六、关于法案起草的立法：法的构造

法的构造直接关联立法质量法案起草以至整个立法过程中的一个特别重要的环节，是完成法的构造，形成一个理想的或是可为多方面认可的正式的法案稿。立法质量以及所立之法的质量如何，与法的构造科学化程度直接关联。国外、境外对立法所作的规定中，有许多是关涉法的结构问题的，有的还有对法的构造问题加以集中规定的。台湾的《行政机关法制作业注意事项》对法案草拟亦即法的构造就有专条规定，其内容涉及多方面。综合国外、境外关于法的结构的立法规定，可以看出，其基本要求至少有这样若干方面：

（一）关于结构要完善的立法规定

《统一规则》关于法的结构的规定立法质量是与法的结构的完善程度分不开的。法是由若干部分构成的一个统一整体。构成法的整体的各个部分，称为法的结构的要件。[1]美国《统一规则》第24 条对法的结构及其要件安排，有具体而规范化的规定。按照《统一规则》的要求：其一，法要为读者安排最实用和最符合逻辑的结构。避免出现理解前面的条款需借助后面条款内容的情况。同一内容的条款应当集中在一起。其二，法的结构可能需要分编或进一步分章、节。篇幅长的法可以分编并应考虑进一步划分。其三，法的结构中的各种要件或条款条款可以作如下安排：（1）定义；（2）适用范围、例外、保留（如有的话）；（3）机构和其他有关主体的设立；（4）实质性条款；（5）禁止和处罚；（6）统一适用和解释条款；（7）标题的简称；（8）可分性条款；（9）生效日期；（10）法律的废止或撒销；（11）但书和过渡性条款（如有的话）；（12）现有法律关系的适用（如果有的话）。

《立法技术总方法》关于法的结构的规定前罗马尼亚《立法技术总方法》则规定：“在起草规范性文件草案时，必须采用最适当的法律结构和立法技术方法，使得条文能够准确反映研究报告中就问题实质提出的解决办法。”（第50条）又规定：“规范性文件草案中通常应具有下列部分：名称；必要时应有序言和前言；一般性规则或原则，基本规则；最后条款和过渡性条款。”（第70条）这些规定，都是就法的构造方面的结构安排问题所确定的制度。

（二）关于名称要适当的立法规定

法的名称与立法质量法的名称作为法的内部结构中第一层次的、每个法必备的要件，它的科学化、完善化，对立法、司法、守法以至法学研究的科学化、完善化，都有重要意义，因而是提高立法质量必须注重对待的问题。法的名称是适当的，立法者在立法时容易明确正在立的法有什么样的效力等级、性质和内容；在立法后能明确这个法只有哪个机关才能对其加以解释、补充、修改或废止；还有利于对法进行分类、清理、汇编、编纂及其他法的系统化工作。一个法的名称是否科学，是衡量立法者在这个法的立法过程中是否获得成功的一个标准。法的名称问题解决好了，也有利于对立法资料进行分类、编排、整理和统计，有利于开展法学特别是立法学的研究。迄今尚无关于法的名称的系统的学问。人们还没有普遍认识到法的名称问题的重要程度。现今各国立法在法的名称上还存在许多缺陷。因此，有必要注重法的名称的意义，解决这些问题，实现法的名称的科学化。[2]

国外境外的有关规定国外、境外的立法对法的名称问题主要有这样一些规定：其一，名称是法的结构中特别重要的要件。其二，名称应当与它所体现的内容相吻合。其三，以一个法修改、补充和变动另一个法时应当准确表述后者的名称。其四，一国法的名称应当是一个效力等级清晰分明的体系。有的对名称问题还有较为集中的规定。台湾《行政机关法制作业应注意事项》将解决名称问题作为法案正式起草应当注意的五个事项之一，规定“名称要适当：何种法律应订明为法、律、条例或通则？何种性质之命令得称：规程、规则、细则、办法、纲要、标准或准则？法未明定。惟今后订立新法规及修正现行法规时，其定名宜就其所定内容之重心，依下列办理。”然后逐一将法律的4种名称即法、律、条例、通则，和命令的7种名称即规程、规则、细则、办法、纲要、标准和准则，各自在何种情况下使用，一一作出规定（详见本文第三部分）。前罗马尼亚《立法技术总方法》规定：名称是确定规范性文件的最重要的因素，必须简短并扼要地反映它所规定的客体。在规范性文件草案修改、补充或废除另一个规范性文件时，其名称必须包括后一文件的名称、编号和公布日期，必要时应说明“经过修改”。（第71条）

（三）关于内容要完整、科学的立法规定

法的内容是法的结构中最主要的要件法的内容安排同样是与立法质量关联尤紧的一个问题。法的内容包括规范性内容和非规范性内容两个方面。规范性内容即通常所说的法的规范，它规定人们行为的法定模式和法定后果，也包括关于专门概念和术语的解释，关于法的适用范围和生效或施行时间的规定，关于授权有关机关制定变通、补充规定或制定实施细则的规定，关于废止有关法的规定，还包括诸如最后条款和过渡性条款等。非规范性内容即法中关于立法目的、依据和原则的说明，关于通过机关和通过时间、批准机关和批准时间、公布机关和公布时间的标记，以及其他有关内容。

法的内容安排尤其要注意完整和科学对法的内容安排作出立法规定的国家或地区，尤其强调内容的完整性、科学性，要求法案起草者对内容的安排要有周密的考虑和谋划。法的内容要完整，首先是指规范性内容和非规范性内容两方面要完整、科学，不能只注意一方面而忽视另一方面。其次，指规范性内容和非规范性内容各自都要完整、科学，例如，就规范性内容来说，规定人们行为的法定模式和法定后果要完整、科学，实践中普遍存在的后果模式不健全的问题，应当改变。就非规范性内容来说，各种应当有的要件也都要完整、科学。

台湾《行政机关法制作业应注意事项》将这一点作为正式起草阶段需要注意的首要事项。《注意事项》规定，草拟作业，“构想要完整：法规应规定之事项，须有完整而成熟之具体构想；以免应予明定之事项，由于尚无具体构想而委诸于另行规定，以致法规订立后不能立即贯彻执行。其涉及人民权利义务较广而在草拟阶段无须保密之法规草案，于完成初稿后，得以公开或其他方式征求意见，以期完整并资沟通。”前罗马尼亚《立法技术总方法》第49条的规定，也是设定这方面的制度：“规范性文件草案的规定必须内容完整，对适用规范性文件工作中可能发生的各种适用条件应有估计，并列举可能发生的情况，或以原则性的或指导性的措词作概括的叙述。”

规则和原则法的结构中规定行为模式和后果模式的规范性内容包括哪些要件，虽然法理上和实践上各国、各地颇有不同，但它主要是一般规则和基本规则（后者亦即各种具体法律规范）所构成，则是人们所能认同的。观察前罗马尼亚《立法技术总方法》可以看出它注重将规范性内容分为基本规范和其他规范两类。其中基本规范主要是由一般性规则或原则和基本规则构成。其一，一般性规则。一般性规则应当规定什么，是个重要问题。《立法技术总方法》规定：一般性规则应当规定对象、宗旨和规范性文件所规定的各种关系的范围，以及包括说明全部规则的指示。除了为理解有关内容的某些规定所十分必需的情况外，一般性规则不应当在草案的其他组成部分中重复，一般性规则应当同其他部分组成一个统一整体。一般性规则也可以作为法的结构中主要编章的一个组成部分。在制定法典或其他内容广泛的法规时，某些在草案本文中占有很大比重的组成部分，本身可以具有用来叙述一般性规则的导言部分。（第74条）在某些特别重要的法规中，可以用整个法规所依据的“一般原则”代替“一般性规则”。（第75条）其二，基本规则。《立法技术总方法》规定：“基本规则从根本上概括作为规范性文件各种客体的各种关系的规定。在分为若干章或其他组成部分的规范性文件中，基本规则可以按照规定的客体分为各个部分，每个部分都有相应的标题。”（第76条）

法的生效、施行和适用规定法的生效、法的施行和法的适用之类的规范，是法的结构中规范性内容的重要组成部分。国外、境外的立法文件，如前罗马尼亚《立法技术总方法》和台湾《中央法规标准法》，对这类规范有专门规定，其中有些规定可资借鉴。

法的生效。前罗马尼亚《立法技术总方法》规定：如果规范性文件的生效日期与公布日期不一致，应在规范性文件中指明生效日期，指明新文件的通过对其他规范性文件的影响，以及适用这些规则所必需的措施。在临时性的规范性文件草案中，一般都必须指明适用文件的时期或停止适用文件的日期，在这一类文件中不列入固定性的规定。（第77条）

法的施行。规定法的施行制度，是台湾《中央法规标准法》的重要内容之一，该法以4个条文集中规定了4项关于法的施行的制度。其一，法规应规定施行日期，或授权以命令规定施行日期。（第12条）其二，法规应明定自公布或发布日施行者，自公布或发布之日起算至第三日起发生效力。（第13条）其三，法规特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自该特定日起发生效力。（第14条）其四，法规定有施行区域或授权以命令规定施行区域者，放该特定区域内发生效力。（第15条）

