30年来，中国经济社会迅速发展和变化，这对于政府改革提出了一系列的要求。在这一背景下，中国政府在职能转变、机构改革以及法治政府建设、监督考核问责制度等方面，进行了持续的变革，并取得了阶段性的成果。今后随着经济和社会的继续发展和变化，政府职能依然需要进一步转变，机构改革需要进一步进行，法治政府和监督考核问责制度也需要进一步努力，并且这些都面临着多方面的挑战。进一步的努力，需要认真对待这些挑战，在理论上和实践上解放思想，都需要有新的突破。
关键词：政府改革；机构改革；职能转变
中国最近30年，实施改革开放的政策，经济取得了举世瞩目的成就。这一进程固然与经济改革密切相关，但与政府发展也有很大的关系。本文将探讨过去30年来中国政府改革发展的基本经济、社会和政治背景，中国政府改革的核心内涵以及未来发展所面临的挑战。
一、基本经济社会背景
在改革开放前，中国的经济因为多年的政治运动以及计划经济体制，进入了几乎崩溃的边缘，中国社会也因为历年的政治运动和单位化的组织控制，成了总体性社会。计划经济、总体性社会以及高度集权的政治体制，使得各个方面都具有行政化的特征：所有的经济组织，都是政府组织，除非是非法经济组织，所有的个人都是政府的个人，除非是社会闲杂人员，所有的社会组织，实际上也在政府内部，而且所有的政治组织，也越来越具有行政组织的特征。政府无所不包，也无所不在，到处都是政府。政府本身，则具有了无限政府、全能政府的特色。
1978年改革开放之后，中国的社会逐步发生了很大的变化。其中最显著的表现是：首先，农村和城市都从封闭走向开放，家庭和个人开始成为社会生活的基本主体，人口开始大规模流动。大城市因计划生育政策的推行，当地人口已经进入了负增长，但因为大量人口移入，为经济发展奠定了基本的社会动力。而农村地区，因流出人口的收入回流，也有了进一步发展所需要的资本。其次，中国开始由普遍贫困走向逐步分化，很多人获得了通过个人奋斗和努力而致富的机会，并且因此而形成中产阶级和新富阶层，而这在改革开放前的过去是无法想象的。这为中国的发展也带来了强劲的个人奋斗的动力。在这一进程中，中国社会出现了新的分层。[1](P82)这种新的分层，似乎引起了新的社会问题，如仇富问题，但与过去的社会分层往往与政治权力分层相关相比，这一新的分层，虽然还有政治权力分层的因素，但往往越来越与个人的选择和努力有关，越来越体现开放社会的分层特征，其引起的社会问题与过去相比，相对要缓和得多。这一变化，表明中国社会越来越走出封闭社会。而在改革开放之前，社会流动基本上是停滞的，整个社会是身份化的，单位化的，不是农民、工人就是干部，单位不仅仅是工作单位，而且也是社会和政治化的，流动性很少。
二、中国政府改革的基本内容
在公共行政学里，研究政府改革和发展的学术语言是“行政发展”。1978年以来，中国政府改革，官方用语多用“行政管理体制改革”，与“经济体制改革”等名词相对应，其具体的内容包括机构改革，政府职能转变，行政法制建设，政府信息公开，人事制度改革和行政问责制等。这里主要讨论三个方面的内容：政府职能转变、机构改革和行政权力监督。
(一)政府职能转变
政府职能转变并不是改革开放一开始就提出来的。它是在经济体制改革和政府机构改革到一定程度之后提出来的，它自1987年以来一直是行政管理体制改革的核心。
政府职能转变的基本内容很丰富，从大的方面来说，首先是处理政府与各个方面之间的关系，这就是四个分开：政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开(过去是政社分开)，把不该由政府管理的事项转移出去，把由政府管理的事项管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础作用，发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更好地提供公益物品和公共服务。
