此文发表于《南风窗》2001年11月号

我在去年曾上书国务院领导，反映"农民真苦，农村真穷，农业真危险"。"三农"问题依然还是人们讨论的热点问题。

一、问题。

从微观看，主要有十个问题：

1、农民负担还在增加。由于省以下都存在财政危机，减轻农民负担的阻力已经由乡镇发展到市县一级，减轻农民负担的动力只有中央一级了，中央的减负政策现在很难到达农民手中。 湖北某县一姓尧的农民1995年欠村提留3500元，2000年乡村干部要该农民连本带利交19000元，该农民答应连本带利交14000元，乡村干部仍然将其带到乡里和同样交不起"负担"的11个村民关进一个"小黑屋"，由于天寒地冻……数天后，尧冻死在送往医院的途中。类似事件，该县在2000年连续发生了三起。我计算，全国农民负担在4000亿元以上，其中：教师和县乡干部工资（3000多万人）3000亿元，村组干部（400多万个自然村）1000亿元，县乡村债务6000亿元需要支付利息800亿元，其他运转费用难以计算。中央认为的农民负担只有1200亿元是不对的。

2、农民收入还在继续下降。几乎所有的农产品价格还在下降，油菜子0。7元/斤，无子西瓜0。08--0。12元/斤……农民在非农领域的收入也在下降。生产成本、交易成本却居高不下，农民收入那能够增长呢？在农村，农民几乎没有现金收入，年报的农民收入却在增长!从今年暑假，中国农大、北师大、人民大学等高校的学生对西南五省的农村进行了调查的情况来看，农民的人均收入只有900多元，是下降的。

3、农村债务直线上升。监利县有农村债务10个亿，其中村级5。亿、乡级3亿、县级2亿。每年要支付利息1。5亿以上，而监利县的合理农民负担才1。5亿。监利县农村债务每年以2亿元的速度增长，但监利县的情况在荆州不是最严重的，荆州可是中国的好地方啊！全过近3000个县，如果每个县按2亿计，全过农村债务约6000亿元。农村债务是颗定时炸弹，如再不遏制会引发底层社会动荡！会导致农村全面大倒退！

4、干部队伍"债主化"。我曾经解剖过多个乡镇的农村债务，农村债务的债主70%以上是干部和干部的亲朋好友，债主都是农村的"狠人"。很多有水平、有能力、有正气的人都不愿当农村干部了，因为怕债主，所以干部只好由债主当。债主当了干部以后，既要应付上面，又要收回自己的高利贷，他们对上阳奉阴违，软拖硬抗；对待农民与黄世仁对待杨白劳没什么两样！

5、干群关系恶化。干部队伍的债主化，导致基层政权与社会流氓势力的结合。现在，一个干部带一群社会流氓组成的收款"小分队"横行乡里，强征暴敛，动不动就对农民关、打、跪，农民稍有反抗，就当"黑社会势力"镇压。这不是那一个地方的问题，是较普遍的作风，这样下去中国向何处去？监利县尽管有省委副书记王生铁亲自担任改革减负组长，从2000年11月到2001年6月先后因农民负担整死了四人，因债务死了一人。王书记感叹：简直不可思义！

6、非法的"私有化"已成公开秘密。

由于乡村欠债主的钱，乡里、村里值钱的东西打着产权改革的旗号早就卖光了，剩下的就只有土地、泵站、学校了。由于种地不挣钱，农民都不愿要地，正好债主要不到钱，也只有打土地的主意。现在在农村大片大片的土地发包给债主，30-50年不变，债主种地不交税费，只用高利袋的利息抵扣就行了，债主变成了不交税的"地主"。为了完成上面的税费任务，乡村干部只好把农田的税费强加到人头上，农业税变成了人头税。现在学校、泵站也是债主争夺的目标。农村债务的债主70%是县乡村干部和干部的亲友，这种权力作用下的非法的私有化值得高度关注。

7、疾病流行危及人畜生存

人畜的传染病，过去是靠政府和集体拿钱消灭和救治，现在县乡村无财力了。各种畜禽传染病处于失控状态，血吸虫病、传染性肝病等患者很少有人去住院救治，这都是十分危险的。

8、义务教育永远的画饼

现在，乡村找农民收一个钱债主就逼走一个，乡村对教育的投入越来越少，学校对学生的收费越来越高，学生流失呈上升趋势。全国到2000年7月已拖欠教师工资131亿元，今年，全国教育工会到河南调查，仅河南一个省就拖欠教师工资40亿元。你走在湖南、湖北的每一个城市，你都会遇到一群群跪在地上给人擦皮鞋的小孩。这样下去，中央财政不拿钱，义务教育永远是一个画饼。

