摘要: 文章回顾了改革开放30年以来我国乡村治理的主要政策调整以及实际情况的变化, 并对这种变化从多方面做了评价。文章还对我国今后乡村治理改革的趋势做了分析和判断, 认为今后乡村治理改革的主要目标是统筹城乡治理手段, 实现城乡社会经济一体化。
关键词: 乡村治理; 30年; 评价; 统筹
一、乡村治理改革的回顾
1. 乡村治理的含义
一般地说, 乡村治理是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共品的活动。乡村政府或乡村其他权威机构构成了乡村治理的主体。在乡村治理活动中, 治理主体的产生方式、组织机构、治理资源的整合以及它和乡村社会的基本关系, 构成了乡村治理机制。
乡村治理的基本目标是维护乡村社会的基本公正、促进乡村社会的经济增长以及保障乡村社会的可持续发展。乡村治理活动要向乡村社会提供以下公共物品: (1) 乡村社会的安全与秩序; (2) 乡村社会的基本平等, 包括乡村社会的基础教育、居民健康保障、低收入人群扶助、养老计划支持等;(3) 对农业生产的必要支持, 包括农业科学技术的普及应用、农产品市场开拓与价格稳定计划以及农业生产基础条件的改善等; (4) 乡村社会的基础设施; (5) 乡村地区的环境保护等。
广义地说, 乡村治理机制包括以下内容: (1) 乡村治理权威机构的产生方式, 其中可能的方式包括民主选举、上级派出、民间协议产生等; (2) 乡村治理权威机构中政府机构和其他准政府机构、民间机构之间的关系; (3) 乡村治理中的财政关系, 包括财政收入的筹措方式和财政支出使用的基本规则等; (4) 乡村治理机构的基本职能与部门分工等。
鉴于乡村财政关系、乡村社会保障以及乡村农民专业合作社等问题多有专门研究, 本文将只是在必要的情形下扼要地涉及这些内容。本文讨论的主要内容包括: (1) 我国乡村治理基本方式的历史沿革, 特别是改革开放以来我国乡村治理的变化; (2) 我国乡村治理的现状分析与评价, 特别是关于我国乡镇机构改革和村民自治工作的现状的分析; (3) 我国乡村治理的未来趋势。
2. 乡村治理改革的背景
(1) 改革前的简要回顾
1949年新中国成立以后, 政府开始大规模没收地主土地, 将土地分给了无地和少地的农民, 建立了一种分散的小农土地所有制。这种制度没有实行多久, 到1953年底, 中国政府开始在农村推动合作社运动, 主要依靠行政命令建立农业合作社, 形成了土地的集体所有制。到1956年, 全国不再有分散占有土地的小农, 几乎所有农民都成为集体合作社的成员。1958年, 中国政府又开始在农村大规模建立“人民公社”, 从生产、交换和产品分配等方面全面控制了农村经济, 农民不再有自主生产和交换的自由。
在合作社制度之下, 土地和其他重要生产资料归社区居民共同所有, 但社区成员退出这个结构的权利受到极大限制; 社区的共同财产没有在财务上归于每个成员的名下。社区大小的范围在1978年之前的大部分时期被限制在一个或几个自然村落, 社区之间的财产与产品不能无偿转让或调拨。农业
生产合作社的产品分配部分地依据社区成员的劳动量, 部分地依据社区成员的家庭人口数量。但由于集体生产活动中对社区成员的劳动贡献很难实现监督和计量, 导致生产合作社中普遍存在“偷懒”现象。这是合作社产出效率低的主要原因。合作社生产在粮食满足社区成员分配需要之后, 余粮统一由国家收购。此外, 合作社还向国家交纳“公粮”, 相当于国家向农业合作社征收一种资源税。
上述制度在1958年开始的“人民公社化”运动中有了一些变化, 主要是打破了生产资料所有权的原有的社区界限, 扩大了分配核算的范围。在不少地方, 一个县成为一个“人民公社”, 容纳了十几万以上的人口。到1958年底, 全国74万个合作社被改组为2万多个人民公社。不少农村出现了“吃饭不要钱”的口号。农民还普遍按照军事化的原则组织起来从事炼钢等工业活动, 以致许多粮食烂在地里没有被收获。一些省的领导人为了获得“政绩”, 把本省的粮食产量加以夸大, 向国家交了“过头粮”。由于这些原因, 1959年春全国普遍发生了饥荒, 在随后几年内出现了大量饿死人的情况。人民公社运动的极端政策直到1960年底才开始被纠正, 各地农村陆续恢复了1958年前的合作社经济制度, 但“人民公社”这一名称被保留了下来。
人民公社制度遭到农民的抵触, 不少地方的农民自己把土地的使用权划归了农户, 农民收获的农产品除交纳国家征收部分之外, 其余全部归自己所有, 这个做法对农户的生产产生了激励作用。1978年之后, 中国政治发生了变化, 新的中央政府开始支持农民自由经营农业的要求, 逐步建立了“农村家庭承包经营制度”。这个制度的特点是, 将土地所有权保留在农村社区(主要是村或比村小的社区, 农户数一般在100户至1000户之间) 组织中, 但土地的使用权交给农户, 农户自由决定自己的生产经营, 在交纳国家征收的粮食以后, 其余农产品都归农户自己消费或出售。目前, 中国中央政府要求稳定土地承包合同关系, 将合同有效期延长为30年, 一些荒山和不易耕种的土地的承包合同还可以有更长的有效期。这项改革在20世纪80年代发挥了显著的增加粮食的效应。
(2) 改革开放以来农村市场经济深入发展, 经济活动的货币化程度极大提高
改革开放以来, 我国农村经济结构发生了重大变化, 其突出标志是乡村经济的市场化程度和农业专业化水平迅速提高。表1表明, 我国6814%的农村乡镇已经有了综合市场, 其中24%的乡镇的市场交易规模达到1000万元以上。拥有储蓄所的乡镇也达到了88.4%。
农民生活水平和收入的货币化程度随着市场经济的发展而显著提高。2006年末, 农村居民平均每户拥有住宅面积128平方米。99.3%的住户拥有自己的住宅, 其中, 拥有1处住宅的20 450万户,占9215%; 拥有2处住宅的1421万户, 占6.4%。农村居民平均每百户拥有彩电8713台, 固定电话5119部, 手机6918部, 电脑212台, 摩托车3812辆, 生活用汽车314辆。① 从表2还可以看出, 农民的恩格尔系数由1990年的5818降低到2006年的43。农民生活的总自给率目前为14.6% , 其中食品的自给率也降低到13.5%。这说明, 农民的生活已经高度依赖市场。在农民的开支构成中, 显著增加的是交通运输开支和文教娱乐用品开支, 农民生活的开放度在迅速提高。后文将指出, 这种变化对党风廉政建设产生了深刻影响。
(3) 农村社会结构发生重大变化, 居民的社会流动性显著增强
改革开放以来, 特别是近10年来, 我国社会的城镇化进程不断加速, 乡村常住人口每年减少约1.6%。2006年, 我国农村外出劳动力13 181 万人, 其中男劳动力8434 万人, 占64%; 女劳动力4747万人, 占36%。在外出从业劳动力中, 20岁以下占16.1% , 21—30岁占36.5%, 31—40岁占29.5% , 41—50岁占12.8% , 51岁以上占5.1%。这说明, 外出农村劳动力年龄在50岁以下的占到外出总量的近95%。
留在农村的人口也与城市发生千丝万缕的联系。根据我们对相关数据分析, 我国农民支出的第二大项———住房支出的总规模与农民在城市务工收入汇回农村的总额基本一致。留在农村的妇女、儿童和老人与城市做工的青壮劳动力形成依赖关系。
