80年代初，伴随以家庭承包制为基础的经济体制改革，政社合一、高度行政集权化的人民公社体制解体,在农村基层政权和社会管理体制上形成了"乡政村治"格局，即从国家体制上，行政权上收至乡镇，乡镇成为基层政权组织；乡镇以下的村实行村民自治，建立群众性自治组织——村民委员会，对本村事务行使自治权。但这一体制在实际生活中的表现形式却复杂多样，特别是乡镇基层的行政权仍然以各种方式向村渗透，并在乡村治理中呈支配性地位。我们在河南省中部的L乡调查发现，乡镇通过目标责任制实现对村的行政主控便是其表现形式之一。

一、 乡域治理的社会构成及权力体制

（一） 乡域治理的社会构成

L乡位于河南省中部，地处淮北平原，面积81平方公里。现有20个行政村，253个村民小组，总人口57181人。全乡有耕地87149亩，有水井3000多眼，耕地均属水浇地，基本上摆脱了靠天吃饭的传统农业局面。该乡的主要粮食作物有小麦、玉米、红薯，主要经济作物有棉花、芝麻、大豆、西瓜、蔬菜等。由于农业生产基本实现了机械化，农业劳动力出现了大量剩余，据该乡干部估计，外出打工的人员占全乡劳动力的40%以上。外出打工的收入是农民收入的重要部分。

经过这些年的发展，L乡的基础设施得到了较大的改善。该乡交通便利，距县城15公里，有两条柏油路与县城相连。乡域境内道路连接成网，20个行政村之间均有石沫路相连，即使雨天机动车辆亦可通行，境内通车里程达70余公里。我们去调查的时候，L乡正在重修通往县城的一条主干道。据介绍，这笔修路的资金60%由县财政拨付，40%由乡里自筹。L乡通讯条件也较好，20个行政村均装上了直拨电话，无线寻呼和移动通讯也覆盖了全乡。

和农业生产相比，L乡的工业基础较薄弱，工业生产较落后，工业企业规模小。交通运输、商品零售、餐饮、劳务输出等第三产业虽有所发展，但也未能改变农业生产占主导的地位。因此，L乡是比较典型的农业乡，农业产值在社会总产值中的比重、农业税费在财政收入中的比重均占主导地位 。

在物质生活上，L乡农民绝大多数已经摆脱了贫困，基本实现温饱。在居住方面，绝大多数居民拥有三间砖瓦房、两间偏房组成的一处宅院，部分居民住上了宽敞的楼房，只有极少数的居民仍住在土坯房里。由于地处平原，自行车成了人们必不可少的交通工具，其普及率很高，几乎家家都有。电视的普及率高达95%以上，有的家甚至有几台电视。近10%的家庭拥有摩托车、电话、电冰箱和彩色电视机。

在财政方面，按照该乡财政所所长的介绍，尽管乡里没有负债，但是该乡的财政依然是“吃饭财政”。农业税费收入是该乡财政预算内收入的重要部分。在教育方面的支出是乡财政支出的大项。这几年国家不断提高教师的工资，每年乡里都要拿出一大笔经费用于支付教师的工资。此外，学校的建设和办公开支也需要资金。

在思想观念上，表现出进步与落后，科学与愚昧的两面性。一方面，农民们普遍相信科学技术，提出了“向科技要效益”的口号。因此，科技含量较高的间作套种的立体农业模式在全乡得到了较广泛的认可和推广。乡里请农业专家来给农民授课，很多农民也掌握了一些农业生产技术。在政策法律方面他们也懂得运用法律武器来维护自身的合法利益。对有关的国家政策和法规也有所了解。村干部们甚至在思考“加入WTO后，农业该如何应对”。（与村干部座谈记录）但另一方面，落后和愚昧的观念依然存在。由于受传统观念的束缚，火葬和计划生育的推行在该乡依然是困难重重。尤其是在计划生育上，经管村民们都了解计划生育政策，也知道实行计划生育是基本国策，但计划生育政策仍难落实，生育二胎是普遍现象，违规生育现象严重。乡干部们普遍认为计划生育受诸多因素（养儿防老的传统思想、农村社会保障体制的不健全等）的制约而较难抓好。

