中国共产党执政60年来，党内民主的发展可以分为两个阶段，即两个30年。第一个30年是从1949至1978年，党内民主的发展可以概括为经历了“两起两落”。第二个30年是从1978年底至2009年。在这30年间，党内民主建设出现了16次具有重大意义的进展。60年来党内民主展现了奔腾向前、不可阻挡，气势宏大、渐入佳境的图景。特别是十七届四中全会的召开，使我们党站在了新的起点上，标志着党的建设新阶段的开始。中国共产党将迎来党的建设的新时期，党将更加民主、更加团结、更加务实、更加清廉、更加先进。

关键词：新中国　六十年　党内民主

作者简介：许耀桐，福建福州人，国家行政学院科研部主任、教授，北京大学政府管理学院博士生导师。主要从事政治学理论与方法研究，以及政治体制改革与民主政治发展问题研究。

今年是新中国成立60年，也是中国共产党执政60年。60年来，党与国家同呼吸、共命运，党的建设发展，推动着国家的发展，国家的发展也促进着党的发展。因此，在庆贺祖国大庆的时候，回顾中国共产党党内民主的发展，具有十分重要的意义。

一、60年党内民主的发展历程

从新中国建立后，中国共产党成为国家政权和社会管理的领导党与执政党，就开始注重在党内实行民主。60年来党内民主的发展可以分为两个阶段，即两个30年。

第一个30年是从1949至1978年，党内民主的发展可以概括为经历了“两起两落”。第一起是1956年9月党召开了八大，明确提出了必须在党的各级组织中无例外地“扩大党内民主。”(《中国共产党第八次全国代表大会文献》，人民出版社1956年版，第67页)邓小平在八大所作的《关于修改党的章程的报告》中指出，要“使党内民主得到重大的发展”，持续“促进党内民主的高涨。”党的八大在探索和发展党内民主方面，曾经就健全民主集中制、实行党务公开、建立党代会常任制、实施严格有效的党内监督、实行党的领导职务任期制、保护和扩大党员民主权利等重大事项作出了非常及时和重要的决定，代表着中国共产党对实行党内民主的认识达到了一个前所未有的高度。遗憾的是，由于随后发生的1957年反右扩大化和1959年庐山会议“反右倾”斗争，错误地把彭德怀等同志打成“反党集团”，打乱了党内民主继续前进的步伐，党内民主很快就遭遇了挫折，出现了第一落。

第二起是1962年1月11日至2月7日在北京召开的扩大的中央工作会议，即“七千人大会”，参加会议的有中央、各中央局、各省市自治区党委及地委、县委、重要厂矿企业和部队的负责干部七千多人。会议的目的是总结经验教训，特别是1958年以来“大跃进”运动和农村人民公社化运动的失败，统一认识，加强团结，加强民主和法制，切实做好国民经济工作。会议发扬了党内民主，开展了批评和自我批评，强调要恢复实事求是、群众路线的优良作风。毛泽东在会上作了重要讲话，并且做了自我批评。他系统阐述了民主集中制的原则，强调不能书记“个人独断”、“个人说了算”。邓小平在讲话中，也提出了关于发扬党内民主，克服少数人或个人独断专横现象的措施.强调对党的各级领导人必须实行监督。大会贯彻不抓辫子、不打棍子、不扣帽子的“三不主义”，开展了广泛的批评与自我批评。中央各部委、各大区、省委的负责同志都作了自我批评，检查了自己几年来的错误、缺点，听取了地、县同志的批评意见。会议前后还为“反右倾”中被错误批判的大多效同志进行甄别平反，还给被划为“右派分子”的大多数人摘掉了帽子。“七千人大会”形成了浓厚的党内民主风气和“又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面”。可惜的是，由于当时党在指导思想上已经形成了“左”的路线，根本无法扭转党内不民主的状况，“家长制”、“一言堂”、权力高度集中、个人专断等现象日渐风行，直至爆发“文化大革命”，导致党内出现更为严重的集权专制。党内民主随之跌入底谷，出现了第二落。