伴随城市化进程, 我国的部分村庄出现衰落趋势。从表2可以看出, 尽管地方政府实行了大规模的行政村合并, 使行政村的数量在7年时间里减少了10万个, 但平均每个行政村的常住人口数量基本没有变化, 这说明自然村的人口数量在大大减少。按我们初步匡算, 全国平均每一个自然村减少人口数量达到18%左右。据我们的案例调查, 在一些大城市的郊区, 村庄人口减少的数量在30—50%之间, 导致大量农民住房空置。
由于农村基础设施的改善, 农民的商业活动半径有了明显扩大。目前, 全国能在1小时内到达县政府的乡镇占到总数的78.1%。全国通公路的村达到95.5% , 98.7%的村通电, 97.6%的村通电话,97.6%的村能接收电视节目。这表明农民的公共活动半径也大大扩张了。但这种情况对乡村社会治理的影响比较复杂。按民政部课题组的调查, 外出务工村民参与本村村委会选举的比例较低, 且在参与选举的流动村民中, 当时尚未外出打工者的比例较高, 但由于无法回村参与选举及不知道换届选举等客观原因未参加选举的占大多数, 明确表示不关心本村村委会选举的比例较低。在流动村民中,81.1%的人表示没有参加家乡的第三届村委会选举, 而参加选举的占18.9%。
从未来趋势看, 随着城镇化进程的深入以及农村社会结构变化的加速, 村一级行政组织的公共职能将逐渐减弱, 乡镇一级公共职能的覆盖范围将更加扩大。
3. 乡村治理改革的主要历程
(1) 乡镇机构改革的主要历程
我国乡镇机构改革实际上在改革开放之初已经开始, 近年在农村税费改革的影响下速度有所加快。改革的突出特点是大量撤并乡镇机构。乡镇个数由1992年的48 250个减少到2005年的35 509个, 平均每年减少约2.2% , 而1980年代初我国的乡镇数量超过了70 000个。这一期间乡的数量平均每年减少5.29% , 而镇的数量在2002年之前保持稳定增长, 增长速度达到3.43%。2002年之后,乡数量减少的速度开始放慢, 镇的数量由增长转为减少。2004 年, 镇的数量比前一年减少417个,减少幅度为2113%。1999年以后, 行政村数量减少的速度加快, 年平均速度达到2141%。
值得注意的是, 农村总人口在12年里逐步减少的情况下, 乡镇平均人口和行政村平均人口都有所提高。据我们调查, 一些地方鼓励农民搬迁到新村庄或更大村庄, 一些自然村消失了。2003年开始, 浙江省在一年多时间里大规模并村, 村庄的数量已从原来的4万多个缩减到目前的约318万个。丽水的400多个自然村消失了, 温州撤并了500来个自然村。
大规模的撤乡并镇并村是在政府主导下进行的。中央2004年1号文件对撤乡并镇并村提供了政策支持, 这个文件要求“进一步精简乡镇机构和财政供养人员, 积极稳妥地调整乡镇建制, 有条件的可实行并村, 提倡干部交叉任职”。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中提出, 要“巩固农村税费改革成果, 全面推进农村综合改革, 基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务”。机构改革的主要做法是: 党、政和人大机构实行合署办公, 通过主要领导兼职, 减少领导职数, 湖北省在全省推广乡镇党委书记兼任乡镇长的做法; 精简机构, 减少干部职位数。一个乡镇党政机构的数量通常2—5个, “党务行政办公室(或综合办公室) ”、“经济办公室”和“社会事务办公室”是常见的机构设置; 对传统的“七站八所”的职能实行分解, 公共服务职能转移到县级业务部门, 其他职能实行市场化运作, 县级业务部门可以通过有偿委托“站所”开展业务的办法实现其公共服务职能; 乡村中小学调整布局、压缩校点。响应中央的号召, 同时也出于地方经济发展考虑, 各地都对撤乡并镇并村采取积极态度。浙江省温州市作出了“人口达不到500人的小村庄一般都予以撤并”的决定。云南省政府2004年8月作出决定, 到2005年底全省乡镇总数在原有基础上减少15%左右。四川成都市2004年9月开始乡镇行政区划调整, 短期内将乡镇数目由316个减少为240个, 调整比例达到24.1%。其他许多省市区也都在近两年出台了类似的改革措施。
地方政府在撤乡并镇并村方面与中央政府难得地保持高度一致, 与地方利益诉求有直接关系。动力主要来自两个方面, 一是农村城市化的冲动, 二是取消农业税所产生的财政压力。为了鼓励房地产业的发展和扩大对城市基础设施的利用, 全国许多中小城市降低了农民进城落户的门槛, 通常农民只要交纳些许正常费用就可以办理落户手续。县域经济规划通常会确定3—5个镇作为重点发展对象,为了支持这些镇的发展, 镇的周边乡往往会成为被兼并的对象。在并村过程中, 常常会置换出土地,给地方政府招商引资提供土地资源。
农业税取消以后, 加重了地方财政特别是乡镇财政的困难。一些地方不仅眼下发生更大的财政赤字, 旧债务的归还也成了问题。在农业税费改革之前, 村干部的工资通过“村提留”收入项目得以发放; 农业税取消之后, 很多地方的村干部工资也由财政支付。这种背景下, 通过撤乡并镇并村有可能减少干部职数, 节约开支。
从2005年开始, 中央部署了农村综合改革, 其中的任务之一是乡镇机构的全面改革。推进乡镇机构改革的基本方针是, 以转变政府职能为重点, 坚持政企分开, 精简机构人员, 提高行政效率, 建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制。中央要求, 各地要积极稳妥地合理调整乡镇政府机构, 改革和整合乡镇事业站所, 精简富余人员。中央提出五年内乡镇机构编制只减不增是必须坚守的一条底线。
(2) 村民自治制度建立的主要历程
在一个较为封闭、稳定的熟人社会, 人们对权威的认同不见得需要民主政治的方式。但是, 即使在这样的社会, 人们在决定一些事务时, 仍有可能采用投票的方式。例如, 在人民公社时期, 一些农村生产大队或生产小队用投票或“点豆子”的方式产生队长。但投票活动不一定是民主政治活动;民主政治的实质是政治家的高度专业化和竞争。
20世纪80年代初, 广西罗城、宜山一些地方农民自发组成的村委会, 在组织群众发展生产、兴办公益事业、制定村规民约、维护社会治安上发挥了显著作用。1982年五届全国人大第五次会议颁布的新《宪法》, 明确了村委会是群众性自治组织的法律地位。1982年中共中央在下发的第36号文件中, 要求各地开展建立村委会的试点工作。1987年11月24日, 六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了村委会组织法(试行) , 对村委会组织和村民自治作出了具体规定。1988年6月1日该法正式试行。1990年民政部下发了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》, 自此, 国家民政部成为村民自治工作的主管部门。经民政部的大力推动, 村民自治工作在全国普遍展开, 截至1998年底, 全国共确定村民自治示范县(市、区) 488个, 示范乡镇10 754个, 示范村2017万个,占村委会总数的25% , 形成了省有村民自治示范县、地(市) 有示范乡(镇) 、县(市) 有示范村的格局。全国农村普遍举行了二至三届的村委会换届选举工作。
