20世纪40年代是中国近代社会走向民主、宪政的一次重要契机。民主与宪政成为当时社会的主流话语，形成社会潮流。这是中国近代的“宪法时刻”，既有的训政秩序已无法回应变迁社会的需求，国民的意志被动员起来关心建国与宪政问题。国共谈判、政治协商会议的主流政治实践要求超越常态政治的立法形式，新的宪法典范呼之欲出。虽然《中华民国宪法》及其“法统”在1949年戛然而止，但以《共同纲领》为新开端，却掀起了中国民主运动的另一幕：“人民民主专政”成为新中国建立以来我国政法界占主导地位的民主学说。
这场序幕的拉开，始于1940年2月20日延安各界人民宪政促进会成立大会，毛泽东在会上发表演讲《新民主主义的宪政》，其中提出一个将宪政、民主、专政勾连起来的著名论断：“宪政就是民主政治”，而“是什么民主政治呢？是新民主主义的政治，是新民主主义的宪政。它不是旧的、过了时的、欧美式的、资产阶级专政的所谓民主政治；同时，也还不是苏联式的、无产阶级专政的民主政治。什么是新民主主义的宪政呢？就是几个革命阶级联合起来对于汉奸反动派的专政。”
在1940年代的民主宪政运动中，宪政与民主话语具有时效性和背离性。时效性是指“宪政”与“民主”话语出现的频率随着不同时间起伏波动。“宪政”话语在1940年和1944年频率最高，“民主”话语的波峰，则是在1945年和1946年。可见“宪政”与“民主”明显有某种背离性。宪政话语反映了体制内知识分子（国民党）的呼声，民主话语则反映了体制外知识分子（共产党和各民主党派）的诉求。毛泽东敏锐地洞见了中国当时所存在的民主主义潮流是一种可以汲取的政治资源，同时也可用以对抗政治上的敌对力量，统合国家的各种政治势力，从而建构新的国家体制，并力图以民主赋予这种国家体制以正当性。
“人民民主专政”索隐
中共党内对于国体和政体有多年实践探索，例如工农民主专政和工农兵苏维埃代表大会制度，以及抗日民主政权和参议会制度。毛泽东也较早关注国体和政体的概念，1940年《新民主主义论》中，他认为国体是社会各阶级在国家中的地位，政体是政权构成的形式。1945年的《论联合政府》中，毛泽东进一步指出“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。”毛泽东关于民主集中制和人民代表大会的论述，为中共党内提炼“人民民主专政”做了理论铺垫。
1943年开始的日军“一号作战”引起国民政府鄂湘桂大溃败，迅速导致国共力量的消长，而国共力量对比的变化，必然引起中国政治格局的变化。1945年“联合政府”口号的提出，就是这一系列变化在政治上的反映，并获得国内各民主党派的拥护和欢迎。1945年3月31日，毛泽东在一次会议上说：“联合政府是具体纲领，它是统一战线政权的具体形式。……这个口号是由于国民党在军事上的大溃退、欧洲一些国家建立联合政府、国民党说我们讲民主不着边际这三点而来的。这个口号一提出，重庆的同志如获至宝，人民如此广泛拥护，我是没有料到的。”1947年10月10日《中国人民解放军宣言》中明确提出实行类似东欧国家所称的“人民民主制度”。1948年4月1日，毛泽东在晋绥干部会议上讲话也谈到建立“民主联合政府”的主张。
与上述概念相比，“人民民主专政”是1948年6月以后才登场的。在中共中央宣传部根据毛泽东指示重印的列宁《共产主义运动中的“左派”幼稚病》一书第二章“前言”的一段文字中，编印者提出，人民民主专政和无产阶级专政有不同目的，并指出当下的任务是建立人民民主专政。“今天在我们的中国，则不是建立无产阶级专政，而是建立人民民主专政”“人民民主专政是无产阶级领导的、人民大众的、反帝反封建反官僚资本的新民主主义的革命，这种革命的社会性质，不是脱离一般资本主义，乃是建立新民主主义的社会与建立各个革命阶级联合专政的国家，而无产阶级专政则是推翻资本主义，建设社会主义”。
1948年9月，毛泽东在中共中央政治局会议上首次使用了“人民民主专政”的提法： “我们政权的阶级性是这样：无产阶级领导的，以工农联盟为基础，但不是仅仅工农，还有资产阶级民主分子参加的人民民主专政。”
