2009年7月9日下午14：00—15：00，国家行政学院科研部主任、北京大学兼职教授、博士生导师许耀桐和中央社会主义学院原副院长、中央党校党建专业博士生导师甄小英，做客人民网理论论坛，接受以“推动党内民主 激发全党创造活力”为题的访谈，与广大网友进行在线交流。以下摘录许耀桐接受访谈的部分。

[主持人]:各位网友大家下午好，欢迎收看人民网视频访谈。党内民主建设是执政党的重要问题，十七大以来党内重视民主建设，在6月29号举行的中共中央政治局第十四次集体学习时，胡锦涛总书记强调在新的历史条件下必须高度重视和积极推进党内民主建设，最大限度凝聚全党智慧和力量，最大限度激发全党创造活力，最大限度巩固党的团结统一，更好地坚持科学执政、民主执政、依法执政，进一步形成全党、全国各族人民齐心协力，推进中国特色社会主义伟大事业的合力。今天就“推动党内民主 激发全党创造活力”这样的话题，我们请到了两位专家:国家行政学院科研部主任、北京大学兼职教授博士生导师许耀桐先生和中央社会主义学院原副院长、中央党校党建专业博士生导师甄小英老师。向他们提出一些问题，和大家进行交流。

党内民主建设有十项内容　在党建格局中居于核心地位　

[主持人]: 十七大报告提出要以改革创新精神推进党的建设新的伟大工程。请您谈一谈党内民主在党的建设格局当中的重要位置？党内民主建设具体包括哪些内容？

[许耀桐]:这个问题非常重要。十七大报告对党的建设进行了总体部署。这个总体部署，归纳起来包括“七大建设”。也就是执政能力建设、先进性建设、思想建设、组织建设、作风建设、制度建设、反腐倡廉建设。为了搞好这七大建设，报告强调了“六个要点”，也就是：（1）深入学习贯彻中国特色社会主义理论体系，着力用马克思主义中国化最新成果武装全党；（2）继续加强党的执政能力建设，着力建设高素质领导班子；（3）积极推进党内民主建设，着力增强党的团结统一；（4）不断深化干部人事制度改革，着力造就高素质人才队伍；（5）全面巩固和发展先进性教育活动成果，着力加强基层党的建设；（6）切实改进党的作风，着力加强反腐倡廉建设。

我个人认为，在“六个要点”当中，党内民主建设起着至关重要的作用。因而，它居于关键的、核心的和突出的地位。这是因为其他的五个要点，都离不开党内民主建设这个最重要的要点。如果说党内民主建设搞得不好，我想其他的建设，也很难搞得好。

党内民主建设具体包括哪些内容？从十七大报告来看，我们当前开展的党内民主建设，可以科学地概括为十个方面，第一，就是要明确党员的民主权利。十七大报告指出，要“尊重党员主体地位，保障党员的民主权利。”党员权利包括哪些？有“15权”，即：知情权、参与权、管理权、建议权、批评权、检举权、监督权、表决权、被选举权、罢免权、申辩权、保留意见权等等。特别是党员对党的各级干部拥有三权，也就是批评权、选举权和罢免撤换权，这也是反映党内生活正常不正常、健康不健康的标识。第二，实行党务公开，营造党内民主讨论的环境、氛围；第三，实行党的代表大会，代表任期制和党代会常任制；第四，完善党的各级全委会、常委会工作机制，发挥全委会对重大问题的决策作用。第五，严格实行民主集中制和个人分工相结合的制度，反对和防止个人和少数人专断；第六，要推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。第七，建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作，并接受监督的制度；第八，改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式，如超额选举方式等等；第九，推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上一级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围；第十，探索扩大党内基层民主的实现方式，比如党的干部要接受民主评议等等。