1998年10月, 中共十五届三中全会提出要全面推进村民自治, 将其确定为我国农村跨世纪发展的重要目标。1998年11月4日, 九届人大常委会第五次会议正式颁布了修订后的村委会组织法, 为全面推进村民自治提供了法律保障。据民政部提供的数据, 截至2003年, 全国28个省、市和自治区制定了村民委员会组织法实施办法, 25个省、市和自治区制定了村委会选举办法。全国有579个县和7457个乡镇达到了民政部确立的村民自治标准。
村民自治工作经过十几年的发展, 工作的难点逐步得到反映, 深层次的问题开始暴露。为推动这项工作继续向前发展, 国家民政部基层政权建设司的官员作出了艰辛努力, 高层领导也给予了重视和支持。中共中央总书记胡锦涛曾就村民自治工作多次发表重要意见, 特别对“两委关系” (指村民委员会和党的支部委员会之间的关系) 的处理提出了重要建议, 成为此后有关具体政策出台的依据。
从直接表象上看, 村民自治工作中有两个问题较为突出。一个是村党支部委员会和村民委员会的关系很难处理好, 另一个是实行村民自治制度以后, 赋予农民群众的各项民主权利未能真正落实, 农民利益受侵犯的情形仍比较普遍。在这两个问题中, 前一个问题是关键, 后一个问题在一定程度上是“假问题”。农民利益仍然受到侵犯并不能证明村民自治对于保障农民权利没有意义, 而只能说明完全实现农民的民主权利尚需时间, 不可能一蹴而就。
针对上述两个问题, 中央有关部门做了努力, 并促成了两个重要文件的颁布。
2002年7月, 中央办公厅和国务院办公厅发布《进一步做好村民委员会换届选举工作》的通知,提出处理好“两委关系”的重要意见。文件指出: 提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人, 通过选举兼任村民委员会成员。提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。提倡拟推荐的村党支部书记人选, 先参加村委会的选举, 获得群众承认以后, 再推荐为党支部书记人选; 如果选不上村委会主任, 就不再推荐为党支部书记人选。提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举, 兼任村党支部委员成员。这个意见对一部分地区村民自治工作产生了积极影响, 但因为意见没有转变为可操作的法律文本, 大部分农村社区的两委关系还未能理顺。
2004年6月, 中共中央办公厅和国务院办公厅发布《关于健全和完善村务公开和民主管理的意见》, 这个文件要求各地在抓好村民自治、民主选举工作的基础上, 下大力气建立民主决策、民主管理和民主监督机制。文件特别就村民自治工作中一些难点问题的解决提出了意见, 其中包括对健全村级财务管理的规定, 换届选举后权力移交的规定, 以及确立对村干部评议制度、责令辞职制度和依法罢免制度等。文件甚至对村级财务的收支审批程序也做了规定, 可谓用心良苦。
比较20世纪80年代以推动土地承包制为主体的农村经济改革和90年代以村民自治为主体的农村政治改革, 可以发现二者有显著不同。前者实际上是农民主导型, 且村干部和普通群众有基本一致的关于改革方向的意见; 后者实际上是政府主导型, 村干部甚至乡干部与普通农民群众有相当大的分歧。在农民为主导的改革中, 政府的主要任务是松绑, 农民在松绑以后自己会创造出分配土地的具体办法。乡村干部在土地承包中的违法乱纪行为会受到农民激烈反对。但在政府主导型的改革中, 除少数农村精英之外, 大部分农民是被动的, 由改革赋予农民的权利往往难以落实, 以至于中央高层不得不作出很细致的政策规定。我们不能简单地认为中国农民不需要民主政治, 但在中国社会结构和整个国家政治经济体制的约束之下, 农民还无法成为改革的主导力量。可以判断, 在未来一个时期, 乡村民主政治的发展仍将采取政府主导的形式。
4. 地方政府在乡村治理改革中的新探索
在中国这样一个大国, 历史上就有从民间产生政治家的土壤和制度, 尽管中国社会曾长期实行家族专制制度。在政治改革的基本面没有展开的情况下, 乡村民主自治的发展给地方政治家提供了一个发挥创新才干的舞台。尽管作出创新活动的主要是地方党和政府的领导人, 但其中也不乏热心政治活动的农民所做的积极努力。
(1) 海选产生候选人
如何提出候选人, 对于选举的意义十分重大。以往, 有党的基层组织提名、村委会换届领导小组提名、村民联名提名、村民自荐等多种提名方式。1986年, 吉林梨树县创造的“海选”, 即不内定和指定候选人, 由每一个选民根据条件自主确定候选人, 便是村民提名的重要方式。在1998年的村委会选举中, 吉林省85%的村庄采用了这种方式。
(2) 组合竞选制
现行的《村委会组织法》没有关于竞选的规定, 但中国农民在村民自治活动中自发地开始采用竞选方式。
“组合竞选制”是一种由候选人“组阁”并参加村委会主任竞选的制度。其程序是: 首先由村民民主投票推选村委会主任候选人3—4人, 每位村委会主任候选人提出各自的村委会组成人选名单;候选人在竞选大会上发表竞选演说的同时, 公布自己提名的村委会组成人选名单; 村委会主任由村民再投票, 从这3—4位村委会主任候选人中产生; 当选村委会主任的“组合”成员作为村委会其他成员候选人进行差额选举, 得票过半数者当选。
实践证明“组合竞选制”是一种较好的村委会选举模式。1992年, 安徽社会科学院的研究人员在岳西县莲云乡腾云村进行村委会“组合竞选制”试验。经过两轮无记名投票, 一名农民技术员当选为村委会主任。1995年4月和1998年5月, 腾云村采取“组合竞选制”模式, 又先后对村委会进行了改选, 均获得成功。后来将试验扩大到一个乡的范围。1998年3月, 在中共滁州市委和来安县委的支持下, 安徽社会科学院的研究人员辛秋水等在安徽来安县邵集乡也进行了“组合竞选制”试点, 对全乡8个村同时进行了换届改选。从宣传发动到最终竞选投票, 一共10天时间, 顺利完成了试点任务。近几年, 组合竞选制的试点范围有了扩大。
村民选举中明确鼓励竞选, 在其他一些地方也已经出现。在1998年的村委会选举中, 吉林省梨树县336个村的608名村委会主任竞选人, 全部发表了竞选演讲。
但是, 从总体上看, 村民自治工作中还没有普遍的竞选, 有关竞选的规范也没有立法的支持。
(3) 乡镇选举试验
从现有官方文献看, 在乡镇一级实行乡镇长直接选举的设想最早在深圳市提出。1997年11月,深圳市向广东省委请示, 拟在该市镇一级政府的换届选举中进行直接选举试点。鉴于这种做法与宪法相悖, 广东省人大向全国人大的这项报请没有获得批准通过。①
1998年5月, 四川省遂宁市市中区政府在保石镇进行镇长公开选拔试点, 随后, 又在另外三个乡镇分别进行党委书记和镇长公开选拔试点。1998年12月, 市中区政府在步云乡用直接选举的办法选举乡长, 12月31日乡长选出。为了与宪法规定保持一致, 保石镇由选民投票产生唯一镇长候选人, 提交镇人大选举认定。这种选举是事实上的直接选举。1999年初, 深圳市在龙港区大鹏镇进行了“两票制”选举镇长试点, 办法与四川保石镇相似。另外还有四川绵阳市、山西临猗县等地进行了类似的试验工作。