法的适用。对法的适用制度，台湾《中央法规标准法》也规定了4项内容。其一，法规对其他法规所规定之同一事项而为特别之规定者，应优先适用之。其他法规修正后，仍应优先适用。（第16条）其二，法规对某一事项规定适用或准用其他法规之规定者，其他法规修正后，适用或准用修正后之法规。（第17条）其三，各机关受理人民声请许可案件适用法规时，除依其性质应适用行为时之法规外，如在处理程序终结前，据以准许之法规有变更者，适用新法规。但旧法规有利于当事人而新法规未废除或禁止所声请之事项者，适用旧法规。（第18条）其四，法规因国家遭遇非常事故，一时不能适用者，得暂停适用其一部或全部。法规停止或恢复适用之程序，准用《中央法规标准法》有关法规废止或制定之规定（第19条）

最后条款和过渡性条款最后条款。这是国外法律、法规、规章中表现规范性内容的一种重要形式，通常用来表述那些需要特别予以规定但其内容又显然不属于法的正文的既有各个部分应包括的内容。例如，前罗马尼亚《立法技术总方法》在其最后部分以专章规定了这样几个条文： “文件材料、已通过的规范性文件草案的各种方案和格式，由制订草案或协调制订草案的机关保存，以便了解己通过的规范性文件的全部制订过程。”（第109条）“参加起章和制订规范性文件草案的全体人员，必须严格遵守法律舰定的关手保守职务秘密和国家秘密的条例。”（第110条）“本方法是为规范性文件确定的关于方法和技术手段的规定，它同样适用于制订非规范性的但具有法令或部长会议决议形式的文件。”（第111条）从这几个条文之前的各个部分的内容来看，将这几个条文置于其中任何一个部分，都不妥贴，而《立法技术总方法》制定者又要将这几个条文写进《立法技术总方法》之中，于是便设置专章亦即“最后条款”一章。

过渡性条款。这也是国外法律、法规、规章中表现规范性内容的一种重要形式。《立法技术总方法》规定：如果新的规定涉及旧的规定所引起的各种法律关系和情况，而旧的规定的影响在新的文件生效日期前没有完全实现，则在新的文件中必须有相应的过渡性条款，说明不同于新的规范性文件规定的旧的规定或其他任何规定今后对这些关系或情况是否适用。在适当的情况下，过渡性条款可以同最后条款用“最后条款和过渡性条款”的标题合并为一个部分。（第78条）

但书、限制条款和例外条款法中的但书，是对法的条文中主文的一般规定作出特别规定，用以规定例外、限制、附加等内容，与主文相反相成，以“但”或“但是”所引导的一种特殊的法律规范。与其他法律规范一样，但书也具有完整的结构和明确的、肯定的表现形式。[3]国内尚无关于但书的立法规定。国外立法对但书的规定则并不鲜见。由于对但书的研究还不充分，国外关于但书的含义仍然有不同的界定，其立法中的但书与我们所说的但书，在范围上往往是有出入的。例如，美国《统一和标准法案起草规则》将限制条款和例外条款当作但书以外的规范。因此这里介绍国外例如美国关于但书的立法规定，不包括对限制条款、例外条款的规定，而将它们作为与但书密切相联的两种规范另行介绍。

但书。美国《统一和标准法案起草规则》第19规定：制作统一或标准法案，必须确定法案制定后有关现有的权利、责任和程序的效力问题。起草任何但书或过渡性条款必须对此作出合适的规定。如果现有的权利是受保护的，那最好在法案生效后很短的期限里内确定有关事宜。该条还指出：恰当的但书和过渡性条款，可以使法案生效时与现有预期的利益和责任自然衔接起来。起草这些条款时必须格外谨慎。如果但书条款中有一个很短的时效规定，应考虑用另一个时效规定来说明已废除了的诉讼理由不再有效，或用来否认现存的诉讼理由。

限制条款和例外条款。美国《统一和标准法案起草规则》第13条对限制条款和例外条款有较为具体的规定。其一，涉及整部法案的限制和例外及该法案适用的条件，应当置于法案的第一部分。如内容比较多，应当将提请注意其存在的提示置于法案的第一部分，其具体内容则在后面的法案中分别陈述。其二，如果一个条款的运用有限制、例外或先决条件时，为了使该条款更清楚明白，一般将限制、例外或条件或有关其提示置于该条款的开头。其三，如果法案的某条款的适用受限于某个可能不会产生的假设条件，用“如果”引导这个条件从句，不用“当……时候”或“在……地方”来引导。用“当……时候”表示特定的时间。用“在……地方”表示特定的地点或一系列情况。其四，不用“万一”或“无论怎样”，或相似的但书语言。用“但”，不用“除”。该条规定还提出，应将限制条款和例外条款置于在法案中容易被注意的位置。认为统一将这些内容放在法案或条款的开头可免生疑义。

定义定义是法律、法规、规章以及其他规范性文件中经常使用的一种语言文字现象，由于它是对法的结构中的某些内容，主要是名词、术语亦即概念，加以法定化的界定，通过它所确定的含义，在法定范围具有法的效力，因而它也是一种规范，一种特殊的法律规范。对于法的结构中的定义的使用问题，由此也需要予以规范。美国《统一和标准法案起草规则》认为，谨慎地使用和设置定义，可避免不必要的重复，使法更清楚明白。《统一和标准法案起草规则》第12条对定义的使用，规定了以下可供参考的制度：其一，只在下列情况下采用定义：（1）一个词通常有多种用法；（2）一个词在句中的意思比它的一般用法广或狭；（3）避免词组重复。其二，用“指”表述一个词的广义的含义。用“包括”表述一般用法以外的意思。其三，定义的表述应避免同语反复；其四，定义中不规定实体规范的内容和杜撰的概念。例如，不应规定如下的实质性要件，即把协议需要以书面形式订立，定义成“协议”应是“书面的协议”；其五，把对一般概念的定义置于法的开头，按字母顺序排列；其六，用来定义别的概念的字词，其本身不使用定义形式表述其含义，亦即通常不采用定义中套定义的做法；其七、如果某条定义只在某节、章或编中出现，将该定义置于相应的节、章或编的开头。

引用条款在制定一个法律规定时，有时涉及其他法律规定因而需要或是可以引用相关条款。国内对如何使用引用条款既无研究，更无立法规定。美国《统一和标准法案起草规则》对引用其他条款作了规定。《规则》第16条规定：引用别的编、章、节或条时，不能仅引用编号的字母或数字，除非条文的实质内容在上下文或用说明性语言表述明白。如：“依照第27条（a）（1）（信誉良好的买方）……”，“具体适用包括第27条（a）（2）的所有规定……”。这一条的评论说：“引用一条或几条条文是很有益的，因为这样在参见被引用的条文时就不必查寻整部法案。但对法案的其他条款过多的引用，会使法案难以阅读和理解。而且，有时条和款的序号数字改变了，但引用的条款中没有修改，从而发生歧义。”因此，既不能对引用条款的方式弃之不用，又要慎重使用引用条款的方式。

其他条款法的结构中还有其他诸多形式的条款。多这些条款的使用问题，国外、境外也有立法规定。例如，美国《统一和标准法案起草规则》还对程序性条款、目的条款、可分条款等作出规定：

程序性条款。按照《统一和标准法案起草规则》第17条的规定：实体法中不需要规定行政审议、行政复议、法庭审理或上诉等方面的程序问题，只有在为了实现新的立法目的而必须改变有关程序的情况下才可以规定有关程序。《规则》还指出：立法实践已经表明，在实体法中规定程序问题，已经给这些法的实施带来了负面影响。

目的条款。在法律、法规、规章以及其他规范性法文件中规定目的条款，已是中国立法的一个通例。但国外一些立法对于在法中规定目的条款，却采取否定的态度。美国《统一和标准法案起草规则》第22条便规定：不需要规定法的目的和法所确定的事实，除非这些内容对抵制违宪性攻击或任意解释条文有作用。并指出：一个好法，不需要有关其任务的离题的说明，也不需要阐述其制定的理由。关于法的解释中的说明、注释会详细地体现这些内容。

可分条款。使用可分条款这种立法技术，在中国迄无立法实例。但国外对可分条款的使用，每每见诸于法的结构中。不过，对这种立法技术的使用，通常是有较为严格的限制的。美国《统一和标准法案起草规则》第23条规定：只有法存在部分失效的可能性才可以使用可分条款，并需要这样表述：“第×条可分条款如果本法的某条规定以及它的适用对某人或在某种情况下不产生法律效力，这种无效不影响本法的其他规定和适用，因而本法的条款是可分的。

（四）关于内容安排要合理的立法规定（上）

法的结构中的规范性内容和非规范性内容，需要经过排列、组合等一系列的科学安排才能成为法。而要把法的内容加以科学安排，就需要借助于诸如序言、标题、括号、附件或附录这一系列要件。