中共执政60年来党内民主建设有三大经验三大教训

[主持人]:我们在追溯历史的时候，发现党内民主建设有哪些经验和教训？改革开放以来，我们的党内民主建设取得了哪些突出的成绩？请许教授在这些方面谈一谈。

[许耀桐]:一个党一定要善于总结自己成功的经验，包括总结失败的教训。中国共产党正是这样的一个党。先谈经验。我觉得，概括起来，主要有三条：第一，贯彻好民主集中制。刚才甄老师也谈了很多关于民主集中制的重要性。党内民主要搞好，遵循的根本原则就是民主集中制的问题。民主集中制我们党明确规定，就是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主。民主与集中是实行党内民主不可缺少的两个过程。这个民主的过程，其实就是充分发扬民主，广泛听取不同的意见。集中的过程，就是对各种议论、建议、看法等进行表决，实行少数服从多数，也就是做出决定。一般来说，民主的过程，可能更长一些，内容更多一些。民主过程走透彻了，集中过程会显得相对简单一点，也容易一些。因此，贯彻民主集中制，我们应该侧重抓好民主的过程，当然了，集中也是重要的，不可缺失的，比如说某一项决定通过了，就得在这种集中指导下贯彻执行。历史证明，凡是党内民主搞得比较好的时候，应该说就是民主集中制贯彻的比较好的时候。反之亦然。过去民主集中制搞的不好，既有破坏民主的情况发生，也有破坏集中的情况发生。

第二，落实好党员的民主权利。党内民主生活的常态化在于党员民主权利的实施和保障。落实好党员民主权利首先要反复宣传党员的民主权利包含哪些，使之深入党员之心。其次，要疏通党内民主渠道和健全民主生活，使党员对党内事务有更多的了解和直接参与党内事务，也就是有党内民主实践的机会；三要对无视或者破坏党内民主权利的言论和行为一定要制止和打击。

第三，要健全党内民主制度。邓小平特别重视制度问题，刚才我们甄教授也说了。邓小平指出，我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题，更重要。因为制度好，坏人就没办法做坏事。反过来，制度不好，好人也办不了好事。所以我们要从制度上解决问题。邓小平还具体指出，比如说，党内缺乏监督制度，群众和党员就无法监督干部。所以，开展党内民主，制度问题至关紧要。

以上这三条是成功的经验。当然我要说，搞不好的话就变成教训了。过去这三条，我们也有没搞好的时候，所以也就成了失败的教训。接下来，我想谈教训的话，教训就包含刚才所说的三条执行不好的话，不是经验，就变成教训了。除此之外，从新中国成立直到“文化大革命”，要谈教训的话，还有另外三条严重的教训。第一，搞了个人崇拜和家长制。在党的组织结构当中，领导班子、领袖人物起着重要的作用，必须维护领袖人物一定的威信。但是不应该把领导班子和领袖个人的作用，特别是领袖个人的作用过于突出，凌驾于领导班子之上甚至于全党之上。如果过分突出了个人，甚至搞个人崇拜和家长制，就使同志关系变为一种“父子”关系、“君臣”关系，如果那样的话，党内民主荡然无存。所以不彻底消除家长制，根本谈不上党内民主。第二，搞了干部领导职务终身制。本来党内民主最重要的一条就是所有干部职务都是选举产生，而且职务不是终身的，有一定的任期。如果搞了终身制，选举、监督、罢免都流于形式，甚至终身制度势必演变为个人独裁；第三条教训，就是不注意肃清封建主义残余影响。刚才我说的党内个人崇拜、家长制和终身制，其实都同封建主义的影响有关系。过去党内之所以有封建主义思想的存在，是与我们国家长期处于封建社会，我们的社会主义社会直接脱胎于半殖民地半封建社会有关，党内有这样的思想就源于这样客观的社会背景。现在，党内受封建主义残余思想影响也还有大量的表现，比如讲人治，不讲法治；讲论资排辈，不讲能力贡献；，讲墨守陈规，不注重竞争创新。还有种种腐败现象，比如贪污受贿、买官卖官、拉帮结派、讲哥们义气，等等。因此，肃清封建主义残余是一项重要的任务。