2003年12月7日, 成都市新都区木兰镇639名党员以公推直选的方式, 从11名初选候选人中选出镇党委书记, 此举开创了全国直选镇党委书记的先河。2004年7月, 重庆渝北区龙兴镇也进行了镇党委书记由全体党员直接选举的试验, 两名正式候选人的产生经历了公开报名、演讲答辩等程序。
2004年4月, 云南省红河哈尼族彝族自治州在石屏县推行乡镇长选举改革, 7个乡镇的乡镇长均由选民直接选举产生。这是迄今为止我国最大规模的乡镇长“直推直选”试验, 在全国为首创。
(4) “两委合一”改革试验
鉴于“两委关系”是村民自治中的一个公认难题, 许多地方党和政府对解决这一问题做了一些探索。
近几年, 有的地方搞了“两票制”, 即先由老百姓投票产生党支部书记的候选人, 再由全体党员选举党支部书记。这个办法增加了老百姓在产生党支部书记过程中的影响力, 有利于增强党支部书记在农村社区的认同率和权威。但是, 有些地方在推动这项工作中把重点放在加强党组织对村委会的控制能力方面, 致使农民只重视党支部书记的产生, 把村委会选举不当一回事。这与我们建立村委会自治选举制度的初衷是不一致的。
2002年中央发布有关政策以后, 山东、广东和湖南等省采取了类似“两委合一”的改革办法,用以解决“两委”之间的矛盾。据一些案例调查, 在基层实际工作中, 乡镇领导常常简单地支持党支部书记兼任村委会主任, 结果虽然实现了“两委合一”, 但完全没有了村民自治的内容。湖北恩施的做法是: 如果直选的村委会主任是党员, 自然担任党支部书记, 否则, 再由党员选支部书记。
(5) 建立乡村志愿者协会试验
江西省从2001年5月开始, 先后在几个县(市) 开展了名为“农村村落社区建设”试点工作,该项工作的主要内容是成立以老党员、老干部、老复员军人、老教师和老农民为主体的“农村村落社区志愿者协会”, 在协会下面设立若干工作机构, 推动农村公共事务活动和公益事业的发展。这项工作的意义在于利用了传统农村社会对权威认同的特殊方式, 降低了权威发挥作用的成本。志愿者是近代乡村社会处理公共事务的重要力量, 只要条件成熟, 现代社会仍然有志愿者活动的极大空间。从这个意义上说, 江西的试验可能具有很好的前景。
(6) 以村民代表会议为核心的村民自治运行机制
许多经验表明, 即使在村民自治制度之下, 村委会的权力也可能过于集中, 在经济发达地区尤其如此。为了避免这种情况发生, 一些地区创新了一种“村民代表会议主导型”的村民自治运行方式,其主要特点是将村务决策权集中在村民代表会议, 而村委会只是村民代表会议决议的执行机构。
这种模式在我国有两家典型代表, 一是天津武清的做法, 一是河北青县的做法。河北省青县通过在农村建立村民代表大会, 构建出“党支部领导、村代会做主、村委会办事”的村治模式, 有效实现了加强党的领导、扩大农民自主权利、依法办事三者的有机统一。其核心是通过村民代表会议的运行, 整合了现有的制度资源, 使村代会成为村民自治的决策平台, 较好地避免了“两委”争权, 有利于解决“两委”矛盾, 确保“两委”有效开展工作。村民按区域或者自由结合, 5—15 户推选(选举或推荐) 一名村民代表, 村委会主任不得担任村民代表会议的主席。重大问题由村代会决定,村代会一般每月召开一次, 三分之一以上村民代表提议或者遇有特殊情况也可随时召开, 明确规定任何决议三分之二以上村民代表通过方为有效。从中国社会科学院农村发展研究所的研究报告看, 青县的做法取得了一些积极成绩。
二、乡村治理的评价
1. 乡村民主政治发展的基本判断
在中国民主政治的发展历史上, 乡村民主政治的发展将具有特殊意义, 尽管我们现在还很难判断乡村民主政治的发展在整个中国社会转型中究竟具有何种历史地位。也许中国社会转型和民主政治的成功还在于城市民主政治的发展, 但作为一个农民为主体的大国, 中国已经在乡村民主政治发展上迈开了脚步, 并取得了相当的成绩, 不由得我们不去关注。事实上, 在过去一个历史时期, 相当一部分致力于推动中国民主政治发展的先锋人士将自己的工作重点放在了中国农村, 其工作异常艰辛, 其成果也异常引人注目。
我们自然可以从多方面刻画中国乡村民主政治发展的成绩和问题, 但更有意义的可能是用历史的眼光审视它的成绩和问题。在这种审视中, 我们更看重下列几方面的意义。
第一, 规范中国乡村民主政治发展的基本法律规范已经初步建立。1982 年1 月, 中央批转了《全国农村工作会议纪要》, 明确提出“党的农村基层组织是团结广大群众前进的核心和战斗堡垒”。1987年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行) 》规范了村民委员会的工作。1998年中央下发了《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》, 2000年下发了《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》, 这两个文件对规范村、乡两级公务活动、改善农村干群关系起到了积极作用。2002年7月, 中央办公厅和国务院办公厅发布《进一步做好村民委员会换届选举工作》的通知, 提出了处理好“两委关系”的重要意见。2003年, 中央印发了《关于深入开展农村党的建设“三级联创”活动的意见》, 对在新形势下进一步加强农村基层组织建设、建立健全常抓不懈的工作机制提出了明确的目标和要求。2004年下发了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》, 对村务公开的内容、方式做了详尽规定。2005年1月, 中共中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》, 这个文件也对农村党风廉政建设起到了积极指导作用。以上这些法规和党内文件对于规范乡村基层党和政府的施政行为以及村民自治组织的行为、克服党内腐败现象发挥了积极作用。
第二, 尽管乡村民主政治的发展在部分地方工作中遭到抵触, 但仍有相当一些地方的党和政府官员在乡村民主政治发展中倾注了热情, 作出了创造性的贡献, 更多的政府部门官员积累了工作经验,一些民间人士也作出了极大的贡献。
第三, 乡村民主政治的发展, 对于提高农民收入和保障粮食生产的确没有显示其功效, 这成为一些人士鄙夷乡村民主政治的理由之一。但民主政治发展在本质上对社会进步的作用已经初露端倪, 其意义不可忽视。
第四, 乡村民主政治的发展还面临着诸多困难, 而且它也不可能独立解决所遇到的困难, 但在既定体制下仍有很大空间来推动这项工作向前发展。
事实上, 中国在1978年以后开始了一场新的乡村社会动员运动。这场运动的经济内涵是农业家庭承包经营制度的推广, 而政治内涵则是乡村民主自治选举的实行。
中国的现实情况, 决定了乡村民主政治的发展有下述特点。
第一, 我国乡村经济发展极不平衡, 东部发达地区部分农村的经济社会结构发生较大变化, 事实上已经成为一个开放性社会。这些地区的乡村居民对民主政治有强烈需求, 并对更高一级的乡政府领导人的选举表现出强烈的政治关注。这本来是民主政治发展的题中应有之意。在大部分落后农村地区, 由于其社会经济的封闭性, 农民对民主政治并没有强烈需求。这些农村地区的民主选举活动容易受到上级政府的干预, 民主选举制度形同虚设; 某些乡村可以有组织良好的民主选举活动, 可以选出好的领导人, 但这种情形对某个上级领导人的个人素质有很大依赖性。