1948年12月底，毛泽东在新年献词《将革命进行到底》中，正式对外界公开提出，在全国范围内建立无产阶级领导的以工农联盟为主体的人民民主专政的共和国。
1949年3月，在中共七届二中全会上，毛泽东进一步使“人民民主专政”这一概念明确化，并对人民民主专政的领导力量和阶级力量作了界定。同年6月底，为纪念中国共产党成立28周年，毛泽东发表《论人民民主专政》一文，全面、系统地阐述人民民主专政理论。
毛泽东认为，“人民民主专政”提出的背景和目标是：“西方资产阶级的文明，资产阶级的民主主义，资产阶级共和国的方案，在中国人民的心目中，一齐破了产。”“这样就造成了一种可能性；经过人民共和国到达社会主义和共产主义。”人民民主专政简言之就是人民民主独裁，就是对敌人专政和给人民民主的结合。毛泽东认为，人民民主专政和孙中山“民权主义”的区别就是谁领导谁的问题，人民民主专政是工人阶级掌握领导权。该文发表时，正值新政协会议开始筹备不久，这为未来政制设计中的“国体”问题奠定了明确的政治理论基础。这也是对未来中国加入苏联为首的社会主义阵营“一边倒”政策的公开表态。
“人民民主专政实质上是无产阶级专政”的最早提出
孙中山早在1924年《三民主义·民权主义》第六讲中，就关注到苏维埃国家政治体制，“近来俄国发明一种政体，这种政体，不是代议政体，是‘人民独裁’政体……比较代议政体改良得多”。这里孙中山所谓的“人民独裁”政体，实际就是苏维埃制度。而所谓“独裁”实际与“专政”意思一样，是英文dictatorship的两种译法。
在共产党情报局成立大会上，苏联对东欧国家使用了“新民主制度”、“人民民主制度”等指称。“人民民主制度”是二战后初期东欧国家共产党所设想以联合政府领导人民，通过长期的和平建设走向社会主义的政权形式。苏南冲突后，苏联希望通过意识形态，进而在国际政治上控制东欧国家，1948年12月，季米特洛夫首次提出：人民民主制度在执行无产阶级专政的职权，苏维埃制度和人民民主制度“是无产阶级专政的两种形式”。这说明人民民主制度实质上是无产阶级专政的提法，已被苏联所认可。“实质上是无产阶级专政”的理论规定，导致了后来东欧各国政府迅速向苏联模式的社会主义过渡，改组为共产党单独执政的政权。
鉴于国际国内形势，中共在1949年初已经确立“一边倒”政策。1949年1月14日，苏联派米高扬访问中共。毛泽东向苏联作了明确的表示:我们的新政权将是在工农联盟基础上的人民民主专政，而究其实质就是无产阶级专政。政府的组成是各党派、社会知名人士参加的民主联合政府，但国家政权的领导权是在共产党手里的。
新华社于1949年2月8日摘译发表《真理报》总编波斯伯洛于1月21日在纪念列宁逝世25周年大会的报告中关于“人民民主”的言论：人民民主政权在解决从资本主义到社会主义过渡的各种问题方面，起着无产阶级专政的作用。这通过苏联之口，确认了中国正在践行的“人民民主专政”在社会主义意识形态上的正当性。
“名”与“实”：人民民主专政与无产阶级专政
人民民主主义是新中国制宪的政治基础。而“人民民主”可以用“新民主主义”或“人民民主专政”来解释，人民民主的组织形式是政治协商会议，政权组织原则是民主集中制。
1949年9月中国人民政治协商会议《共同纲领》的序言，基本按照毛泽东的论述表述了我国的国体。该序言提出：中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权，而以工农联盟为基础，以工人阶级为领导。……中国人民政治协商会议一致同意以新民主主义即人民民主主义为中华人民共和国建国的政治基础，并制定以下的共同纲领，凡参加人民政治协商会议的各单位、各级人民政府和全国人民均应共同遵守。《共同纲领》的通过，并以此为基础所成立的中央人民政府，标志着人民民主专政从制度上的建立。
《共同纲领》的《总纲》第1条这样表述新中国的国体：“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政，反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义，为中国的独立、民主、和平、统一和富强而奋斗。”