9、水利设施日趋老化。

农村已有十年没有组织农民兴修大型水利工程了，农民每年上缴的以资代劳资金都还了债或发了工资，国家下拨的农业工程建设资金也常常被挪用，农业抗旱涝灾害的能力日趋衰退。十年后必须对原有的水利工程进行修复，预计需要几万个亿的投入。很多人都认为解决十几亿中国人吃饭的大难题仅是分田单干--"责任制"的功劳，这种认识是幼稚的。水利建设和种子、肥料的技术革命是粮食增产的核心因素。从1985年开始，农业劳动力的投入在逐年减少，而产量在增长，这个事实就充分说明"分田单干"的作用是十分有限的。今后制约农业发展的重要因素将是水利。

10、县级政权面临危机

在内陆的县一级，财政收入的70%以上来自农民负担，由于农村债务的影响，县级财政的预算收入根本不可能实现。在监利县已有80%的乡村只能完成县下达的税费收入任务的50%，县级政府也不得不靠借债和挪用度日。内陆许多县级政府为保运转挪用社保资金、专项基金、项目专款、变卖国有资产是十分普遍的现象。乡村截留县级财政收入，必然导致本不堪重负的工业企业雪上加霜，进一步加剧了县域经济的萎缩，财政进一步恶化，失业进一步上升，这样必然会形成经济和社会的恶性循环。

过去，县域工业和城镇居民的问题主要靠农村和农民输血解决，才保证了社会稳定。现在农村和农民不仅无血可输了，而且还是一个充满危机的地方和群体。县级政府实际上是坐到了火山口上。

县级政府对社会的稳定具有十分重要的地位，如果我们把国家比作一个人，县级政府就是腰，腰出了问题，人就会瘫痪。

从宏观看，主要有五个问题：

1、两极分化还在加剧,农村消费还在萎缩。

一方面，财富向少数发达地区、少数人集中，大多数地方和大多数人相对贫困化；另一方面，少数人又通过高利贷和权力的结合，再次集中财富，使更多的人陷入绝对贫困，连最后的保障--土地也将失去。我们既没有解决农民负担过重的问题，也没有找到增加农民收入的有效途径，在农村有绝大部分农户的农业现金收入不够缴税费和学生的学费，有不少农民一件衣服穿几年、几代人。农村市场进一步萎缩，通货紧缩必将进一步加剧。占中国人口70%的农民没有钱消费，再好的拉动内需的措施都是错误的。

2、改革失去动力，中央政策失去权威。

去年秋天温总理就减轻农民负担讲了八条意见，鄂西的一个市的干部不仅不贯彻，还公开讲"温八条"是"瘟八条"。监利县1998-1999年每年加重农民负担2亿元，2000年您作出批示以后，县委书记还提拔当了荆州市主管农民负担的副市长，中央关于加重农民负担一票否决权无法落实，相反加重农民负担还可以升官。对于县乡机构改革、农村税费改革，县乡干部的态度是中央拿钱就改，中央没钱就等中央来改。

问题虽有很多，但最根本的问题是执行中央政策、深化农村改革没有了动力。中央的政策执行者缺位，深化农村改革者缺位。县乡政府及其部门已成为中央农村政策执行和深化农村改革的最大障碍。

3、加入WTO将对中国农业产生一定的冲击。我国的农业经济仍处在小农经济和有计划的商品经济时代，从农业的有机构成、农产品的品种品质和价格水平来看，不具有竞争实力。这就决定我国的农业、农村、农民还要经历一个痛苦的过程。

4、农产品流通体制不顺，交易成本太高。粮食流通体制改革既没有保护农民利益，也没有减少国家亏损。全国农产品绿色通道还未形成，流通中的"三乱"和欺行霸市仍较普遍，农民无法进入市场。