第二, 就整体而言, 乡村民主治理在中国是史无前例的政治事件, 无论村民还是政府官员都缺乏民主政治的知识, 许多技术性的工作也需要逐步掌握, 因此, 乡村民主政治的发展在相当长的时期内将是不规范的。就眼下而言, 对大部分落后乡村的民主自治制度不能估计过高。政府干预选举将是普遍现象; 因为贿选成本低廉, 金钱政治将广泛存在; 家族势力乃至地方恶势力也容易影响选举活动。
第三, 乡村社会新崛起的富人阶层对民主政治有着最强烈的需求。
第四, 农村经济发展引起的人口变动对我国农村民主政治发展将会产生越来越大的影响; 随着经济发展, 农民将迁居万人以上的小城镇和大中城市, 传统村落将逐步收缩为小的农场主居民点。这个过程将相当漫长, 但局部变化已经发生; 鉴于这种变化的出现, 民主选举必须扩大到小城镇。
第五, 乡村民主政治的发展在一定时期将受家族或宗族势力的影响, 有时候这种影响还会很大。为了竞选村委会主任职务, 竞选者将会以最低的成本取得投票人的认同, 而在乡村社会, 血缘关系是获得认同的最重要的、也是成本最低的资源, 竞选者一定会大力利用这种资源。在乡村社会其他认同条件发育不足的情况下, 血缘关系的资源将显得更重要。只有在农村社会经济分工得到深化, 农村人口显著减少的情况下, 血缘关系在政治活动中的意义才会降低。随着乡村“熟人社会”的逐步解体,宗法势力对选举的影响将会越来越小。
2. 乡村社会已经产生对民主政治的需求
(1) 乡村经济市场化程度大大提高, 熟人社会正在解体
从我国市场经济发展的程度看, 应该说我国乡村社会已经产生了对民主政治的需求。如前面所述, 熟人社会的解体是民主政治产生的社会条件, 而熟人社会解体的重要标志是人口的流动程度和农民生产的市场化程度。表1和下图反映了这种情况。我国农民现金支出已经从1990年的60%左右上升到2006年的86%, 这说明农民生活已经高度依赖市场。从表3还可以看出, 农民的恩格尔系数由1990年的58.8降低到2006年的43。农民生活的总自给率目前为14.6% , 其中食品的自给率也降低到13.5%。这说明, 农民的生活已经高度依赖市场。在农民的开支构成中, 显著增加的是交通运输开支和文教娱乐用品开支, 农民生活的开放度在迅速提高。
2002年, 中国社会科学院农村发展研究所的一项课题设计了4项总指标, 约50项分指标, 对全国约500户农民做了一项调查, 经统计分析, 得出一些结果, 这些结果与预先的设想有一定差异, 但还是有分析和解释的价值。① 表4反映了农村居民对政治的参与倾向, 从中可以作出的判断是, 农村居民对民主政治的参与倾向较强。从“你对谁当支部书记有影响吗?”这个问题的回答看, 只有20.3%的家庭主人对这个问题说不清楚, 275人大概因为不是党员, 对谁当选书记没有影响力, 但他仍知道这件事情。从其他指标看, 农民的民主政治参与倾向也是比较强的, 尽管他们的参与不一定有自觉的民主政治的理念。我们在一些地方的典型调查表明, 农民参与选举, 常常是为了非常现实的利益, 比如说, 谁能拍胸脯敢去查集体账务, 就有农民愿意投票支持他竞选村委会主任。 (2) 广大农民群众已经在较大程度上参与了农村选举活动 (3) 乡村居民逐步走向富裕是民主政治发展的重要条件
经过对2003年调查资料的整理, 我们分析了若干变量之间的关系。表5汇总了若干指标之间的相关系数。在此项调查设计之时, 本以为这些指标之间会有较强的相关性, 但实际统计结果不是这样。表中列出的6种关系都没有显示较强的相关程度, 但比较而言, 教育程度、收入水平和土地财产权状况这3个指数与农民的民主政治参与倾向完全没有联系, 只是财产相对状况与民主政治的参与倾向有一定的联系。这说明富裕农民更倾向于参与民主政治活动。
注: 教育水平指数采用家庭夫妻双方的受教育水平之和, 以年为单位; 收入相对水平指数和财产相对状况指数为村民的主观判断, 分为高、中、低三种情形, 后者没有包含土地财产状况; 社会政治权总指数由若干指数量化而得, 具体内容有选举乡人民代表情况、对村长选举评价、选举方式、政府发放农民负担卡情况、你对谁当支部书记有无影响等几项内容; 社会政治权总指数2, 为社会政治权总指数去掉“选举乡人民代表情况”; 社会政治权总指数3, 为社会政治权总指数2去掉“政府发放农民负担卡情况”; 土地财产权总指数, 为对调耕地态度、自己承包地小调整次数、自己承包地大调整次数、土地分散情况、土地转让情况、未来调地预期和生产自主权等几项具体指数的量化结果的综合。
上面的结果大多可以用经济学的理论和中国的实际情况作出解释, 但最让人感到意外的是土地财产权与社会政治权之间竟然表现得毫不相关。统计分析产生的这种背离, 可能是因为这两项权利之于农民都相当弱小, 农民不足以通过政治权的扩大来强化土地财产权。事实上, 国家仍然以所谓“双层经营体制”来弱化农民的土地财产权利。土地之于农民是生存的手段, 而未成为发展的手段。农民对强化土地财产权没有信心。
关于乡村富人积极参与民主政治的理论解释是: 一是因为他们所拥有的资源和能力使他们有可能过问政治, 二是他们所从事的市场活动需要稳定的政治规则来降低不确定性, 以保证投资获利的稳定预期, 而民主政治是最可以降低不确定性的制度。不可否认, 现实中存在新崛起的富人阶层购买“党票”, 进行贿选, 组织帮派, 竭力追逐政治权利的现象。由于地方财政等实际利益的驱使, 许多地方政府也乐意富人阶层进入基层政府。这种富人政治及其伴随的不良现象, 在实行民主政治之初难以避免, 并不奇怪。如果政策调整得当, 乡村富人阶层可以成为推进乡村民主政治的重要力量。
(4) 乡村民主政治的发展对农村经济发展和社会稳定发挥了积极作用
20世纪80年代初, 中国农民创造了村委会这种自我管理的方式, 1982年《宪法》对此予以确认。1988年6月1日, 《村民委员会组织法》(试行) 开始实施。1998年11月4日, 《村委会组织法》正式颁行, 摘掉“试行”的帽子。至2007年底, 全国已建村委会62万多个。①
中国的村委会选举已经走向“常态化”, 进入“平稳期”。据民政部的不完全统计, 2005—2007年, 全国31个省份应参选村委会626 655个, 占村委会总数的98.4%; 其中623 690个村已完成选举, 全国平均选举完成率达99.53%。据不完全统计, 这一轮选举中, 设立秘密划票间的村的比例达95.85%; 一次选举成功率约占参选村的85.35%。秘密划票间的设立在一定程度上有助于投票人在投票中不受干扰, 使选举过程具有公正性。
从现有数据看, 新一轮换届后, 村委会成员学历大大提高, 高中及以上学历的平均比例为44% ,比上届高出8.37%; 中共党员比例、村主任和村支书“一肩挑”比例也大大提高, 前者平均为66.49% , 后者已达35%。2005—2007年, 农民参选率约为90.7% , 比上一轮低0.66% , 比再上一轮低0.6%。参选率的降低不仅不是选举发生问题的标志, 反而可能说明选举走向某种“常态化”。这标志着我国农村民主选举的广度和深度都在增加。
