最近有文章说，民主集中制的实质必然是民主制。[详见许耀桐《民主集中制的实质是什么？》，《中国选举与治理》2010年5月25日]。对这一判断和结论，我认为显然与事实不符。因为无论过去还是现在，无论前苏共或其他东欧共产党还是我们中共，这个民主集中制一经出现并成为共产党的一种既定的组织制度后，从来没有出现过一个“必然归于民主制”或“必然是民主制”的先例。相反，民主集中制无一不阻碍各国党内民主并导致这些国家的执政党领导人在党内的集权甚至独裁。而且，那些党连同它们执政的国家最终也都瓦解在这个制度上。这表明，民主集中制的实质不仅不“必然是民主制”，而且还是阻碍甚至是反对党内民主的。
中共党的“十六大”报告明确指出：“党内民主是党的生命”。这一将党内民主提高到党的生死存亡高度的说法正式拉开了我党组织制度改革的序幕。现在的政学两界都在说：我国的政治体制改革以及推行人民民主都应该从发展党内民主开始。这都是对的，因为在我们这样一个长期执政的党如果其内部都不能实行真正的党内民主，我国还会有真正的社会民主和人民民主吗？可是到今天，我党的党内民主制度却始终未能建立起来。这是什么原因呢？
“十六大”以来，我们在如何发展党内民主问题上进行了一些尝试。比如，扩大和巩固党员的权利啦，完善党的代表大会制度和党的委员会制度啦，实行党的代表大会常任制啦，等等。这些做法不无道理，也多在党现有的组织制度的框架内或叫技术层面上做文章，与以前相比有进步。但是，这些党内民主制度改革由于没有涉及或者干脆回避了我党组织制度的最为关键也是最为要害的地方，即所谓民主集中制的改革问题，结果党内民主依然流于形式，也没有给党带去多少新的生命力。别的不说，时下中国越演越烈的官场腐败，其实也是执政党本身的腐败，就说明了这一点。
但是我们为什么总是不愿或不敢触及民主集中制的改革问题呢？我感觉，除了因为这个制度便于维护既得利益和既得权力之外，还有可能就是我党很多人也许都与许耀桐一样认为，民主集中制这个制度的实质必然是民主的，所以无须改革这个制度！这个观点的乖谬性在于它是在指鹿为马。
比如，我们的党章除总纲外有十一章，与组织制度有关的就有“党的纪律”、“党的组织制度”，还有“党的纪律检查机关”等好几个章节。可是，让人感到意外的是，我们的党章竟然没有专门约定已被当作“党的生命”的党内民主的章节。不仅如此，而且遍观党章，甚至连一条专门表述党内民主的条款也没有。更有意思的是，党章中凡是提到“民主”一词的地方紧跟着就是“集中”一词，似乎离开集中，民主就不能单独生存似的。或者说，民主制不过是集中的装门面的修饰词而已。仅此可见，民主集中制的实质你怎么说也算不到民主制的头上啊！
稍细数一下就可发现，民主集中制一词在我党的党章中至少出现了五次。不仅“总纲”将其作为的党四项基本要求之一予以提出，并专门在第二章“党的组织制度”中对其进行了详尽的解释，而且在第六章“党的干部”中也将能否“坚持和维护党的民主集中制”作为党的干部的六个必备的条件之一加以明确。可见，按照现有党章，要想发展党内民主，你就必须改革这个民主集中制，因为要想脱离所谓民主集中制来谈发展党内民主是根本不可能的。这也是我为什么要说发展党内民主的关键在于改革民主集中制的一个原因。那么，这个作为我党根本性组织制度的民主集中制到底包含哪些内容以及它的历史渊源又是怎样的呢？
据国际共运史记载，共产党最早都是按照民主制而非民主集中制的组织原则组建起来的。比如，马克思、恩格斯于1847年建立的世界上第一个共产党组织——共产主义者同盟，以及1864年建立的第一国际，它们的组织制度都实行了民主制。恩格斯说，共产主义者同盟“组织本身是完全民主的，它的各委员会由选举产生并随时可以罢免，仅这一点就已堵塞了任何要求独裁的密谋狂的道路……现在一切都按这样的民主制度进行。”[《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第200页]。按照这个民主制原则，共产党实行少数服从多数，但多数必须尊重少数；更为重要的一点是，民主制还要求中央服从全党（即党代表大会）而不是相反。民主制要求为了充分发扬党内民主，党代表大会而非中央委员会才是党的最高权力机关，以保证党的权力中心在党代表大会，而不在中央委员会。中央委员会只是党代表大会的执行机关，它必须执行党代表大会确定的各项政策和决议而不是相反，如所谓的全党服从中央。
