1949－1950年中共策划的进攻台湾战役，就其本质而言，是中国内战的延续。而在历经4年的国共军事角力后，台湾及金门、马祖是中共仅余的没有攻占的地区，研究者对造成这一结果的原因，自然很感兴趣。不过，由于档案文献的短缺，有关这一问题的讨论，或者出现了判断的偏差，或者只涉及某一方面，至今没有一个对中共进攻台湾战役决策全过程的描述。在一般人的印象中，是朝鲜战争的爆发，特别是美国第七舰队进驻台湾海峡，最终阻断了中共对台湾的军事行动。按照过去很多学者的说法，就是北朝鲜的军事行动挽救了台湾和蒋介石政权。然而，面对中国、俄国和美国大量新的解密档案，应该指出，这种说法存在着简单化与片面化之嫌。
本文拟在此前研究的基础上，利用2004年以来公布的最新档案文献，即俄国有关中苏关系的解密文件、美国中央情报局对华情报评估以及中国(大陆)最近出版的《粟裕年谱》、《建国以来周恩来文稿》等，考察1949－1950年中共进攻台湾计划从提出到放弃的整个决策过程，并分析导致其决策变化的主要因素。同时，进一步深入探讨在国际局势发生重大变化的情况下，杜鲁门政府如何转变了对台湾的政策。
一、中共攻台的最初设想与渡海作战失利
1949年初，当中共已经取得中国半壁江山的时候，斯大林一方面担心人民解放军继续南进可能引起美国的干预，一方面希望把中共控制在莫斯科手中，因此有意出面在国共之间进行调停。毛泽东按照自己的既定方针，指挥百万大军打过长江以后，斯大林的忧虑和担心进一步增加。5月26日斯大林致电毛泽东，要中共注意美国的动向。考虑到中共军队继续南下，接近东南亚边界会引起西方列强的激烈反应，特别是美国和英国在中国北方港口登陆的“危险性相当严重”，斯大林建议毛泽东：不必急于准备向南进军至印度支那、缅甸、印度边境；从人民解放军主力中挑选两支优秀部队，调往天津和青岛，预防敌人部队登陆；暂时不要缩减人民解放军部队的人数。毛泽东当然明白斯大林的意图，6月11日他向斯大林报告，已经按照苏联的要求进行了部署和下达了命令。毛说：“根据时间和兵力的计算，今年冬季还可以再占领八个省：广东、广西、云南、贵州、四川、甘肃、宁夏、青海。剩下的只有新疆、西康(四川省的西部)、台湾和海南岛，这些地方考虑到明年再夺取。”天津、青岛、上海的防守都已得到加强。至于台湾问题，毛泽东轻描淡写地告诉斯大林：第三野战军有15个军，60万人。其部署的情况是：三个军于6月下半月将撤出上海，准备在8月或9月占领福建省。以后这支军队将在福建省执行驻防勤务，重点放在福州。“台湾孤立在海上，那里有7万多人的敌军残余。目前暂不考虑占领它，这个问题可能到明年解决”。
但是，对于毛泽东来说，解放台湾是他彻底消灭蒋介石集团，完成国家统一大业的夙愿。所以，毛实际上是有另外一番考虑的。当中共军队计划向福建推进的时候，毛泽东就开始想到攻占台湾的问题了。5月23日，进攻上海的战役尚未结束，毛便为中央军委拟电告南下的第三野战军：“你们应当迅速准备提早入闽，争取于六七两月内占领福州、泉州、漳州及其他要点，并准备相机夺取厦门。人闽部队只待上海解决，即可出动。”指挥入闽的第十兵团司令员叶飞提出休整一个月再进军福建，毛泽东6月2日复电，“同意以叶飞三个军人闽”，但仍希望“行动时间如能提早至本月下旬更好”。6月13日，第三野战军副司令员粟裕致电中央军委和华东局，提出第十兵团因部队准备来不及，建议向福建进军延至6月25日开始行动。这时，毛泽东才透露，及早进军福建的目的就是要准备解决台湾问题。中央军委在6月14日的复电中，一方面表示同意第十兵团行动日期，并认为“如果准备工作尚未做好，延至七月上旬亦可”；另一方面则指出：“请开始注意研究夺取台湾的问题。台湾是否有可能在较快的时间内夺取，用什么方法去夺取，有何办法分化台湾敌军，争取其一部分站在我们方面实行里应外合，请着手研究，并以初步意见电告。”6月21日，毛泽东又指示华东局：目前几个月内有四件大工作：(一)经营以上海为中心的新占城市广大地区；(二)占领福建及厦门；(三)帮助二野西进；(四)准备占领台湾。对台湾要积极进行策反工作，准备内应条件，希望夏秋两季完成各项准备，冬季占领台湾。看来，毛泽东当时对进攻台湾的问题考虑过于简单，甚至以为1949年底就可能占领台湾。
进攻台湾与国共其他战场较量的最大区别就是要跨海作战，对于大陆作战，中共在兵力及士气方面具有明显优势。但是跨海作战主要依靠海军和空军的支持，在这方面，优势则完全掌握在国民党军队手中。根据美国中央情报局的报告，到1949年10月，国民党海军拥有150多艘舰船，其中包括美国制造的护卫驱逐舰，兵力3万人。因与空军协同作战成功地实施了封锁和巡逻任务，“最近几个月海军的士气有所改观”。空军约有1000架飞机，其中军用飞机500架(轻型轰炸机、战斗机、侦察机、双引擎运输机和教练机)，兵力8.5万至10万人，其中约1300名飞行员。除一个轻型轰炸机中队和两个战斗机中队外，国民党空军全部集结于台湾。“自南京和上海陷落后，空军的战斗力有一定的提高”。