5、由于农民需求的萎缩，外贸出口增长的下降，乡镇企业走入低谷，城市吸纳农村劳动力的能力下降。农民就业困难及其相关的社会问题将更加突出。

二、出路。

解决"三农"问题不能就"三农"谈"三农"，我认为眼下要解决的主要是四个问题：一是统一思想的问题，二是社会资源在城乡之间、行业之间、工农之间、东中西部之间、穷人和富人之间的分配问题，三是动力问题，四是稳定问题。我建议迅速采取如下措施解决"三农"问题。

第一、中央有必要召开一个"三农"问题的特别会议，统一认识，对现有政策作出重大调整。

“三农”问题已经发展成为一个牵一发而动全身的大问题了，靠哪一个人、哪一条战线、那一级都不能解决问题了，全局必须以“三农”为中心，统筹安排。全国都应明白："农民不增收，百业万事休"， 全局都必须服从这个中心。

现在是就城乡关系、行业关系、工农关系、东中西部关系、穷人和富人关系作出重大调整的时候了。

过去，让少数人、少数地方先富起来，现在的主旋律是共同富裕。中央应有计划组织高级干部和"三农"问题专家、学者，深入农村、基层调查研究，统一认识，寻求解决问题的办法 ，在此基础上召开"三农"特别会议，制定解决"三农"问题的政策。有权制定政策的人不深入也很难深入调研、寻求解决问题的办法，没有权制定政策的人提出再好的建议也难引起重视。

第二、进一步"解放"农民，让农民享有同等"国民待遇"。

二十年前，安徽凤阳的十八位农民，用生命作睹注，获得了分田单干的"自由"，把农民从人民公社的体制中解放出来，农民有了部分生产经营自主权，一下子解决了困扰中国几十年的最大的问题--温饱问题，农村经济由自给自足走向了商品经济，农民有了现金收入、有了积累。

随后，允许农民"离土不离乡"，又一次解放了农民，乡镇企业得以逢勃发展，一举成为中国经济半壁河山，很大一部分农民也因此富裕起来。

再随后，允许农民有条件的"离土又离乡"，进一步解放了农民，中国农民开始了大规模的流动，促进了城市的日新月异，促进了沿海发达地区的劳动密集型产业的大发展，劳务收入已成为多数农民家庭的主要收入来源。

农民是一个最大的群体，这个群体的每一次解放都会使中国前进一大步，同时，使这个群体中的很多人成为现代社会的生产者和消费者。

现在，还有很多限制农民成为"自由人"、"平等人"的条条框框，必须尽快打破之，让中国农民成为真正站起来的中国人民。 解放农民就是解放最大的生产力。 解放农民要抓六手：

1、建立土地等资源、资产的使用权流转制度和多种所有制制度，让农民自由的走出农村、农业。

废除限制农民走出农村、农业的一切收费政策如：人头费（税）、未婚证费、计划生育证明费、妇检及证明费、待业证费等等；

允许农民、村集体根据本人、本村大多数村民的意见选择经营制度、管理模式、发展方向和发展道路；

允许农民休耕。农民休耕的土地不交纳农业税费，更不许收农田的闲置费。允许农村在保留人均0。4亩地的前提下，稳步推进农村资源、资产有限私有化，促进社会资源向农村转移，让资本家下乡长期成为地主。

国家应建立"土地金融社保"制度帮助农民进城、地主下乡。其内容包括：建立国家土地银行和村集体土地信用合作社。改农业税为农民社会保障税。农民的土地股权化后可以抵押贷款，可以置换养老保险金，农民进城其在农村的保险费可以随人入城。土地银行和土地信用合作社经营开发土地的收益，用于农民的福利和农村的基础建设。在土地等资源、资产的使用权、经营权、所有权的交易中，应照顾农民利益，注重消化农村集体债务。

2、张开城市的双臂拥抱农民，废除农民进城的一切限制性收费政策。如：暂住证费、就业管理费、城市增容费、农民子女教育扩班费、治安费等等。城市劳动部门和工会等群团组织要维护进城农民的合法权益。让农民胆颤心惊、遍布全国的民工遣送站应无条件拆除。城市是农民的积累，农民进城天经地义。

3、 实施"转移农民、减少农民、富裕农民、建设会主义新农村"的伟大战略，这个战略是最符合国情、最有效率、最能启动内需的战略，应高于西部开发战略。国家应该拿政策、拿钱采用"大案揭"的方式，在中部地区大规模启动小城镇建设，吸引农民进集镇、城市，同时扶持乡镇企业、农业产业化和第三产业发展，促进农村城市化、农业现代化、农民农工化。