但是，马克思恩格斯确定的共产党的民主制组织制度在第一国际实行了数十年后于1905年被列宁领导的从俄国社会民主工党中分裂出来并独立的布尔什维克党率先废弃了，并被改革成为一种全新的组织制度，即“民主（的）集中制”（按照俄文原文，列宁这里创造的所谓民主集中制应为“民主的集中制”，而不是我们长期以来所理解的先民主后集中或者是下民主上集中的民主集中制）。1905年12月列宁主持召开的党的第三次代表大会(布尔什维克)形成的《党的改组》决议的第一条说到，“确认民主的集中制原则是不容争论的，认为必须实行广泛的选举制度，赋予选举出来的各中央机构以进行思想领导和实际领导的全权，……。”[《苏联共产党决议汇编》第1分册，人民出版社1956年版，第119页]
值得我们注意的是，列宁提出并在布尔什维克党内贯彻民主的集中制这个组织制度时，他的党正处于非常时期的地下状态，且面临着非常严峻的斗争形式，因而赋予中央机构领导实权是一种不得不为之的做法。即便如此，列宁在说到这个制度的少数服从多数原则时还是强调“必须保障任何少数和任何忠实反对派的权利”，对持不同意见的人或党内反对派别采取尊重和允许存在的政策。[《列宁全集》第10卷，第201页]
无独有偶，作为联共（布）组织制度核心的民主集中制被中共党所采纳也是发生在中国革命战争的最残酷也是最危急的年代，即国民党发动“4.12”政变与共产党分道扬镳之后的1927年6月。这时中共党的第五次代表大会刚刚闭幕，由中央政治局少数人而不像以前那样由党的代表大会通过了《中国共产党第三次修正章程议决案》。该议决案在中共党历史上第一次规定，“党部的指导原则为民主集中制”，以应付当时非常危急的时局。由此可见，民主集中制成为我党的组织制度是在一个非常时期所制订的一个非常措施。但自那以后民主集中制便为我党历次代表会议所强调，直到我党夺取政权成为执政党，一直到今天再也没有多大的变动。（其中，1945年党的“七大”党章中有三处所使用的提法都是“民主的集中制”，只是后来才一律被称作“民主集中制”了）
尽管如此，中共对民主集中制的解释和表述也不是一成不变的，也是经历了一个变动或稍作变动的过程，一直到党的“十六大”最后一次修订党章才成为目前这个样子。比如，1945年4月，毛泽东同志在党的“七大”所作的《论联合政府》报告中，不仅将其概括为“在民主的基础上的集中，在集中指导下的民主”，并制定了众所周知的那24个字的民主集中制的基本原则（即“个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央”的“四个服从”），而且还把民主集中制扩展到新民主主义政权组织的组织制度上。“七大”党章的表述则更进一步将“集中指导下的民主”修改为“集中领导下的民主”。指导与领导，一字之差，民主集中制的内涵此时又发生了很大的变化：党内民主已经成为被党内集中所领导的民主了。民主集中制变成了专权制。伴随这一改动的是中共七大上第一次提出了毛泽东思想这个概念，这也预示着中共党内对毛泽东进行个人崇拜的开始。
10年后，中共早已成为了执政党，远离了被镇压和围剿的历史，党内专权的现实必要性得到弱化，于是在“八大”的党章中又把民主集中制原则的后半部表述“集中领导下的民主”又重新修改为“集中指导下的民主”，试图抑制毛泽东在党内越来越严重的独断专行。但十多年来，被这个“集中”领导的“民主”早已面目模糊，党内原本仅存的一点民主遭到严重破坏，个人崇拜领导方式的惯性已经形成。“八大”党章的修改不仅未能阻止毛泽东的党内专权步伐，反而刺激了他企图打倒所有妨碍他专权的那些党内同仁们的决心。历史表明，只要民主集中制不改变，无论在集中的领导下还是在集中的指导下，民主的命运都是一样的：只是一个装点门面的修饰词而已。自那以后，中共民主集中制下的党的领袖专权的列车越来越快地朝着无法监督和控制领袖权力的方向奔去，直至文化大革命——列车倾覆。
