摘要:网络监督是网络政治的重要功能,本质上是人民舆论监督。网络监督的主体广泛、环境纯净和途径直接等,具有特殊的优势。新形势下网络监督发挥了积极的作用,也存在一些问题。要积极对待网络监督,进一步完善和引导网络监督。
关键词:网络;监督;民主
一、网络监督的地位
关于网络监督的地位,总的可以用三句话概括,即网络监督是网络政治的重要功能,网络监督本质上是人民监督,网络监督是舆论监督的新形式。
第一,网络监督是网络政治的重要功能。
网络监督是网络政治的功能之一。网络具有很多的政治功能,在聚集民意、组织选举、再造政府等方面都有相对的应用。以不同的标准分类,得出的功能类别不一样。因为本文讨论的是网络监督,故简略地以监督问题来归纳分析。网民通过互联网发表的政见可分为两类,一类是建议性的,另一类是监督性的。建议类的是肯定的意见,网民通过提供有效的信息和建议,促成作出相关的决策。监督类的是否定的意见,网民通过提供证据和批评,促成改变相关的问题。网络的这两类政治功能都在实践中发挥着作用。胡锦涛总书记2008年6月20日与人民网在线交流时说:“平时我上网一方面是想看一看国内外的新闻;另外一方面,我也想从网上了解网民朋友们他们关心什么问题,他们有些什么看法。第三,我也希望从网上了解网民朋友们对党和国家工作有些什么意见和建议”。[1]这里面既包含着听取建议性的意见,也包含着监督性的意见。
网络监督功能更容易实现。在理论上,行使监督的门槛比行使建议的要低得多。建议类的意见需要全面周到,方可通过一系列程序上升为政策。决策性的意见要求比较高,网络意见总的说来比较粗糙,主要通过网民的动议而形成决策的事例并不多见。网民意见对于决策来说更多的是补充性的和参考性的,而不是决定性的。相比较而言,行使监督的门槛比较低。监督性的意见往往带有“一票否决”性,只要指出某一点不行就可以了,并不需要全面的论证。这个方面,网络意见发挥作用的余地相对大得多。随着互联网的日渐成熟,制度性渠道的形成,要求比较高级的网络建议功能就会日益增强。就目前而言,互联网发展总体上还处在初期,政治功能有待开发,因而比较简单的监督功能容易发挥。
网络监督更适合中国的需要。网络政治功能的发挥依赖于国家的政治环境。在客观上,社会对哪项功能最需要,哪个方面的功能就会优先发挥。一般而言,在监督相对薄弱的国家,监督功能就强一些。中国在现阶段腐败问题比较突出,成为众矢之的。2009年两会召开前夕,新华社、人民日报、中央电视台和新浪网等联合进行了一次网上民意调查,征求中国网民对目前最关心的问题的看法。这次调查的结果显示,中国民众最关心的问题,不是席卷全球的金融海啸,而是对官员贪污腐败的深恶痛绝。有关舆论指出,“中国对滥用公共权力的行为缺乏独立有效的制衡手段,于是近年来,中国网民实际上成为一支反腐败的力量”[2]。腐败现象的屡禁不止,监督工作的相对不力,正是网络监督在中国凸显的背景。
第二,网络监督本质上是人民监督。
网络政治也是政治,政治最根本的问题是权力掌握在谁手中。依靠人民监督反腐是社会主义的基本原则。列宁在建立第一个社会主义国家时就强调,“应当使工人进入一切国家机关,让他们监督整个国家机构”[3](P140),即通过群众检举、批评、建议等的监督功效,使国家机关及其工作人员不敢滥用权力,如滥用权力也可以得到及时纠正和查处。毛泽东在延安著名的“窑洞对”中回答黄炎培提出的周期律时说,只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。中国《宪法》规定,中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。党的十七大明确要求“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”[4](P29)。很显然,人民监督是网络监督的合法性源头。