1952年6月，毛泽东在中央统战部呈送的《关于民主党派工作的决定》上批示：在打倒地主阶级和官僚资产阶级以后，中国内部的主要矛盾是工人阶级与民族资产阶级的矛盾，故不应再将民族资产阶级称为中间阶级。随后逐渐开展了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。
1952年10月，刘少奇率中共代表团赴莫斯科参加苏共十九大。斯大林主张，为了驳斥国际上敌对势力对新中国的攻击和便于中国更好地开展建设事业，中国应该将召开全国人民代表大会和制定宪法的时间提前。随后，经过毛泽东审改的关于党在过渡时期总路线的《宣传提纲》，对中国革命的历程作了权威性理论界定：中华人民共和国的成立标志着新民主主义革命基本结束和社会主义革命的开始。
相应地，中共中央1953年12月19日发出《关于目前政权性质问题的指示》，对人民民主专政和无产阶级专政的关系在党内高层进行了传达：“中央认为人民民主专政和无产阶级专政本无实质上的区别，省级以上高级干部了解这个问题是有必要的，但对一般干部这样解释和宣传却是不适宜的。……各地领导机关应注意控制这一问题的宣传，停止在广泛的干部中关于人民民主专政实质上就是无产阶级专政（即实质上由共产党一个党决定纲领政策和计划）的宣传和讨论。”
基于1953年底党内高层上述的通报和认识，虽然“五四宪法”在国体表述中保留“人民民主”的提法，但政治实践中，国家政权的性质已经变为无产阶级（通过中国共产党）专政，这就是为什么第一届全国人大所产生的政府中，十个副总理没有一个党外人士的原因。及至1956年中共八大政治报告中，刘少奇公开提出，新中国成立以后，人民民主专政实质上就已经成为无产阶级专政了。
大、小民主的划分与“无产阶级专政”的强调
1956年4月25日，毛泽东在《论十大关系》中开始强调“无产阶级专政”，并认为“无产阶级专政”没有过时。1962年毛泽东在“七千人大会”讲话时，则将“无产阶级专政”和“人民民主专政”两个词并用。
1956年11月15日，毛泽东在八届二中全会上首次提出大、小民主的分类。“大民主”强调人民的革命和抵抗权，“大民主是来用对付敌人的”，“小民主”就是整风；“人民内部的问题和党内问题的解决的方针，不是采用大民主而采用小民主”“现在搞大民主不适合大多数人民的利益”。作为民主形式的“四大”，即“大鸣、大放、大辩论、大字报”，很快在中共八届三中全会上被毛泽东所确认。毛泽东说：“1957年中国革命创造了一个最革命最生动最民主的群众斗争形式，就是大鸣大放大辩论和大字报。革命的内容找到了适合自己发展的形式。从此无论大是大非、小是小非的问题，无论是革命的问题、建设的问题，都可以用辩论的形式去迅速地解决。”
“四大”在文革期间登峰造极，变成配合领袖革命意志的重要工具。这时，“人民民主专政”已被废弃而改用“无产阶级专政”。例如，“七五宪法”序言说:“中华人民共和国的成立，标志着……开始了社会主义革命和无产阶级专政的新的历史阶段。”与此相应，其总纲中也将国体修改为“中华人民共和国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的无产阶级专政的社会主义国家。”这种规定后也被“七八宪法”总纲第一条所沿袭。
毛泽东民主观的动态性和工具性
动态性是指民主主体和专政对象随历史的发展、社会情势的变化而变化。毛泽东的民主观是建立在“人民”与“敌人”这种社会分类以及阶级划分的基础上的。在国家政权下，社会中大部分人属于民主的主体，里面又分为领导阶级（工人阶级）、阶级基础（工农联盟）和团结的对象（统一战线）。另一部分人属于专政的对象，他们是少数的社会主义制度破坏者，主要是国事罪等具有重大危害性的刑事犯罪分子。人民与敌人的分界并非确定且清晰明了，其相互之间能够转化。借用费孝通的词汇，可以把这种民主形态形象地称为“人民的差序格局”。