序言序言是法的正文前一部分叙述性或论述性文字。序言有两种表现形式：有的序言前标明了“序言”或“前言”字样，有的则没有这类字样。序言有长有短。序言的内容一般都是说明立法的原因、目的和根据，有的还指出立法的任务、法的性质或基本内容。篇幅较长的序言，还阐述、概括诸如立法指导思想，立法的社会历史背景等。序言不是全部法都具有的。哪些法设序言，各国不统一。如果一个法的确需要设置序言，就应承认它作为法的整体的一个组成部分，具有法的约束力，就要把序言内容真正当作法的内容来写，避免使序言变成没有法的气息的、空洞的、可要可不要的一篇文字。对序言问题，有的国家有专门的立法规定。前罗马尼亚《立法技术总方法》关于序言的规定，确定了4项制度：其一，序言应当在特别重要的规范性法文件中设置，一般规范性法文件不必设置；其二，序言应当简短，如同一个简短的导言；其三，序言的内容应当是用来强调说明该项规范性文件在社会政治上的理由是必要的和适宜的；其四，序言应准确地援引所立之法所依据的宪法或基本规范性文件的规定。（第72、73条）

标题在篇幅较长、内容较多，单以条文形式不足以组合法的内容，而需设置章、节甚至卷、编的法中，各卷、编、章、节，有的设立标题，以便人们从宏观上了解、把握和记忆法的基本内容。标题的层次有多有少。有的法设有卷、编、章、节四级标题，如《法国民法典》。有的法设有编、章、节三级标题，如中国的《刑法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》等。有的法设有章、节二级标题，如《民法通则》等。有的法则只有章一级标题，如《选举法》等。标题层次的多少，可视法的规模而定。除法的结构中列入目录的标题外，许多国家和地区的法的结构中，法的条文还设有标题。例如《德国民法典》，台湾的许多法，其条文都有自己的标题。条文有标题，可便利人们援用法的条文、把握各个法的条文的精神。为完善法的结构中标题这一要件，立法者应注意：（1）以确切反映和便于读者准确把握法的整体中各有关组成部分的立法目的和主要内容为基本要求。（2）应借鉴别国或境外立法经验，在我们的立法实践中，也对条文设置标题。（3）标题的文字表述应科学、规范，长短应适度，应尽量简洁、明了；标题的字体与条文内容的字体之间，各级别的标题的字体之间，应有区别；标题中间一般不用标点符号，标题后面则不能使用标点符号。（4）同一个法中的标题应尽可能在结构、文字风格以及其他方面相协调。（5）对法的内容作修改、补充时，被修改、补充部分的原标题如不适合新的内容，也应改动相应部分的标题。[4]

中国目前很少有人重视法的结构中的标题问题，但西方谈论立法技术的专著几无不研究这一问题。西方立法实践对标题问题亦同样重视。在美国，据《统一和标准法案起草规则》所称，每个州都有关于法案标题的设置标准和一贯作法，其中不少由宪法明文规定。《规则》第26条设定了包括以下两项内容的关于标题的制度：其一，标题应以叙述性的文字简要撰写。如果用完整的标题，必须用准确、概括的词，使之和立法目的相符。其二，标题应遵循统一格式设置，例如统一法以“统一”开头，以“法”结尾；如不便这样表述，可表述为“关于……统一法”；标准法应以“统一法律委员的标准”开头，以“法”结尾；如不便这样表述，可表述为“关于……统一法律委员的标准法”。

括号括号是法的结构中既不可缺少又必须慎用的符号。不可缺少，是指在法的名称下方一般必须设置括号。在括号中标明法的通过时间和通过机关、公布时间和公布机关、施行时间等内容，已是现今立法通例。必须慎用，是指在法的正文中除了用于条文标题之外，一般情况下不能用括号形式。括号用在正文中主要表示说明、注释和补充的意思。在一般文章中，使用括号，用以说明、注释和补充某种意思，可起到使文章某个意思更明确、准确和全面得以表达的作用。但在法的正文中，对某一种意思如果需要加以说明、注释和补充时，应以定义的形式解决，或是另以专条、专款解决。[5]美国《统一和标准法起草规则》第21条规定了括号的用法：如果一些语句要作使用或省去的选择，那么这些作选择的内容都放在括弧里，这样每个州适用这个法时便可根据各自的用途和要求从中作出选择。一个字、数字和词组或整条条文可以置于括号中，表示括号里的内容是建设性的，可以因符合本州的用法或要求有所改变或表示整条条文是可以选择的。

附件附件也称附录，是部分法的本文后附加的有关资料的总称。在法的本文后设置附件，目的主要在于通过附件使法或法中有关内容，能得到一定的说明，更好地为人们所理解，并有助于该法的有效实施，也为避免在有关法的条文中出现与其他条文不协调的、占有一定篇幅的引文、图表、图形、说明、数据、名单等。附件是法的附加部分而不是法的本文的组成部分。但由于附件不是随便哪个主体附加在法的本文之后的，而是由立法主体经过选择附加在法的本文之后的，因而它也是法的整体的组成部分，也有法的效力，可以或应作为执法、司法、守法的根据或参考。附件不是所有法所必具的。一个法是否需要设置附件，要看该法是否需要附加有关资料以便使该法得到某种说明，更好地为人们所理解和实施。[6]

中国仍无关于附件的立法规定。有的国家则有这种规定。前罗马尼亚《立法技术总方法》规定：“数字或统计材料、图表、表格、示意图、计划或其他类似材料解释法律规范内容的附件，可作为本文的补充。该文件所批准的规则，如议事规程、章程、方法性规定或主要内容为技术性的规则，也可作为规范性文件的附件。”（第76条）

（五）关于内容安排要合理的立法规定（下）

排列、组合法的结构中的规范性内容和非规范性内容，使之获得科学的安排，也需要借助诸如卷、编、章、节、条、款、项、目这一系列要件。这些要件使用是否得当，直接关系法的质量。国内目前尚无对卷、编、章、节、条、款、项、目设置问题的立法规定。但国外、境外这方面的规定经常可见。前罗马尼亚《立法技术总方法》规定：“在规范性文件本文中，条文可根据其篇幅并考虑到各项规范之间的有机联系，分为节、段、章、篇。对于法典或其他篇幅较大的法规，可分为册或卷。”（第84条）台湾《中央法规标准法》第9条规定：“法规内容繁复或条文较多者，得划分为第某编、第某章、第某节、第某款、第某目。”

卷、编卷和编通常在法典中和篇幅长的法律中被加以使用。《法国民法典》就由３卷共３５编构成。特别是卷，几乎都出现在巨型的或大型的法典中。卷帙浩繁的法典多出于民法典和混合性或综合性法典中，前者如古罗马的《查士丁尼民法大全》、《法国民法典》、《德国民法典》、《日本民法典》，后者如《唐律》。这些民法典和混合性法典中，一般都设卷。《法国民法典》设卷已如前述。《查士丁尼民法大全》中的《查士丁尼法典》、《查士丁尼法学总论》、《查士丁尼学说汇编》都是设卷的，分别是12卷、4卷、50卷。《唐律》也设卷，共30卷。就卷和编两者相比，编的设置在法的结构中要多得多，尤其是在现代立法中。在中国，无论是大陆还是台湾，体系庞大的法典，如大陆的《刑法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》，台湾的《民法》、《民事诉讼法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《违警罚法》，都有编的设置。在今日立法实践中，设置卷和编应注意：其一，卷一般应设置于特别重大、篇幅很长的法典中。编一般应设置于重大的、篇幅长的法典和法律中。其二，同一国家或同一立法主体，对自己的一些级别相等、规模相当的重大法典和法律，在卷、编设置安排上，应尽量协调一致。其三，在设卷的法的结构中，卷以下的编应采用统一序号排列，以便人们从宏观上把握和微观上援用。[7]

章、节章在法的整体中有重要作用。在设章的法中，章是法的结构中联接法的整体的最主要的因素之一，是使人们了解这些法的结构、整体、主要内容和风格的尤为重要的要件。章的设置是否妥当，宏观上关系到法的整体框架是否科学，中观上关系到法的结构中各组成部分是否和谐，微观上关系到各个具体条文、规范是否能得以妥善安排。节是法的结构中低于章并隶属于章的一个要件。节只能在设有章的法的结构中存在，但并非所有设章的法中都必须设节。一个设章的法中是否设节，取决于该法自身的性质、内容多寡、篇幅长短。通常是在章的内容较多的法中才使用节这个要件或符号。在章之下设节，主要目的和功用在于为人们清楚地、迅速地查找有关规定、了解和把握全章以至整个法的框架和内容提供方便。在章、节这两个要件中，章是一个更常用、更重要的要件。运用章这个要件构造法，应注意：其一，章的使用频率仅次于条和款。具有中等篇幅的法都可以或应分章排列、构成。其二，每章应列有标题。其三，法的结构中无论是否有卷、编的设置，整个法中的所有的章均应按统一的序数连贯排列（即每编都从第一章算起）。其四，同一个法中各章的长短应根据各章的内容确定。每一章应有独立的内容，各章之间应有内联系。起草和审查、审议法案需要弄清：该法是否要设章；应设哪些章、设多少章；各章的主题是什么，怎样围绕这个主题来设计、排列该章的内容；怎样为各章设计最佳标题；如何使各章之间的关系相和谐，内容不抵触、不重复；怎样使各章的顺序和逻辑联系臻于最佳状况；如何针对不同性质、内容、级别的法，设计与该法相适应的章的结构；如何使所设计的章的结构成为法的条文、规范最理想的栖身之所；如何避免由于章的设计不良而给整个法或法的结构中的某些环节带来弊病；用什么样的东西作为检验自己处理章的设置问题是否妥贴、科学的标准。[8]