30年来，由于这四个方面的努力，中国政府职能的面貌发生了很大的变化，私人企业获得了大规模的发展，国有企业规模逐步缩小，并且基本进行了市场化改革，取得了经营自主权，政府及其部门直接办企业的时代已经基本结束了。经过改革，很多事业单位也取得了相当的自主权，政府财政与国有资产经营、政府与银行运作、政府内的经营性资产和非经营性资产也在逐步理顺关系，市场中介组织也获得了很大的发展，开始酝酿从政府内部剥离出来，而新发展的很多中介组织都已经拥有了独立运作的空间。
其次，确定市场经济条件下的基本政府职能框架。在市场经济基本替代计划经济的情况下，自2003年开始，中国政府开始明确定位市场经济条件下政府的基本职能。政府负责经济调节、市场监管、社会管理与公共服务。经济调节，说的是宏观经济调控，主要是运用经济手段，法律手段，行政手段限制在必要的范围内。市场监管，主要涉及推进市场公平准入、市场执法、对产品的生产和消费进行安全监管，如药品和食品安全，采矿安全，和交通安全等。社会管理是政府促进就业，调节收入分配，社会保障，维护社会稳定。公共服务职能，主要是教育、卫生和文化等服务，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。
经过5年的努力，政府已经初步发展了市场化的经济调节手段，初步建立了市场监管体系，公共服务体系也有了雏形，公共服务均等化也有了一个开始。
(二)政府机构改革
政府职能转变往往是一个持续的过程，与具体的各项改革有关。政府机构改革往往是新一届政府组成之前准备，并在新一届政府产生之前由全国人大通过，然后由新一届政府执行落实。30年里，国务院已经进行了六次改革，每五年一次。政府机构改革的核心是三个方面：
首先是精简机构数量。1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年，每一次机构改革都减少了机构数量。1998年之前，每一次机构改革之后都伴随着一次机构膨胀的反弹，这使得政府职能转变提上了日程。其中一部分膨胀的机构，是市场经济所需要的机构，比如审计署，工商管理总局，商务部等。1998年大幅度精简计划经济部门， 2003年和2008年，继续精简与计划经济相关的部门，取得了累积性的改革成果。目前国务院组成部门已经下降到了27个。
其次，优化政府组织结构。根据政府职能转变的需要，优化政府组织结构，规范政府机构设置，完善行政运行机制。从政府组织结构方面，合理配置宏观调控部门，如发改委、财政部和中央银行；整合完善行业管理体制，如工业与信息化部、交通运输部等。完善能源资源和环境管理体制；理顺市场监管部门。加强社会管理和公共服务部门，如住房保障与城乡建设部，人力资源与社会保障部。从改革开放开始，可以说政府一直在调整组织结构，适应市场经济的部门逐步建立，计划经济的部门逐步精简，随着政府职能转变和经济社会发展的需要而调整组织结构。目前，这一进程依然在进行之中，但结构已经日益完善。
第三，精简和规范各类议事协调机构和办事机构，严格控制数量。计划经济的特色是，一方面高度集权，另一方面又高度散权，它往往适合做正在做的事情，很难适应新的事情。其结果是，一旦有新的事情要集中资源，就需要通过新的机构来进行协调和动员。新的事情一个接一个，临时机构也就一个一个的增加，结果是临时机构林立。1998年之后，此类机构得到了比较严格的控制，目前国务院有28个议事协调机构。
从总体情况来看，机构改革在1998年之前，往往是精简之后马上又膨胀， 1998年之后，机构数量得到了控制，行政编制也得到了刚性控制。1998年大规模精简了与计划经济直接相关的部门， 2003年之后在政府职能框架基本确定的前提下，政府机构的格局也开始大体定型。2008年的改革，进一步调整了宏观管理部门、整合和理顺了行业管理部门，加强了环境资源部门和市场监管部门，同时也强化了社会管理与公共服务部门，虽然基本上还是微调，政府机构框架基本适应当前的经济社会发展，开始适应市场经济的需要。
(三)行政权力监督：法治政府与监督考核问责制度建设
行政权力的监督和激励，主要是通过法治政府建设、监督考核问责制度建设来实现。