刚才主持人问到，改革开放以来我们党内民主取得了哪些突出的成绩？我只想着重强调一点，就是通过制度建设和制度创新发展党内民主，或者说，中国共产党党内民主在改革开放新时期得到了长足的发展，就在于选择通过制度建设和制度创新来发展党内民主这样正确的道路。可以说，从九十年代以来，我们党加大了党内民主制度建设。我把它归纳一下，认为主要提出并且形成了二十二项制度：党内情况通报制度；党内情况反映制度；重大决策征求意见制度；党的常委会向全委会负责和报告工作的制度；党的代表大会代表提案制度；代表提议的处理和回复制度；市、县实行党代会常任制度；干部民主推荐制度；干部民主测评制度；干部差额考察制度；干部任前公示制度；干部公开选拔制度；干部竞争上岗制度；全委会投票表决制度；领导干部职务任期制度；党内选举制度；巡视制度；谈话诫勉制度；领导干部经济责任审计制度；质询制；问责制；罢免或撤换制等。这二十二项制度，可以稍微分析一下，前面的几项属于党内民主生活方面的制度规定，第八到第十六项属于干部管理方面的制度规定，第十七到第二十二项属于权力制约监督方面的规定。我刚才说的这二十二项制度，就形成了三大制度体系，有力地保证我们党能够发展党内民主。

党内民主的发展是“中国政治模式”的关键

[主持人]:许耀桐老师在一篇文章提出，“党内民主的发展是中国政治模式的关键”这个观点。能不能在这儿跟我们阐释一下这个观点？

[许耀桐]:谢谢关注到我这个观点。我这个观点是在《人民论坛》2008年第24期刊载的《党内民主最为重要》这篇文章里提出的。文章是这样写的“党内民主的发展之所以成为中国政治模式的关键，是因为作为中国民主政治发展模式的五大特色，都与党内民主分不开。”这里先解释一下，什么是“中国政治模式”。我认为中国已经形成具有中国特色的政治模式。怎么解释中国的政治模式呢？我试图从五个特色方面加以概括。一个是民主发展的指导思想是马克思主义民主理论；第二，民主发展的领导核心是要坚持中国共产党执政；第三，民主发展的经济基础是必须坚持社会主义公有制为主体；第四，民主发展的最佳路径选择是从发展基层民主政治开始；第五，党内民主的优先次序是必须搞好党内民主建设。

为什么说“党内民主的发展是中国政治模式的关键”呢？我还要继续进行分析。就是因为，在中国当前的情况下，我们开展党内民主也就意味着党必须坚持民主发展的指导思想，马克思主义民主理论。同时，开展党内民主也必然要求我们党坚持民主发展的经济基础，社会主义的公有制经济主体。坚持中国共产党执政和发展基层民主，优先搞好党内民主建设，本身就包含着或直接表现为党内民主的问题。我刚才分析一下这五个特色，说来说去，就是党内民主的问题。所以，也就不难理解，如果我们丢掉了党内民主的话，也就没有了“中国政治模式”的灵魂。

这是我过去写的文章。这里我愿意再做一些补充。由于中国共产党是“中国政治模式”稳定的、有效的、强大的推进者。而党内民主恰恰提供了这种动力源和动力机制，所以党内民主的发展也就成为“中国政治模式”的关键。

“一言堂”的出现有三大原因，克服它要靠制度和机制的完善与观念变革

[主持人]:其实，我们提起党内民主，不得不说我们说的“‘一把手’说了算”，或者是“一言堂”的问题。因为大量问题表明，“一言堂”损害党内民主氛围，对科学决策造成障碍；权力的过度集中，也造成一定的腐败问题。我们想请许教授解释一下“一言堂”产生的原因有哪些方面？

[许耀桐]:我们现在实行党内民主要克服的很大障碍和很大的问题，真的就是“‘一把手’说了算”的问题。“‘一把手’说了算”或者“一言堂”产生的原因，我分析一下，不外乎这三个主要的方面。一个就是权力过分集中。权力过分集中，其最终的症结在于政治体制和领导制度本身，也就在于权力没有得到合理的划分，使之过分集中于“一把手”。目前，我们的“一把手”往往是集政策制定权、资源分配权、行政管理权、行业监督权于一身；第二，权力得不到制约监督。包括“一把手”在内，当然不仅是“一把手”了，包括“一把手”在内的任何一个掌权者，都必须接受监督，并且实行责任追究。这是权力不被滥用的基本要求。但是，目前我们国家的制约监督机制还不是很健全。实际上使“一把手”处于“虚监”或者“失监”的状态。同时，权责不对等，“一把手”权力很大，但是责任又很小，这使他有恃无恐，往往把滥用权力、决策失误当成工作上的缺点，很容易搪塞过去，没有受到责任的追究；第三，还在于思想认识上的原因。我们的一些“一把手”，有着浓厚的封建色彩和情结。身为“一把手”，他把自己跟班子其他成员的关系当成“父子关系”、“猫鼠关系”。在老百姓面前，喜欢以“父母官”自居。非常欣赏“独断专行”、“长官意志”这一套东西。