条条是构成法的整体的最重要、最常用的单位或要件。从很早的时候起，条就是绝大多数成文法的构成要件。在现代立法中，条更是所有常规立法的不可缺少的要件。每个条文的内容，在法的整体中都应有相对独立性和完整性。一个条文只能规定一项内容，同一项内容只能规定在同一个条文中，这是现代立法技术的一个基本要求。在一个条文中规定几个具有不同内容的规范或非规范性内容，或是把同一个内容分散到几个条文中加以规定，是立法者的大忌。中国立法实践中，在条文安排上犯有此忌的立法例很多。清除中国法的结构问题上的此种弊病，是一个非常艰巨的任务。条在法的结构中通常以“第×条”形式出现。全法所有条文均须按统一序数连贯排列。在早先的成文中，间或也有一些法不按此种方法排列条文，如《中亚述法典》和《十二铜表法》每表（章）所包括的条文均从第１条起算。然而现代法的结构中无论有多少卷、编、章、节的设置，其条文要按统一序数连贯排列，则已成定式。条文的内在顺序安排应以由一般到具体的逻辑顺序排列。条文的长短与它包含的内容多少有关，立法者应尽量使条文的长短保持适中。条文不宜过短，过短则显琐碎；也不宜过长，过长则减弱法的特征。为便于执法、司法、守法者确切地、迅速地、有效地把握各个法的条文的主旨和内容，可为条文列标题。[9]

对条的安排问题，国外、境外有许多立法规定。美国《统一和标准法案起草规则》第15条规定：其一，条的顺序使用连贯渐进的阿拉伯数字表示。其二，条的序号和标题要醒目。不要依靠条文标题概括条的意思。其三，条要简朴，不同的主题分别用不同的条文规定。前罗马尼亚《立法技术总方法》规定：其一，条文的地位和作用。“规范性文件草案的基本结构成分是条文。”（第79条）其二，条文的排列。为了明确地排列，条文的顺序用阿拉伯数字表示。在规范性文件的对象为修改或补充其他文件时，条文的顺序用罗马数字表示，对被修改或被补充的条文仍用阿拉伯数字表示。（第79条）其三，条文的内容。每一条文通常包括一项独立的规定。（第80条）其四，条文标题。在法典中，可以在条文旁边的空白处加上小标题，扼要地概括条文的内容，以便于使用。（第81条）台湾《中央法规标准法》第8条规定：“法规条文应分条直行书写，冠以‘第某条’字样，并得分为项、款、目。”

款款是法的结构中在重要性和使用频率上仅次于条的要件。同条一样，从很早的时候起，款的设置就存在于绝大多数成文法的结构中。在现代立法中，没有款的设置的成文法更是极少。款是条文之下、隶属于条文的一种法的结构要件。当一个条文的内容有两层以上的意思需要表示时，便需要运用款这一要件。款的内容在法的整体中亦应具有相对独立性和完整性。一款只能规定条文中的一层意思，同一层意思的内容亦只能规定在同一款中。中国立法实践中，同一款中规定着多种内容或多种不同层次的意思的不正常情况并非少见。款的表现形式比条的表现形式复杂：在有的法中，款在法的条文中以“第×款”形式出现，如菲律宾宪法；在许多法中，款在法的条文中以（１）、（２）……或（一）、（二）……等序数号的形式出现，如《德国民法典》；在中国立法实践中，迄今款的最主要的表现形式是以自然段的形式出现在法的条文中。这三种形式中的第二种形式最好，它既便于在执法、司法、守法时加以援用，又与条文的形式有别，很可以在中国立法实践中加以采纳和推广。款的长短也决定于它所包含的内容的多少。立法者同样需要尽量使款包含的内容适当，使款的长短保持适中。一个法的条文中应有和可以有多少款，似无定式。中外立法实践中，多的少的都有。通常情况是２—４款。在一条有多款存在的情况下，各款的位置安排也应以由一般到具体的逻辑顺序为依据。[10]

前罗马尼亚《立法技术总方法》和美国《统一和标准法案起草规则》等对款的设置都有所规定。例如，前者规定：条文可以由若干款组成，但不要在条文中设过多的款。为了更明确的排列，各款的顺序可以用带括弧的阿拉伯数字表示。”（第82条）后者规定：必要时，可以把一条中的包括的一系列意外、选择、要求或条件分款分项表述。（第15条）

项、目项是法的结构中包含于款之中、隶属于款的一种要件。目则是包含于项之中、隶属于项的一种要件。项通常在款的内容有两个以上层次时出现。目则出现于项的内容有两个以上层次的情况下。项和目比之条和款，在法的结构中使用频率要低得多，特别是目在一般法的结构中极少出现。在一个法的条文中，是否要设置项和目，主要取决于条文内容的份量和复杂程度。一个法的结构中如果有项和目存在，那么，这些项和目的内容也应具有相对独立性和完整性。在法的结构中设置项和目时，尤需注意对条、款的内容作性质和层次的区分。只有属于款之下的同一性质、同一层次的内容，才能以项表现，不能把应以款甚至应以条的形式表现的内容以项的形式表现，也不能把应以目的形式表现的内容以项的形式表现。同样的，只有属于项之下的同一性质、同一层次的内容，才能以目表现，不能把应以项、款甚至条的形式表现的内容以目的形式表现。项的表现形式主要有：其一，在同一款中以序数形式不分段加以表现。《德国民法典》是采取这种形式的典范。其二，在同一款中以序数形式分段加以表现。中国立法实践中，项一般采取这种表现形式。其三，在同一款中以自然段的形式加以表现。英国《１９１８年国民参政法》有许多项便是以这种形式表现的。项在一国法的结构中应采取统一的表现形式，至少同一个法中的项应采取统一的表现形式。目在法的结构中虽极少出现，但它毕竟是法的结构中一种可以运用的、有时还是必要的要件。因而立法者尤其是法案起草人也应予以注意。当条、款、项的内容复杂需要运用目来解决问题时，应善于运用这一要件。在一款有多项或多目存在的情况下，各项、目的位置安排，亦以由一般到具体的逻辑顺序为依据。[11]

前罗马尼亚《立法技术总方法》规定：“在分项的条文中，每一项之前要用阿拉伯数字或字母标出。同时，特别是在条文的有些部分可能作为援引对象的地方，必须避免使用连字符号。”（第83条）台湾《中央法规标准法》第8条规定：“项不冠数字，低二字书写，款冠以一、二、三等数字，目冠以（一）、（二）、（三）等数字，并应加具标点符号。”美国《统一和标准法案起草规则》第15条规定：款、项或目用字母编号。（1）款用圆括号内的小写字母编号；（2）项用圆括号内的阿拉伯数字编号；（3）目用圆括号内的小写罗马数字编号。这一条还指出：“如果条不用字母或数字标名，常常会引起混淆和因计算机系统附带的问题。”《统一和标准法案起草规则》主张：项之下可以分目，但应尽可能避免这种情况。

（六）关于格式要规范的立法规定

法的构造不仅需要解决结构、名称和内容问题，也需要解决格式问题。完好的法的结构、名称和内容，应当有规范化的格式作为其载体、将其表现出来。

关于法的格式，国外、境外也有不少立法规定。台湾《行政机关法制作业应注意事项》第二部分对格式便有专门规定。按照《注意事项》，法律案分为制定案和修正案两种，它们各具自己的一套格式。

法律制定案法律制定案应当撰一《总说明》，以说明必须制定本法之理由（包括政策目的在内）以及所规定之要点。至于每一条文及其立法意旨，应当逐一依固定格式分条说明。除《总方法》外，制定案的格式为：（一）名称。名称置于法案首页上方。名称应当这样表现：“×××法（条例）草案”。（二）条文和条文说明。条文至于每页的左边，该条的说明至于与该条相对应的右边。条文和条文说明，依条文序数逐次排列。

法律修正案法律修改案由标题、总说明和条文对照表构成。（一）标题：法律仅修正少数条文时，其标题则书明：“××法（条例）第××条修正草案”或“××法（条例）部分条文修正草案”等字样；如为全部修正时，则径书“××法（条例）修正草案）。（二）总说明：原有法律须加以修正时，亦应当加具“总说明”，以汇总说明必须修正之理由（包括政策目的在内）及其修正要点。至于修正各条之修正意旨，则于条文对照表“说明”栏分别予以说明，此外并应另行检附该法规现行条文全份。（三）条文对照表。对照表的格式为：（1）名称。名称置于法案首页上方。名称应当这样表现：“×××法（条例）修正草案条文对照表”。（2）修正条文和现行条文说明。修正条文置于每页的左边，现行条文说明置于与修正条文对应的右边。

条文对照表《注意事项》还进一步就条文对照表的使用问题作出说明：其一，仅修正少数条文时，表名用××××法第×条修正草案条文对照表。修正条文较多时，表名用××××法部分条文修正草案对照表。全部修正时，表名用××××法修正草案条文对照表。其二，修正条文列为第一栏，现行条文列于第二栏，说明列于第三栏。其三，修正条文按其条次顺序排列，现行条文对照修正条文排列，说明栏注明本条（项、款）系依某条（项、款）修正或本条（项、款）同现行某条（项、款）。遇有现行条文被删除时，依其于现行条文中之条次顺序，仍将全文列于现行条文栏，其上之修正条文栏留空，其下说明栏注明现行某条（项、款）删除。修正条文如系新增条文，则现行条文栏留空，说明栏注明本条（项、款）系新增条文。