（二） 乡域治理的权力体制

（1） 乡级组织及权力结构

L乡的主要组织包括乡党委、政府及其它一些组织。L乡党委有8名成员。直接隶属于党委的组织包括纪检会、武装部、妇联、共青团、工会和党委办公室。

L乡政府由乡长、副乡长、政府办公室及隶属于乡政府的“七站八所”组成，其中正副乡长是乡决策机构的组成部分，其它为政府职能部门。“七站八所”包括：财政所、计生所、文化站、综合办、信访办、工业办、土管所、农经站、教管站、水利站、民政所、农技站、畜牧站、农机站、公安派出所、国税所、地税所、工商所、粮所、邮电所等。其中，设置在刘乡的农技站、畜牧站、农机站、公安派出所、国税所、地税所、工商所、粮所、邮电所等单位在人事权和财权上均属县级有关部门垂直管理，乡里对这些部门并没有多少控制力。

按宪法规定乡里设有乡人大，人大主席团是乡人大的常设机构。L乡人大主席团现共有3人组成，即主席1人，副主席2人，其中主席由乡党委书记兼任。人大主席团是L乡决策机构的组成部分。此外，乡里还设有政协联络委。

在L乡，权力核心和决策机构是党政联系会议或叫领导班子成员会，它由党委委员、正副乡长、人大主席团成员及科级协理员组成，目前共有18人，其主要职能是研究、决定和布置全乡的重要工作。决策工作一般是由乡党委书记拿基本思路。在会上也主要由围绕书记的思路和意见形成决议。党委形成决议后由党政机构具体实施，由此形成以党委书记为核心的权力体系。

（2） 村级组织及权力结构

L乡共有20个行政村，各行政村组织结构基本相同，包括村民会议、村民代表会议、村民委员会和村党支部。村民会议和村民代表会议平时不开展活动，对行政村事务进行管理的组织，实际上是村党支部委员会和村民委员会。各村党支部一般设委员3至5人，村委会成员一般是7至9人，党支部委员和村委会成员可以交叉任职，村支部委员和村委会成员都被称为村干部，村支部书记则居于权力核心。

此外，各村都有乡下派的驻村干部，每村一般派一名驻村干部，其职责主要是指导、协调、督促村干部完成乡里分配的各项任务，并负责在乡和村之间传达、传递有关信息。

（3） 乡域治理的格局

人民公社制度解体后，在我国乡村社会形成了“乡政村治”的治理格局。乡镇政权是我国最基层的政权组织，承担着治理基层社会的职能。但是，在具体的运作中，由于受诸多因素的限制，乡镇往往要借助于村级组织来实现对村的治理。尤其是“村民自治”的推行和《村组法》的颁布，赋予了村民一定的自治权。在村落社区中，村民依照《村组法》的有关规定，对村域范围内的公共事务依法实行自治。村级自治组织在村落社区中起着十分重要的作用。乡镇的诸多治理目标的实现，需要村级自治组织的配合和支持。

但是，村级自治组织不是行政科层制系统下的乡镇的下级机构，乡（镇）对村的工作只能给予“指导、支持和帮助”，而不是“命令”。村对乡（镇）的工作也只是“协助”，而非“服从”。尤其是自治权的享有，使得村级自治组织享有自治权，可以抵制来自乡镇的不合理（法）的要求。以L乡为例，全乡有20个行政村，5万多个村民。如果由乡里直接对村进行治理，其治理成本将会很高，甚至根本无法实现。所以，乡里的办法是尽量“控制”住村，依靠村的“配合”来实现乡的治理目标。在村民自治的背景下，该乡的具体做法主要有两点：一是，通过党的组织这条线来“控制”住居于村落权力核心的村支书，从而实现对村的控制；二是，通过推行“目标责任制”来实现对村干部（包括村支部委员和村委会委员）的“控制”，从而“控制”村。

二、目标责任制：行政化的权力运作

在赶超型现代化发展战略下，中国政府将推动社会、政治和经济的全面发展作为重要的内容，各级政府面临着沉重的发展压力。上级政府为了完成自身的发展目标，往往会给下级政府施加压力，形成了所谓的“压力型体制”。在“压力型体制”下，“上级政府倾向于给下级政府施加行政压力，采用政治承包制的形式。”这种责任制的特点就是“上级给下级政府的各种组织和个人分派任务和设定目标，并且要求他们在规定的时间内完成。”①当前，在一些地方政府行政管理中盛行的“目标责任制”便是一种典型的政治责任制。具体地来说，所谓“目标责任制”，就是在“压力型体制”下，地方政府为了完成其发展目标，而将其当年的发展目标进行细化分解，并与下级政府签订目标责任书，要求下级政府如期完成各项指标，并严格进行考核，奖优罚劣的管理制度。这种“目标责任制”管理模式在当前的中国乡镇具有一定的代表性。在目标责任制的管理模式下，乡镇政府就是通过责任制对村干部的控制来实现对村的实质上的领导的。下面，我们以L乡为例来具体考察和分析“目标责任制”的运作。