此时，中共的海空军均在初创阶段，实力很弱。1949年4月渡江战役开始时，中共依靠起义的国民党海军第二舰队和第五巡防队建立了第一支海军部队，共有25艘护卫船、炮艇。直到内战结束，海军总共拥有兵力4000余人，各种舰船183艘(含商船)，但“性能落后，陈旧不堪”。稍具规模的军舰，如重庆号巡洋舰、长治号护卫舰以及“安东”舰、“永绥”舰等，均被国民党飞机炸沉或被迫自沉。仅1950年1月25日一次空袭，即有“常州”号、“万寿花”号等26艘舰船被炸伤炸沉。中共海军成立一周年之际，虽建立了三支舰队，但能够作战的只有8艘护卫舰、8艘炮舰和16艘登陆舰、登陆艇、江防舰和炮艇等。中共的空军正式成立于1949年10月25日，时有飞机159架，其中可以使用的战斗机、袭击机33架，轰炸机10架，运输机13架，侦察机2架，通讯机7架，教练机39架。空军兵力不足3000人，其中飞行员202人。
中共军事领导人当然了解国共在海空军方面的实力差距，粟裕在7月2日的一封电令中指出：“为完成攻占台湾任务，必须迅速加强海军”。毛泽东在7月10日致信周恩来说，据朱德建议，可考虑选三四百人去苏联学习空军，同时购买飞机100架左右，连同现有的空军组成一支攻击部队，掩护渡海，准备明年夏季夺取台湾。同时须考虑在闽、浙两省建立飞机隐蔽库。7月26日，中共中央军委决定以第十四兵团司令部及直属部队和军委航空局组成空军领导机关，并决定派刘亚楼等赴苏具体商谈购买飞机、聘请专家顾问和帮助开办航校等事宜。看来，毛泽东确定的攻台时间是1950年夏季。而面对国民党军队的海空优势，中共欲迅速提高海空军作战能力，完成攻占台湾的任务，只能寄希望于莫斯科。
1949年2月初，苏共中央政治局委员米高扬秘密访问中共中央所在地西柏坡，通过与中共领导人多达12次的会谈，莫斯科已经充分了解到中共的亲苏立场和主张。斯大林对此非常满意，决定尽量满足中共的要求。因此，在刘少奇6－8月访问莫斯科期间，斯大林答应在各方面向中共提供援助。关于海军和空军的建设，斯大林在6月27日第一次会谈时便主动提出，苏联准备帮助中国建立自己的舰队，首先可以帮助打捞沉船，还同意派遣一支分舰队去青岛港，以帮助中国巩固海防。对于中共提出的建立莫斯科与北平之间航线的请求，斯大林说，苏联已经准备好，现在就可以着手组建，还答应帮助中国建立飞机装配和修理工厂，向中国提供最新型的歼击机。根据刘少奇的要求，斯大林在11日会谈中又答应在旅顺帮助建立一所海军学校，并帮助中国建立起海岸防御体系。
在此情况下，中共向苏共通报了攻打台湾的大体计划。刘少奇在7月4日给斯大林的书面报告中透露，中共将在1950年进攻台湾，“因有部分国民党军队做内应，台湾可能提早占领”。7月25日，毛泽东在给刘少奇并转斯大林的电报中讲得更加明确：“第三野战军将只在两个地方，即在福建省和台湾开展军事行动。福建省的军事行动将于今年lO月结束，而攻占台湾的军事行动要在我们建立了空军部队后才能进行，这也许要在明年的下半年才有可能。”电报还讲述了攻占台湾的必要性和迫切性：“在上海，自封锁之日起，严重的困难日益加强。所以，为了粉碎这种封锁，必须占领台湾，但是没有空军是不可能占领台湾的。我们希望你和斯大林同志就这一问题交换意见，苏联能否在这方面帮助我们，即在六个月至一年的期限内，在莫斯科为我们培养1000名飞行员和300名机场勤务工作人员。此外，苏联能否卖给我们100－200架歼击机、40－80架轰炸机，它们将用于攻占台湾的军事行动。在建立海军舰队方面，我们也请求苏联帮助我们。我们设想到明年的下半年，即在我军进攻台湾期间，除西藏外，中国大陆的所有领土都将被我们占领。”
在7月27日的会谈中，苏方答应向中国出售雅克式战斗机100－200架、轰炸机40－80架及备份机件和重磅炸弹，也同意为中国培训飞行员，只是提议不必来苏联，航空学校可以设在中国。8月6日，中共中央致电刘少奇，因国民党飞机在长江一线轰炸造成严重损失，请苏联提前运来360门高射炮。经商谈，苏联军方于8月9日提出了一个组建高炮兵团的方案：以3.7厘米和8.5厘米高射炮各180门组成10个高炮团，一周后即可准备好；为训练中国炮手，苏联将派22名教练在炮兵上校或少将带领下，随中共代表团去中国。11日中方回电，完全同意苏联方案，提出再定购360挺高射机枪。8月18日，在莫斯科负责商谈空军筹建工作的刘亚楼致电中共中央军委，建议为攻打台湾建立伞兵部队，并向苏联定购运输机和降落伞，聘请苏联顾问和教员。周恩来回电表示同意，嘱他与苏方商谈。
除了请求苏联帮助建立海空军外，中共还试图请苏联空军和海军协助攻打台湾。在7月25日的电报中，毛泽东很婉转地提出：“欧洲和世界其他地区的反帝运动有可能大步前进，在美国和英国也有可能会爆发经济危机，在这种情况下，如果我们利用苏联的援助来攻占台湾(即除了请求苏联帮助我们培训飞行员和卖给我们飞机外，也许还不得不请求苏联给我们派苏联空军和海军的专家及飞行员，参加军事行动)，这会不会给美苏关系带来损害?请你向斯大林同志报告这一切，以便他来斟酌我们的计划，是否可以将其付诸实施?”(关于苏联对这个问题的态度，笔者没有看到直接的文献证据，但时任苏共中央常驻中共中央代表科瓦廖夫的回忆提供了一些情况。根据科瓦廖夫保存的私人档案文件，在刘少奇离开北平前，毛泽东就曾致电斯大林，要求苏联对台湾登陆作战给予空中和海上支援。但没有得到明确的答复。科瓦廖夫回忆说，当刘少奇在莫斯科重新提出这个问题时，斯大林当即表示拒绝。他告诉中国人，由于战争，苏联已经承受了无法估量的损失。从西部边界到伏尔加河的这片国土已成废墟。苏联在军事方面支持攻打台湾意味着将与美国空军和海军发生冲突，并为美国发动新的世界大战造成口实。苏联没有任何理由再冒这个风险。斯大林说：“如果我们领导人这样做，俄国人民不会理解我们。不但如此，由于我们对战时和战后的困难和灾难估计不足，以及轻率地采取行动，他们还可能把我们赶走。”斯大林建议把这件事提交联共(布)政治局扩大会议讨论，可以请高级军事领导人和一些部长参加。在7月27日的会议上，斯大林重复了他的看法。在发言结束时，刘少奇宣布撤回请求苏联直接提供海空军援助的要求，表示这个问题已经过去。-