《注意事项》还明确规定：法规命令案的格式，比照法律案办理。

七、关于立法语言文字的立法

立法语言与立法质量高质量的立法与科学的立法语言。是一个事物不可分离的两个方面。这不仅是因为，成文法最显著的外部特征之一，在于它由文字以及由文字构成的语言排列、组合而成，因而语言文字成为一切成文法最基本的要件。而且更加主要的是因为，作为成文法最基本的构成要件的语言文字，随着成文法的历史发展不断演进，成为深具特色和优点的一种专门的语言文字──立法语言文字。立法语言文字在成文法的历史发展过程中，委实意义重大、不可或缺。立法语言文字是立法主体表述立法意图、目的和体现立法政策的一种专门载体。没有立法语言文字，立法主体的这些立法观念便无以反映，无以为人所知，因而也就不可能得以实现。立法语言文字不仅比一般的语言文字严谨、规范、简洁、通俗、明确，而且它也是所有法的语言文字中最为严谨、规范、简洁、通俗、明确的一种语言文字。立法语言文字在各种语言文字中也是最便于超越人们之间的文化程度、性别、职业、经历等等的界限，而为各种不同的人们或社会主体所认识所理解的一种语言文字。立法语言文字的特点和优点，使其能够将立法主体的立法意图、目的和它们所要体现的立法政策，有效地、充分地反映出来。科学的立法语言文字，既是保证立法质量的必不可少的条件，也是保证法的有效实施的有效工具。一个法律、法规、规章或其他规范性法的文件成功与否、科学与否，固然与立法的条件成熟与否，与立法者思想水平、知识水平以及对法所调整的社会关系了解的深度直接相关，但无庸置疑也与立法者的语言文字水平如何密不可分。

注意以立法方式规定立法语言制度为了立出好法，许多国家的立法主体注意在提高立法语言文字的质量上采取措施，包括聘请法学家、语言学家等参加法的起草，对草案中的语言文字进行推敲、研究、修改或提出修改建议，特别是以立法的方式规定立法者或法案起草者应遵守的立法语言文字制度和技术。例如，为保证法的起草者能够遵循正确的法的语言文字起草法案，《美国统一和标准法案起草规则》明确规定：“法律起草者准备统一标准法时应当遵守这些起草规则。”实践证明，这样做很有益处。中国自古以来逐渐形成自己的语言文字大国地位，中国立法在语言文字技术方面也应有与这种大国地位相匹配的水准。研究和借鉴国外、境外关于立法的立法，不可不注重研究和借鉴国外、境外关于立法语言文字的立法。

国外、境外关于立法语言的立法，大体涉及这样一些方面：

（一）关于立法语言文字一般要求的立法规定

立法语言文字问题，包括句子使用、字词使用、标点符号使用、语气语态使用以及其他诸如此类的问题。对立法语言文字作出规范，就是对这些要素的运用设定法的要求。不仅如此，在这些问题之外，还有对以上问题具有统领作用的关于立法语言文字的一般要求问题。这些要求主要有以下几个方面：

采取立法语言文字形式法中的语言文字应采取立法语言文字形式。成文法固然需要以语言文字予以表现，但并不是任何一种语言文字都可以承担表现成文法的任务。法中的语言文字，不同于文学语言文字，立法者不能用小说、诗歌、散文这类文学形式表现法中的语言文字，不能用形容的、夸张的、抒情的、比拟的、象征的这类文学手法表现法中的语言文字。法中的语言文字也不同于学术研究的语言文字，不同于一般公文的语言文字，不能用这一类的语言文字表现法中的语言文字。法中的语言文字应以专门的语言文字形式亦即立法语言文字来表现。对此，前罗马尼亚《立法技术总方法》所规定的一般要求是：规范性文件草案的措辞应 “采用法律规范所固有的命令形式。”（第8条）“草案的措词应当以调整社会关系的法律规定所固有的命令形式来表达”。 （第99条）《立法技术总方法》的这两条规定，只是强调法案应以命令形式这种方式来表达，而命令形式并不是立法语言文字的全部表现形式，因而是不全面的。但在众多的有关立法语言文字的立法规定中，《立法技术总方法》的这两条规定，是为数不多的专门设定制度要求法案应以立法语言文字形式来表现的立法规定。

准确、简洁、清楚、通俗、严谨、规范和庄重立法语言文字应准确、简洁、清楚、通俗、严谨、规范和庄重。这一要求对立法语言文字中的句子使用、词语使用、标点符号使用、语气语态使用以及其他有关方面都是适用的，但对句子使用、词语使用、语气语态使用则具有更经常的适用性。在准确、简洁、清楚、通俗、严谨、规范和庄重这些方面，准确、简洁、清楚、通俗，更为有关立法所注重规定。美国《统一和标准法案起草规则》尤其重视立法语言文字的准确、简洁、清楚和通俗，重视运用简单、常用的语言文字立法。《法案起草规则》开首的“概说”部分，劈头便提出：一部好的法律的起草要素是用语准确、简洁、清楚和通俗。法案中的词语应能清楚地表明该法的作用和目的。要求立法者注意选用简单、常用的字词，注意使每一个读者都能作出符合原意的理解。要求去掉可有可无的字词，运用正确的语法。《法案起草规则》还指出运用简洁的语言文字对表述法的功能有着怎样的意义：法的主要功能是：创制或建立制度，规定职责和义务，规定权力、权利或授予特权，规定禁止事项；而对这些功能加以言简意赅的表述，便可以使法更加准确、明白，因而也更有助于实现这些功能。《法案起草规则》第6条的条文标题就是“简洁”二字，规定起草法案要注意：其一，删去不必要的词语；其二，一个词和词组应以相同的字词表达相同的意思；其三，用最简朴的句子表述法的内容。《法案起草规则》关于这一条的评论是“法庭会考虑成文法的每一个字词，并尽可能明确地解释其意义，因此，多余的字词只会产生误导。”前罗马尼亚《立法技术总方法》则规定：“条文必须简洁扼要、明晰准确，以便人人都能理解。”（第8条）“文字必须简洁、明晰和准确，不得模模棱两可。”（第99条）台湾的《行政机关法制作业应注意事项》对法案草拟的语言文字也提出“用语要简浅”的要求，规定：法规用语须简易易懂，文体应力求与一般国民常用语文相切近。

立法语言文字应协调一致立法语言文字的协调一致，对于立法是个十分重要的要求，一个法的体系，其内容需要协调一致；一的法律、法规或规章，其内容需要协调一致；同样的，法律体系也好，法律、法规或规章也好，其语言文字也需要协调一致。美国《统一和标准法起草规则》第5条专门规定了一致性问题。该条设置的关于一致性的制度包括两个方面：一是要求同一个法的语言风格应保持一致，同一个字或词组不能表达不同的意思，相同的语义不能采用不同的词语表达。二是要求相类似的条款的结构按排应一致，内容相似的条文结构应作相同的安排。前者便是对立法语言文字的一致性作出的要求。该条的评论说：“一致性有助于避免在相似的条款中用不同的结构。”前罗马尼亚《立法技术总方法》也规定：必须注意采用符合立法语言文字要求的统一术语。同一个概念只能使用同一个词汇来表达。（第101条）在法的体系或整个规范性文件体系中，不同层次的规范性文件所用的术语应当协调一致。“执行机关的规范性文件中使用的术语不应不同于基本的规范性文件中使用的术语。”（第101条）

（二）关于立法语言文字的句子使用规则的立法规定

句子使用规则同其他语言文字一样，遵循正确的句子使用规则，也是正确运用立法语言文字所必需的。但是，在这个问题上，同其他语言文字颇有区别的是，立法语言文字中的句子运用，应遵循上述“准确、简洁、清楚、通俗、严谨、规范和庄重”这一类的基本要求，而不宜刻意追求那些在文学语言文字、学术研究语言文字中经常运用的“丰富多采”的句子表现形式。例如：在句子结构方面，应注意运用短句和简单句式，尽量避免使用长句和复杂的句子结构。

句子使用规则的一则立法规定美国《统一和标准法案起草规则》认为：法应易于理解，复杂的句子结构经常使法模棱不清。运用简单的句子结构，一个句子表达一个意思，则容易使句子的含义为读者理解。因此明确要求：法律中应运用短句和简单句，避免使用独立句、并列句、复合句或其他复杂的句子结构。（第1条）再如：句子中的主语应明确而不宜省略。美国《统一和标准法案起草规则》第2条规定：除法律中的内容可明显表明句子主语因而可以省略外，通常情况下，被授予权力、特权，或被规定了职责、义务和被禁止某种行为的个人和单位，作为句子的主语。

