现在修改《土地管理法》，小修小补问题比较多，在基本的立法思想的一些大的结构上恐怕要做修改，否则恐怕起的作用不太大，我多年在观察村民委员会组织法，第一个是土地问题，第二个是这个事，有些领导人发话，当时为了社会稳定让你搞这个，现在弄得不稳定，但是我的观察是，除非这个地方的县委书记或者市委书记对这件事认真，否则这项规定会形同虚设，甚至会有负作用。这个法律先是试行，后来也做了修改，虽然修改了十年法律没有出来，但是两办和民政部出台了一系列的补充这个政策的规定，作用基本不大，除非市委书记、县委书记认真抓。如果基本的要素不变化，小修小补起到的作用很有限，搞不好会让老百姓对咱们进一步的失望。

我基于这样的想法，如果要修改一个法律，作为天则所不妨提的意见和建议充分一点。

我参加过很多这样的会，感到秀才遇到兵，有理说不清，我搞了几十年的学问，最后回归到老百姓的表达去了。的确，学者讨论问题的时候带着理性的思考，起码自己追求理性，我们提意见提建议，但是我们的是对象是谁？我们是集权政治，决策有很大的偶然性，不说官员的非理性，或集体的非理性，在位的时候不说，一退休的时候就会说，这个事情怎么办？

什么是革命？革命就是不讲道理。我们现行的法律，既丢了公正，又丢失了效率，意识形态也不讲，这个挺要命，那讲什么呢？

蔡继明：就是秦晖说的讲利益。

党国英：利益又不容易统一，所以有的法律十年不能出台。比如村民委员会法。咱们官方制定一个所有权的结构，到底是什么，荒唐的话，到底怎么荒唐？我们要修改，我们的依据又是什么？我扼要地把我的意思讲一下。

毛泽东讲枪杆子里出政权，公共权力试图控制一切，把私人领域压得非常小，1982年的宪法修改，此前这个情况不重要，不是说82年就认识得非常清楚，而是觉得这个不重要，如果觉得82年修改有必要，那么82年起变坏了，革命就是拿枪杆子的军人想控制一切，所以我们的公共领域延伸得太多，延伸得非常的无所顾忌，就是把几个方面的考虑全丢掉了。

咱们新接任的政治家，我认为在知识和信息驾驭上比原来好，特别是三中全会的文件，虽然有毛病，但在精神层面有进步，据说后面有个人干预，讲了一些话，我认为在基本原则上是一个很大的进步，还是有希望的。我们要把现在这个修改进一步的分析清楚，在这个问题上究竟为什么不合理？我们对他的批判可能有些不到位，或者有些误解。

我的理解是这样的，因为有私人物品、公共物品，所以我们需要合作才能有政府，政府对事情的干预的范围仅仅限于在公共领域进行干预，离开公共领域不要干预。土地的问题不是非此即彼的公共利益和私人利益的关系，假如说耕地是资源性的东西，所以就要公用制，这个解释讲不通。同一件事中有公共的和私人的东西，比如美国土地私有，其中有没有公共性的问题呢？它是有的。我们老是有非此即彼的思维，好像私人做决策，就可以把事情决定了，私人的价值就可以体现了。

我们在修订这个法律的时候，恐怕要有一个思路，按照同一件事情既有公共性又有私人性的说法，我们真是需要反思一下，城市土地、公用土地，城市性在什么地方？公用性在什么地方？对这个问题回答清楚的话，我们修改法律才不会出大的偏差。

比如说供给上边际成本零，需求上有排他性，以此来解决私人物品的公共性，更通俗的讲，可以使用少数服从多数的领域是公共领域，否则这个就是私用领域。在土地方面，每一块土地都有私人性和公共性，农业耕地也有公共性，就是政府有规划，不论城市土地和农村土地都有公共性和私人性。从大的方面涉及到土地制度，的确不要害怕所有权的私有制，有了私有制，其实公共力量可能更强大。

美国人最喜欢旧金山的城市风景，那个城市最能体现私有制，街道随着山的起伏而不平不直，但是美国人认为最好，于是成为这个城市的特征。越是对产权保护，公共性越容易实现。

我们的理论告诉人们，要把公共性充分的实现，我们要指出现在的政府官员有一些基本的误区，应该对新的所有权有所认识和理解。

我们讲公共性，到底政府是通过一些什么样的权力体现公共性？而不一定是体现公有制？有一些土地的确可以直接国有，如荒山、河道、滩涂，因为这些土地私人不愿意用，尤其在未来经济价值不确定的情况下，私人不愿拥有是因为交不起保护费，这就体现公共性在这里有了空间，我们要修改法律的话，不能否定国有制。

关于规划，我们承认私有；耕地是私有的，城市土地也可以私有化，现在好多问题出在规划权上，规划权不起作用，有个说法，为什么我们现在不敢放开产权？据说是有些人考虑什么问题呢？我规划权很弱，所以我不敢放开产权，这是一个利益，但不仅仅是利益问题，是一种担忧，因为我对我的规划权没有信心，从国务院有关部门开始，有关部门就开始违反了，所以对规划权的有效性、规划权的法制化没有信心，导致了不敢做。

蔡继明：规划权应该高一层。

党国英：我觉得应该看成是一个方面。我们修改法律，能不能在规划权上做一些文章，我们不民主，所以我们提出的规划容易拍脑门子，所以对产权也没有信心，在不民主的情况下，我们的规划能不能解决，这个问题可以讨论。

比如香港的问题，不是有规划吗？规划还强有力。然后就是裁判权。

再一个权利，是保证基本公正的权利，不妨把内涵放大一点，对房地产的价值有没有调控？我认为可以调控，因为房地产的价格涉及到基本公正，有些人连小房子都买不起，还有环境的问题。

我们要有一个更清晰的思路，我们承认政府在土地方面有权力做事情，但是你行使权力的依据是什么。本来讲公有制是两个，一个是共同共有，一个按份共有，我们往往把按份共有看成是私有，是不完全的理解，因为共有本身也是个合作，共同共有的也是个合作。其实我们生活当中有大量不可以退出的限制，农村过去有公有制，就是庙产和祖产，你搬家了，这个庙产能不能给我？作为公民，中国资产给我分一份，都不可以？我们要奉行少数服从多数的原则，这样的事，我们就给政府权力，不需要少数服从多数，我们就不要公有制，比如农民有一块地，我就种庄稼，少数服从多数就可以不要。这个是从思辨的角度说这个事。

回到现实当中，就是逻辑，不说利益集团了，我对规划没有信心，所以我对产权改革没有信心，所以我暂时不改，你不改革算了，你能不能学一下英国的做法，土地是国王，全体农民忘记土地是国王的，土地是集体的，全体农民忘记土地是集体的，土地是国家的，全体农民忘记土地是国家的。

可行的办法就是做使用权，而且是长期的使用权，上午有人提到使用权时间的长短问题，我觉得从操作的角度，把所有权做虚，把使用权做实。

我谈的都是思辨层面的想法，谢谢。

[ 本文为作者在天则经济研究所《国有土地权利行使的现状与改革》研讨会上的发言，文稿未经作者审阅。]