建设和健全法治政府，是1949年建国之后的基本政府建设目标。但计划经济以及频繁的政治运动，使得法治政府的努力，一直没有什么成效。改革开放之后，开始建设市场经济，法治政府的要求越来越从理念走向现实。1992年之后，随着市场经济的发展，首先法治国家建设于1996年开始， 2004年4月正式提出建设法治政府，并计划在10年内初步建成法治政府。法治政府建设在中国的核心内容是用法治替代人治。用法律和制度管权、管事、管人，健全监督机制，强化责任追究，切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。规范行政决策行为，完善科学民主决策机制。加强和改进政府立法工作。健全行政执法体制和程序。完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度。
健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。中国政府问责制进入中国公众舆论和世界舆论视野是因为2003年的SARS事件。当时国家卫生部部长和北京市市长都被问责而免职，举国震惊。在整个SARS事件期间，有5000多官员被问责。后来又有许多官员因各种事件被问责。自此以后，责任政府建设提上了日程。2004年，温家宝总理在十届全国人大四次会议的《政府工作报告》中指出：“要建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”2006年9月4日，温家宝总理在“加强政府自身建设，推进政府管理创新”电视电话会议上，要求“按照权责一致、依法有序、民主公开、客观公正的原则，加快建立以行政首长为重点的行政问责制度”。这些讲话具体地确定了中国责任政府的基本价值是提高政府执行力和公信力，其基本原则是权责一致、依法有序、民主公开、客观公正，当前问责的核心是以行政首长为重点。2008年政府自身建设的重点之一是行政问责制度建设，具体加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。
行政问责制度的健全，还需要比较广泛的针对行政权力的监督制度。为了健全监督制度，国务院一直在要求各级政府要主动接受同级人大及其常委会的监督，接受政协的民主监督。加强政府层级监督，充分发挥监察、审计等专门监督的作用。依照有关法律的规定接受司法机关实施的监督。重视新闻舆论监督和人民群众监督。完善政务公开制度，及时发布信息，提高政府工作透明度，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。实践中比较明显的进步表现是， 1998年以来逐步刮起了审计风暴。2008年5月1日开始实施政府信息公开条例，政府开始全面制度化的公开政府信息。政府有权力，人民群众有权利，也就是知情权、参与权、表达权和监督权，这些观念都得到了各级政府的认可，这说明中国政府开始正视权利和权力之间的关系。
经过30年的努力，中国政府基本上建立了行政法制体系，宪法，行政诉讼法，行政许可法等基本法律制度都已经制定和颁布，行政程序法也在草拟中。行政问责制和政府绩效管理目前正在努力中，各方面的监督依然比较弱，但也在强化，尤其是新闻舆论监督，开始发挥作用，其中网络舆论的力量，近年来已经充分发挥作用。2007—2008年著名的华南虎事件，就是网络舆论监督政府的最典型例子。这一事件使得地方政府及其部门都不得不吸取教训，使得行为更加规范化，更富有责任感和回应性。
三、目前所面临的问题与挑战
中国的经济改革进行了30年，政府改革也进行了30年。从目前来看，政府改革的未来依然是任重道远，面临着广泛的挑战：