（三）关于立法语言文字的字词使用规则的立法规定

字词使用的首要规则及其制度规定二则语言文字的运用问题，更多的是语言文字中的字词运用的问题。立法语言文字的字词运用，首要的规则当然是遵循上述整个立法语言文字都要遵循的“准确、简洁、清楚、通俗、严谨、规范和庄重”的基本要求。这个要求在立法语言文字的字词运用方面，具体体现在一系列方面。

前罗马尼亚《立法技术总方法》关于立法语言文字的字词使用规则所规定的制度，是这种具体体现的一个典型。例如，《总方法》规定：其一，应以现代通用词汇来表达，新词只能在已经普遍推广的情况下使用。在必要时，方可使用法所涉及的活动领域或范围内通用的术语亦即专业术语。（第100条）其二，如果法或规范性文件中使用的词汇具有若干个涵义或不同于通常的涵义，在该法的本文中必须指明这一词汇的具体涵义，以便保证对该法的正确解释。（第101条）其三，法案的措词必须准确遵守缀字规则和全部语法规则。（第102条）

美国《统一和标准法案起草规则》确定的立法语言文字的字词使用制度，是体现“准确、简洁、清楚、通俗、严谨、规范和庄重”的基本要求的又一个范例。在这方面，《规则》对字词使用的总的要求是：妥善选择、谨慎使用。具体要求是：其一，按照一般的和习惯的用法，选择最能表达法意的简短、熟悉的词和词组；避免“深奥的法律用语”。例如：用“后”，不用之后；用“前”，不用“之前”；其二，不能同时用一个词和它的近义词表达不同的意思；其三，慎用代词，只有被指代的词不被误解并且是中性词时，或者是存在着一系列的名词如果不用代词则只能重复这些名词因而有明显的累赘毛病时，才可使用代词；其四，尽可能但谨慎地用所有格的名词；其五，在引用或强调时不用“上述”、“前述”、“以前提到的”、“尽管如此”之类的表述或相似的字词；其六，如果“一个”或“这”可表达相同的意思，就不用“一些”、“每个”、“每一个”、“所有的”或“一些”；其七，不采用“和／或”这种不确定的表述方式。（第7条）其八，尽少采用有性别差异的代词。为解决这一问题，起草法案时，可考虑采用中性的词语。（第4条）。

正确使用一些常用的字词立法语言文字的字词运用，另一个重要的方面，是要正确使用一些常用的字词，特别是要注意使用诸如“可以”、“不得”、“应该”、“必须”、“和”、“或/或者”、“如此”这类常用字词。这类常用字词在法律、法规、规章中出现的频率很高，地位和作用也很突出，但中国立法理论和实践对它们还注意不够。国外如美国对这类字词的使用方法相当重视，并有立法规定，可供参考。

“可以”、“不得”、“应该”、“必须”法律规范所确定的行为模式，通常由授权性规范、禁止性规范、命令性规范所合成。表现这几种规范的关键词便是“可以”、“不得”、“应该”、“必须”这类常用字词。“可以”表示授权或容许；“不得”表示禁止；“应当”和“必须”表示命令。美国《统一和标准法案起草规则》规定了这类常用字词用法的制度。其一，“可以”的用法。“授予“权力、特权或权利”时，使用“可以”。如：“申请者可以要求延期……”。其二，“不得”的用法。禁止亦即限制某种行为，使用“不得”。禁止行为分为两种：一种是禁止积极的行为，一种是禁止消极或被动的行为，这两种禁止，在中国都使用“不得”，但在美国，则分别使用“不可以”和“不允许”。按《规则》规定，“不可以”用于“申请者‘不可以’提出（积极动词、积极语态）一个以上申请”这样的情况下；“不允许”用于“申请者不允许是（不积极动词）累犯”、“申请在汇报过程结束之前‘不允许’被提出”的情况下。其三，“应当”和“必须”的用法。表示职责、义务、要求或先决条件，使用“应当”或“必须”表述。针对积极动词或是在主动语态中，使用“应当”。如：“被害方‘应当’提出（主动句中的积极动词）申请”。针对不积极动词或在被动语态中，使用“必须”。如：“申请者‘必须’是（不积极动词）成年人。”（第8条）

“和”、“或/或者”“和”用于表示两项以上事物的并列关系，“或/或者”用于表示两项以上事物的选择关系，它们都在并列的两个字词之间使用，或在并列的表示多项事物的字词的最后两个字词之间使用。美国《统一和标准法案起草规则》规定：其一，只在一系列并列的词的最后一个词前用“和”。其二，只在一系列供选择的词的最后一个词前用“或/或者”。其三，“和”、“或/或者”应当用明确表示包括几项内容的介绍性短语引导，如：“下列任何一项”，“下述中的一项”，“下列所有事项”， 或“下列任何一项或一项以上”。（第14条）

“如此”美国《统一和标准法案起草规则》还对“如此”这类常用词的用法作了规定。要求立法者不要用“如此”代用“这”、“那”、“它”、“那些”、“他们”或其他类似的字词。 “如此”可以表示“例如”或“那种类型的”。（第10条）

（四）关于立法语言文字的标点符号使用规则的立法规定

美国标点符号制度一例法律、法规、规章和其他规范性法文件中的标点符号，是立法语言文字的一个组成部分。标点符号使用的正确与否，同样关系立法意图、目的等等是否能够有效地得以体现。国内关于立法语言文字中的标点符号使用问题，尚少研究，更无立法予以规范。但美国《统一和标准法案起草规则》却规定了专门的关于如何使用标点符号的制度：其一，标点符号的使用应当谨慎，否则可能会改变法意。其二，一个句子有三个或三个以上的井列的词、词组或从句，在最后一个词、词组或从句前用逗号断开，逗号后紧跟“和”。如：“男人、女人、和孩子”（men，women，and children”），而不是“男人、女人和孩子”（men，womenandchlldren）。（这一点同中国的表述方式明显不同）其三，一个句子有三个或三个以上的选择性的词、词组或从句，在最后一个词、词组或从句前用逗号断开，逗号后紧跟“或”。其四，分项列举时用冒号。其五，只有在为了清楚地引用别的法律条款，阐述所引用条款的性质时才用圆括号。如：“按照第24条（a）（3）（信誉良好的买方），……”。方括号有特殊的意义，不用作标点符号。（第11、21条）。在这里，美国《统一和标准法案起草规则》将括号分为两种：圆括号和方括号。中国立法实践中对括号在法律、法规、规章中的用法，尚无这一区分。关于括号的用法，可参见上文所述。

（五）关于立法语言文字的语气、语态、单复数使用规则的立法规定

语气、语态、单复数形式的使用法律、法规、规章中的语气、语态、单复数形式的正确使用问题，同样是立法语言文字中的一个重要问题，与立法质量直接相关。国内对这一问题的研究还很薄弱，亦无立法规范。美国《统一和标准法案起草规则》虽然是对英语中的这类问题所作的规范，但也有可供参照之处。《法案起草规则》规定：其一，应使用陈述语气表述法的语言；其二，名词多用单数，复数应极少使用；其三，尽量避免使用被动语态。《法案起草规则》认为，采用单数比采用复数更简单明白。但在少数非使用复数形式不足以表达法意的情况下，也可用复数。（第3条）

八、关于法的修改、补充和废止的立法

立法是个系统工程，不仅包括制定或认可法，还包括修改、补充和废止法。完善立法，实现立法的科学化、系统化，也要注意做好法的修改、补充和废止工作。提高中国立法质量，因而也包括解决法的修改、补充和废止方面的问题。解决这些方面的问题，可从完善法的体系的角度促进立法质量的提高。

（一）关于法的修改和补充的立法规定

法的修改和补充与立法质量法的修改和补充是保证或改善立法质量的一个重要途径。法的修改和补充，是立法主体对现行法实施变动，使其呈现新面貌的专门活动。法的修改的任务在于对现行法的内容加以修缮改动，通过这种活动使法臻于立法主体预期达到的状况。法的补充，则是在原来法的规定不变的情况下，在法中加上新的内容，使法更完善、能解决更多更复杂的问题。由于法的补充是对原来的法加进新的内容，补充之后，原来的法便发生变化，在这个意义上，法的补充也是一种法的修改。做好法的修改和补充工作，有助于立法适应变化了的新情况，弥补由于立法不周使法带有不科学之处等欠缺。[12]无疑的，被修改和补充的法律、法规、规章如果有质量问题，通过修改和补充，其质量一般便会得以提高或改善。

欧美台法的修改补充的有关制度国外、境外以立法形式对法的修改和补充作出不少规定，在本文着重研究的美国、台湾和前罗马尼亚的立法文件中，都确立了自己的关于法的修改和补充的制度。它们的制度主要包括这样一些内容：

第一，法的修改和补充的原因或条件。台湾《中央法规标准法》第20条对此作了系统的规定：“法规有下列情形之一者，修正之：一、基于政策或事实之需要，有增减内容之必要者。二、因有关法规之修正或废止而应配合修正者。三、规定之主管机关或执行机关已裁并或变更者。四、同一事项规定于二以上之法规，无分别存在之必要者。”前罗马尼亚的《立法技术总方法》规定，修改高位阶的法，应同时注意对相应低位阶的法进行修改。“如果修改较高等级的文件导致修改较低等级的文件，则颁布执行性文件的机关应采取正式修改这一执行性文件的措施。”（第92条）

