裕农民。为什么都是富裕的农民呢？我查了一下才发现，因为在筹资水平低的情况下，报销比例就低，在60块钱的水平上，住院报销的比例就只能达到30%左右，连40%都不到。大家想想，一个比较贫困的农民他住院要花几万块钱，如果合作医疗只能给他报销30%的话，大部分要他自己掏，他是出不起的。另外，要住院先得交预付款，预付款就得交1、2万，贫穷的人肯定交不起。所以，得了大病，能住院治疗，能够交得起预付金，能够报销因而领到补助金的是富裕的农民。合作医疗制度本来是要解决老百姓看不起病的问题，结果穷困农民的问题没解决，政府财政出的补贴给富裕的农民拿走了，更该得到补贴的人反而得不到，看不起病的照样看不起病。这说明什么呢？说明我们必须提高合作医疗参保筹资水平，提高了这一水平，才能提高大病医疗的报销水平。所以，中央每年往上提，明年将提高到200元。温总理在政府工作报告中讲“我们要努力使新型合作医疗的大病住院报销比例提高到70%，让农民自己只掏30%”。这样他才能看得起病，这是一个很明显的道理。比如说，做核磁共振检查一次要2000多块，如果只能报销30%，我想大部分农民都不会做。但是，你要给他报销50%，那很多人都动心了，如果报销80%，那很多农民都愿意做。报销比例直接影响了农民的就医行为，医疗保障制度的可得性提高了。
按照底线公平理论，我们每一项制度几乎都区分了基础部分和非基础部分。在农民医疗方面，我们和欧洲的强制性保险制度的重大区别，就是我们实现了强制和自愿相结合。社会保险依靠的是大数法则，参加的人越多保险能力越强，制度的可持续性就越强。为了保障制度稳健运行，就必须对参保人实行强制，就是无论你怎么样都得交钱。如果你今天交，明天不交的话，就没法预期。交保多少钱，最后报销多少钱，两头要稳定才能计算出来。所以很多人反对在农民参保问题上可以自愿。我们最后还是从中国国情出发，坚持让农民自愿参保，你可以参保，也可以不参保，还可以分档次，云浮市搞了两个档次，这一经验很好。你可以选择高缴费的档次，报销比例就高，选择低档次，报销比例就低，让农民自己选，把自愿因素加进去了。
我们有了这一创新，在欧美福利制度上加入了我们中国特色，体现了我们中国国情，在中国行得通。我们从2003年推广新型农村合作医疗制度，用了3-4年的时间在全国就普及了。2007年开始我们又在非职工的城镇居民里推行医疗保险。2009年开始我们又在农村试点推行农民养老保险，都加进了我们中国的元素，就是强制和自愿相结合，分档次，可以选择，给你自由。这个自由不仅是参保的自由，还有一个非常重要的因素，就是培养农民对制度的适应能力。
在最初每个参保农民的筹资水平是30块钱标准的时候，有的人说“让农民出10块，算了吧，这点钱咱们让财政全出得了，不就30块嘛，财政全出了”。这是对这一制度的理解不全面。让农民出10块钱，农民就会关注这一制度，不负责任的就医和医疗行为就会减少，农民也才会关心这个钱怎么花，这一制度怎么运行。也就是说，可以提高农民的参与意识、主体意识，这是制度运行的非常必要的基础，必须培育这一基础。否则的话，不得白不得，不要白不要，这种制度实际上养不起。
我们在社会福利制度里面做了这样一些制度的创新，解决了刚性和柔性的问题，这是我们在机制上的一大创新。刚性和柔性的结合体现了制度上的底线公平。基本需要方面由政府来保，这是刚性的，超过底线以上的部分，由市场、家庭、个人来承担责任，这是柔性的。政府这块基本上免费可以获得，对每一个人都体现公平。底线以上的部分由市场、家庭、个人承担。所以，既体现了一致性，也体现了差别，体现了柔性和刚性的结合。我们把中国传统思维的刚柔相济理念加入到福利制度的设计里面。在这一点上，我们很显然解决了欧美福利制度没有解决的问题。
（三）刚柔相济的运行和调节机制
由是，我们可以将底线公平的机制表述为：
（1）刚性调节机制。“刚性机制”强调政府在满足社会成员的底线福利需求时负有不可推卸和不能回避的“底线责任”和“首要责任”，这种责任既是一种政治责任，也是一种经济责任，还是一种道德责任。
（2）柔性调节机制。“柔性机制”强调非底线福利责任主体的多元化，充分发挥市场机制、慈善机制、互助机制、自助机制在非底线福利供给中的作用。
（3）刚柔相济机制。“刚性”与“柔性”相互结合，二者结合有三种基本形式即“刚性主导型”、“柔性主导型”和“刚柔平衡型”。我们通过强制与自愿相结合、基础部分与非基础部分相结合，实现了刚性与柔性相结合。
四、底线公平的原则
首先是全民共享原则。我们要实施“大福利”，过去多年以来的社会福利我把它叫做“小福利”。什么叫“小福利”呢？就是只面向五保户、贫苦户、残疾人、智障儿童等一些特殊人群，由民政部门给他们提供福利，这就是我们大家熟知的民政福利，或者叫小福利。我刚才说的底线公平制度和机制，就是“大福利”，大福利就是全民共享。包括我们在座的每一个人，我们即使没有病，我们也需要健康；即使不上学，我们也需要教育；其实每一个人都需要福利，我们要健身，每个人都需要有好空气，清洁水，顺畅的交通，这些都是福利。
