随州市农村从“两票制”到“两会制”是对农村基层民主的深化，在解决现阶段农村基层民主进程中的两大难题方面进行了积极探索，发挥了重要作用。

江泽民同志在党的十六大报告中指出：“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。”完善村民自治，首先要改进村党组织的领导，在村民自治的法治框架的背景下，增强党组织权威的民意基础。这是实施村民自治制度过程中一大难题。

村民自治是赋权于民，是人民当家作主的民主形式。在村的范围内，全体享有选举权的村民通过秘密划票、平等竞争、公开直选等形式，根据自己的意愿，选举出能够代表村民利益的村民委员会。村委会民主选举不仅变村干部由自“上”而“下”的任命为从“下”往“上”的“选任”，赋予了村民自主决定村庄领导人的民主权利；而且，授权方式的转变，也使村委会获得了来自村民普遍认同的合法性权威。广泛的村民基础，使村委会在村庄政治生活中拥有较强的向心力和凝聚力。与此同时，作为村庄社区领导核心的村党支部，其成员的产生方式则主要是由上级党组织任命或由支部成员（少数几个人）选举。权力合法性来源的差异，使村支部书记缺乏充分的民意基础，工作得不到群众的支持，以致有的村党支部书记在村民面前感到底气不足，党支部领导不了村委会，导致“两委”关系不协调。

党支部是农村基层的领导核心。尽管村委会是由村民直选产生的，但其并不享有挑战党支部权威的权力。但是，村党支部选举方式不如村委会主任选举方式开放，往往是“少数人选人，在少数人中选人”或直接由上级组织任命，削弱了党支部的群众基础，抑止了党支部在农村的战斗堡垒作用。广水市的“两票制”实践，创新了村党支部书记的选拔方式。通过群众投信任票、党员投选举票的办法选举村党支部书记，不仅使村党支部获得了村庄社区的合法性权威，而且有利于干部作风的转变，增强了干部的责任感和危机感。与此同时，“两票制”也发出了不能代表群众利益的党员不能当村支书的明确信息，使村民感受到，党除了人民群众的利益外没有自己的特殊利益。这一选举制度创新，代表了最广大人民群众的根本利益，体现和实践了“三个代表”重要思想。

村委会的直接民主选举和村党支部书记的“两票制”选举，以民主的方式产生“当家人”，较好地解决了“有人管事”的问题。这是1998年《村委会组织法》修订以后村民自治进程取得的重要成果。但是，仅仅有民主选举远远不够。民主选举虽然是保证村民意志得以实现的重要形式，但它不必然保证选举产生的权威性组织，一定能在制度实践中代表村民利益和自觉实现村民利益。如何在实行民主选举后加强民主决策，更是关系到村民切身利益的大事，也是现阶段实施村民自治制度过程中又一难题。

现代民主政治有两个重要的特征，即公民选举官员和公民控制决策。从农村基层民主政治实践来看，民主选举较好地解决了“公民选举官员”的问题，而民主决策、民主管理和民主监督则为有效“控制决策”提供了制度保证。村民自治的内容不仅表现在由村民直接选举村委会干部，而且还表现在凡是涉及村民切身利益的事项，村民都享有参与决策、管理和监督的权利。“两会制”的实行，使村民参与村务有了具体的民主实现形式。根据“两会制”的规定，村务要事的决策按照先党内后党外、先党员后群众的原则，由党员大会提出决议预案，交村民代表会议讨论形成决议，由村务监督小组监督村“两委会”执行。通过“议题、预案、决议、执行、报告、评议”等六道程序，“两会制”不仅使村民能够参与到与自己利益密切相关的村务要事的民主决策中来，保障了决策的科学化、规范化和民主化，解决了“民主决策”的问题，而且，也同时解决了“民主管理”和“民主监督”的问题。从随州市实践的情况来看，“两会制”收到了较好的效果。

从“两票制”到“两会制”，反映的是村民由对三年一度的民主选举的关注深化到了对日常化的村务民主决策、民主管理与民主监督等治理活动的积极参与。这个转变，折射的村民民主意识的进一步增强，农村基层民主日益深化、逐步由形式民主走向实体民主的历史轨迹。

中国的民主化进程的重要特点是权力下放给基层和群众的过程，是还权（管理权）于民的结果。在这一过程中，政府扮演着主动性角色。近年来，随州市农村基层民主建设的发展和所取得的突出成绩，是与随州市各级政府在推进农村基层民主建设中的积极作为分不开的。无论是“两票制”还是“两会制”，都得益于随州市各级政府的正确引导、科学实践、认真总结和积极推行。

作者单位：华中师范大学中国农村问题研究中心