（一）“目标责任书”的签定

从我们的调查来看，L乡政府每年年初与县政府签定“目标责任书”。“目标责任书”由县人民政府统一印制。具体内容由县里依据该乡镇的具体情况确定指标。“目标责任书”中都详细规定了当年的达标指标、考评标准和奖惩规定。目标考核实行百分制，分为四块工作：一是农业工作指标，占35分；二是财政收入的指标，占40分；三是教育、科技，占20分；四是商贸流通，占5分。此外，目标书上还规定了棚菜生产、渔业生产、畜牧生产、信访生产、计划生育工作和民兵工作等6个“单项先进”以及社会治安综合治理、计划生育和环境保护等3个“否决目标”。另外，“目标责任书”上还详细规定了“奖分条件”和“扣分因素”。最重要的部分是，责任书中还明确了奖惩办法。奖励分为“精神奖励”和“物质奖励”两种。“精神奖励”是对“按期完成责任目标且居全县前6名的乡镇，由县政府授予‘完成责任目标先进单位’的荣誉称号，并予以通令嘉奖”。“物质奖励”是对“获奖的前6名乡镇分为一等奖1名、二等奖2名、三等奖3名，分别奖励人民币4万元、3万元、2万元，奖金由县财政支付”。对任务完成较差的乡镇的惩戒是“通报批评，对主要负责人各罚款300元，当年不得评为优秀公务员”。②实际上，很多乡镇负责人关注的是并没有写入“目标责任书”的政治性奖惩，亦即目标责任落实的成效直接关系着他们的政治前途。对于他们来说，目标任务完成的好坏，是考核乡镇主要负责人政绩的重要指标，直接关系着他们的升迁，所以，各乡镇都高度重视目标任务的实现。

“目标责任书”就是乡镇全年工作的“指挥棒”，责任书上所列的指标就是各乡镇全年工作努力的方向。“目标责任书”签定后，乡政府的工作主要就是围绕着责任书上的指标去努力。按照L乡党委书记的话说：“我们必须保证责任目标的实现。此外，我们虽然不可能项项都是先进，但是，我们至少必须做到有几项指标在全县名列前茅。”

那么，乡镇究竟是如何去实现这些指标呢？首先，他们会将“目标责任书”的指标进行细化，然后将具体的指标分解到各口（乡各职能部门）和各村。接着，乡政府也与各口和各村签定“目标责任书”。这些责任人主要是各口的负责人、包村干部和各村的村支书和主任。L乡与村干部签定的“目标责任书”主要包括以下内容：“党支部建设”、“夏粮征购”、“税费收取”、“农业技术推广”、“社会治安和社会稳定”、“计划生育”、“乡村建设（道路、农田水利综合治理）”、“教育工作”、“富民工程”以及“奖惩办法”等。其中，“夏粮征购”、“税费收取”、“计划生育”及“社会治安和社会稳定”等项占分值较高，显示出乡里对这些工作的重视。事实上，目标责任是乡对村的管理的一个重要纽带。通过目标责任的签定、落实和兑现等程序，乡把村牢牢地掌握在了自己的手中。具体地来讲，乡就是通过对包村乡干部和村干部的控制从而实现对村的领导和控制的。

（二）目标责任的督导和落实

乡和村“签定目标责任书”后，并非就是放手不管了，而是将工作的精力转向敦促各村认真落实责任目标。目标责任的落实，主要是从乡镇、包村干部和村干部三个层面来推动的。

首先，从乡镇层面来看，全年的工作围绕其展开。乡镇在与包村干部及村干部签定目标责任书后，并不是就放手不管了。事实上，乡镇也会采取一系列的手段来保证目标责任的实现。最常用的方式就是通过行政权力的干预。在L乡，形式上的日常最高决策机构是党政联系会议或叫领导班子成员会。事关该乡发展的一些重大决策都是经由党政联系会议决定的。我们仔细对该乡1997年和1998年两年的党政联系会议的会议记录进行了统计分析。1997年全年一共开了49次党政联系会议，其中，有关目标责任的签定、敦促落实和奖惩兑现的会议共有29次；1998年共开了58次党政联系会议，有27次与责任制有关。由此可见，确保目标责任的落实是乡的重要工作。此外，我们还发现在党政联系会议中还有专为村在落实目标责任中遇到的困难进行研究和解决的讨论记录。例如，1997年8月29日的党政联系会议对秋季计划生育工作作了具体的部署（见下面的会议记录摘要）。我们也注意到在两年的会议记录中，有一些关于处理和撤换在完成目标责任中工作不力的干部的决议。1997年涉及村级班子调整和处理不称职村干部的党政联系会议共有10次，1998年是7次。据L乡党委书记介绍，对于一些工作成绩特别差的村，乡里还通过选派优秀的乡干部到担任村支部书记的办法来推动村里工作的开展，保证目标责任的实施。