基本的挑战来自经济体制改革并未到位，局部改革思路依然缺乏明确的思路，而且进一步的改革正在面临着多方面的阻力。比如，政府与国有企业的关系。在上个世纪，国有企业经营面临很大的困难，所以，国有企业改革基本是抓大放小，倾向于政府放包袱，很多国有企业都出售，或者改制了。虽然有阻力，但由于面临的经营问题压力很大，阻力基本可以忽略不计，政府可以基本不管国营企业，放弃国有企业的利润，利润和税收分开，政府只要税收；政府也不再管企业的投资、资产折旧以及市场经营等，政企分开。政府过去的拨款改为银行贷款，政府与银行的关系也开始分开。银行核销国有企业呆坏账负担重，把贷款转变为投资，组成投资公司；遇到股市大发展，国有企业转变为上市公司，股市因此萧条，股民转变为股东。政企分开因此而有了很大的进步。到了本世纪，国有企业的发展势头越来越好。2007年国有企业实现利润16000亿元，相当于国家财政收入的30%左右。这笔资产如果进入国家财政，政资将不分，政企也将不分，其结果是， 30年改革成果付诸东流，政府行为也将为国有企业的利润最大化而努力，进而影响政府的宏观调控职能，以及市场监管职能等。最大的问题是，企业盈利，政府想要有利润，如果企业亏损，政府是否要承担亏损呢?过去企业分享盈利的好处而不承担亏损的责任，软约束，政府不要承担亏损，才有积极性做政企分开，政资分开，现在企业盈利了，政府又重新回到政企合一的老路，显然是走不通的。但是，如果国有企业的利润不让政府财政分享，又算啥利润呢?难道让国有企业自己内部人分享，那国有企业怎么算是国有企业呢?还不如当作是国有企业人员的合伙企业算了。国有企业资产和政府非经营性资产是什么关系，国有企业收入与政府财政收入是什么关系，到底是经济问题，行政问题，还是政治问题，或者是法律问题，都需要认真研究。这个方面如果没有理论的突破，政府与企业扯不断、理还乱的关系，也很难得到理顺，政企分开会面临很大的阻力。
其次，政事分开也面临着很大的挑战。政事分开，一直是中国事业单位改革的基本目标。其基本的思路也很明确，如把主要承担行政职能的事业单位，转变为行政机构，或者将行政职能划归行政机构，把主要从事生产经营活动的，转变为企业，走向市场。主要从事公益服务的事业单位，强化公益性，加强政府监管。但改革面临很大的阻力。比如，行政机构改革，机构和编制都控制的很严格，但事业单位机构和编制控制的不够严格，于是事业单位成了变相的机构膨胀。把这部分名义上的事业单位转变为行政机构，势必对现在的行政机构构成冲击，一下子使得行政机构急速膨胀；如果把这部分名义上的事业单位撤掉，职能归行政机构，人员安排就将面临很大的难题。即使两者兼顾，都面临很大的阻力。又比如，很多事业单位企业化运作，它是依靠事业单位的优势，来做企业化的工作，一旦转变为企业，在很多方面都失去优势，有部门进行试点，这些事业单位一进入市场就面临生存问题，后来又回到了原来的位置。还有，事业单位本身处于大规模发展时期，公共卫生服务、教育服务和公共文化服务，以及体育和科研等，都面临着高质量发展和服务均等化的任务。比如体育，现在是举国体制在办体育，2008年奥运会，中国代表团金牌数量世界第一，取得了如此成就，与现行的政事不分的举国体制有很大的关系。如果要进行改革，政事分开，政府的体育机构转变为体育协会，体育从政府机构转变为事业单位，有商业化潜力的转变为企业化运作，可以争金牌但缺乏市场潜力的，作为事业单位获得政府补助，政府的重点是促进全民体育运动，增强国民素质。这一改革，有利于人民身体健康，有利于政府转变职能，但很有可能不利于金牌数量。中国的事业单位都有举国体制的特征，在这一体制下，中国卫星上天，原子弹氢弹爆炸，宇航员上天，大学生成天之骄子，某某医疗技术世界第一等等。一旦政事分开，举国体制转变为民间事业单位独立发展的格局，其结果很可能公共服务业得到均等化的普遍发展，但高水平的发展，势必会失去现在的劲头。事业单位改革的这些挑战，已经给事业单位改革构成了实质性的阻力，这也可以说是事业单位改革思路明确，但一直举棋不定的重要原因。不认真思考这些问题，事业单位改革很难推进。
第三，政府与市场中介组织的分开，也面临挑战。市场经济的发展，需要公民社会的发展，市场经济的发展，势必推动市场中介组织的发展。这是西方社会发展的规律。但在中国，这一规律有了新的内容。在计划经济时期，政府与企业之间都是你中有我，我中有你，不需要中介组织，所谓的中介组织都是政府机构。在转轨经济时期，市场中介组织的发展有了新的因素，新生的组织，有很多具有民间性质，但很多政府举办的市场中介组织，实际上处于准政府机构的位置，他们有行政级别，有的是副部级，任职的会长往往有部长、副部长的经历，大多是事业编制，个别还有行政编制，下属也有行政级别，它们还有刊物，它们背靠政府，领导原来是主管部门的现任领导，后来基本是原来主管部门的退休官员，说是为市场服务，实际上缺乏服务能力，基本上是依靠国家的拨款，以及垄断地位谋取组织利益来维持生存。这些中介组织看起来是中介组织，实际上是官员的养老组织，所以更多的是养老功能，没有很好地发挥市场中介组织的作用。实行政府与市场中介组织分开，实际上是把这些组织推向社会，取消其养老功能，让其自生自灭。在这些组织本身缺乏生存能力的情况下，实施改革，实际上就是一场利益革命。这显然是政府与市场中介组织关系改革的重要障碍。