选举方式从“推荐候选人选举”到“自荐候选人选举”的变化有很大的积极意义。“推荐候选人选举”是由村民先投票推选若干候选人, 再对选出的候选人直接差额选举; 而“自荐候选人选举”是符合条件的选民均可“自荐”参选, 辅以竞选演说、竞职承诺等形式, 由全体村民一次投票, 按得票多少直接产生“村官”。后一种方式的主要意义在于加强了选举中的竞争, 更符合民主制度的本意。民政部报告显示, 2005—2007年, 全国已有17个省份试点或较大规模实行“自荐候选人选举”。其中, 上海、浙江、广东、江西和重庆已将其列为重要选举方法之一。在我们的调查中, 未能取得能够将“农村社会稳定”进行量化分析的数据, 但从理论上可以证明, 乡村民主政治的发展有利于农村社会稳定。中国农村的状况仍然是中国社会发展的一个风险较大的因素, 但在民主政治不发展和发展两种条件下, 前一种条件下的风险更大。我们担心的是所谓农村社会稳定, 从经济学的角度看, 所谓冲突, 不过是一种不能达成交易的状态, 以至要消灭或剥夺交易对方的权利。降低冲突可能性的办法其实也就是扩大交易可能性的办法。中国农村稳定问题的核心正是一种“对话危机”。在农民问题上, 中国历来缺乏好的、有利于稳定的社会对话机制。在农民眼里, 政府就是乡村干部。在中央政府那里, 自己的政策也要通过乡村干部来落实。毋庸讳言, 在一些地方, 由于多种问题久拖不决, 要农民信任干部已经很难。农民对干部不能奉公守职所造成的利益损害, 所能采取的办法几乎只能是“上访”。高层政府对基层干部的控制, 几乎是鞭长莫及, 所以农民通过上访能解决的问题实在是九牛一毛。农民对上访也正在失去信心。退一步说, 基层政府要与农民对话, 找谁? 谁是农民代表? 选举的意义倒不在于什么“人民当家做主人”, 而在于解决对话机制问题。农民容易相信自己选出来的人, 如果不相信, 他也可以寄希望于下一次选举改变局面。选举让农民学会少数服从多数这个制度,而社会稳定必须仰赖这个制度。对地方政府来说, 与农民选举的领导人对话, 要比与一个一个农民对话容易得多。对中央政府来说, 村民自治制度也大大减轻了自己与基层政府的协调控制成本———原来要管许多事, 现在主要是管一件事: 维护选举秩序, 制裁选举违法活动。
3. 当前乡村民主政治发展的问题及其根源
我国乡村民主政治是一个饱受争议的问题。多数批评者主要针对乡村民主政治发展中的种种问题, 提出对发展乡村民主政治必要性的怀疑。批评者提出的许多问题的确在不同程度上是存在的。
(1) 乡村民主政治发展中的一些现实问题
第一, 农民群众参与民主政治活动的质量还不高。从表4可以看出, 只有约50%的农民参与了乡人民代表的投票选举, 村干部选举中的投票率虽然达到80%, 但这是在使用流动票箱达70%的情况下发生的。可以判定, 如果不使用流动票箱, 农民的投票率可能会显著降低。从民政部发布的数据看, 全国大部分村庄在选举中设立了“秘密划票间”, 但不能保障它能被广泛使用。
第二, 选举方式不规范, 一些地方的问题还相当严重。我们在一些个案调查中还发现, 选举主持者甚至会在不同的投票点上使用不同的候选人名单, 具体做法是将不同村民小组提名的候选人分列在不同的候选人名单上, 使农民提名的部分候选人丧失了当选的机会。这是一种完全违规的做法。
第三, 竞选还不普遍。候选人之间的竞选是民主政治发展走向成熟的重要标志之一; 只要发生竞选, 选举程序的公正性就容易保证。从表4可以看出, 村级选举中发生竞选活动的仅仅占到44%。
第四, 农民对于村级社区的真正领导者———村党支部的领导人的产生, 还没有足够的影响力。从表4可以看出, 能够对村党支部书记产生发挥影响力的农民仅占到农民总数的22%。这种情况会使农民低估村级民主政治的实际意义。
第五, 村级选举中存在较多的贿选问题, 但这方面的问题尚没有数据反映。
(2) 现行法规方面的缺陷对村级民主政治的消极影响
《村民委员会组织法》规定的权力结构包含了村干部腐败的可能性。从《村民委员会组织法》的内容看, 村委会是执行机构, 村民会议是权力机构, 同时行使监督职能。但《村民委员会组织法》对具体的权力结构没有明确规定, 如第2条规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”, 村民委员会的地位由此得到显著强化。第19条又规定“涉及村民利益的下列事项, 村民委员会必须提请村民会议讨论决定, 方可办理⋯⋯”但村民会议的召开程序复杂,法律并未同时解决召开村民会议的具体程序性问题, 导致两者在实际运行中权力不对等, 使村委会更容易专权, 逃避监督。相对于村委会, 村民会议没有任何资金支持, 它自身也不掌握财权, 没有任何法定的独立工作人员。
《村民委员会组织法》在工作程序的规定上不利于村民代表会议发挥作用。法律一方面规定“村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告, 并评议村民委员会成员的工作” (《村民委员会组织法》第18 条) , 另一方面又规定“村民会议由村民委员会召集”(《村民委员会组织法》第18条) 。我在实践中观察到, 村干部常常不愿意召集村民代表会议, 使村民代表会议对村委会的监督流于形式。
《村民委员会组织法》在村委会干部的罢免方面缺乏可操作性的规定。这项法律实施以来, 各地常常发生村民要求罢免村委会干部的事件, 但因为在操作程序上没有可依循的法律条文, 引起村民和村干部之间的冲突。正因为如此, 一些村干部当选以后便为所欲为, 在任期内给自己捞好处。
现行法规对违法选举的处罚办法不明确。调查表明, 村民自治选举中的违法现象比较普遍, 有时还有贿选等严重违法现象。对于这种现象, 现行法律没有被援引加以制裁; 现行法律只是针对人民代表选举以及各级人民代表大会选举政府官员的。一些通过贿选上台的村民委员会负责人必然会有腐败恶行, 通过不法手段捞回自己的政治“投入”。现行法规对“两委”关系的规定模棱两可。按照现行法律, 村党支部要发挥村庄领导核心的作用。法律规定: 中国共产党在农村的基层组织, 按照中国共产党章程进行工作, 发挥领导核心作用; 依照宪法和法律, 支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定, 村党支部“领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督, 支持和保障村民依法开展自治活动。领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织, 支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权”。按照这些规定, 村党支部事实上是村庄事务的最高领导。在实践中, 究竟党支部还是村委会主持村务, 则受制于人际关系、当事人财产状况等因素, 但在多数情况下, 还是党支部书记会成为最高领导。2002年, 中央曾经下发文件, 提出了村委会和党支部主要领导“一肩挑”的改革意见, 但也没有在根本上解决“两委”关系问题。鉴于这种情况, 村民往往不关心村委干部的工作状况, 而对于党支部书记, 他们又没有好的办法进行监督, 由此便难以保证正常的监督机制的建立。