L乡1997年8月29日“党政联系会议记录”摘要：

……秋季计生工作……时间安排：8月30日至9月10日共12天。四项手术任务分别为：分娩726例，引产76例，流产10例，结扎140例。根据平时掌握情况，分解到村。……乡直机关干部职工组成20个工作组，每村3-8人。措施：（1）开三次促进会，完不成四项手术任务的支部书记停职；（2）引产一例奖50元，超引一个奖100元，少一例罚50元，结扎完成一例奖30元，超一例奖60元。（3）总任务完不成的行政村押金作废，县验收不合格的村罚款1000元。8月30日召开动员大会，全体乡干部职工、村干部参加会议。成立乡秋季计划生育高潮活动领导小组。

其次，从包村干部来看，动员和配合村干部开展工作，实现责任目标。签定“目标责任书”后，包村干部的政绩、升迁、工资和奖金都紧紧地和目标的完成情况联系在一起了。“目标责任书”将包村干部和村干部绑在了一根绳上。为了共同的利益和目标——完成目标责任，包村干部必须尽其所能帮助村里落实责任目标。一般来说，包村干部会从两个方面来努力：一是，监督和敦促村干部完成目标责任，对工作不力的村干部向乡里提出撤换建议等；一是努力为村干部的工作提供帮助，为村干部解决工作中的一些困难。例如，在该乡很多农民意识到了科学种田的重要意义，要“向科技要效益”。包村干部就会积极帮助村里联系农业专家来讲授农业技术，或推广一些科学种田的技术（该乡普遍采用了间作套种技术）。

最后，从村干部来看，目标责任书是圈在其头上的“紧箍咒”，他们的一切工作都要围绕着责任目标展开。按照他们的话说，“签了（责任书）后，就明确了我们的工作方向和目标，我们的工作就得围绕着目标责任书去逐项落实。”村干部们清楚，在目标责任书上列着的奖惩方案是要兑现的，到时工作完成的不好就会受到经济处罚（罚款，扣发工资补贴等）和行政性的处罚（通报批评、党内处分甚至是撤职或建议免职（建议免职是对村主任而言））。在L乡实行了“村财乡管”，村里的财务统一划归乡农经站管理。全乡20个行政村的财务开支必须在每月的20号集中在乡农经站办理。通过“村财乡管”，乡里就将村里的财权掌握在了自己的手中，同时也多了一个控制村的手段。此外，村干部的工资也收归乡里管理，村干部的工资由乡里下发。每年分夏秋两次发放，夏季发40%，秋季发60%。乡里就可以通过对村干部的工资控制来强化对村干部的约束，从而保证目标责任的实施。村干部为了完成责任目标，往往会大力宣传乡里的有关决议，并积极努力地工作。

在目标责任落实的过程中，乡里除了通过“政治的”、“经济的”和“精神的”等方面的奖惩来刺激村干部，以保证工作目标的落实外，在L乡，乡党委书记还通过“原则+感情”的管理方式来推动工作的开展。③所谓“原则+感情”的乡镇行政领导方式，是指乡镇行政领导者在行政领导实践中，既坚持基本的原则和制度，又通过建立和加强与下属之间的感情，从而确保领导实效的一种行政领导方式。这种行政领导方式在当前的乡镇行政管理时间中具有一定的代表性。“原则+感情”的行政领导方式，既体现了行政领导的制度性和组织性，也体现了行政领导的灵活性和艺术性。L乡党委书记认为，单靠手中的权力是难以领导好下属的。他向我们讲了这样一个案例：该县某镇有位新到任的镇委书记，上任不久就大肆撤换工作不力的镇干部和村干部，最后这些被撤换的人联合起来告到县里“赶走”了镇委书记。对于村干部来说，要如期地完成好责任目标并非易事，他们要承受较大的工作压力。如果一味地撤换干部，并不能有效地解决问题。只有想办法最大限度地激发村干部工作的积极性、主动性和创造性，才是确保工作任务完成的最佳选择。“原则+感情”的管理模式，通过与下属建立起一定的感情，从而使下属全身心地投入到工作中去，最终保证了责任目标的实现。