如果不准许人民监督,网络监督无从谈起。网络监督就是信息时代人民监督的新体现。人民监督权利的实现,需要具备一定的客观条件和技术手段。互联网的发展,为人民监督提供了新的途径。这里要着重明确的是,网民实质上就是人民。诚然,网民与公民还存在几个重要的差别:网络具有虚拟性,网民在法律上不等于公民;网民的数量还小于公民,一些人仍然没有上网;网民的构成不同于公民,年轻人、有文化的人、城里居住的人居多,等等。但这些差别都不是本质性的。就虚拟而言,每一个虚拟网民的背后都是现实的公民;就数量而言,抽样调查哪怕1%都能很好地反映全貌,何况中国网民已经达到几亿;就构成而言,中国网民已经分布在各个阶层、群体和地域,甚至比民意代表的构成更合理。外在的一些差别,并不改变网民就是人民的本质,因此,接受人民的监督,就必须接受网民的监督。反过来说,接受网民的监督,在一定程度上,也就是接受人民的监督。
第三,网络监督是舆论监督的新形式。
舆论监督是指公众通过传媒对党和国家机关及其工作人员进行的监督。现代媒体被形容为“第四权力”。舆论监督不可缺少,是任何其他监督形式所不可替代的一种重要监督形式。舆论监督越来越重要,发挥着独特的作用。随着传媒事业的发展和反腐形势的严峻,中国开始重视舆论监督,党的十七大报告指出要“发挥好舆论监督作用”[4](P33)。
中国的舆论监督发挥了一定的作用,但也有明显的不足。在体制上,中国的传媒基本上具有官方色彩,具有一定的级别,隶属于某一政府机构。中国很早还作出规定,党报不能批评同级组织,当然更不能批评上级组织;一些重要的批评报道,需要得到有关部门的事先批准。所以,中国的舆论监督限制比较大,对官员的监督先天不足,对本地政府和官员的批评避重就轻,舆论批评多是针对下级和外地,影响有限。即使是个别特殊的舆论监督,如中央电视台的“焦点访谈”,由于受到高层的支持,握有“上方宝剑”,在行使监督时自由度较大;但是在大环境的影响下,其节目的批评性也在锐减。“焦点访谈”1998年舆论监督的内容在全年节目中所占比例是47%,到了2002年降为17%。“焦点访谈”被认为远离批评的焦点,甚至变成了“表扬访谈”。互联网是一种新型的传媒。互联网突破了传统媒体的体制性局限和地域性局限,尤其是赋予了普通民众话语权,使舆论监督实现了新飞跃。这不仅是监督范围和领域的扩展,而且是摆脱了权力对监督的干预,实现了自下而上的监督。互联网影响越来越大,最近几年成为舆论监督的尖兵。
以上分析表明,网络监督非常重要。当然,对网络监督的地位也无须夸大,必须实事求是地估量。这有两点值得注意:第一,网络监督是派生性的监督。如前所述,没有人民监督,就不存在网民监督,因为网民是虚拟空间的人民;没有媒体监督,就不存在网络监督,因为网络是新兴的媒体。第二,网络监督是监督体系中的一个组成部分。对权力的监督是一个庞大的体系,如同胡锦涛在庆祝建党85周年大会上所指出的:“要加强对党的领导机关和党员领导干部的监督,把党内监督与人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、民主党派监督、司法监督、群众监督、舆论监督等很好地结合起来,形成监督合力,提高监督效果”。[5](PP533-534)网络监督虽然有其不可取代的优势,但它既不是唯一的监督手段,也不是主要的监督手段,更不是万能的监督手段,不能过分拔高它的地位。
二、网络监督的效能
相比于其他监督,网络监督在监督主体、监督环境、监督途径上都具有一些独特的优势。第一,网络监督主体广泛。
网络监督的主体是网民。网民的人数多、分布广,体现出人民监督的巨大优势。中国网民达到3亿,是全世界网民最多的国家。随着网络应用的普及,网络必将如电视一样进入每一个家庭和办公室。网民人多势众,网络将他们汇聚起来形成了浩浩荡荡的监督大军。网络无所不在,网民也无所不在,他们来自各个行业、各个阶层、各个领域、各个地方,能发现各个方面的问题,能发表各种倾向的意见。
网民人多是客观的优势,但如果网民对监督漠不关心,则这种优势难以发挥。中国的网民热心于监督。2009年1月初,《人民日报》与人民网进行的一次联合调查中,参与调查的网民有87.9%非常关注网络监督,当遇到社会不良现象时,93. 3%的网民选择网络曝光。无独有偶,2009年6月22日检察机关统一举报电话12309正式开通,最高人民检察院同时开通了同名举报网站(www. 12309. gov. cn),当天的举报电话几近被打爆,举报网站由于点击率太高而拥堵。
第二,网络监督环境纯净。