我认为，克服“‘一把手’说了算”和“一言堂”的问题，最重要是按照十七大报告提出的“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”也就是从制度和机制的根本上来解决问题。当然，也要加强教育、培训，自觉地清除“一把手”头脑里面存在的封建专断集权的观念，养成实行党内民主的自觉性。

“公推直选”是最近十年来党的建设当中具有标志性的创新成果之一

[主持人]:我知道党内选举也是党内民主的重要内容，有学者评价说一些地方探索实施的“公推直选”，“是近十年来党内比较有标志性的成果之一”。许老师，您怎么看待这个评价？这个经验是否可以进一步推广？

[许耀桐]:我个人非常同意这个观点。确实，“公推直选”是最近十年来党的建设当中具有标志性的创新成果之一。因为过去从来没有这样选举过。过去的选举，都是上面指定好候选人，然后我们走一下形式，划划票。我们现在搞“公推直选”，我认为确实是很重大的创新，是真选举。所谓“公推直选”，就是指一些基层党组织领导，比如村党支书、乡镇党委书记，由群众推荐，由党员推荐，然后确定提名候选人，当然组织上还要考察，最后确定为正式的候选人，召开党员代表大会选举产生。因此，“公推直选”也叫“两票推选”，或者说“两推一选”，名称虽不一致，但是实质都一样。我刚才说的这种“公推直选”主要是发生在村庄、乡镇一级的，还有一种是对县区级的党的处级干部的“公推直选”，比如贵阳市2008年7月14日举行的全国第一次四个县区的公推竞岗区县党委书记的活动。这个活动是由本人自己报名，进行演讲、答辩，最后经民意测验，然后由市党委组织差额选举产生的。目前一些地方，比如区县级党委书记的“公推直选”还有一种情况，就是由一定范围的干部来推荐，并且是在一定范围的干部内选举产生的，所以又被称为“官选官”。

现在，无论是哪一种形式和哪一种范围的“公推直选”，我认为都有党内民主的意义和价值。这个意义和价值，主要就在于：一是，它结束了上一级的指定和委任。实际上，过去因为上一级的指定和委派，往往变成是个人的指定和委派；二是，调动了党员的积极性，激发了党内的活力。真正把民主选举的权力交给党员群众；三是选上的党内干部真正体会到权力是来自于党员的授权，也就是权力本源的授权，而不是上级给的，或者甚至是某个人给的，这样，党的干部就会更好地、也会更谨慎地使用手中的权力。

所以，这样的方法，我认为当然是可以推广的，而且应该不断改进，比如说要做到更加彻底的公开、透明，也还要防止不正当的贿选拉票。在条件成熟的时候，应该进行直接选举，而不是局限于“官选官”的小范围。

基层党内民主的发展要均衡、有深度

[主持人]:我们再解答一个关于基层党内民主的话题。基层党内民主，是党内民主建设的基础工程，基层党组织的大胆探索和有步骤的试点工作也给我们带来启发。请谈谈党内民主建设的鲜活的经验。应该在你的研究当中经常碰到这样的例子。