第二是弱者优先原则。我们是人口大国，我们乘以13亿，或者除以13亿差别就很大。比如有100元，如果每一个人发1块钱，解决不了任何问题。但如果把这100块钱给一个辍学的小学生，那这位学生就不会辍学了。这就是弱者优先，就是要解决老百姓最急迫的问题。
第三是政府首责。不是说所有的问题都要政府来解决，都要财政来承担，这不可能。但是，政府是第一责任人。即使不由财政全部承担，但政府要去组织，要去制定政策，要去引导，要去鼓励，要去想办法能够动员社会力量。
第四是社会补偿原则。要给予市场竞争中处于弱势地位的群体一定的补偿，比如征地补偿、失业补偿、下岗补偿等等。
第五是持久效应原则。我们不能够光考虑眼前的利益，还要考虑到如何持久。就像刚才讲的，考虑在农村建立农民养老保险制度的时候，很多人说一个农民每月才给55块钱，一年才660块钱，是不是太低了？这需要考虑制度的持久性。为什么呢？追求福利的公平是一种刚性需求。一开始给他55元，一年660元，他很高兴，现在在农村也能够解决吃饭问题。以后逐年往上加，他就会很满意。如果你一开始给他一人200元，两年不给他加，他就不高兴了，他会说干嘛不给涨。所以，一开始要低，同时要随着经济的发展，逐渐逐渐往上增加。这就是体现底线公平的五个原则。
五、底线公平理论的优点与缺陷
这样的一个制度结构，这样的一种机制设计，这样的五个原则，返回来讲，它能不能在一定程度上解决经济发展和福利供给之间的矛盾呢？我想是可以的。也就是说，它能够解决老百姓基本的福利需求，同时又能够增加社会发展的活力，这点在2008年金融危机以后看得非常明显。当金融危机爆发的时候，中央提出“改善民生，扩大内需”。但很多人在思想上有顾虑，有障碍，他觉得要度过金融危机的话，首先得多投资于企业，才能继续开工。把钱拿来解决民生问题，是不是有助于我们从金融危机里面尽快走出来？很多人有这种顾虑。事实证明，只有扩大内需，让老百姓有购买力，把需求激发起来，相当一部分制造业，特别是中小企业才能够开工，才能够有收入，才能够解决就业问题，这是一种良性循环。当然，中国从金融危机的阴影中最早走出来，还有很多别的原因，但我们思路上的改变很明显是一个重要的原因。
经济发展和社会公平的关系，我们从底线公平上可以找到均衡点。既使社会保持活力，又使社会福利逐渐增加。鱼和熊掌是可以兼得的。当然要解决的问题还很多，很多地方要细化，要创造很多条件，包括制度上要完善，包括遇到新的问题，如何进一步解决。公立医院的改革都很复杂。我也不是说一个底线公平理论就可以解决所有问题，底线公平理论也是有缺陷的，我自己意识到有三个缺陷：
第一，底线公平理论的适用性可能存在局限。当我们社会存在较大的城乡差距，居民收入差距，地区差距时，我们本着底线公平理论来明确我们发展社会福利、完善社会保障的重点，效果肯定很明显。但是，再过几十年，我们国家更富裕了，我们不仅仅GDP总量成第一了，我们人均收入也和发达国家差不了太多了，到那时候会形成什么样的情况，底线公平理论是否适用？这有待后人来研究和回答。
第二，在经验数据支持方面还有待进一步研究。现在，公立医院的改革就遇到这种问题，到底怎么推行，市场和政府之间责任关系到底怎么样，还需要进一步研究。拿新型农村合作医疗来说，现在每个参保农民一年筹资水平是150元钱，财政出120块钱，农民出30块钱。到筹资水平是200块钱的时候，可能就是中央财政和地方财政加起来出160块钱，农民出40块钱。就是说，目前新型农村合作医疗出资结构，财政和个人之间的比例是4：1。那么，4：1这个比例在筹资标准是150-200元这一水平的时候，像广东这样经济条件好的省份还能承担得起，但有一些省份地方财政就有点紧，给每个参保农民掏120、150元还是很大一笔开支。问题是我们现在的标准仅仅是150元、200元，150元、200元行不行？显然不行。现在城镇职工的医疗保险是什么筹资水平？1000块、2000块。北京市城镇职工医疗保险是2200块。也就是说，即使明年农村合作医疗水平提高到200块，也仅仅是城镇职工的1/10，显然水平太低。问题出来了，如果按照4：1的比例不变的话，当人均筹资水平达到1000块，或者更高的时候，财政还承受得了吗？大家算一下就知道了。7亿农民每人筹资水平达到1千块以上的话，4：1的比例就要变了。也就是说，随着农民收入的提高，随着广大农村富裕起来了，财政出资和个人出资的比例可能慢慢变成3：1或2：1。这都说明制度还需要进一步完善。所以，这一理论还需要接受时间的检验，需要在座各位的检验。希望大家提出批评，帮助我进一步来思考。
第三个缺陷就是，底线公平理论不具有宣传性，不如幸福、普惠、超高公平等等好听。
2008年金融危机以后，从欧洲情况来看，他们也在反思，也在研究，他们也知道福利制度的刚性问题必须改革，他们面对着债务危机、失业严重等问题。所以，将来他们也会逐渐改变。当然，人家水平很高，可能另外搞出一些更严密的理论，但是在原则上，在方向上来说，很可能都要朝着刚性和柔性相结合，基础和非基础相结合转变，甚至政府有可能改变过度强制性的特点。中国人在福利制度，福利模式上的创新，我估计对于将来的发展还是有意义的。