很可能，这种情况使得毛泽东在确定攻台的时间上有所犹豫。7月30日，粟裕致电毛泽东，为迅速完成攻占台湾的准备，建议华东海军暂缓迁往青岛，并提出：“依各方情况及条件，估计攻台时机以四野攻广州之同时发起为有利，果如是，则时间已很迫促，但目前海军情况及攻台准备之困难如此，实难完成攻台任务。”8月2日毛泽东回电，同意华东海军留下归他指挥攻打台湾，并说：“你们积极准备攻台湾是正确的。必须从各方面准备攻台，打破干部中的畏难心理。”毛还指出，对国民党军队的策反工作十分重要，需积极准备，中央方面正在同时准备空军。至于攻台的时间，“如有台湾国民党海陆空三方 面大量可靠内应，则可以早日举行，否则必须推迟到我们空海两军(特别是空军)条件充分具备之时，故具体时间问题目前不能确定”。
显然，斯大林坚持了他在中国内战中的一贯立场，即不向中共提供直接的军事援助。但与此同时，莫斯科加快了帮助中共空军和海军建设的步伐。1949年9月19日苏联部长会议责成武装力量部向解放军总部及军事学校派遣领导干部、顾问、教员、教官及服务人员共915人，其中空军780人，海军86人，炮兵21人，所有费用均由财政部从苏联部长会议准备金中支出。同时，向空军提供各种教学用飞机334架、装有指挥仪和测距仪的高射炮360门(8.5厘米的120门，3.7厘米的240门)、高射机枪360挺及炮弹，价值总额2650万美元。11月4日，为保证中国航校和高射炮团组织筹备和正常展开工作，苏联部长会议做出决议，再向中国增派97名空军顾问、教官及军医等服务人员，供应500辆汽车、12台拖拉机、6架y－2型飞机、91台航空发动机及其他辅助设备，价值2800万卢布。11月19日，苏联部长会议又决定向中国提供战斗机、教练机和运输机以及航空发动机、高射炮、机关枪等装备，总共为1.258亿卢布。以后两个月，部长会议又连续三次决议向中国提供伞降物资、机场装备、航空汽油等共计1.663亿卢布。
然而，就在中共积极准备台湾战役的时候，福建沿海岛屿作战失利，改变了中共的计划。问题首先出在金门。9月26日，三野第十兵团在福建泉州召开作战会议，研究攻取金门、厦门两岛的作战方案。会上就“金厦同取”、“先金后厦”、“先厦后金”三个方案进行讨论，决定金厦同时攻取，由第二十八军担任攻取金门任务，第二十九军、第三十一军担任攻取厦门任务。10月7日电告粟裕：“决于本月中旬(内定13日)同时发起攻歼金厦两岛”。粟裕11日复电：同意作战部署，但提出以两个师攻金门是否完全有把握的问题。第十兵团12日决定将同时攻取厦金两岛改为先取厦门再攻金门。10月15日，解放军发起厦门战斗，于10月17日攻克厦门和鼓浪屿，歼敌2.7万人。厦门得手后，负责攻占金门的第二十八军在军长、政委均病休的情况下，于24日晚发起攻击。因准备渡海船只不够，第一次只运送了三个团(第二十八军两个团，第二十九军一个团)登陆。占领了古宁头滩涂阵地后，登陆部队在缺乏统一指挥的情况下，没有派兵固守，等待后援，即深入追击败退的守军。此时，撤离潮汕的胡琏兵团接蒋介石命令增援金门，刚刚上岛，飞机、军舰、坦克齐上阵；而中共运送部队的船只全部被敌机炸毁，后援部队无法到达。经过三天激战，登陆金门的近万名官兵全军覆没，被俘者3700余人。守军伤1982人，亡1269人，总计3251人。此役大大鼓舞了国民党的士气，据说蒋介石闻讯后激动地流下了眼泪，蒋经国则在lO月26日的日记中称之为“转败为胜、反攻复国”的转折点。
蒋家对这次战斗意义的估计显然有些过分，但对于中共来讲，金门之战确是国共内战以来的最惨痛的失败。10月29日，毛泽东批转了《关于攻击金门岛失利的教训》的通报，要求“各兵团及各军负责同志，引起严重注意”，并写下批语：“当此整个解放战争结束之期已不在远的时候，各级领导干部主要是军以上领导干部中容易发生轻敌思想及急躁情绪，必须以金门岛事件引为深戒。对于尚在作战的兵团进行教育，务必力戒轻敌急躁。稳步地有计划地歼灭残敌，解放全国，是为至要”。除了急躁轻敌、准备不足等问题，叶飞从军事角度总结的最主要的教训就是整个战役没有空军和海军的配合。“空中没有掩护，海上没有支援”，只靠木船作战，又无渡海经验，是导致作战失利的重要原因。