(3) 经济发展水平和经济体制对乡村民主政治发展的制约
经济发展的不平衡性会引起民主政治发展的不平衡性。在比较偏僻封闭的乡村地区, 大体上也就是社会学所说的“熟人社会”, 农民对民主政治的需求不强烈, 乡干部沿用传统办法管理乡村社会,大体上能为农民所接受。这些地区的乡镇干部往往对村民自治选举有抵触。在经济发达地区, 农民参与选举的热情比较高, 乡镇干部积极推动这项工作, 往往能收到良好效果。
社区内部因为公权和私权没有分离, 不利于建立外部公共品的承接机制(包括民主制度和协商制度) 。由于土地承包经营改革只是一种“半截子”产权改革, 所以, 农民的土地财产权至今不能确立。农民的土地财产权充分确立以后, 将大大缩小乡村干部的事权范围, 有利于精简公务人员的数量。同时, 将农民的土地财产权归还农民, 将减少乡村干部的权限, 有利于志愿者参与公务活动。农民土地财产权的确立还将促进农村经济发展, 扩大乡村公共产品的供应与需求, 从而提高乡村生活的质量。
4. 乡镇机构撤并改革的利弊得失
撤乡并镇和乡镇机构改革的积极意义可以归结为以下几个方面。
第一, 在撤乡并镇并村过程中, 各地同时进行乡镇机构改革, 减少了管理机构的数量和干部职数。
第二, 并村过程中有可能置换出土地, 实现土地资源的节约。不少调查表明, 一些经济实力比较强的村统一在一定区域建设农民住宅, 把周围的村民搬迁过来, 空出的旧村用地作经济开发使用。这种做法和现行政策有一定冲突, 将迫使有关方面作出政策调整。
第三, 撤乡并镇并村增加了居民居住的集中度, 提高了基础设施利用的效益, 有利于改善生态环境。农民居住集中度提高以后, 一些现代基础设施的建设和利用效率可以提高, 上下水、道路和能源供应可以按现代方式提供, 农民的生活质量可以提高。浙江省的一些自然村在居民撤走以后变成了田野和山林, 森林覆盖率有了显著提高。
第四, 撤乡并镇并村有可能加快中国农村的城市化步伐。经过多年的撤乡并镇工作, 我国农村已经大量出现4—5万人口规模的镇, 这些镇在西方国家实际上被看做城市。只要经济发展到一定程度,基础设施达到一定水平, 这些镇在本来的意义上也已经变成城市。只要我们调整城市标准, 允许建立“县管市”的体制, 我国的城市化率在统计概念上会有显著提高。
撤乡并镇并村也可能产生一些消极后果。一些地方把村民委员会改为街道办事处, 原来的村民自治体制由此消亡, 农民的民主权利受到削弱。村一级社区因为劳动力大量外出务工, 公共服务职能不得不集中到乡镇服务机构, 而乡镇合并以后行政权力的辐射半径增大, 农民办事要跑更多的路, 农民感到不方便了。特别是中小学大规模撤并以后, 农家子女上学困难, 更多的学生不得不住校, 增加了农民的负担。另外, 按照一般情形, 农民住在自己耕作的土地上有利于农业生产, 而把农民集中起来居住会给农民的耕作带来不方便。
乡镇合并中的问题, 反映了人们对乡镇机构改革的认识还不大清楚。乡镇机构改革本质是要提高政府运转的效率, 而效率的衡量最终是成本和收益的比较, 所以, 最后衡量的标准还是一个财政收支与效率之间的关系对比。
不见得政府花钱少就是有效率, 要看花谁的钱, 花了钱干什么。目前农村的问题是花了农民的钱, 花钱又主要用在所谓干部“人头费”上。改革的目的如果定在减少乡镇开支上, 是很片面的。
人员少不见得效率就高。美国农业部有10万雇员, 而中国农业部人员只有500左右, 加上地方农业厅局的干部, 也远远不能和美国相比, 要知道美国的农民只是中国农民的零头。意大利工业革命前的一个北方镇子, 有5000个男人, 而公职人员达到860名, 平均518个男子人口分摊一个公职人员。比利时的政府雇员占到全社会总劳动力的23%左右。
在中国古代的行政改革中“黄宗羲定律”之所以发生作用, 是因为改革的办法根本不对头。改革不肯触动权力的生成机制和运用机制, 越改权力越膨胀, 官员的贪欲也越没有止境, 最后只能是不间断地扩大对老百姓的掠夺。所以, 乡镇机构改革根本性的问题, 其实也就是真正落实中央新老领导交替时所提出来的推进政治文明的大原则。政治文明的核心是政治民主。政治文明虽然不可能解决一切官僚主义的毛病, 甚至在许多时候看起来是没有效率的, 但从大局看, 从长远看, 没有任何其他制度类型比它更有效率。如果离开这样一个思路搞改革, 恐怕是摆脱不了所谓“黄宗羲定律”的。
乡镇规模大, 未必是好事。除了极少数中心镇之外, 农村的一般乡(镇) 的辖区规模不能太大。乡镇是国家最基层的政治权力中心, 也是最基层的其他各类公共活动中心和满足一般需要的交易中心。这个中心的辐射半径和覆盖人口不能过大, 否则就会降低中心的服务效率。过去农村社会形成大小不等的“集”, 是不同层次的交易中心, 慢__________慢发展成了政治文化中心。通常, 农民步行走1—2小时以内的路程, 就应该是一个乡的合适辐射半径, 这个半径让一般农民也可以在乡里常来常往; 用动力交通工具走1—2小时的路程, 应该是一个县的合适的辐射半径, 因为农民进城办事后一般不会住饭店。一般情况下, 农业乡的面积在30—60平方公里就可以了; 人口稠密的地区, 乡可以小一点;人口稀少的, 可以大一点。按人口算, 目前, 东部和中部大部分地区1公顷土地接近2户人家, 一个乡有2万左右人口足矣。这样一个人口规模, 搞体育比赛, 组织文艺演出, 作为政治选举的投票、检票中心, 设置教育和卫生中心, 就比较方便, 如果再大, 对居民不方便。现在搞合并, 追求的目标是100平方公里, 人口也是5万、10万, 结果对居民不方便, 对公务人员也不方便, 最终又在乡镇一级下面设置了“片”或“区”这样一个非正式的层次, 降低了效率。
从经济布局的一般要求看, 一个县里的中心镇平均每10万人口不要超过1个为好, 中心镇可以定位于工商业的发展; 其他集镇主要为农民和农业提供服务。但是, 在目前的合并风潮之下, 搞了许多不大不小的乡镇, 乡镇领导都在为“政绩”吸引资金, 结果使得这些镇子作为工商业重镇嫌小,作为农村公共活动中心又嫌大。这种行政区划的调整势必产生浪费。
从长远看, 村这个社区是要逐步消失的, 尤其是自然村消失得会更快, 一些地方的村因为人口减少, 税费不能收足, 以至影响到乡村两级的办公费用的支出。如果一个村的人口减少60%或更多,村一级目前所发生的“公共事务”恐怕就要到乡镇一级去协调了, 那时, “村”的概念将失去意义。这种情况下, 乡镇一级的公共事务会增多, 如果乡镇规模太大, 服务效率会降低。
三、乡村治理改革的趋势
中国处在经济转型和社会转型时期, 这个性质决定了我国乡村治理改革的长期趋势。我们可以从这样几个方面描述传统社会: 一是经济上基本自给自足, 小型农业社区是百姓的基本生活单位; 二是社区提供大部分公共品, 且人与人之间的关系是依附性关系; 三是社区联盟(或初级形态的国家)向百姓提供“安全”这样一种基础性的公共品, 提供者实际上是军事集团。鉴于传统社会的这种性质, 可以看出, 传统社会其实不需要民主政治。这是因为, 在传统社会, 社区一级是一个“熟人社会”, 不需要民主政治的各种功能。在社区联盟一级(或国家层次上) , 主要功能是军事功能, 即向社会提供安全保障, 更不需要民主, 因为民主政治会降低军事效率。