第二，法的修改方式和要求。前罗马尼亚《立法技术总方法》在这方面规定了多项制度：其一，法的修改应由同一等级的法进行。“对现行规定的修改由与应修改的文件同一等级的规范性文件确定。”（92）其二，只能修改个别规定而不能修改一般原则。“对规范往文件的个别规定可进行修改，但不得改动规范性文件的一般原则或其完整性。否则，须修改的规定应全部废除，并以新的规定代替，旧的规定中的有效部分可予保留，并补充新的必要的内容。”（第93条）其三，多次修改与再次公布。“在对过去曾修改过的规范性文件进行修改时，最后的修改应援引最初的文件，并注明以前各次的修改，如果经过再次公布，则须注明再次公布的日期。”（第94条）其四，新规定应列入法的整体。“代替旧条文的规定必须和谐一致地列入经过修改的文件，并保留原有的文体和术语。”（第95条）其五，大量修改与重新公布。“在规范性文件的条文大量修改的情况下，必须重新公布该规范性文件，在决定实行修改的规范性文件中应当对此作出相应的规定。再次公布通常应当与决定进行修改的文件的公布同时进行。”（第96条）美国《统一和标准法案起草规则》对法的修改的方式和要求也有规定，例如规定了这样的技术要求：修改已通过的统一和标准法案时，删除的词句上划上直线，在增加的词句下划强词直线。并指出：标明删除的语言，避免会议花费不必要的时间去争论与法案中现存的语言没有关系的修改提议。（第28条）台湾《中央法规标准法》第10条对法的修改的技术要求则有更细腻的规定：修正法规废止少数条文时，得保留所废条文之条次，并放其下加括孤。注明“删除”二字；修正法规增加少数条文时，得将增加之条文，列在适当条文之后，冠以前条“之一”、“之二”等条次。废止或增加编、章、节、款、目时，准用前二项之规定。

第三，法的补充的方式和要求。前罗马尼亚《立法技术总方法》第97条对法的补充的方式和要求规定了这样的制度：其一，补充规范性文件应以对现有条文补充新的款项或以增添其他条文的方法进行。每一新的条文通常应加上它前面条文的顺序号，并附有特别标记。其二，对规范性文件作补充时，必须保证其结构的完整。其三，有关修改的技术规则相应地适用于补充的情况。

第四，法的修改和补充的程序。由于法的修改和补充是行使立法权的一种正式的立法活动，它的进行应以法定程序为依据。台湾《中央法规标准法》第20条规定：法规修正之程序，准用本法有关法规制定之规定。

（二）关于法的废止的立法规定

法的废止是法的新陈代谢所必需法的废止，是立法主体依据一定职权和程序，对现行法实施变动，使其失去法的效力的专门活动。法的废止的目的和任务，主要是将有关法从现行法的体系中清除出去，使其由法变为非法，进而使法的体系得到纯化、完善。法的废止，也是适应社会关系发展变化所必需，实现立法的推陈出新、完善法体系所必需。这种新陈代谢对保证法体系的整体质量有重要价值。

欧美台有关法的废止的立法规定国外、境外以立法形式对法的废止有种种规定，这些规定所形成的制度包括诸多方面。从美国、台湾和前罗马尼亚的立法文件来看，法的废止制度涉及四个方面：

第一，废止的原因或条件。台湾《中央法规标准法》第21条对此作出四项规定：法规有下列情形之一者废止之：其一，机关裁并，有关法规无保留之必要者。其二，法规规定之事项已执行完毕，或因情势变迁，无继续施行之必要者。其三，法规因有关法规之废止或修正致失其依据，而无单独施行之必要者。其四，同一事项已制定新法规，并公布或发布施行者。

第二，过时的、失效的、实际上已停止适用的法，也要明文废止。前罗马尼亚《立法技术总方法》规定：制定新法，必须指出同新法相抵触的一切立法规定，并且必须明确说明这些规定应予废止。（第88条）如果由于社会关系的发展，某一个法实际上已经停止适用，主管机关仍须正式提出予以废止。（第90条）在废除某一包含特定活动范围的一般法时，不导致废止单行法；在单行法应予废止的一切场合，均须明确指出这一情况。（第91条）

第三，废止的方式和要求。前罗马尼亚《立法技术总方法》规定：其一，法的废止必须由同一等级或更高等级的法确定。（第88条）其二，全部或部分废止的，从法律到法令按时间先后顺序列出。（第88条）其三，间接废止或一般废止。由于某些规定的复杂性使得不可能一一列举哪些法同要通过的法相抵触，在这种特殊情况下，可在列举直接要被废止的法后面加上“以及其他相抵触的规定”的字句，即采取间接废止或一般废止方式。（第88条）其四，直接废止。在通过较高等级的法引起废止尚未直接被废止的较低等级的法时，主管机关必须采取措施直接废止这个法。（第89条）

第四，废止的程序。台湾《中央法规标准法》规定，其一，法律之废止，应经立法院通过，总统公布。命令之废止，由原发布机关为之。依前二项程序废止之法规，得仅公布或发布其名称及施行日期：并自公布或发布之日起算至第三日起失效。（第22条）其二，法规定有施行期限者，期满当然废止，不适用前条之规定。但应由主管机关公告之。（第23条）其三，法规定有施行期限，主管机关认为需要延长者，应于期限届满一个月前送立法院审议。但其期限在立法院休会期内届满者，应于立法院休会一个月前送立法院。命令定有施行期限，主管机关认为需要延长者，应于期限届满一个月前，由原发布机关发布之。（第24条）其四，命令之原发布机关或主管机关已裁并者，其废止或延长，由承受其业务之机关或其上级机关为之。（第25条）

（三）关于相关的立法辅助性制度的立法规定

法的修改、补充和废止应是立法活动中的一项常规性的活动，需要经常予以关注。而保证法的修改、补充和废止得以常规性地开展并取得好的效果，需要做好相关的辅助性工作。台湾《行政机关法制作业应注意事项》在这方面规定了一些制度：

“法规研释”制度《注意事项》规定：其一，各机关适用法规有疑义时，应就疑义之法条及疑点研析各种疑见之得失。择采适法可行之见解。如须函请上级机关释复时，应分别叙明下列事项：（一）有疑义之法条及疑点；（二）各种疑见及其得失分析，（三）拟采之见解及其理由。其二、法规之解释函（令）于拟释时，应会同法制单位或指定之负责人员办理。实行这种“法规研释”制度，便可以经常地、及时地发现现行法中的问题并加以解决，其中包括发现哪些法应修改、补充或废止，从而及时、有效的解决法的修改、补充或废止问题。

“资料整建”制度《注意事项》规定：其一、完成制订程序之法规应由法制单位或指定之专责人员分别建立个案资料。有关适用解释函（令）或修正等资料应随即增列。其二、法规之编印，应依“行政院暨所属各机关法规印制统一规格”及“法规编号说明”办理。统一整编解释函（令），应将有关解释函（令），编列于所释条文之后。这种立法“资料整建”制度的建立和有效实行，对及时、有效地做好法的修改、补充和废止工作，也无疑具有积极作用。

“法规整理”制度《注意事项》规定：其一、法规有下列情事之一者，应即办理废止：（1）完全不合时代要求、不便民或阻碍革新者。（2）行政规章与法律抵触者。（3）规定事项可以一般行政命令替代或已有新法规可资适用，旧法规无保留必要者。（4）母法业经废止或变更，子法失其依据，无保留必要者。（5）已不适用或就母法加以补充修订即足资适用，子法无保留必要者。（6）其他憎形无保留必要者。其二，法规有下列情事之一者，应即予以合并：（1）就同一事项有数种法规者。（2）就性质相同或类似之事项制定之数种法规，可以归并成一个法规者。（3）可以通则性之法规替代，无分别制定数种法规之必要者。（4）其他憎形数种法规可子合并者。其三，法规有下列情事之一者，应即修正：（1）基于政策或实际需要，或因有关法规之修正或废止，其规定有增、删、修正之必要者。（2）规定事项部分已不适用，不合时代要求、不便民或阻碍革新者。（3）同一法规内容前后重复矛盾者。（4）数种法规相互抵触者。（5）其他情形有予修正必要者。“法规整理”制度对法的修改、补充和废止，更有直接的、有效的作用。

“解释函（令）整理”制度《注意事项》规定：其一、解释函（令）有下列情事之一者，应即停止适用：（1）内容与法规分歧、抵触或逾越法规之本意者。（2）内容不合理、不便民或与当前政策不符者。（3）所释之法规条文已修正或删除者。（4）内容与其他解释分歧、抵触或重复者。（5）就个别事件所作解释无援用价值者。（6）其他情形无适用之必要者。其二，解释函（令）系就法规予以释明或补充，其内容合理可行，并系经常适用者，依下列规定办理：（1）所解释之法规即可修正者，修正其所解释之法规予以明定。（2）所解释之法规有施行细则或子法者，修正其施行细则或子法予以明定。（3）所解释之法规不宜修正，又无施行细则或其他子法以资规定者。则暂予保留，并统一整编，俟该法规修正时，再作明确规定。其三，解释函（令）系就个别事件释示其法律关系而仍有援用价值，且不宜将其含义纳入有关法规之内者，予以统一整编。同上一制度一样，这一制度对法的修改、补充和废止的作用，也是有效的、直接的。