然而，海空军的建立并非一日之功。尽管一再强调要有充分准备，几天之后，中共军队再次在渡海战斗中受挫。11月1日，三野向中央军委报告了定海作战方案，确定的方针是“力戒轻敌骄傲，弱敌当作强敌打，充分的战前准备”，要求“集中兵力、火力，求得一举成功”。11月3日，在第七兵团造成对定海的战役包围态势下，第二十一军六十一师首先发起进攻舟山群岛的登步岛战役。结果，由于风向、潮汐变化，后续部队不能及时赶到，而敌方援军源源不断，并有海空军支援。登岛部队激战三昼夜，在守备部队的顽强反击下，伤亡1488人，歼敌3200人，最后被迫撤离该岛。这一战役，再次引起毛泽东的注意，他在11月14日给粟裕的电报中指出：“舟山群岛共有敌军五万人，并有颇强的战斗力，你们以两个半军进行攻击是否足够?鉴于金门岛及最近定海附近某岛作战的失利，你们须严重注视对定海作战的兵力、部署、准备情况及攻击时机等项问题。如果准备未周，宁可推迟时间。提议你们派一要员直赴定海附近巡视检查一次。”
这两次渡海作战的失利，使中共领导人意识到，攻取台湾绝非易事。于是，进攻台湾的战役不得不分为两步走，首先必须夺取沿海岛屿，如海南岛、舟山群岛和金门岛等，然后才谈得上进攻台湾。11月下旬，粟裕进一步总结了金门、登步两战教训，分析敌我态势，研究新的战法。认为蒋介石有困守沿海岛屿甚至以台湾兵力增强舟山、金门诸岛的企图，故而提出：应首先“尽歼沿海诸岛的蒋军，以造成攻台的更有利条件”，但蒋军占有海空军优势，中共军队还不懂得对有海陆空直接配合而凭岛固守之敌的战法。因此，解放舟山群岛的条件尚未成熟，建议推迟至第二年1月或2月。至于攻打台湾，粟裕提出在进行军事准备的同时，必须加强政治工作，大力开展争取、分化、动摇、瓦解和宣传工作，并放宽策反对象的范围，把战犯也包括进来。如此，进攻台湾的时间也只能推迟。在11月15日与苏联大使罗申会谈时，周恩来还充满信心地说：1950年春季做好台湾登陆战役的准备，夏天实施登陆。到12月5日通报情况时，周便改口说：明年2月以后，人民解放军的任务就是解放西藏、海南岛和台湾。解决西藏和海南岛问题都不是很费力的，但是进攻台湾的战役将十分艰巨。只有在充分准备好登陆部队、海军舰队和空军部队后，才能发动进攻。“战役的日期，看来将安排在1950年9－10月间”。粟裕在12月17日召开的三野师以上干部会议上也说，关于进攻台湾，“现在要求一切战备工作于明年2月底前准备好，或者春季准备好。如果政治情况变化也可能提前，或者海空军没有准备好，也可能推迟”。刘少奇1950年1月11日给毛泽东的电报说：“关于舟山、台湾、金门、海南岛作战的材料都转给你了。根据粟裕报告，如果没有空军的协助以及若干必要的海军协助，要进行渡海的两栖作战，是不可能的，近日海南岛及金门的报告也证明此点；参谋部近日正在研究这些问题，研究完毕后，即将材料带来莫斯科。大概这些作战都不能性急，都还要有相当长时间的准备。”
为了尽早实现消灭蒋介石、统一全国的愿望。毛泽东再次想到请苏联在攻打台湾时提供直接帮助，而毛泽东没有想到的是，他莫斯科之行的结果。却导致了美国对台政策的大转弯。
二、中苏缔结联盟与美国对台政策的转变
1949年12月16日毛泽东抵达莫斯科，并于当天晚上与斯大林举行了会谈。在谈到建立海军的问题时，毛泽东并非无意地顺便提到：“国民党人在台湾岛上建立了海军基地和空军基地。我们没有海军和空军，使人民解放军难以占领台湾。鉴于这一点，我们的一些将领主张呼吁苏联援助。即苏联可以派遣志愿飞行员或秘密部队，以便尽快拿下台湾。”毛泽东说这番话是经过认真考虑的。鉴于斯大林在与刘少奇会谈时表明了苏联不愿因援助中国解放台湾而与美国发生公开冲突的态度，毛泽东才提出这种既可避免苏联公开出面，又能在实际上得到苏联援助的办法。对此，斯大林谨慎地回答：“援助形式需要进行周密考虑”，“主要的问题是不给美国人提供干预的借口”。接着又说，苏联可以提供“参谋和教官”，“其他问题我们要仔细考虑”。斯大林还提到可以利用空降部队在岛上组织起义的办法。显然，斯大林仍然不同意让苏联军事力量直接参与攻打台湾的战役，不过，继续帮助中国尽快建立海空军，则是莫斯科无法推脱的责任。
访苏期间，毛泽东在想方设法与斯大林周旋，处理中苏同盟条约问题的同时，十分关注攻占沿海岛屿和准备进攻台湾的进展情况。12月18日，即到达莫斯科的第三天，毛泽东即致电林彪，详细讨论攻打海南岛的问题。毛说：“渡海作战，完全与过去我军所有作战的经验不相同，即必须注意潮水与风向，必须集中能一次运载至少一个军(四五万人)的全部兵力，携带三天以上粮食，于敌前登陆，建立稳固滩头阵地，随即独力攻进而不要依靠后援。”毛还特别叮嘱要吸取金门作战失利的教训。要林彪“向粟裕调查渡海作战的全部经验，以免重蹈金门覆辙”。1950年1月10日，毛泽东又就海南岛作战问题致电中共中央转林彪，指示如准备不及，不要勉强，“争取于春夏两季内解决海南岛问题”；“只要能一次运两万人登陆，又有军级指挥机构随同登陆(金门岛是三个不同建制的团又无一个统一的指挥官，由三个团长各自为战)，就能建立立足点，以待后续部队的继进”；加紧在敌军内部“进行秘密的策反工作”，“如能得到这个条件，则渡海问题就容易很多了”。1月11日，毛泽东致粟裕电，要求详细报告以下情况：“(一)你们对舟山群岛之敌有无办法进行策反工作，你们是否进行了此项工作，结果如何?(二)你们对舟山群岛进攻的准备工作做到了什么程度，船只的准备是否增加了?(三)叶飞对金门岛进攻的准备工作如何，何时可以攻金门岛?(四)你何时可到北京与聂荣臻刘亚楼同志会商?”未等收到汇报，毛泽东就迫不及待地要科瓦廖夫转告斯大林，“过三五天将完成制定冲破封锁上海战役和占领台湾岛的规划”，并由刘亚楼带来莫斯科。毛还要求斯大林同意在华苏联军事顾问和武官一同来莫斯科会商。2月4日，毛泽东又嘱咐粟裕，加强对起义的伞兵第三团的政治训练，“我们需要以这批伞兵作基础训练一个伞兵部队，作为台湾登陆作战之用”。