第二个30年是从1978年底至2009年。在这30年间，党内民主建设出现了16次具有重大意义的进展。第一次是1978年党的十一届三中全会的召开。党的十一届三中全会不仅启动了当代中国改革开放和民主化、现代化的进程，而且启动了中国共产党自身的民主化、现代化的进程。三中全会决议指出，在过去相当长的时期“民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少，当前这个时期特别需要强调民主”，“根据党的历史的经验教训，全会决定健全党的民主集中制”。第二次是1981年党的十一届六中全会通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，系统总结了30多年来开展党内民主的经验教训。关于教训，决议指出，党的权力过分集中于个人，党内个人专断和个人崇拜现象滋长起来，这是“文化大革命”得以发生的一个重要条件，这是一个沉痛教训。关于经验，决议指出，必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关，在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主，特别要着重努力发展各城乡企业中劳动群众对于企业事务的民主管理。第三次是1987年党的十三大报告。在十三大报告中，首次提出要“切实加强党的制度建设”;以后1992年党的十四大报告继续指出，“要进一步发扬党内民主，加强制度建设”。党内民主制度主要涉及民主生活、干部管理和权力制约监督这三大方面。第四次是1994年党的十四届四中全会作出《关于加强党的建设几个重大问题的决定》，提出了在新的历史时期，党的建设是“新的伟大的工程”，要“进行党的领导制度改革，完善党规党法，实现党内生活民主化制度化”。第五次是2001年十五届六中全会作出《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，集中解决党的思想作风、学风、工作作风、领导作风和干部生活作风方面的突出问题，发展党内民主，充分发挥广大党员和各级党组织的积极性主动性创造性。第六次是2002年党的十六大报告，第一次明确提出“党内民主是党的生命”，确立了党内民主至高无上的战略地位。第七次是2002年制定的《党政领导干部选拔任用工作条例》，强调党政干部选拔任用的民主性。第八次是2004年党的十六届四中全会通过了《关于加强党的执政能力建设的决定》，指出党的执政能力有五个方面，在党的五个执政能力中，包含“发展社会主义民主政治的能力”，逐步扩大基层党组织领导班子的直接选举。第九次是2004年颁发的《中国共产党党内监督条例(试行)》，进一步明确地规范了党内的民主监督，加大了监督的力度。第十次是2006年颁发的《中国共产党党员权利保障条例》，完整地赋予党员的党内生活民主权利。第十一次是2006年下发的《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》等文件，健全了对干部的民主管理。第十二次是2007年党的十七大报告中，提出了尊重党员的主体地位的理念和实行决策权、执行权、监督权相互制约的权力监督体制。第十三次是2008年制定了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，充分发挥各级党代表大会代表的作用。第十四次是2009年6月29日中共中央政治局第十四次集体学习的专题是党内民主，胡锦涛提出，在新的历史条件下必须高度重视和积极推进党内民主建设，最大限度凝聚全党智慧和力量，最大限度激发全党创造活力，最大限度巩固党的团结统一，更好地坚持科学执政、民主执政、依法执政，进一步形成全党、全国各族人民齐心协力，推进中国特色社会主义伟大事业的合力。第十五次是2009年7月印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，规定党政领导干部受到问责的主要有七项内容，如决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的;因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的，等等。第十六次是2009年9月十七届四中全会通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，提出“以改革创新的精神推进党的建设新的伟大工程”，并就对怎样推进党内民主，提出要“以保障党员民主权利为根本，以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主”，要“完善党代表大会制度和党内选举制度，完善党内民主决策机制”。

以上党内民主的发展历程表明，中国共产党执政60年来，能够持续地推进党内民主建设，虽然历经严重的挫折失误，但总体而言，党内民主无论在理论上还是在实践中都不断地取得了进展，展现了奔腾向前、不可阻挡，气势宏大、渐入佳境的图景。