互联网基本还是匿名的,即使是实行网上实名制的地方,也是后台实名,前台匿名。在中国现实的情况下,匿名对于监督有两大好处:一是匿名能更真实地说话。现实中对权势的顾忌和人情因素的干扰,使得监督时说话多有所保留。匿名的网络,大大地减少了这个方面的因素,监督言论往往更能代表发言人内心的感受。二是匿名能有效保护监督者。现实中的监督不可避免地会危及到被监督者的权力和利益,被监督者可能对监督者进行打击和迫害。公众对举报引来报复的担心,并不是空穴来风。改革开放31年来评出的10个反腐名人中,就有9个曾遭到报复。网络的匿名监督,虽然不总是最有效的,但却是最安全的。最高检察院在开通举报网站时,考虑到举报安全问题,就设置了严格的保密措施。举报人根据网站页面提示提交举报信息后,网络系统将自动生成一个查询密码,举报人日后可凭密码登录网站查询举报线索处理情况。密码实行严格管理,未经授权或者批准,其他人不能查看。
网络监督还有一大优势,就是减少了利益牵涉。在中国这样一个人情浓厚的社会,传统的监督深受社会关系的影响,行使起来困难重重。“焦点访谈”的舆论监督内容为何减少?依照一位节目主持人透漏,舆论监督类的节目几乎无一不遭遇说情,说情已经从熟人老乡出面发展为组织出面。网络监督则不顾情面,尤其是网络评论,多是一些与被监督者没有直接利害关系的人发出的,没有也不用考虑情面的因素。而且,被监督者面对浩瀚的网络,也几乎无处可以说情。网络监督还有一大特点,就是不受渠道限制,具有自发性。一旦某项网络监督成为热点,相关信息就会在网络论坛、新闻跟帖、网民博客等迅速传播,能在很短时间内形成强大的社会舆论。这使得被监督者难以运用权力和其他方式加以干预和制止。
第三,网络监督直接、廉价。
监督的常识是,环节越多,失真的可能性越大,拖延的时间越长。传统渠道的监督举报,有时因种种原因可能会出现相关举报被冻结,相关证据被隐匿,案件难以得到及时有效处置的情况。网络监督具有直接性,一旦形成强大的舆论压力,相关的事件就难以掩盖,处理的结果也能公开。网络监督大大地压缩了暗箱操作的空间,因此有“离中南海最近的是网络”的说法。网络监督时效很快。既有的写信、上访等监督形式,程序较多,过程较缓,时效性不强。网络信息传播速度快,传播范围广,往往是即时监督。比如在2008年深圳海事局官员的猥亵儿童的事件中,作为主管部门的交通部,是率先从网络获知此事件,而不是通过常规的下级汇报。
开展监督要注意成本,不能用不计成本的方法进行监督。比如,每增加一个监督机构,就增加了相应的社会成本。如果监督的成本高于收益,得不偿失,就无所谓监督了。对于公民来说,进行监督需要付出一定的成本,包括时间、精力乃至金钱等。如果监督成本过于高昂,就会降低公民监督的积极性。互联网使相应的监督成本降到最低。理论上,网民只需要敲一敲键盘、动一动鼠标,就可以进行网络监督。网民如果有兴趣,甚至可以创办自己的网站,进行更专业的监督活动。网络监督的低成本,是其受到欢迎并广为应用的关键因素之一。
网络的这些优势在近几年的实践中充分显现出来。中央纪委网上举报中心仅开通半年,就受理举报32500件,月均2700件。最高检提供的数字更显示,全国网上举报案件数量年均达3万多件,网上举报已经成为举报人向检察机关提供线索的主要途径。网络监督的一系列重要事件更令人瞩目,从2003年的“孙志刚事件”、“刘涌事件”,到后来的“周老虎事件”、“三鹿奶粉事件”、“房产局长事件”、“贵州瓮安事件”、“黑砖窑事件”、“假罗彩霞事件”、“邓玉娇事件”等,在众多的相关事件中,一些官员经不起网络监督,或被调查,或被免职,或被问罪;一些相关的政策经不起网络审议,或被质疑,或被废止,或被修改。网络监督已经发挥了巨大的效能,并且还蕴藏着更大的潜能。
三、网络监督的完善
不必讳言,网络监督不是十全十美的,存在着较多的问题。在监督信息上,网络在提供真实、有效信息的同时,也掺杂许多无效、虚假甚至恶意的信息。在监督评价上,许多网民在作出发自内心的真实评论的同时,也有不少情绪化的、偏激的言论。在监督方式上,既有合理合法的途径,也有超越法律和伦理边界的举措。诸如泛滥的人肉搜索,就有可能侵犯当事人的隐私权和其它权利。总体上,网络监督是自发的、非制度化的行为,在发挥其积极作用的同时,也要注意其消极影响,必须加以适当的引导和规制。
第一,积极肯定网络监督。