此时，华东军区确在积极进行准备。1950年1月，三野前敌委员会提出了年内六大任务，其中首要任务就是“解放台湾及肃清东南沿海岛屿的残敌”。随后，召开师以上政工会议，要求部队的各种工作以台湾作战为中心。同月17日，肖劲光就任海军司令，受命伊始的第一项任务就是在粟裕领导下配合三野准备渡海作战，攻占台湾。为保守秘密和不误战机，2月25日陈毅要求中央授权华东局和三野自行处理作战物资和经费调动。刘少奇第二天即答复，同意由华东局全权处理华东地区的作战物资和经费。
中共在明知海空军实力不如国民党，而苏联又不肯给予直接军事支援的情况下，仍积极备战，计划首先解决沿海岛屿问题，再进一步攻占台湾，其考虑的主要因素之一是美国对台湾的消极态度。就在杜鲁门发表台湾问题声明的同一天，即1月5日举行的军事会议上，粟裕提出：美国不可能派军队保护国民党。他强调，从外交上说，美国已承认台湾是中国的一部分，因此如果人民解放军进攻台湾，它没有理由进行干预。从政治上说，华盛顿的政策制定者如果介入中国内战的最后一次战役，就难以同英、菲、日等盟国取得一致的意见。粟裕认为，美国至少需要5年的时间才能动员起足够的军队在远东发动一场重大的军事冲突，他们不会派军队到台湾，但可能会提供飞机、大炮和坦克。在1月27日的会议上，粟裕更坚定了这一看法。粟裕的这个判断是准确的。
毛泽东访问莫斯科的消息，引起了美国的极大关注。在中国内战的最后关头，美国采取了消极观望的态度，不仅陆续撤走了在青岛和上海的军事力量，而且同意司徒雷登大使留在南京与中共接触，直到1949年底，美国对华政策仍然处于“等待尘埃落定”的摇摆之中。关于台湾问题，早在1949年3月，中央情报局就认为，假使美国无所作为，台湾最终将处于中国共产党的控制之下。到10月，则进一步指出：“没有美国的军事占领和控制，台湾将如同中国其他地区一样，很可能在1950年底为中共所控制。”这种态势迫使美国必须做出选择，或者继续观望，放弃台湾，或者出面干预，控制台湾。在中华人民共和国成立时，美国政府曾倾向于不让台湾被共产党军队所占有。在10月初通过的题为“美国关于福摩萨的立场”的国家安全委员会NSC37／8号文件中，华盛顿决策层考虑到国民党政权拥有超过1亿美元的黄金、白银和外汇储备，以及大量囤积的军用物资，认为蒋介石亟需的不是经济和军事援助。“在这种情况下，美国对台湾进一步予以援助的项目将完全可能是，使国民党领导层坚信，美国决心阻止共产党夺取台湾。”显然，华盛顿高层已明确流露出排除中共政权掌控台湾的意图，只不过杜鲁门政府尚未确定如何阻挠中共攻占台湾的具体措施。该文件只是提出，为了鼓舞国民党军队坚守台湾的信心和士气，即使目前他们尚不亟需援助，也要对其提供援助，毕竟，“美国完全有必要不仅使蒋介石大元帅而且使中美民众看清这种立场。”12月8日国民党政府迁台以后，美国对中国问题做出明确表态便成为迫在眉睫的事情了。鉴于台湾在军事上的战略地位，美国曾设想利用岛内的自治运动来达到由美国控制台湾的目的。当蒋介石从大陆撒往台湾，并且加强了对台湾的控制之后，美国设想的把台湾与大陆分离的方案看来难以实现。特别是国务卿艾奇逊秘密派往台湾考察的麦钱特汇报了台湾之行的印象后，国务院已了解到，只要蒋介石还能控制台湾，那么所谓台湾独立或对台湾实行托管等方式，都是行不通的。因为在麦钱特看来，考虑到这位最高统帅对当地政治的铁的掌控，不能实施政变。蒋介石、国民党人和台湾的命运似乎是不可分开的。1949年11月2日，杜勒斯等人制定了一份有关远东政策的文件，否定了美国以武力或托管方式控制台湾的方案。于是，问题的焦点就转变为：为了美国的战略利益，是否应该介入中国内战，支持和援助蒋介石政权。这一点，因为毛泽东作为新中国最高领导人已经前往莫斯科而显得尤为迫切。
国防部的意见是通过有限的军事援助使蒋介石政权再拖一个时期，看情况发展而定。1949年12月23日参谋长联席会议向国家安全委员会提交的一份备忘录(NSC37／9号文件)指出，为国民党在台湾的**政府制定一项适当的“指导得当、监督严密”的军事援助计划，是符合美国安全利益的。基于这一点，参联会建议立即派员调查保住台湾所需要的军事援助的性质和程度。同一天，国务院也发出一份关于台湾的政策宣传指示。这份秘密文件认为，应该利用一切宣传材料来避免如下的错误看法，即保持台湾便能拯救中国政府；美国对该岛怀有特殊兴趣或野心，想在台湾保有任何军事基地；该岛的丧失将严重损害美国的或其他**的国家的利益；美国无论如何都有责任或义务采取行动以拯救台湾。此后，在致艾奇逊的一份备忘录中，副国务卿巴特沃斯提出，针对国民党政权要求增加援助且希望美国直接卷入中国内战的做法，国务院需要十分慎重。因为一旦蒋介石失败、台湾被共产党占领，那么对美国而言，后果将非常严重，例如美国在亚洲的声誉会受到损害，将丧失对远东的主动权等等。这里，巴特沃斯的意见很明确，即不主张再同国民党政权纠缠在一起了。显然，国务院在为最终放弃台湾做舆论和政策上的准备。