4、实现"以农补工"向"以工补农"的转变。我国人均GDP已超过800美元、且即将加入WTO,从农村、农业和国民经济的可持续发展考虑，我认为国家应取消种田农民的负担，农田的负担应用于农村的公共服务和农民的社会保障。国家应加重发达地区和高收入城乡居民的负担，通过财政转移支付实现"以工补农"、"以强补弱"。同样的企业，在广州等发达地区的负担不到湖北等内陆地区企业的负担的五分之一；同样是国民，深圳的"农民"人均收入几万元、城市的居民人均收入近万元，几乎不交负担，但内陆地区的农民人均年收入才一千多元却要交几百元的税费，这是极不公平的，也是很有害的，这种情况应坚决纠正。

国家要为农村人畜医疗卫生条件的改善、疾病预防体系和生态环境的建设源源不断的输入资金。富人和发达地区要作贡献。

5、农村的义务教育应由国家财政全额负担。

地方政府都要破产了，根本无力承担农村义务教育，义务教育应高于其他教育，中央财政应承担起农村义务教育的义务，让农民的孩子享有受教育的权利。农民的孩子上大学，国家应给扶助，现在，不少大学对城市的孩子优惠，对农村的孩子歧视，政府要管。

6、放开粮食市场，开辟农产品绿色通道。完善粮食安全保障体系。抓住机遇，把农民从有计划的商品（粮食）经济体制中解放出来。

第三、启动政治改革，凝聚改革动力，重构县乡政府体制，从根本上减轻农民负担。在农产品全面过剩、价格下落和城市吸纳农民能力下降的情况下，减轻农民负担是增加农民收入的最有效措施。现在，导致农民负担过重的最大原因，是机构雍肿、人浮于事和权力腐败。

安徽农村费改税后，乡镇尽管进行了机构改革，但吃财政的人员还有66万人，仅工资就要49.5亿元，而乡镇可用财力仅46亿元。十一届三中全会以来，财政收入的增长赶不上机构、人员的增长。现在，全国农民负担年均1200亿元以上，是改革初的十倍，可是，远远不够用，能卖的都卖了，还欠下了几千个亿的债务。现在，腐败靠打击已经不灵了，要靠制度性的群众监督、民主监督。

现在看来，农民根本养不起现在的县乡"无底洞"政府，加入wto后农民更养不起现在的县乡政府，现在的县乡政府及其部门已经成为深化改革的阻力，已是中央农村政策不能落实和农村不稳定的主要因素。

从八二年以来，中央部署了三次县乡机构改革，实践证明，在原有的县乡政府体制上修修补补没有意义了，不重建一个精简、高效、廉洁的政府，其它新的制度创新都不可能，包括"费改税"，也包括机构改革。

改革的动力在那里，落实中央政策的动力在那里，这个问题直得深思啊！

我认为启动政治体制改革，凝聚改革动力，重构县乡政府是解决"三农"问题的最关键环节。改革要动"大手术"！

重构政府必须坚持两条基本原则：一是政府必须民选，二是政府必须精简。

民选政府有利于凝聚人心、稳定社会，有利于调动全社会一切积极因素，有利于中央政策的执行；

民选也是政府精简、廉洁、高效的保证。

一个精简的政府才可能是一个高效的、廉洁的政府，一个臃肿的政府一定是无事肇事、寻租腐败的政府。县长、乡长应由党组织、民间组织、群团组织推荐候选人，在党委的领导下由"选举人"或选民直选产生，政府的组成人员应由县长、乡长在党组织、民间组织、群团组织的推荐人选中提名，经上级党组织考查后，由同级人大任命。要依法批准成立各种民间组织，如乡农民联合会、教师协会、专业经济组织协会等。民间组织也是社会稳定和改革发展的积极因素。现在，中央的政策无法在农村落实，根本的原因是落实缺动力，党领导下的民间组织能凝聚起无穷的动力。