二、60年党内民主的发展趋势

从十七大以来的发展情况看，当前开展的党内民主建设，可以集中地概括为10个方面，第一，明确党员的民主权利，落实党员的民主权利。十七大报告指出，要“尊重党员主体地位，保障党员的民主权利。”党员权利包括哪些?有18种， 即：知情权、参与权、管理权、培训权、建议权、批评权、监督权、表决权、选举权、被选举权、控告权、申诉权、辩护权、作证权、请求权、保留意见权、检举或揭发权、罢免或撤换权等等。在保障落实党员的18种民主权利中，特别要强调落实党员的知情权、参与权、选举权和监督权，这“四权”是重点，是党内民主生活开展的正常不正常、健康不健康的标志。第二，实行党务公开，营造党内民主讨论的环境、氛围;第三，实行党的代表大会，代表任期制和党代会常任制;第四，完善党的各级全委会、常委会工作机制，发挥全委会对重大问题的决策作用。第五，严格实行民主集中制和个人分工相结合的制度，反对和防止个人和少数人专断;第六，要推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。第七，建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作，并接受监督的制度;第八，改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式，如超额选举方式等等;第九，推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上一级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围;第十，探索扩大党内基层民主的实现方式，比如党的干部要接受民主评议等。

目前，党中央已经对党的建设进行了总体部署。这个总体部署，归纳起来包括“七大建设”。也就是执政能力建设、先进性建设、思想建设、组织建设、作风建设、制度建设、反腐倡廉建设。为了搞好这七大建设，十七大报告强调了“六个要点”，这就是：(1)深入学习贯彻中国特色社会主义理论体系，着力用马克思主义中国化最新成果武装全党;(2)继续加强党的执政能力建设，着力建设高素质领导班子;(3)积极推进党内民主建设，着力增强党的团结统一;(4)不断深化干部人事制度改革，着力造就高素质人才队伍;(5)全面巩固和发展先进性教育活动成果，着力加强基层党的建设;(6)切实改进党的作风，着力加强反腐倡廉建设。我个人认为，在“六个要点”当中，党内民主建设起着至关重要的作用。因而，它居于关键的、核心的和突出的地位。这是因为其他的五个要点，都离不开党内民主建设这个最重要的要点。如果说党内民主建设搞得不好，其他的建设也很难搞得好。

还要强调指出的是，新中国60年来特别是改革开放30年以来我们党的党内民主的发展，已经取得了明显的成效，为未来党内民主的进一步发展奠定了牢固的基础。特别是十七届四中全会的召开，使我们党站在了新的起点上，标志着党的建设新阶段的开始。中国共产党已经由领导人民夺取政权的革命党转变为领导人民建设社会主义的执政党，摆脱了传统社会主义模式，探索了社会主义的规律，实行改革开放的路线方针，巩固了社会主义，发展了社会主义;同时从实行计划经济体制和高度集权体制的传统型政党转变为实行社会主义市场经济体制和民主政治体制的充满活力的现代性政党。从现在开始，我们党的建设将要进入一个新的阶段，也可以说是新的一个30年。中国将在未来30年里达到中等发达国家的水平。适应着这样的过程，党要更好地全面地进行改革。四中全会通过的《决定》就是这样一个鲜明的标志，它揭开了党的建设的新的一页，标志着党开始步上改革自身的新的征程。中国共产党将迎来党的建设的新时期，党将更加民主、更加团结、更加务实、更加清廉、更加先进。那么，今后党内民主发展的重点在于哪些方面呢?

一是在继续抓好党内民主制度建立的同时，要以制度的精细建设为重点。1980年，邓小平在认真总结党和国家过去发生的各种错误后认为，“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”他认为，“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。”为此，邓小平提出了改革党和国家领导制度及其他制度的任务，使我们的制度“一天天完善起来”，“成为世界上最好的制度。”也就是通过改革制度，进行制度建设和制度创新，达到制度的发展和完善。中国共产党正是按照邓小平的思路，极其明确地肯定了党内民主制度的重要性。在党的十六大报告中，作出了迄今为止最为科学的阐述：“改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度，使党的工作充满活力;一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中，既立足于做好经常性工作，又抓紧解决存在的突出问题。”因此，可以肯定，今后党内民主仍然要走制度建设和制度创新的道路，继续抓紧搞好党内民主制度建设，是一个根本的方向和发展的大势。