（三）目标责任的考核

目标责任的考核是实行目标责任制管理的重要内容。按照目标责任书上的规定，对目标责任的考核主要是依据责任书上签定的目标指标进行逐项考核。按各村的工作业绩将他们分为一类村、二类村和三类村三个等级，奖励先进，处罚落后。奖惩也涉及两个层面，一是对村集体的奖惩，二是对村支书和村主任的奖惩。奖惩主要采取三种形式：经济性的、精神性的和政治性的，以前两种方式为主。对于村集体而言，经济性的奖惩是指依据工作成绩给予一定的经济奖励（或罚款），每个层次相差几百元（见下面的“党政联系会议记录”摘要）；精神性的是采取颁发奖状、通报表扬等形式奖励先进村，或采取通报批评的方式惩罚后进村。对于村支书和村主任个人而言，经济性的奖惩是首要的。先进村的村支书和村主任，可以获得几百元的经济奖励；对于后进村的村支书和村主任，由于落实目标责任不力，将会受到一定的经济处罚，同时乡里扣发该村支书和主任的部分工资补贴。此外，还有政治性的奖惩，对于先进村的村支书和村主任除了被评为“先进工作者”，“优秀党员”外，还有的甚至会被乡政府录用，调入乡里工作，或成为聘任制干部或被转为国家干部，这对于一些人来说，无疑具有一定的诱惑力。当然，如果责任目标落实得不好，对于村支书，乡党委可能会免去其村支书的职位；对于村主任，乡里就会建议村里依照《村组法》规定的有关程序将其罢免。对于一些工作不力村的班子，乡里也会重新安排。如前文所述，在该乡两年的党政联系会议记录中就共有17次会议涉及到对村班子的调整。

L乡1998年2月7日“党政联系会议记录”摘要：

……村综合目标先进村表彰：一等奖：孙庄行政村，奖现金1000元；二等奖：大冀行政村、后韩行政村、何庄行政村，奖现金800元；三等奖：前徐、王桥、户庄、杨集、大余，奖600元……

当然，在目标责任兑现时，并非所有的都能严格依照责任书上规定的奖惩协议进行兑现。这主要是因为两个方面的原因。一方面是乡里财政困难。据该乡财政所所长在与笔者的交谈中介绍，尽管该乡没有负债，但是财力很有限，处于“吃饭财政”的状况。由于乡里在乡政府各口和20个行政村普遍都实行目标责任制，所以每年年终兑现的奖励金额都是一笔不小的数额。加上其他方面奖励的开支，每年乡里用于奖励的资金数额不小，乡财政有时难以兑现。另一方面，从处罚的角度来讲，有时也没有很好的兑现。主要的原因是各村村干部联合起来以工作任务重、难以落实为由，抵制乡里的工作。乡里不可能将所有的村支书都撤职，而且村主任的罢免还要遵循《村组法》的有关规定，罢免起来难度大、周期长。在面对来自村干部的抵制时，乡里的目标责任虽然没有很好的落实，但也只好妥协。

（四） 目标责任制的领导绩效

目标责任制的显著特点就是“上级给下级政府的各种组织和个人分派任务和设定目标，并且要求他们在规定的时间内完成。”④这种制度的施行，村干部处于一定的压力下，并努力完成各自的目标任务。这样从总体上讲就保证了乡里的各项工作任务的完成。应该说，目标责任制的实践，在一定程度上是收到了实效的。

首先，目标责任制的实行，推动了村里工作的开展。按照村干部的说法，“签订目标责任后，我们工作目标就明确了，我们就围绕责任目标开展工作，努力兑现乡里布置的任务。”这样就避免了村干部在工作中的盲目性和“打乱仗”，同时也增加了村干部工作的积极性、主动性和创造性。我们在该乡调查中发现，计划生育工作、粮食收购、工作税费收缴工作以及社会治安工作等都取得了一定的成效。目标责任制的实行，也使各村在道路建设、农田水利建设以及农业科技的普及等方面受到了一定的成效。例如，L乡属于北方地区，缺水一直制约着农业的发展。目标责任制实行后，乡里将“打机井”作为目标责任，全乡累计打机井3000多眼，极大地促进了农业生产的发展。