12月29日，参谋长联席会议与国务院直接对话，阐述12月23日各自制定的文件所表述的立场。辩论中，参谋长联席会议认为，从军事角度看。国民党在台湾的地位比过去稳固。因此只需要相对低廉的费用，台湾便可以支撑得比美国预想的要久。这样。美国就可以对中国加强其自身政权的努力施加影响，因为只要共产党仍须与台湾抗争或夺取台湾，他们就不会向东南亚实行扩张。因此，参谋长联席会议主张，按其需要增加给台湾的军事援助并派遣军事顾问驻台。艾奇逊强烈反对这些意见。国务院认为：(1)必须承认，“共产党人事实上已控制了中国，中国被共产党人征服的原因主要不是在于武力，而是在于国民党自身的崩溃和共产党利用了中国长期孕育的土地革命”。(2)防止共产主义蔓延到东南亚国家的方法是帮助该地区的国家建立内部安全局面，帮助他们发展经济和哪怕只是有限地提高人民的生活水平。(3)即使按照参谋长联席会议的建议，增加对国民党的军事援助，无非是使台湾推迟一年陷落，但为此付出的代价是美国的威信在公开失败中再次降低，同时还会激起中国人民的仇恨情绪，并使苏联有借口在联合国控告美国与腐败的国民党沆瀣一气。而台湾对于美国的安全防务并无战略意义，因此不值得付出这样的代价。(4)中国不受苏联支配是美国“在华的一项重要资产”，美国不应“以自己代替苏联作为对中国的帝国主义威胁”。中国共产党人确实是马克思主义者，他们把苏联当作唯一的伟大盟友。但是，“我们的眼光要放远些，要从6年到12年而不要从6个月到12个月来看问题”。苏联想把中国北方的几个省分离出去的前景本身就包含了“中苏之间必然爆发冲突的种子”。
争论的结果，杜鲁门总统支持了国务院的意见。12月30日通过的国家安全委员会第48／2号文件“美国关于亚洲的立场”中规定，“美国应当通过适当的政治、心理和经济手段利用中共和苏联之间，以及中国斯大林主义者和其他分子之间的分歧，同时谨慎地避免给人以干涉的印象”。至于台湾，其“重要性并不足以采取军事行动”。“美国应尽一切努力以加强它在菲律宾、琉球群岛和日本的总体地位”。毋庸置疑，这份文件确立的政策就是不准备再干涉中国内战、不动用军队阻挠中共解放台湾。
在1950年1月5日和12日，杜鲁门和艾奇逊分别发表了声明和公开演讲，宣布将台湾排除在美国的远东防御线之外。就杜鲁门个人来讲，他不像罗斯福那样对蒋介石充满热情和希望，反而对国民党抱着一种厌恶和轻视的态度。因此，在台湾问题上，杜鲁门一直比较倾向国务院的意见。与此同时，对于军方和国会的态度，杜鲁门也不能不有所顾忌。就在1月5日声明发表的前一天，他带着这份由国务院起草的文件去征求国防部长约翰逊和参谋长联席会议主席布莱德雷的意见。他们都表示反对发表这个声明，约翰逊的意见尤其强烈。最后，尽管在艾奇逊的说服下发表了这份声明，但杜鲁门还是听从布莱德雷的意见做了两处修改：把“无意将台湾同中国分开”这句话删掉；在美国“无意在台……建立军事基地”这句话之前加上了“现在”的字样。这分明表示，美国宣布的这个政策是有条件的。看起来，一旦情况有变，美国改变对台政策是有基础的，而且已事先埋下伏笔。
远在莫斯科的斯大林非常清楚，美国领导人纷纷公开发表声明，目的就是要在中苏之间插入楔子，防止两国缔结联盟。所以，斯大林在莫斯科频频向毛泽东表示友好，不仅指示苏联驻联合国的代表退出安理会，甚至被迫接受了中方关于中苏条约有关协定的草案。2月14日，中苏友好同盟互助条约签字并公开发表。中苏既已成为同盟，艾奇逊主张的政治基础即告消失。尽管国务院依旧按照原来的方针部署在台湾的工作，然而，一项新的政策已经开始酝酿并逐渐成熟起来。
1950年4月以后，台湾形势愈加紧张。随着中国人民解放军4月占领海南岛，5月占领舟山群岛，国民党当局惶惶不可终日，美国对台湾的命运也更加关注了。国务院按原定政策准备撤离台湾。5月17日斯特朗代办从台北报告说：“我和使馆的人员都认为，台湾的命运已经注定，共产党可能在6月15日至7月底之间发动进攻”。斯特朗建议减少美国官方人员，警告所有美国公民迅速离开台湾，转移精密仪器等，并告诉国务院，他将“在6月15日之前，把所有必须转交给英国领事馆的文件准备好”，并“确定出内部和外部的撤离单位”。5月26日，国务院给斯特朗回电，同意他关于“尽早和逐步”采取有关措施以便为撤离计划的实施奠定基础的建议，并授权他秘密地与英国方面“进行完全必要的筹划”，以防万一。
军方对台湾的态度却是截然相反的，甚至有自行其是之嫌。就在艾奇逊1月12日演说后不久，参谋长联席会议即决定将过去制定的一旦发生战争不让台湾落入苏联手中的“紧急作战计划”的有效期延长到1951年底。接着，中美关系随着中共征用在华外国军营及处理美国经济合作署在华物资进一步恶化。特别值得注意的是，随着苏联原子弹爆炸成功、中华人民共和国成立和中苏同盟条约签订，美国的冷战战略发生了重大变化。1950年4月14日形成国家安全委员会第68号文件。不仅在手段上标志着遏制政策开始走向军事化，而且在地理上把遏制的范围扩大到整个欧亚大陆。文件认为，“共产党在中国的成功，加上南亚、东南亚其他地区的政治经济形势，为苏联进一步人侵这个麻烦地区提供了跳板”和“扩张的很好机会”，“远东局势进一步恶化的凶兆已经出现”。无论如何，“苏联控制欧亚大陆的潜力，在战略上和政治上都不能为美国所接受”，美国必须制止苏联的扩张，担负起保卫自由世界的任务。