改革开放以来，我党开始对造成党内毛泽东个人迷信和独断专行的所谓民主集中制的组织制度进行了反思，但当时党内的政治改革阻力非常强大，中共的以后几届党代会在民主集中制的改革问题上长期处于一种想改又不愿改的矛盾状态，始终踏步不前，而文化革命结束至今已有三十多年了，中共党内的民主制度建设却没有取得任何实质性进展。根子就在于这个制度，因为它可以维护当权者既得的利益和权力。
当然，我党在组织制度上还是有所变化的，而且还很意味深长。比如，中共“十二大”党章把民主集中制概括为“在高度民主的基础上实行高度的集中”。这是什么意思呢？我们可从这一党章的第十条第六款中读出一些含义来，“党禁止任何形式的个人崇拜。要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下，同时维护一切代表党和人民利益的领导人的威信。” 这也是第一次用党章形式注明党反对任何形式的个人崇拜，并允许党和人民监督党的领导人。这届党代会由胡耀邦当选总书记。毫无疑问，这里体现了他的党内民主思想。可惜的是，直到近二十年后的今天，这一条也没有兑现。因为我们甚至连一个领导干部家庭收入和财产申报制度迄今也没有实行，人民又怎么监督呢？
10年后，中共“十四大”则换了一种说法，把民主集中制概括为“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”。这个表述与近四十年前的“八大”党章说法相比仅增加了“相结合”三个字，似乎多了一些灵活性。此时，虽然“高度集中”不提了，但“高度民主”也没有了，甚至连民主一词也不再单独存在了。
2002年底召开的党的“十六大”又一次修订了党章。这是我党有史以来的第十五部党章。在这部党章中，我党又对民主集中制的表述进行了局部的修改。比较显著的地方有两处：一是在“总纲”对民主集中制的表述中增加了“加强对党的领导机关和党员领导干部的监督，不断完善党内监督制度”一句话；另一处是在第二章“党的组织制度”第十条第五款中增加了“按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则”一个条件状语，以修饰后面的“由党的委员会集体讨论，作出决定”一句。其他内容与“八大”或“十二大”以来的历次党章没有多大的区别。因为“八大”党章的总纲在谈到民主集中制时也提到了“必须严格遵守集体领导与个人负责的原则，任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下的和自下而上的监督”。 五年后召开的党的“十七”大几乎一字不改地重申了“十六”大有关党的组织制度的说法。
“八大”召开迄今已有五十多年了，虽然我们对民主集中制的表述有过一些变化，也曾有过改革的设想，但最终也还是回到了“八大”确定的这些民主集中制的原则上。可是我们绝不能忘记，“八大”之后二十年的党的历史，特别是1957年的反右，1958年的人民公社和大跃进，1960年的浩劫般的大饥荒，四清运动以及那场所谓的文化大革命等等，都已经向我们证明：“八大”确定的这些民主集中制的组织原则并不能帮助我党有效地发展党内民主，也不能防止中共的领袖走向独断专行并将党和国家引向灾难！因此，如果我们不下决心改革这个实质是反民主的制度——民主集中制的话，我们将很难防止上述历史性灾难在中国重演。
如前所述，按照马克思主义的观点，共产党的组织制度应该是民主制而非民主集中制。而且从逻辑上说，民主制与集中制也不是同一类政治学概念。与民主制相对的应该是专权制，而与集中制相对的则应是分权制。党内民主制强调的是党内的平等性和党员的基本权利以及在党员的真正的民主选举和拥戴下所自然产生的领导权威和威信，而专权制则强调党的领袖的权力和意志的重要性以及那几个“服从”所体现出来的党内的等级性、不平等性和对党员基本权利的藐视。
集中制呢？主要是指党的权力集中到少数人手里或者这个党被“几十个具有无穷无尽的精力和无边无际的理想主义的党的领导人指挥着和统治着，在他们中间实际上是十几个杰出人物在领导，还有一批工人中的精华不时被召集来开会，聆听领袖的演说并为之鼓掌，一致同意提出来的决议。” [罗莎.卢森堡语 《论俄国革命》] 而分权制则与集中制相反，是指将党的若干种权力分由若干个平行的、同时对党的代表大会负责的党的常设机构承担和行使（如列宁晚年设想的平行的中央委员会和中央监察委员会等）。可见，民主与集中这两者本非同一类政治学概念，可是我们却非要将它们硬拉在一起形成同一个政党的组织原则。这肯定是违背逻辑常理的。