二是在继续制订完善党内民主制度的同时，要以制度的贯彻落实为重点。党内民主制度建立了，但还要使其精细化、适用化。那么，当党内民主制度得以继续制订完善，使其达到应用的时候，关键就在于贯彻执行这些制度。制度出台了，不能停留在纸面上，而对执行的情况不闻不问。现在突出的问题是，党内民主制度往往得不到有效的执行。党内民主制度得不到执行，后果十分严重，它毁坏了党的制度的权威性，破坏了党内法规的秩序，久而久之使制度流于空泛，形同虚设。因此，当前在发展党内民主时机成熟、条件成熟的情况下，要把重点放在制度的贯彻落实上。

三是在继续展开党内民主全面建设的同时，要以发展基层党内民主为重点。党内民主制度的建立与完善，党内民主的全面建设和展开，这是全党的大事，是每一个党员应尽的职责。从这样的要求出发，全党的各级组织都要抓好党内民主建设。近些年来，党中央率先垂范，例如从2003年十六届三中全会开始，中央政治局开始向中央委员会报告工作，意味着向中委会进行述职，接受中委会的民主监督。又如，2007年6月，在党的历史上第一次就十七届中央政治局组成人员进行民主推荐，参加推荐的十六届中央委员、候补中央委员和有关负责同志400余人，每人都领到了一张推荐票，为产生十七届中央政治局委员献议。在以上党中央积极推进党内民主的鞭策下，地方党组织也紧紧跟上，努力实施党内民主。党的十七大报告提出，要把“发展基层民主”作为“基础性工程重点推进”。基层民主包括基层人民民主和基层党内民主两大部分，其中基层党内民主尤其重要，因为作为执政党的党内民主，对人民民主起着带动、示范的作用，中国共产党要以尊重党员主体地位，来推动并实现尊重人民主体地位;以保障党员民主权利来推动并实现保障人民民主权利。显然，在基层党组织尽快发展和落实已经建立起来的党内民主制度，也就必然构成今后党内民主发展的重点。

四是在保障党员民主权利得到落实的同时，要以贯彻落实党的民主集中制为重点。党员的积极性能否得到发挥，与民主集中制实行的好不好关系很大。实行党内民主，如果民主集中制搞不好，就是一句空话。民主集中制是指遇到问题必须发扬民主，争取共识，大家有不同认识不要紧，经过表决，少数服从多数达成决定，这就是“在民主基础上实现集中”的过程。然后，还要实行另外一个过程，也就是按照大家都赞成的、经过集中而形成的决定而开展行动，个人不能随便违反。要是有意见了，不同意了，可以提出改变原来决定的动议嘛，但是在没有作出新的改变决定之前，还要照样执行。这就是“在集中指导下的民主”，保证多数人的意志和通过的决定有效力。可见，民主集中制就是形成民主的集中和通过集中体现出的民主，它的重点是体现民主的本质，尊重大多数人的意志。可是，现在民主集中制在有些地方，执行的不好。民主的过程不见了，成了摆设，只剩下少数领导人作出决定，然后，拿着这样个别人形成的集中和决定让大家执行，这就不是民主和大多数人的意志起作用，而是少数人的甚至是一个人的专断。所以大家很有意见，说这样搞，不是民主集中制，变成了集中民主制，很富有幽默感，把民主和集中故意倒过来，就是讽刺没有民主。因此，我们一定要按照民主集中制的本来涵义来贯彻执行，严格遵守，这也是民主集中制的本来要求。

新中国成立60年了，中国共产党也已经成功地执政60年了。60年是一个甲子，对于一个人的生命来说，是成熟和收获的良机，对于一个党来说，也是成熟和富有成就感的时节。在今后的新阶段里，中国共产党致力于党要管党，而且要从严治党。由于党是社会主义的中流砥柱，是各项事业的领导核心，一切能否顺利发展，就取决于党的建设是否成功有效。不断发展党内民主，是中国共产党永葆青春和力量的最可靠的动力和途径，也是最可靠的保障。