应当指出，以往的研究也都注意到美国的全球战略对其对华政策的影响，只是并未深入探讨美国对华政策与NSC68号文件之间的关系。毕竟，从1949年末至1950年初，在对台政策飘忽不定之时，杜鲁门政府正在草拟NSC68号文件。该文件决定了此后美国对社会主义阵营的基本政策基调，指明了遏制对方的冷战大方向，是杜鲁门之后历届政府推行的总战略。对华政策毫无疑问要服从该文件确立的冷战大战略。尽管一些学者否认意识形态在杜鲁门政府对华政策中的核心作用⑤，然而，一个不争的事实却是，NSC68号文件明确提出，美国在世界各地均遭受苏联势力的威胁，而且全世界的共产党人都对美国的利益构成了威胁。这一点显然是针对中苏同盟条约的，其结果是认为共产主义的势力已经在欧亚大陆联成一片，于是，中共自然就被归于美国的对立面。正如一位中国学者所言，“1950年4月通过的国家安全委员会第68号文件，把美国的冷战战略全球化，将世界各地的共产党人不加区别地说成是对美国的威胁。美国官员基本排除了中国出现‘铁托主义倾向’的可能性。对新中国的敌视进一步加深”。带着浓厚的意识形态观看问题，杜鲁门政府不可避免地要迈向遏制中国新政权的不归之路，最终干涉中国内战，阻挠中共解放台湾，以防止台湾成为苏联远东战略的重要一环。
这种在对国际局势进行重新分析基础上确定的美国总体安全战略，自然影响到关于对台湾政策的考虑，特别是中苏同盟条约的签订，更使艾奇逊的对台政策感受到压力和攻击。4月25日，即中国关闭了最后一个美国在华外交代表处——美国驻上海总领事馆的那一天，杜鲁门总统签署了国家安全委员会第68号文件。作为全面遏制战略的组成部分，中央情报局展开了“积极的行动”，其主要对象之一就是中华人民共和国。4月间，参谋长联席会议对东南亚的战略形势提出看法，其中对中国在美国亚洲战略地位中的重要性的提法比以前加强了，鼓吹美国应采取“果断的”、“持续的”措施以“减少来自共产党中国的压力”，并且认为，“有证据说明中国国民党的军队有所振兴并增强了效能”。在国防部里，从4月至6月，不断有人提出各种意见书，支持参谋长联席会议的意见，主张推翻杜鲁门1月5日声明的政策，尽一切力量保住台湾。理由是情况有了新的变化，“苏联已经安全接管了共产党中国”。有建议书提出：美国的短期目标是尽量维持台湾的抵抗力量，最好超过18个月，以争取时间加强菲律宾和印尼的防务；长期目标是“永远”不让共产党得到台湾，为此要采取有深远意义的步骤，把一个“非共产党统治的台湾”与它的“非共产党邻国”联合起来，最后形成一个“非苏维埃的中国”。建议立即采取的步骤有：向台湾增派高、中级军官，立即用“援华法案”的余款为台湾购置舰只和军火，美国海军作战舰艇公开访问台湾，国务院应发表声明，解释美国政策转变的原因，并增加在台湾的外交代表。实现长期目标的措施包括：美国第七舰队进驻台湾海峡，组织军事调查团调查台湾的防务需要，设法让蒋介石下台而支持其后继者并给以充分的经济和军事援助，使日本、菲律宾或者加上越南与这个“台湾民主政府”缔结安全条约，训练**游击队并派人中国大陆等等。5月20日美国远东战区总司令麦克阿瑟告诉参谋长联席会议，如果台湾被中国共产党控制，就等于落入苏联之手，那么美国在整个太平洋周边的防线将面临崩溃。他把台湾比作“处于苏联战略理想位置上的一艘不沉的航空母舰”。布莱德雷认为这个看法很重要，要求“呈送总统亲览”。
国防部长约翰逊显然是支持这些意见的。5月25日约翰逊向杜鲁门提交了一份备忘录。这是一个有关美国转变对台政策的非常重要的文件。据布莱德雷回忆，其内容是：国家安全委员会1949年12月29日决定采取不援助中国国民党防守台湾的进一步行动。从那时以来，情况的变化已经发展到了这样的程度，以至国防部感到有责任请求杜鲁门总统再次提出这一问题，供进一步研究和斟酌。年初以来，海南岛和上海附近的沿海岛屿已落入共产党手中；共产党中国同俄国签订了一项军事条约；在过去的数天中，朝鲜形势变得十分严重。虽然台湾并非美军的重要基地，但一旦被敌对国家占领，将会严重影响美国在日本、冲绳和菲律宾的地位。台湾岛上有许多现成的机场，从那里起飞的敌机完全可以接近美国的基地和交通线。国防部12月曾建议命令麦克阿瑟向台湾派出一个调查组，以掌握关于如何防止台湾落人敌对国家手中的第一手材料。约翰逊并再次建议杜鲁门总统采取这一行动，参谋长联席会议和麦克阿瑟将军对此也表示赞同。6月9日，约翰逊甚至要求参谋长联席会议考虑出动美国军队阻止对台湾的进攻这样一个十分敏感的问题。