“整理作业”制度《注意事项》规定：各机关法制单位或指定之专责人员对所管法规及解释函（令）应轮番检讨，遇有应行整理之法规及解释函（令），即通知各业务主管单位分别依法规废止、修正（合并）程序及解释函（令）停止适用等方式实施整理。这是为实施“法规整理”制度和“解释函（令）整理”而作出的进一步的规定。

九、关于法的公布的立法

立法的一个重的程序和环节法案经有权主体审议、表决并获通过后，有的又经其他形式的认可后，即成为法。但这时的法尚未广为人知，还不能发挥它的调整社会关系、规范人们行为的作用。要使法广为人知并发挥其作用，必须将法公之于众，以便国家机关、公职人员和公民都能了解、执行和遵守法，从而实现立法的意图和目的。因此，法的公布是立法的一个重要的程序和环节。这个程序和环节状况如何，也关乎立法质量的状况。

国外、境外关于立法的立法规定中，一般都有关于法的公布的内容。这些规定首先体现在宪法规定中。有些国家还制定专门的法律规定法的公布问题，如前苏联有《关于苏联法律、苏联最高苏维埃决议、苏联最高苏维埃主席团法令和决议的公布和生效程度》(1958)，德国有《关于规范性文件的公布》(1950)，美国等国也有这类立法。还有在其他法律、法规中规定法的公布制度的。我们可将这些立法规定大体上分为宪法性规定和其他立法规定两类。

（一）关于宪法性文件规定的法的公布制度

公布的地位和权限主要包括这些内容：第一，法的公布是立法的必经程序。在现代各国，已有这样的共识：法通过后如果秘而不宣，便没有约束力。有的国家如比利时的宪法专门规定：任何法在未按法定形式公布以前，都不具有约束力。因此，公布法也成为立法的必经程序，公布法的权力也成为立法权的一个组成部分。第二，法的公布须由有权的机关或人员进行。公布权在许多国家同批准和签署法的权力相衔接。这些国家的国家元首或立法机关的领导机构，在批准或签署法后，即按法定程序将法公之于众。第三，法的公布制度是牵制与平衡制度的一个方面。在许多由国家元首行使公布权的国家，公布权是行政对立法实行制约的一个手段。这些国家握有公布权的总统接到议会通过的法案后，如不同意公布，可要求议会再行审议，议会不得拒绝。但这些国家通常又规定：总统在法定时间内不公布或颁布法，或议会根据总统要求对法再审后坚持原来意见的，议会可自行公布或颁布法，或总统应公布或颁布法。这些国家法的公布权同法的批准权一样，反映了所谓“牵制与平衡”的原则。当然也有一些由国家元首行使公布权的国家，公布权在实际上并不能使立法和行政两方面得以相互牵制与平衡。这些国家的元首必须公布法，或事实上从来也不拒绝公布法。

公布的期限和方式第一，法的公布的期限。许多国家规定，法案经议会通过及有关方面复议或批准后，应在一定时间内公布。规定的时间有长有短。有1个月的如意大利。有15天的如法国。还有10天或其他期限的。也有许多国家对公布法的时间未作具体规定，这些国家通常在法获通过、批准后随即公布。如遇特殊情况则作别论。法的公布是法的生效的前提，只有将法公之于众才能对其加以实施。但法的公布的时间同法的生效的时间是两回事。第二，法的公布的方式。法的公布方式各国大体一致，即在立法机关的刊物上或在指定的其他刊物上公布法。目前各国一般都有公布法的刊物。法要在指定刊物上公布，意味着只有经过这样公布的法才有效，而在其他非指定的场合将法公之于众，如在非指定的报刊书籍上刊登法，在电视、广播中传播法，在宣传栏张贴法，都不是正式公布法。一些多民族多语种的国家，还规定法要由几种文字同时公布，如瑞士和前苏联、南斯拉夫、罗马尼亚等即如此。

（二）关于其他立法规定的法的公布制度

这方面的规定比较博杂。但我们可以台湾《行政机关法制作业应注意事项》所设定的关于法的公布的制度为例作为介绍。在这个《注意事项》里，法的公布称为分布。按照《注意事项》：

法规命令之发布其一、发布方式以刊登公报为原则。其二、下列法规命令，应报院发布或核定后发布。（1）依法律规定应由院发布者；（2）依法律规定应报院核定后方能发布者。（3）规定事项涉及重要政策或二部、会、处、局、署以上，依权责划分须报院者。其三、规定事项涉及两个以上机关权责之法规命令，其报院发布及送立法院查照，主稿机关均应与有关机关会衔办理：列衔次序以主稿机关在前，会稿机关在后。其四、两个以上机关会衔发布法规命令，由主稿机关依会衔机关多寡拟妥同式发布令及有关函稿所需份数，于刊行后，备函送受会机关刊行，并由最后受会机关按发文所需份数缮印、填注发文字号（不填发文日期）用印依会稿顺序，送退其他受会机关坟注发文字号（不填发文日期）用印，依序退由主稿机关用印并填注发文日期、文号封发，并将原稿一份分送受会机关存档。其五、各部、会、处、局、署依法律授权或本于职权所发布之法规命令，于发布后应将发布文号、日期、法规全文，副知行政院法规委员会列管。

省（市）单行法规之发布其一、下列单行法规，应报请行政院定后方得发布。（1）依宪法第108条第二项规定，对于原应由中央立法之事项，省于不抵触国家法律内，得由省制订之单行法规。（2）依宪法第109条规定由省订定之法规。（3）依法律授权由省市或省（市）政府拟定，报请本院核定之法规。（4）因执行本院委办事项所订定之法规。（5）关于机关组织之法规。其二、法律授权由省（市）或省（市）政府拟订报请中央主管机关核定之单行法规，应俟报请中央主管机关核定后，方得发布。其三、法律授权由省（市）政府订定之法规，由省（市）政府进行发布。其四、省（市）政府依法律授权或本于职权所发布之单行法规，于发布后应将发布文号、日期、法规全文，副知行政院法规委员会。

其他规范性文件之分发凡不应定为法规之规定，可用函分发有关机关，不采发布方式，不规定“自发布日施行”，并避免使用“颁行”、“发布”等语词。但依其性质应以法规规定者，不得以注意事项或要点等替代。

注释：

[1] 参见拙文《试论提高立法质量》。载《法学杂志》1998年第5期。

[2] 参见拙著《立法学》（法律出版社1998年版）第158－160所论。我以为，立法是一种动态的、有序的事物，是一种活动过程。每一个法的立法过程都由三个阶段构成：立法准备阶段；由法案到法的阶段；立法的完善阶段。任何一种立法，在法案正式提交审议、表决之前，都有程度不同的准备工作要做；在产生法之后，一般也有继续完善的工作要做。这些工作直接关系到所立的法是否科学、是否有质量、是否便于实施并获得预期的效用。这三个阶段结合在一起，构成完整的立法活动过程。认真研究立法活动的整个过程，研究这个过程中各个阶段的理论、知识、制度和技术，并将整个立法活动过程中各个应以法定制度加以确定的环节或步骤，以立法的形式加以确定，有重要意义。

[3] 正式起草法案，就是根据立法基本原则，按照一定的立法要求，以法案提纲为框架和思路，将法案提纲中确立的基本原则、精神和论点，以科学的立法语言形诸于文字，将法案提纲中提出的问题予以解决并以科学的立法语言文字将解决的结果予以表述，其目的主要是实现一定的立法意图，为社会成员提供行为规范，以调整一定的社会关系。正式起草法案，是法案起草过程中尤为重要的阶段。弄清与法案相关的宪法规定和法律、法规、规章、政策或它们的某些规定的情况，弄清需要法案调整的事项或需要法案解决的问题有哪些，弄清法案调整对象的情况并针对所要解决的问题提出好的解决办法，准备必要的相关文件，拟定提纲、方案或计划，以及上文尚未述及的诸如组织起草班子，明确立法意图，进行调查研究等等，所有这些，首先都是为了产生好的法案。正式起草这一关不攻破，不仅前此所做的一切有关法案起草的准备都尽付东流，而且通过法案所要达到的预期立法目的也不能实现。正式起草法案的工作，可一气呵成，也可延以若干时日逐步完成。这也要依法案的性质、特征、规模和起草的条件而定。参见拙著《立法论》（北京大学出版社1994年版）第551－552页。

[4] 关于法案分为主案和附案两个类别，详见拙著《立法论》第522、527－528页

[5] 参见拙著《立法学》，法律出版社1998年版，第526－527页。

[6]] 参见拙著《立法论》，北京大学出版社1994年版，第555－556页。

[7] 参见拙著《立法论》，北京大学出版社1994年版，第636－638页。

[8] 参见拙著《立法论》，北京大学出版社1994年版，第638－641页。

[9] 参见拙著《立法论》，北京大学出版社1994年版，第641－644页。

[10] 参见拙著《立法论》，北京大学出版社1994年版，第644－646页。

[11] 参见拙著《立法论》，北京大学出版社1994年版，第646－648页。

[12]] 参见拙著《立法学》，法律出版社1998年版，第611－612页。