另外，当初列宁力排众议推行这个民主的集中制时，俄国共产党的前身还只是一个正从俄国社会民主工党中分裂出来的革命党组织而已，并非是后来斯大林领导的执政党——联共（布）。如果说俄共当时在革命的危急关头实行这个便于中央专权的“民主（的）集中制”还有客观形势的需要的话，那么在俄共成为执政党之后这个党内专权制度就已经曝露出它的不合理之处了。斯大林正是依靠这个成型于军事斗争时期的民主（的）集中制才逐步掌握了所有的党政军大权，最终成为一个独裁者。列宁政治遗嘱中所说的那句对斯大林“掌握了无限权力，他能不能永远十分谨慎地使用这一权力，我没有把握”的话其实也反映了他对自己所创造的这个易于集中党内权力却很难推行党内民主并对此权力加以监督的“民主（的）集中制”的深深的担忧。[《列宁全集》第43卷第339页] 这样的历史教训在我党历史上也是非常深刻的。
我党的民主集中制也是我党作为一个革命党在革命战争最危险时期形成的。后来，与“集中领导下的民主”民主集中制原则同时诞生的还有毛泽东亲自给其进行的注解。这个注解就是著名的所谓“四个服从”。如果说1942年抗日战争最困难时期还需要这“四个服从”以便于领导的话，那么建国后，我党成为执政党，不再是以前那个时常处于革命危急关头的革命党了，还要在党内继续坚持“四个服从”就完全没有必要了。执政党完全可以通过定时或适时召开各种党的会议用民主表决的方式解决党的领导问题。“四个服从”的结果只能是用专权的甚至是暴力的方式解决党内意见分歧。党内民主必然遭到根本性破坏。这种在建国后长期坚持战时民主集中制的组织原则的做法已经在一个很长的历史时期内影响和制约了中共党内民主的发展，并成为建国以来党的历次重大错误在组织制度和领导制度上的一个重要根源。
可是，改革开放至今，我们只是对我党的领导制度进行了一定程度的反思，却始终未能在这个制度上进行必要的改革。这表明，我党起码在思想意识上还没有完全实现从革命党向执政党的转变，还依然在党的组织制度——民主集中制的阐述和改革上不敢越雷池一步。这是非常令人遗憾的。
早在1980年8月18日，在中央政治局扩大会议上，邓小平就我国的党和国家的领导制度改革问题发表了题为《党和国家领导制度的改革》的重要讲话。在这个讲话中，他严厉批判了党的权力过分集中及将权力集中到党委的做法，并指出党内权力过分集中是发生文化大革命的一个重要原因。邓小平说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”可见，邓小平对党的组织制度——民主集中制的问题是深有警觉和认识的。但遗憾的是，他并没有下决心改革它。
近年来，尤其是在十六届四中全会有关加强党的执政能力建设精神的鼓舞下，政学两界一些有识之士开始认识到我党这个组织制度上存在的问题和弊端，并开始对民主集中制的实质试图进行再诠释。这种再诠释说到底其实也是对民主集中制的一种批判和否定，包括前文所说的“民主集中制是民主制”的观点。这种重新诠释尽管出发点还不错——起码他认为这个制度需要重新解释，但却是不成立的。为何？因为历史早已告诉人们，民主集中制这个制度的要害本来就是集中和专权，根本与民主和分权毫无关系。因此，毫无说服力。
但不管如何，任何对这一制度重新诠释观点的出现都表示着我党改革民主集中制这个组织制度的公开讨论已经开始。而这正是我党推行政治改革以及发展党内民主必须要跨出的第一步。民主集中制的改革已箭在弦上，不得不发了。
鉴于民主集中制的改革将涉及到一系列非常重大的问题的改革，如现有的党的组织制度和领导制度的改革、党内民主制度的建立、党章修改、党的常设机构的重新设计与定位以及党的代表大会与中央委员会的关系等，说到底也是有关我党执政方式的改革问题。所以，我党必须在党内发起一场不设任何禁区的大讨论并对其进行充分的研究与分析。与此同时我还建议，为发展党内民主，重新焕发我党的生命力，中央应该尽快成立若干专门机构来集思广益并向下一届党代会提交有分量的研究报告供代表们讨论、修改和通过，从而为我党下一步的政治改革打下坚实的理论基础。
作者系广州市社会科学院研究员