[许耀桐]:我个人感觉，现在我们党内基层组织在探索党内民主方面，还是非常活跃的。主要就是围绕开展党内的“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”这些方面。我们刚才说了，从党内“民主选举”方面来说，应该说这样的事例已经很多。除了“民主选举”以外，“民主管理、民主决策、民主监督”这些方面，也有很多生动事例。比如，重庆开县麻柳乡党委，开展了对重大事项或重大工程建设的“八步工作法”：第一步，深入调查收集民意，弄清楚大多数群众希望办什么；第二步，召开党员干部和村民代表会议，讨论形成初步方案；第三步，宣传发动统一思想，征求群众对初步方案的意见，争取最大多数人的理解和支持；第四步，民主讨论确定方案。方案确定后，推选工程建设领导小组人选，人选中普通群众必须达到50%以上；所有钱物均由群众代表管理，干部管事不管钱；第五步，户户签字进行公决，赞成率达到85%以上，才予以实施；第六步，分解工程落实到户；第七步，村民小组组织实施；第八步，竣工结算张榜公布。由群众财务管理委员会清算财务，多退少补，并张榜公布，每个群众均可随时查账。这“八步工作法”就是典型的将“民主管理、民主决策、民主监督”集于一身的。关于民主监督，还有一个事例，就是贵州省锦屏县平秋镇的圭叶村，这个村十分贫困落后，上面拨给的财政的钱大家是盯着的，村支书搞民主监督，刻了一个财务章，这个章由五个人管理，就把章分成五瓣，一个人保管一瓣，讨论通过了，三人以上统一了，合起来盖章生效。这就是搞权力的制约和监督。所以我觉得这些事例都很生动。

但是，这里我也想谈一个观点，我个人认为，目前我们基层党内民主实践的发展，我认为还不是均衡的，深度也不够。虽然我们看到了很活跃的，很好的一些情况，但是，我个人认为发展不太均衡、深度不够。发展党内民主不能停留在村庄和乡镇这样的水平，而我们现在大量的仅仅是体现在村庄这一级、乡镇这一级。我觉得，还应该发展到县级，甚至是地级党委。而且，内容应该更广泛、更全面。邓小平的观点是，说到基层组织，在他眼里，县就是基层。当然，我们现在习惯上把乡镇以下才叫做基层，其实县也算是基层。

我是主张党内民主应该从村庄、乡镇起步，但是不能局限于村庄、乡镇，一定要走出村庄和乡镇，向县级和地级发展。怎么发展呢？我认为有以下举措：一是要开展党内的情况通报。比如，党组织定期通过文件、简报，甚至通过网络，把党内的事务向大家进行通报，这就是非常具体的党内民主工作。过去我们往往觉得党内有很多机密，不宜公开。其实我们是执政党，我们管理着这样一个国家，很多事都是老百姓的事，哪有那么多机密，中央已经确立了党务公开这个基本原则，党务必须透明；第二，我觉得应该加快实现党内情况反映这样一个局面，要让大家有反映情况的渠道，并且畅通情况反映的渠道。如果刚才说要开展党内的情况通报，是组织上向党员主动说明情况，而畅通党内情况反映渠道，就是党组织要经常倾听党员同志反映情况，这才有利于党内民主的开展；第三，要实行党组织重大事项的民主讨论。就是党内真正有什么事，应该发动大家参与，不是少数人包办；第四，要实施党组织定期工作报告制度。现在中央政治局做的很好，我认为中央政治局都能做到，各级党组织也应该做到，要定期的，比如半年，或者一个季度，甚至两个月，完全可以向党组织的全体党员进行报告；第五，还要定期地进行基层党组织领导班子的民主测验。到底工作做得好不好，政绩怎么样，应该接受群众的测验，这个测验很好，就像“照镜子”一样，可以看到自己的不足。我认为，“照镜子”就是搞民意测验，接受大家的评论，这样才有可能不断改进自己的不足，把党的工作做得更好。我刚才提到的五个方面的党内民主，如果我们的基层党内民主能够在这五个方面下一点工夫，我认为应该会使党内民主更加活跃。

建立健全党代会常任制和党代表任期制，理顺党内权力授权过程和“权力链”

[主持人]:作为党内民主建设具体制度建设内容之一，推动党代会常任制和党代表任期制改革的突出意义体现在哪些方面？目前有哪些成功的经验值得总结？

[许耀桐]:早在1956年4月，毛泽东在中共中央政治局扩大会议的总结讲话中就提出：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。我们有人民的国会，有党的国会，党的国会就是党的代表大会。设常任代表有什么好处呢？就是可以一年开一次代表大会。”同年9月，在党的八大上，邓小平代表中央正式提出了党代会常任制的问题，他说：“党中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的、县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样”，“党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论”，代表“在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作”，这必然有助于党内民主发展。