典型的表达是“七五宪法”中两个重要语词“人民”和“我们”。除了“人民”在宪法文本中高频率出现，该宪法中还用了大量的“我们”。“我们”和“人民”也就都具有政治身份区分的功能，可以与“他者”和“敌人”区分开。“七五宪法”成功实现了“我们”和“人民”这两个集体性概念的对接，“我们”就是“人民”。“我们”一词把具有最高政治身份的政治权威和最普通的大众拉到一起，构成了一个拉近彼此政治身份的统一体，而把“你们”或“他们”推得更远并且使其构成“敌人”序列。
在《关于建国以来党的若干历史问题的决议》草案讨论过程中，最高法院副院长王维纲曾反思称，毛主席在建国初期讲“人民民主专政”，还不一定是对民族资产阶级专政；而后来讲“无产阶级专政”就把矛头对着资产阶级，把知识分子也都归入资产阶级，甚至说党内也有资产阶级、走资派等等。他对资产阶级和阶级斗争估计过高，把革命的对象完全搞错了，才产生1957年的反右和十年文革。一次说要“钓鱼”，即搞“阳谋”；一次说要搞“剥笋政策”，在党内一层层剥掉（异己分子）。
毛泽东还有个重要论断：“民主是一个方法，看用在谁人身上，看干什么事情。”这句话充分说明，在他看来，民主更多地是一种斗争原则和策略。既然民主主体和专政对象的划分，并不遵循明显的客观标准，这种政治性的区分，就取决于政治权威的需要和决断。毛泽东一生惯用阶级分析和矛盾分析方法，对“谁是我们的朋友，谁是我们的敌人”进行决断。一旦某人被人民信仰的最高领袖视作是国家的“敌人”，只要领袖一声号召，在群众运动的强大力量下，通过“大民主”和“小民主”方式，实行“群众专政”乃至“全面专政”，此人就可以瞬间由“人民”甚至人民领袖变成“敌人”，有时这种转变之快往往令人瞠目结舌。
将民主视为一种方法和手段，而非个人参加政治共同体过程中基于自我意志的内在诉求，若忽略在制度上预先设计权力制约和法律救济机制，在构筑法治框架完成之前实行这种民主，就会带来沉重的政治代价。
人民民主专政下的“民主”的意义在于提供国家权力正当性的论证。革命过程中，“民主”为国家政权的建立提供了路径、方法和意识形态支持。例如，中国共产党在1940年代与国民党斗争中，就提出“民主的才是合法的”观点，通过质疑国民政府的党治体制本身，来颠覆其所建立秩序的正当性，建立自己的正当性。当从革命形式向国家政权形式转变的过程中，“群众运动”和“群众观点”也成为抵御官僚主义和腐败的利器。但“民主”虽然提供了国家正当性的论证，还原到制度层面，若采用群众运动的形式，它又是一种不受限制的民主，文革中的“无法无天”、“天下大乱”就是这样。从毛泽东晚年多次接见红卫兵，可以看出他对广场式“民主”的偏爱，他认为只有通过这种方式才能得到“天下大治”。
“八二宪法”制宪争论：“人民民主专政”与“无产阶级专政”的纠结
1981年6月十一届六中全会在《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中指出:“必须巩固人民民主专政，完善国家的宪法和法律。”历经近二十年，“人民民主专政”一词重新回到党的决议文件中。
关于无产阶级专政和人民民主专政的提法，在“八二宪法”制定过程中曾是争论的话题。1981年1月，在宪法修改委员会秘书处邀请外地知名学者来京座谈会上，大家一致认为，目前国体的提法应当修改，但如何表述，意见不尽相同。在1982年2月27日宪法修改委员会第二次全体会议上，秘书长胡乔木针对《中华人民共和国宪法〈草案〉》（讨论稿）的重要问题做了说明，其中第一个问题就是按照六中全会的精神，在宪法草案中必须巩固和加强人民民主专政。这说明人民民主专政的正当性是毋庸置疑的，问题就是如何处理其与无产阶级专政的关系。
在1982年4月12日修改委员会第三次会议上，胡乔木提出，宪法草案中“人民民主专政即无产阶级专政”有的主张保留，有的主张删掉。人民民主专政有特点，是理论创造。但实质上是无产阶级专政，并且不能理解为向一切阶级专政。