其次，从乡里来看，目标责任制的实行，既确保了乡完成了与县里签定的目标责任，也保证了乡域各项事业的发展。乡与各村和各口签订的目标责任书的内容本身就是依据与县里签订的目标任务制定的。各村目标责任的落实，较好地确保了乡里的工作目标的完成，同时也促进了乡里各项事业的发展。据L乡干部介绍，以前工作目标和责任不明确，村干部在工作中缺乏主动性和创造性，往往是敷衍乡里。该乡的各项工作也因此都不是很理想，在全县属于后进乡镇。自从实行“目标责任制”后，激发了村干部们的工作积极性和创造性，乡里的各项工作进步明显，多次受到县、市表彰。1998年12月，L乡所属的Z市（地级市）将全市的农业工作会议选在L乡召开。正因为L乡的突出成绩，乡党委书记也被组织部门确定为县级后备干部。

当然，我们也了解到“目标责任制”实施的过程中，在有些方面并未取得理想的效果。这集中体现在，目标责任在有些村并没有落实。从会议记录来看，有些村的目标责任并没有落实（如粮食任务和税费收缴等），镇里只好派镇干部帮助落实工作。在党政联系会议中就有关于帮助后进村完成工作任务的记录。那么，为什么会出现这样的情况呢？主要有以下几个方面的原因：

第一，“目标责任书”的签定时，乡和村并没有就有关的目标责任进行协商，责任书中所列的责任目标并不是乡和村讨价还价的结果，而是乡单方面制定的。责任书中的有些内容的制定，乡并没有考虑到村的困难，一些目标责任对于村来说本身就是难以完成或工作压力很大。

第二，村干部具有亦官亦民、非官非民的身份特点。在村落社区中，他们具有双重身份，既是村民利益的代表者，又是国家利益的体现者，扮演着“当家人”和“代理人”的双重角色。⑥一方面，由于他们与村民们有着血缘、亲情和礼俗关系；他们有的是由村民选举产生的，权力来自于村民；而且他们本身是该村落社区的一员，社区的一些共同利益也与其有着直接的关系。所以，在行政村这样的“半熟人社会”里，生于斯、长于斯甚至死于斯的村干部难以割断与本社区的联系。同时，他们也清醒地认识到自己并非科层制系统内的国家干部，当他们从村干部的岗位退下来时，他们依然只是普通的村民之一。当村落社区的利益与国家的利益发生冲突时，他们自然就会考虑村的利益，也不愿去得罪“抬头不见低头见”的乡亲们。

第三，从国家的制度安排来看，“乡政村治”的架构赋予了村自治权。当前，我国的行政权上收至乡镇一级，在村一级实行“村民自治”，村不属于国家一级政权。乡镇和村之间不是行政科层制下的上下级关系，也不是“领导与服从”的从属关系。《村组法》第四条对两者的关系作了如下规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”这从法律上肯定了村享有自治权。这就使得村干部在面对乡镇政府时凭借依法享有的自治权而有了讨价还价的空间。当乡里布置的责任目标超过了村的承受能力时，他们就会应付消极，拒绝完成责任目标。

第四，村和乡之间存在着一种事实上的合作关系，乡政府的工作目标的贯彻执行，离不开村的配合。如果饶开村由乡里直接去面对农户，那么政府就会支付巨大的成本。这就意味着乡也要处理好与村的关系。当目标责任落实起来难度大时，就有可能会出现村里完成不了的情况。很多乡在面对这种情况时，往往会采取撤换村支书和村主任的办法。但是撤换并不能从根本上解决问题，乡里也不可能将所有工作不力的干部撤换。按照L乡党委书记的介绍这主要有两个方面的原因：一是《村组法》的颁行，使得乡里不能直接任免村主任，其选任和撤换必须依照法律程序；二是尽管乡党委可以通过党的组织程序任免村支书，也可以建议村里改选村主任，但是也得慎重。因为，这些村干部往往在当地甚至在“上面”有关系，处理得不好就会给村里各项工作带来麻烦（见下面的案例）。因此，尽管乡里和村干部之间签定了“目标责任书”，在兑现时也不能有效地执行，目标责任管理也没有受到预期的效果。

案例：

前几年H村有位70多岁的老党员找到L乡党委书记，要求当村里的党支部书记。乡党委书记见其年岁较高、身体不好婉言谢绝了。但是，这位老党员并没有就此罢休，而是在村里联络了一批党员联合将原村支书搞下了台，自己当上了村支书。鉴于老汉的各方面情况，乡里仍然不同意由这位老党员出任村支书，坚持由原来的书记主持工作。最后，事情处理得很僵。老汉搬出了在市里某局任正处级局长的儿子，给乡里的工作制造了一些麻烦