第四，中央政府的职能框架有了明确的定位，但地方政府依然没有很好的定位。如很多地方政府的核心职能依然是招商引资，发展是其核心职能。对整个国家来说，国家不仅是税收国家，还是国有企业的经营性国家，土地资源配置者和地租收入者，环境资源的配置，政府也依然发挥着核心的作用。继续推进政府职能转变，处理好各方面的关系，限制政府权力，让市场发挥资源配置的作用，依然面临着巨大的挑战。
第五，从机构改革来看，在政府职能转变没有到位的情况下，机构改革也只能逐步推进。目前依然需要继续推进经济改革，规范行业部门；重点推进事业单位改革，改革公共服务部门；理清和规范部门之间的关系，调整中央与地方关系，给地方政府以更多的自主权，实行地方自治。通过这些改革，可以为机构改革奠定良好的基础。当然反过来，机构改革也可以为促进和巩固这些方面的改革作出贡献。职能转变需要机构改革，但机构改革需要职能转变来推进，作为机构改革的基础。职能转变领域的艰难挑战，实际上也构成了对机构改革的挑战。
第六，从法治政府建设的角度来看，法治政府建设的关键是，政府要有明确的守法观念，而且不能仅仅依靠政府的自觉行动，还要有外在的审查和监督机制。比如立法机关要充分履行立法职能，这样，才能让行政部门立法受到制约；立法机关要对行政机关的行政立法行为和行政执法行为有强有力的监督，对其进行合宪性和合法性审查。司法机关要充分履行司法监督的职能，对行政机关实现有力的司法监督。其中更重要的是，要从技术上完善法治政府的法律体系，如激活宪法和组织法，并从程序上建立法治政府的程序法基础，如制定行政程序法，完善行政诉讼制度等。法治政府的建设，一方面需要政府努力，还需要立法机关和司法机关的努力。这些方面，恰恰是中国改革进程的最难的地方。这显然是中国政府改革的重大挑战。
最后，从行政问责制和监督制度角度来看，目前关键问题是，问责本身有很大的随意性和人为色彩，有很强的风暴色彩，没有日常化，缺乏责任的细则，责任本身比较模糊，没有细分，也缺乏具体的考核机制和程序。监督制度的最大问题是，监督和被监督方往往缺乏力量上的对称性，监督软弱，其效力往往取决于被监督方的主动接受。监督制度的完善，关键是需要进行政治体制改革，给监督方以力量，这才是根本。
结语：古老的逻辑与未来的趋势
面临这一系列的挑战，可以预料中国政府改革跟过去的30年一样，在未来绝不会是一帆风顺的。但也可以预料，有了过去30年的经验和教训，未来政府改革的步伐会快得多，而且更有质量和深度。
当然，中国政府改革最大的挑战还是如何应对古老的传统。在中国，高度集权的行政体制，具有2000多年的传统。这一体制，有利于集权，在古代有利于建立帝国，在现代有利于建立计划经济，有利于动员人力和资源集中解决比较简单、迫在眉睫的问题，但却不利于建设市场经济，而且一旦在政治上缺乏高度集权所需要的控制资源，整个国家就会陷入崩溃的状态。这是历史的经验。
1978年以来的政府改革，看来已经在逐步突破这一古老的逻辑。在政治上依然保持强控制的条件下，出现了很多新的经济和社会发展空间。政府的职能逐步从适应计划经济需要走向适应市场经济需要，政府机构撤掉了很多计划经济的部门，开始适应市场经济和社会发展的需要进行调整。应该说，政府改革依然在进行中。很多方面的发展依然是初步的。多方面逐步推进，确保经济发展、社会和谐，政治稳定，政府有效，可以说是中国30年改革的成功的基本经验，也是未来20年乃至更长时间继续发展的关键。
参考文献：
[1]陆学艺.当代中国社会流动[M].北京：社会科学文献出版社， 2004.