但是，八大关于建立党代会常任制的主张，后来并没有得到认真贯彻，因八届二次会议后，由于党内政治生活越来越不正常，没有再召开过全国代表会议，也就根本谈不上实行了党代会的常任制。九大以后的党章，干脆取消了代表常任制的规定。直到1988年，八大关于建立党代会常任制的主张才在一些地方党组织得以试点实行。中央有关部门先后组织在11个县（市、区）进行了党代会常任制试点。党的十六大对此予以明确肯定，提出要扩大在市、县进行党代会常任制的试点，积极探索党代会闭会期间发挥作用的途径和形式，党代会常任制试点扩大至20个。党的十七大报告作了重申，要建立和完善党的代表大会常任制和党的代表大会代表任期制。2008年7月6日，中共中央颁布了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》。这一次的政治局集体学习，锦涛同志又强调了“要完善党的代表大会制度和委员会工作机制，落实党的代表大会代表任期制”。可见这个问题的重要性。

所谓党的代表大会常任制度和党的代表大会代表任期制是指，党的代表大会实行年会制（即至少一年要开一次），党代表资格是常任的，任期与同级党的代表大会相同；党代表通过有组织有计划地参加党的代表大会及闭会期间的活动，在任期内始终发挥参与决策、监督、参谋和桥梁作用。党代表大会常任制和党代表任期制，有利于保证党的全国代表大会和党的地方各级代表大会作为党的最高权力机关，而不是倒过来作为党委的陪衬，成为党委的“参谋”、“耳目”。

例如，1988年全国最早推行了以实行党代表任期制、试行党代会年会制、党委会负责制为主要内容的党的代表大会常任制改革之一的浙江省椒江县，现在是台州市的一个区，也是中组部全国地方党代会常任制试点单位，经验比较全面、成熟，他们还专门办了《党代会常任制》的刊物，并且设有网站。全国还有四川、江苏等地的试点，也都搞得不错。它们的主要做法是：明确了党代表的任期及职责，党代会实行代表团制；实行代表大会“年会制”；有的地方还取消了常委制，实行委员制；设立党员代表联络办公室，负责接待党员代表的来信来访，广泛收集意见、建议，受理代表议案和沟通代表及代表团之间的联系等。

以上这些党代会常任制和党代表任期制的做法和意义集中到一点，我认为就是：理顺了党内权力的授权过程和“权力链”。什么是党内权力的授权过程和“权力链”呢？党内权力的授权过程是：党员——>党代表——>党代会——>全委会——>常委会——>书记，这是因为，党员是党的主体，党员选举的代表和召开的地方党代会，是地方党的最高领导机关，由它产生全委会，全委会再产生常委会和书记，因此，党员、党代表、党代会、全委会、常委会、书记之间构成一个委托授权的关系链，也就是“权力链”，这个“权力链”的第一环是党员，第二环是党代表，第三环是党代会，第四环是全委会，第五环是常委会，第六环是书记。从权力源和权力递进的关系看，越是在前面的越大。可是，在没有实行党的代表大会常任制和党的代表大会代表任期制的情况下，就很不一样了，就是出现了“五年一次会，会期三两天、会后散一边”的现象，党代会代表的“代表证”，开了几天会后就成了“纪念证”。这样，“权力链”就倒置了，弄反了，变成了书记最大、其次是常委会、第三是全委会、再就是没什么权力的党代会和党代表，最后是最没有权力的党员群众。

实行党的代表大会常任制度，可以先从市、县级党的代表大会做起。当前，必须抓紧在县（市、区）这一级，试行党代表大会常任制和党的代表大会代表任期制。实行地方党代表大会常任制和党的代表大会代表任期制，可以很好地推进基层党代表的直接选举，改进党代会、全委会和常委会这三会之间的关系，改进党员、党代表、书记这三者之间的关系。只有尊重党员和党代表的权利，使党代会的领导权力高于全委会、常委会和书记，才能健全党的地方各级全委会、常委会工作机制，才能发挥党代会对重大问题的决策作用，从根本上推进基层党组织党内民主的发展。