三、讨论与思考

通过调查我们发现，“目标责任制”在乡村社会的实行也存在着一些值得我们关注的问题。

首先，目标责任制的实行，使乡和村都将完成上面布置的目标任务作为工作的重点，忽视了自身的发展。压力型体制“靠各级行政组织从上到下规定各种指标任务，并靠各级行政组织从上到下根据这些规定的指标任务来考核选拔干部”，“带有靠行政命令推动的计划体制的痕迹”。⑦在这样的体制下，村往往会将完成乡里的指标任务作为工作的重点，而缺乏足够的精力着眼于本村的发展。调查中，村干部们向我们谈到：“当前农村工作中的重点和难点问题就是如何带领大家致富。”但是，他们又说“目标责任书签定后，全年工作的重点就是围绕着责任书中的责任目标开展工作”。尽管责任书中，也有“农业技术推广”、“农田水利建设”、“富民工程”的目标，但是乡里考核时往往会将体现政府目的的项目——如，“夏粮收购”、“税费收缴”、“计划生育”、“社会治安和社会稳定”等内容作为考核的重点，而且这些工作开展起来本身难度就很大。每年村干部的绝大部分精力都投在了完成这些“政府任务”上去，他们并没有很多的时间和精力来考虑本村发展的问题。

其次，在经济方面，目标责任制带有较强的政府行政行为的色彩，具有计划体制的痕迹。将经济发展具体为具体的合同目标，往往会造成政府的各项指标的增长是事先设定的。而且也会造成乡镇在指导农民生产经营时盲目性，缺乏市场意识。目标责任书中有关经济的部分，往往只注重到目标的实现，而对其市场风险缺乏考虑。调查中，我们发现，尽管当地的干部希望帮助群众致富，积极推广了一些经济作物的种植，但是他们的市场经济观念不强，在上马一些项目时对市场信息掌握的不多，对市场风险认识不够。而且在上马一些项目时往往是全面推进。这是很危险的。事实也的确如此，该乡的大量农产品由于缺少销路而大量积压在农户的手中，无法变现；或者有部分农户没有办法只好以低价销售。所以，在该乡的调查过程中，我们提醒乡镇领导，既要引导农户的经济行为，又要增强政府的服务意识，主动为农户跑市场。

最后，目标责任制的实行，滋生“赢利型国家经纪”⑧。目标责任制的推行中，比较注重政治性的激励（政治荣誉、转为国家干部或调入乡里工作等）和经济性的奖励在确保责任目标落实中的积极作用。过多的强调利益刺激会使村干部出现角色错位——忘记自己“代理人”和“当家人”的双重身份，也会激发其原始的逐利本能，使其成为“赢利型国家经济”。村干部在工作中就会努力确保各项完成各项目标的落实，从而实现自身利益的最大化。这样就有可能损害农民的利益，加剧乡村社会的矛盾。

此外，我们也注意到，目标责任制的实行既确保了乡镇工作目标的实现，也使乡镇通过一纸“目标责任书”实现了对村的控制。在村民自治的背景下，乡镇由于受到《村组法》的制约，而不能通过强化对村的行政领导的方式实现对村的控制。《村组法》第四条明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”这就意味着乡镇对村只存在“指导、支持和帮助”的关系，乡镇无权向村发布“命令”；村也不是乡镇的下级机构。但是，目标责任制的实行，却以单边主义契约的形式，使村（村干部）“服从”于乡镇的工作目标，这样，乡镇就事实上实现了对村的一定程度上的控制。而这种控制也确保了乡镇目标的实现。

国家在农村的目标体现在两个方面：一是维护农村社会的秩序和稳定，一是对农村经济资源的汲取。而且国家希望以最小的成本实现这两个目标。乡对村的领导和控制，只是手段，不是目的。乡对村的领导和控制确保了国家在乡村社会的目标的实现，也是在压力型体制下乡要生存下去的必然选择。在压力型体制下，乡必须完成好上面的任务，而要达到此目的乡就必须得牢牢地将村控制住。所以，在这样的背景下要真正地贯彻好村民自治的全部要义是很难的，乡对村的关系也难以真正实现“指导与被指导”的关系。尽管《村组法》的颁布已以法律的形式将村民自治确立下来了，同时《村组法》也明确将乡和村的关系界定为乡对村是“指导、支持和帮助”、村对乡的工作“协助”；但是，这些往往只是停留在制度文本上。在实际的运作中，“指导与被指导”的关系并没有得到很好的贯彻，乡和村的关系呈现出不同的型态。