县乡政府的建制不能照中央的葫萝画瓢，我建议县级政府不应超过2000人，其中警察按人口的0。5‰的编制配备，法官按人口的0。2‰的编制配备，检察官按人口的0。1‰的编制配备。县级政府只应保留人民武装部、财税、文教、民政、医药、土地、水利、规划、公安、农林、环保、社会保障等局。乡镇政府应控制在40 人，只设财税、保安、公共事务管理、社会保障四个部门，其余职能由政府内设办组室完成。经济发达的地方，政府应相应多设机构，但县乡政府决不允许大额负债运行，更不允许巧立名目强征暴敛。要给人大监督管理政府更多更大的权力，特别是财政预算监督、人事编制监督和依法行政监督。要保证人大监督管理下的法院、检察院的相对独立性。

“大手术”的最大难处在于现有县乡干部的安排，其实这是官本位思想在作怪，同时也说明官在国民中享有特权。我主张对现有县乡干部“保一批”、“退一批”。

保一批：1、政策内安置的退伍军人；2、正取公派的大中专学生；3、公开招聘者；4、劳动模范，功臣，特殊贡献者。5、1988年中央精简机构和人员方案下达前的干部。这部分干部约占50%。

退一批：非上述五类干部全部清退。

在保的一批干部中，择优反聘一批。反聘的干部享受国家公务员待遇。60岁前下岗的干部，享受下岗工人的待遇，60岁后享受退休干部的待遇。

退的一批"干部"，是谁违规违纪安排的，谁负责清退回家，这叫自家的"娃儿"自己抱。

清退的"干部"按每年工龄补助一个月工资结算，一次性结清，享受福利分房者，按市场价扣回，多退少补。对于违规违纪安插亲友吃财政的领导干部，按违规违纪安插亲友多少和本次清退人员工作中的表现，确定对违规违纪领导干部的处理，重者以赎职罪判刑，轻者没收财产、罚款、撤职、免职。

中央对县乡两级必须"动大手术"，且易早不易迟，迟一年县乡村就新增1000亿元的债务，迟一年就失去一年的时间，增加一年的难度。

对县乡"动大手术"需要人才，真正的人才必须到实践中培养，中央应选100个县作为训练新人才的学校。国家行政学院要改革，多培养一些懂行政技术的、有行政能力的政府官员。治理中国的官，必须了解中国的事，了解中国的人。

第四、长短兼顾，保持稳定，为"大手术"创造条件。

农村的稳定是解决农村问题的基本条件。稳定农村的关键要提高农民的经济收入和改善农村的生产、生活条件。农民的要求不高，不难达到。

农村近期（5年）的稳定靠两条：一是重构县乡政府，明显减轻农民负担，二是中央财政承担农村义务教育。

农村中期（5-10年）的稳定靠农村社会保障。国家逐年取消农业税，把农业税改为农村社会保障税，农民负担用于农村、农民的公益事业和社会保障。

农村的长期稳定靠转移农民，靠城市化，关键靠启动"转移农民、减少农民、富裕农民、建设新农村"的伟大战略。

在县乡社会里，只要农民稳定了，农民有了积极性，农民成为改革的主导力量，其他任何力量都不足以对社会稳定构成威胁，更不可能阻止社会前进。

中国的农民最听话，最好管理，农村乱不了！农村穷，农民苦，最大的危险不在农村，而在于"无产者"以其他的方式"报复"城市和社会。高犯罪、沙尘暴、水土流失、旱涝灾害、疾病流行、通货紧缩等等。

共产党从成立的那一天起，长期致力于建设富强、民主的现代化国家 。没有农民的富裕不可能有富强的现代化国家；没有民主同样不可能成为现代化的国家。

我国是一个人口大国，又是一个封建专制时间特长的国家，民主化的道路注定会十分坎坷。一个成熟的民主国家不是一朝一夕建成的。民主是一种制度，民主是一种方法，民主是一工具，民主需要学习，民主需要训练，民主是一个过程。所以，现阶段以县乡为突破口进行政治改革是最理性的选择；在县乡社会还没有完全失控的情况下，主动推进县乡民主政治是明智的选择；温和的利用农民的力量解决全局性的经济、政治、社会发展中的矛盾是唯一正确的选择。

地方的民主是中央集中的保证。这是我十八年农村工作的结论。

综上所述，解决"三农"问题，要落实"六化"：1、农民待遇国民化；2、农业资源所有制多元化；3、农村城市化；4、基层政府民政化；5、九年教育义务化；6、农业经济市场化。