时任宪法修改委员会副主任委员的彭真说，简单地讲无产阶级专政，不太清楚。无产阶级专政有各种用法，中央反复考虑过，还是用“人民民主专政”。它是无产阶级专政的具体形式，把99.7%都包括进去了。宪法草案在一处提到了“即无产阶级专政”，那是因为过去使用了“无产阶级专政”一词。
1982年4月22日，彭真在第五届人大常委会第二十三次会议《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》中表示，我国的人民民主专政是无产阶级专政的一种具体形式。《草案》总纲现在的规定，更确切地符合我们的国情和阶级状况，也可以避免对无产阶级专政的歪曲和滥用。
但是，“人民民主专政即无产阶级专政”的提法，在1982年8月以后，经过几位专家反复推敲，认为人民民主专政无疑是无产阶级专政的一种模式，然而，民主专政自有其显著的特点，还不能简单地用“即”字把两者完全等同起来，于是用“实质上”三个字为宜。对此，新中国宪法学权威张友渔说：“在现在的情况下，用人民民主专政更适宜，因为作为阶级的资产阶级已不再存在了。但是，这同1954年《宪法》所说的‘人民民主国家’的含义也有不同，当时资产阶级作为一个阶级还存在，现在已不存在了。那时以资产阶级代表的身份参加政治活动的人，现在是以拥护社会主义的爱国者或拥护祖国统一的爱国者的身份参加政治活动。”
1982年11月26日，彭真在第五届全国人民代表大会第五次会议《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中，对“关于我国的人民民主专政制度”做了如下说明：“我国的人民民主专政实质上就是无产阶级专政。……无产阶级专政在不同国家可以有不同形式，人民民主专政是中国共产党领导人民所创造的适合我国情况和革命传统的一种形式。……人民民主专政的提法，确切地表明我国的这种阶级状况和政权的广泛基础，明白地表示出我们国家政权的民主性质。对于现在的宪法修改草案规定的人民民主专政，不能理解为只是简单地恢复1954年宪法的提法和内容。……人民民主专政，除了在人民内部实行民主的一面，还有全体人民对于人民的敌人实行专政的一面。……坚持这种专政的职能，是顺利进行社会主义现代化建设的保障，也是保卫和发展社会主义民主所必需的。”在中国进入新的历史发展时期后，因为以阶级斗争为纲路线的终结，以及经济建设的需要，人民民主专政的依靠对象、团结对象和专政对象都发生了深刻的变化。
对“人民民主专政”的反思
正如张灏先生所认为的，中国式“民主”是一种全民主义的民主。在中国转型时代，全民主义是以反抗传统儒家的精英权威主义的思想面貌出现。它一方面舍弃以往精英主义认为圣贤君子是政治主体的观念，另一方面，它强调人民大众才是政治的主体与历史的动力。这种全民主义在政治认同上一般倾向于下层劳苦大众。
在近代知识分子的民主观念表层之下，精英主义和全民主义形成一种吊诡的结合：一方面强调群众是神圣的，是主权者。另一方面，就实际情况而言，政治家也知道人民大众的愚昧与落后，需要提高他们各方面的素质。不论是梁启超在《新民说》中对提高“民智、民德、民力”的呼吁，还是毛泽东在《论人民民主专政》中所谓：“积二十八年的经验……深知欲达到胜利，‘必须唤起民众，及联合世界上以平等待我之民族，共同奋斗’。”“有了人民的国家，人民才有可能在全国范围内和全体规模上，用民主的方法，教育自己和改造自己，使自己脱离内外反动派的影响，改造自己从旧社会得来的坏习惯和坏思想，不使自己走入反动派指引的错误路上去，并继续前进，向着社会主义社会和共产主义社会前进。”
精英主义和全民主义的结合，使转型时代的民主思想带有相当的不稳定性与脆弱性。转型社会危机频仍的客观环境，很容易使人民感觉需要一个强有力的权威（领袖或政党），以应付危机与变局。在人民主权确立以后，更重要的是政体的制度建设，但另一方面，如何通过宪法来建立和完善宪政的机制和结构，尤其是如何在宪法规范的框架之内适当且有效地限制公共权力，以保障人民的基本权利，并由此赋予政治权力的正当性，则是中国此后无法绕开的历史课题。