网络监督的人民性,网络监督的有效性,要求我们必须在根本上对其持肯定的态度。我们的党是代表人民利益的政党,我们的政府是人民的政府,对网络监督持什么样的态度,反映出党和政府的性质。不能借口网络监督中存在的问题,而否定网络监督本身,更不能如有的官员那样,封锁网络消息,打击网络批评者,甚至动用司法工具拒斥网络监督。
事实上,党和国家非常重视网络监督。不仅党的总书记、国务院总理亲自通过网络了解民意,听取意见,而且各级相关部门试图制度化地引入网络监督。国务院办公厅有专人浏览各个网上文章,并有选择作摘要记录供领导人参阅,视情况做出处理意见。国家预防腐败局每天安排专人对网络监督进行汇总和归纳,对网民提供的线索经查证属实的将及时处理。一些地方也探索出回应网络监督的机制,如山西省建立起专门处理网络民意的工作机制,云南省发起各级政府部门建立“网络发言人制度”,以实名回应网民提出的问题等。
第二,畅通网络监督渠道。
目前网络监督具有很大的随意性,网民不知道如何有效地发表监督信息,政府也难以有效地规制监督信息。开辟规范性的渠道,有利于提升网络监督的品质,监督性质的职能部门在此方面大有作为。以前的网络监督多是在公共性的网络展开,一旦事件造成很大的舆论影响,而相关部门又未能率先把握信息,有时显得很被动,临时应付,“网痛医网”。目前,中央纪委、最高检察院、国家预防腐败局等都开通了监督举报网站。这些专业性的网站,需要进一步方便网民,提升人气,以成为网络监督的主渠道。如果是这样,网络监督将更理性、更专业,也更有效。社会网站也须进行网络监督的探索。如湖南红网的《百姓呼声》栏目,在全国率先实行投诉的后台实名制,确保真实性;将网上监督与内参专报相结合,拓宽监督领域;整合外部党政资源,向被投诉者的主管单位发函,将回函在网站中刊出。该栏目自2001年5月创办以来,发出《调查函》3200多件,为群众提供咨询服务7万多次,监督解决投诉问题2. 5万多次,回复办理率超过85%。[6]另外,我国有名的网上论坛,如人民网的“强国论坛”、新华网的“发展论坛”和新浪网的“新浪论坛”等,由于社会影响大,也带有类似监督的功能,可以尝试与相关部门的制度化的衔接。
第三,提升网络监督的制度化水平。
目前的网络监督既没有相关法律的认可,也没有相关部门的授权,在法律和制度上缺乏支撑。这样的网络监督具有临时性,也具有冲击性。作为人民监督的重要形式,应该让网络监督常态化,与既有的监督形成互动和对接机制。一些地方和部门正在进行这样的探索。比如, 2008年8月株洲市纪委、市监察局出台《关于建立网络反腐倡廉工作机制的暂行办法》,成为全国首个网络反腐文件。之后颁布了《关于贯彻落实〈关于建立网络反腐倡廉工作机制的暂行办法〉的实施意见》、《网络反腐倡廉工作平台操作规程》等文件,为网络监督与纪检监察制度对接迈出了坚实的第一步。
提升网络监督的制度化水平,必须与整个监督体系的完善相结合。中国公众之所以更乐意选择网络监督,而不是传统的监督形式,也间接说明原有的监督体系不健全,监督措施不得力。网络监督只是监督体系的很小一个部分、一个环节。要想充分发挥网络监督作用,就必须把网络监督同其他类型的监督有机结合起来,使其互相补充,互相促进,整合优势,形成合力。中国目前正在健全监督体系。党的十七大报告提到监督就有22次之多,对监督的强调达到了新的高度。中国还制订了《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》,以全面完善监督体系,提高监督水平。随着整个监督体系的行之有效,网络监督将能发挥更好的作用。
作者简介:陶文昭(1965— ),男,安徽潜山人,中国人民大学马克思主义学院教授、博士生导师。基金项目:本文为教育部人文社科基金项目《电子民主研究》(06JA710023)的中间成果。
参考文献:
[1]人民网·强国论坛[OL]. 2008-06-20, http:∥bbs1.people. com. cn.
[2]路透社.中国网民反腐又出“战果”[N].参考消息,2009-02-24.
[3]列宁全集:第38卷[M].北京:人民出版社, 1986.
[4]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[M].北京:人民出版社, 2007.
[5]十六大以来重要文献选编(下)[Z].北京:中央文献出版社, 2008.
[6]网络监督:蓬勃中呼唤规范[N].人民日报, 2009-02-03.