程同顺先生将乡村关系归纳为三种类型：第一种类型的乡村关系是指村委会在村级事务中保持较高的自主性，同时能很好地协助乡镇完成国家任务，乡镇政府能对村委会提供适当的支持、指导和帮助。这种类型正好符合《村组法》所规定的乡村关系（笔者将其称之为“理想型”的乡村关系）。第二种是行政化的乡村关系，即乡镇政府对村委会以“命令”代替“指导”，村委会在村级事务中缺乏应有的自主性，主要工作在于完成乡镇布置的任务。第三种是放任型的乡村关系，在这种类型中，村委会在村级事务中保持着过高的自主性，或者乡镇政府的指导和帮助不到位，或者村民委员会拒绝接受乡镇政府的指导，同时村委会也不能很好地协助乡镇政府完成国家任务。⑨这种分类方式无疑为我们解读乡村关系提供了较好的分析框架，但是，在具体考察时我们不能简单地将某个地方的乡村关系作简单的归类。

从实证的角度来看，乡和村的关系是复杂的。笔者认为，事实上，乡村关系还应包含一种复合型的乡村关系——即具有理想型和行政型的双重特性的乡村关系。一方面，在有些事务上，乡对村是以“命令”代替“指导”；另一方面，在另外一些方面又遵循制度安排，给村一定的自主权和自治权。笔者认为，虽然从总体上讲乡村关系呈现出乡镇行政主控的特点；但是，在村民自治在国家主导下作为国家的一项制度安排正在乡村社会推行的形式下，村的自治权即有了国家的法律的保障，同时也渐渐内化为了人们的一种认识，乡镇政权必须考虑到对村民的自治权的尊重。也就是说，乡镇政府对村不能完全以“命令”代替“指导”，尽管在很多方面都是这样的。以L乡为例来说，在目标责任落实的过程中，一方面镇政府以“命令”的方式要求村努力实现责任目标，但另一方面，当目标责任在村的贯彻遇到阻碍时乡里也会迫于国家制度安排的压力向村妥协。

在“压力型体制”下，乡镇政府必须既要确保国家在乡村社会的两个目标——维持社会秩序的稳定和经济资源的汲取——的实现，又要充分面对自身的难处（诸如，财政紧张、来自上级的目标责任等），确保自身的正常运作和生存。这就使得乡镇必须强化对村的控制，从而掌握村的资源，进而实现自身的目标。这就是乡镇要以“命令”代替“指导”的根本性原因。但是，另一方面，随着村民自治在农村的推行，尤其是《村组法》的颁行最终以法律形式确立了村民自治制度，授予了村民以自治权。这样，乡镇在面对村时，碍于法律的规定，他们也得一定程度上尊重村民的自治权。在这种情况下，乡镇就不能完全将村置于自己的控制下，乡镇在开展一些工作时就要与村进行协商，合作解决。例如，在L乡，目标责任的实施中，有时乡里必须处理好与村（村干部）的关系，取得村（村干部）的协助。

所以，笔者认为，在“压力型体制”下，乡村关系只能是建立一种乡和村良性互动、合作型的乡村关系。单纯依靠村民自治的落实，是很难实现理想型的乡村关系的——即建立乡对村“指导、支持和帮助”、村对乡“协助”的关系。因为，理想型的乡村关系的实现，还需要改善乡镇治理体制和方式。

*根据我们的实例研究惯例，L乡为代名。

注释：

① 荣敬本、崔之元等著：《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社，1998年版，第2页。

② 这里所引的材料来自L乡与县里签定的“目标责任书”。该责任书的文本是由县里统一印制的，封皮上写着：“××县人民政府印制”。

③ “原则+感情”的提法是L乡党委书记自己取的，他对这种管理方式的实效甚为满意。

④ 同①。

⑥ 徐勇：《代理人和当家人：村干部的双重角色》载《二十一世纪》（香港），1997年8月号。

⑦ 荣敬本、崔之元等著：《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社，1998年版，第8页。

⑧ 杜赞奇著，王福明译：《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，江苏人民出版社，1995年版。

⑨ 程同顺：《村民自治中的乡村关系及其出路》载《调研世界》，2001年第7期。