传统社会向现代社会转变开始以后的情形就大大不同了。在结构转变过程中, 传统乡村社会人际关系的认同条件发生变化或遭受破坏。( 1) 人口的流动, 社区边界的调整, 家庭模式的变化等等,都使违反道德和礼仪所产生的羞耻感的惩罚力下降, 道德权威和宗法领袖不再成为能有效提供秩序和安全的力量。(2) 各种新的聚敛财富的机会的出现, 特别是在市场经济规则尚不健全的情况下, 人们可以通过机会主义行为迅速成为暴发户, 富人身份与道德权威身份、宗法领袖身份已很难统一, 在保证提供社会秩序和安全方面, 富人很难得到人们的信任, 财富多少不再成为可信度的重要指标。(3) 由于人们的社会活动空间增大, 交易内容变得日益复杂, 社会秩序和安全的内涵与以往大不相同, 提供安全和秩序的政治人物需要新的知识经验和新的专业背景方能胜任, 而这种关于知识经验和专业背景的信息具有某种隐蔽性, 人们通常不容易通过廉价支付得到这种信息。标志政治家出现的社会分工已具有必然性。在这些变化之下, 乡村社会已经很难通过对道德、宗法和财富的认同来产生稳定的政治权威结构; 而政府的任命也已经很难与乡村居民的认同保持一致, 换句话说, 政府的任命虽然可能具有合法性, 但不一定具有有效的权威性。不具有权威性的合法性, 也不具有行政效率, 这种情形发生在乡村社会, 会破坏乡村社会的稳定性。
米格代尔对内向型农村转向外向型农村后农民群体政治意识发生的变化作了精彩的分析。这种转变发生后, 农村中已没有能被农民接受的农村公平分配机制和相应的社会制度。这个时候, “农村以外的法院和警察在农民生活中变得及其重要”, “对外联系扩大后, 农村在农民生活中完全变得无关紧要了”, “社区很明显不再是农民认同的基础”。也就在这个时候, 农民对农村政治组织权力的承认不再是基于该政治组织与旧的农村社会体系的关系, 而是基于该政治组织与国家, 即新的社会体系的关系; 农村领导人在更大程度上被看做是行政官员, 农村社区领导人原有的受人尊敬的地位消失了。概括地说, 开放型农村社会“意味着农村政府的持续活力更多地取决于它与更大政治制度和更大政治社区之间的关系”。①
为了产生较为稳定的乡村社会权威结构, 使得权威结构能保持一种强制力, 保证人们遵从一定的社会行为规范, 显然需要一种新的对权威的认同方式, 这种方式便是民主选举制度。所以, 如果说传统乡村社会不需要民主政治, 那么, 传统乡村社会开始解体, 就意味着对民主政治的需要开始产生。
根据社会经济转型的国际经验和我国的现实情形,未来我国乡村治理要重点解决下述三方面问题。
1. 注重城乡统筹治理, 实现城乡社会经济一体化
一切国家的社会转型过程同时也是人口结构的变化过程, 变化的基本趋势是城市化。在未来几十年里, 我国乡村人口的绝对数量将稳步下降, 一大批自然村将消失, 更多的小城市将逐步成长起来。乡村治理应促进这个过程有序地推进, 而不是为这个过程的推进设置阻力。未来真正的农村将是专业农民的居住区域, 大量农区将以小型专业农民的居住点为主。社会主义新农村的建设也不是要广大农民永远定居在农村。专业农民将以农产品和农业生产资料的交易以及各种农业服务与城市经济建立密切联系, 实现城乡经济的一体化。适应这种经济上的一体化, 乡村治理也要实现城乡统筹安排。要将县辖小城市、小市镇建设成沟通城乡经济的纽带, 将中心村建设成基础设施完善的居民点, 并支持专业农民投资建设生产和生活设施并举的小型居民点。在这样一种乡村人口布局的基础上, 要在更大的范围里以新的机制部署乡村基本公共品的供应; 公共服务功能主要由小城市、小市镇来承担。
2. 深化乡村民主改革的主要任务
深化乡村民主政治改革主要应解决下述问题:
第一, 促进经济发展, 提高农村经济的市场化程度。如本文前面的分析, 民主政治的社会需求是农民跨出“熟人社会”以后产生的, 要巩固民主政治的基础, 必须通过乡村经济的发展, 提高农户的经营规模和专业化水平, 以形成公共权威产生和运行的经济基础。
第二, 大大缩小农村干部的权力, 使农村干部的权力只限于十分必要的公共事务。为此, 一定要创造一种制度, 把支配土地资源配置的权力从干部们手中剥离出来, 使农民成为土地的主人。要培育各种农民合作组织和专业协会, 把一些公共事务交由这些组织处理。
第三, 向农民充分赋权。要杜绝各种对农民行使选举权的非法干扰, 充分保障农民的选举自主权。同时要创造由农民选举产生的村委会干部独立行使必要权力的制度环境。
第四, 修订《村民委员会组织法》。修订法律时要考虑建立更合理的选举和罢免程序。对违反选举法规的行为要有制裁办法, 刑法的有关条款要适用农村自治选举中发生的违法行为。要修订村委会的任职时间, 使之和县乡选举时间相适应, 以节约选举成本。要对贿选等违法行为给予界定。
3. 乡镇机构改革的主要任务
从改革的目标出发, 乡镇机构改革要有一个中长期的筹划。从长远考虑, 要解决的问题是:
第一, 不仅要实行村民自治制度, 还要把自治制度逐步推进到乡镇一级。没有自治, 就无法形成非货币化的公共品交易的社区合作。在村级社区走向衰落的背景下, 乡镇一级社区将是农民进行公共品交易的基本平台, 如果自治停留在村一级, 其意义会大打折扣。有人提出要取消乡镇一级政府, 恢复已被世界政治经验所否定的派出制。从政治学规律看, 除非某项公共职能具有高度的专业化性质,否则实行派出制会产生严重的官僚主义弊端。① 如果一个社区需要综合的权威机构, 那么, 这个机构就必须通过民主的方式来产生。我国不少地方已经进行了乡镇一级民主选举, 产生了积极结果。在一个相当长的时期里, 乡镇一级自治政府的行政经费要由上级政府通过转移支付解决。
第二, 把乡镇政府之上的各级政府行为改过来, 并合理调整行政层次, 扩大乡镇政府的财政自主权。取消省和县之间的行政层次。放宽设市标准, 把10万人左右的镇改为县辖市, 但这样的市不再管辖其他乡镇。
第三, 随着劳动力转移加快, 逐步取消村一级的公共职能, 所有农村公共事务转移到乡一级, 同时把村民自治选举自然推广到乡镇一级。乡镇(乃至县) 一级实行“议政合一”, 不设人大、政协等机构。
第四, 要大力发展农村民间组织, 如文化活动协会、专业经济协会、志愿者服务组织等, 在条件适当的时候恢复农会。可以让这些组织替代相当一部分政府的功能, 通过这个办法减少政府的开支。
第五, 实行财政改革, 允许乡镇政府完全以自己的财政收入(包括上级政府的转移支付) 来确定自己的机构和人员编制, 坚决堵死赤字财政的发生。限定一个时间界限, 用法律规定在这个时间以后发生的乡镇债务, 一律由主要负责人负担。在承担这个责任的同时, 也要扩大官员们设置机构的权力, 县级政府不可一刀切。
第六, 改革乡镇事业站所体制。实行政事分开, 将其原来承担的行政管理职能交给乡镇政府, 行政执法职能交给县政府有关部门。将公益性服务和经营性服务分开。公益性服务由政府购买, 经营性服务由使用者付钱。在改革中, 可以考虑将某些站所转轨为农村中介组织或公益性服务机构。一些乡镇机构如果不承担公共服务职能, 则完全推向市场。政府的农业技术推广一类的经费可以转变为“专用支付券”发给农民, 由农民在市场上用这种“准货币”购买服务, 促成有关组织的竞争。接受“专用支付券”的组织可以向发行者(政府机构) 兑换货币。