与此同时，刚刚出任国务院顾问的杜勒斯也提出了改变对台政策的问题。作为共和党外交政策主要发言人的杜勒斯进入国务院，肯定给艾奇逊带来了不少麻烦。5月18日，杜勒斯向国务院提交了一份备忘录。备忘录认为，由于共产党控制了中国，而中国又与苏联结盟，世界力量均衡的局面已被打破，并且朝着有利于苏联而不利于美国的方向倾斜。在这种情况下，如果美国的行为仍表现出允许那些未确定地区，即美洲和北大西洋公约国以外的地区，落入苏联之手的倾向，那么，在类似日本、菲律宾、印度尼西亚这样具有丰富自然资源的地区，美国就将遇到一系列重大的灾难，甚至中东石油地区也将处于危机之中。为了防止这种灾难发生，美国应该迅速采取一种能够显示信心和决心的全新与强硬的立场。杜勒斯认为，在台湾采取这一立场是最有利的，他说：“如果美国宣布要使台湾保持中立，既不容许它被共产党占领，也不容许它被用作对抗中国大陆的军事基地，那么，我们就一定能够使这一决策坚持下去，除非苏联发动公开的战争。”
事实上，在杜勒斯提出转变对台政策的建议之前，在国务院极力主张支持台湾免遭共产党进攻的是负责远东事务的助理国务卿迪安·腊斯克。他在1950年4－6月之间采取了一系列行动，促使美国加快转变对台政策的步伐，并且与军方的举措互为呼应。早在4月中旬，腊斯克便通过援引中央情报局的对华情报评估报告，企图影响国务卿的对台政策。在致艾奇逊的一份备忘录中，他提醒国务卿注意中情局4月10日的最新情报评估备忘录：虽然中共在1950年底之前具备占领台湾的能力，且很可能会这么做，但是最新的情报表明，国民党的状况已经得到某些改善，因而不能完全肯定预料的事情一定就会发生。关于这一点，腊斯克特意强调中情局情报评估的结论：尽管台湾完全有可能在1950年底之前被中共军队所攻占，但是也不能排除国民党政权将会在该岛存在更长一段时间的可能性。紧接着在4月26日，腊斯克再向艾奇逊递交一份备忘录，要求国务卿关注美国外交人员从香港和台北发回的建议：美国应当采取措施援助国民党政府，保住其剩余的军队，以便分散中共在东南亚的军事力量，从而赢得时间增强在东南亚的防御，因为可以预见在中共攻占台湾之后，将会对东南亚施加全部的压力，美国若想保住越南一泰国一缅甸一线将会付出重大代价，而且实现该目标也将变得更加困难。此外，他还于5月25日前往五角大楼，在国防部军事援助局局长办公室与助理国防部长詹姆斯·伯恩斯以及该局局长莱曼·莱姆尼策共同举行了一次国务院一国防部联席会议，专门讨论台湾问题。经会商，他们一致认为，美国应当在现存政策范围内采取一切措施向台湾的国民党政府提供军事援助，其中国务院应当授权并使台湾的国民党政府获得在美国购买军事设备的出口许可证，国防部要尽其所能，保证提供给国民党政府的装备是防守台湾所必需的物资，同时这两部门还确认，美国现有政策允许强化秘密行动，以支持台湾抵抗中共的进攻，并且国务院要请求总统发放用于此项行动所需的资金。这之后不到一个星期，5月30日，腊斯克又和国务院的一些高级官员开会讨论如何制定对台湾的新政策。与会者全都同意，腊斯克应当与国务卿会谈，协商拟定一个计划，要求蒋介石接受联合国对台湾的托管，而且在实现台湾托管之前，由美国海军保护台湾不遭受中共军队的进攻。翌日，腊斯克便提交了一份关于东亚新政策的详细报告，融入了前一段时间频频开会所获得的相关意见。腊斯克认为，中苏条约的签订证明美国1月份宣布的台湾政策已经失败，现在必须采取新政策，即美国用武力保护台湾，使台湾中立化。关于台湾，腊斯克制定的纲领是，首先让蒋介石“退休”，然后对台湾实行托管，继而派第七舰队进驻台湾海峡。腊斯克甚至拟写了一篇演讲稿以备总统发表，其内容与朝鲜战争爆发后杜鲁门6月27日的声明十分接近。显然，腊斯克的所有行动都指向一个目的：干涉中国内战，阻挠中国人民解放军攻占台湾。为了确保实现该目的，腊斯克甚至于6月初向艾奇逊提议，在联合国成立一个专门委员会来研究台湾问题，并向安理会提交可供选择的解决方案：在此期间，安理会将向国共两党呼吁在台湾和大陆之间停止战事。美国只是在当前政策许可的范围内支援国民党政权。如果苏联否决创建该委员会，或者，如果共产党军队试图挫败联合国的倡议或进攻相邻的国家，那么，美国将考虑采取军事措施。
毋庸置疑，到6月上旬，美国对台政策的转变已渐成趋势，以至6月12日杜勒斯就告诉蒋介石在华盛顿的代表顾维钧：国务院对台湾的态度近来有所好转，他认为存在着重新考虑对台湾提供军援的可能性。
这样，艾奇逊的主张不仅在外部受到国防部、参谋长联席会议的反对，而且在国务院内部也由于杜勒斯和腊斯克联手而受到排斥。与此同时，艾奇逊还受到国会共和党议员的指责，特别是麦卡锡主义兴起后，国务院的对华政策被认为是“失去中国”的主要原因。就在这时，以**著称的麦克阿瑟又向艾奇逊的台湾政策开了一枪。6月14日麦克阿瑟在一份给参谋长联席会议的备忘录中说，台湾是美国从阿留申群岛至菲律宾的远东防线中极为重要的一环。如果发生战争，美国能否守住防线，很大程度上取决于台湾是否在友好或中立政权手中。麦克阿瑟再次将台湾比作不沉的航空母舰，认为台湾的归属问题应重新考虑，台湾的最终命运取决于美国，美国应采取断然措施，不让台湾落入共产党手中。麦克阿瑟把这份被称作“保台意见书”的备忘录交给了来东京访问的约翰逊和布莱德雷，并与他们进行了讨论。布莱德雷认为，“在援台问题上，这一文件比参谋长联席会议以往的文件提出的论据更为有力”。于是，约翰逊和布莱德雷一致决定，这份文件应呈交总统，并以参谋长联席会议的名义提出建议，美国应改变不插手台湾的政策，向国民党提供援助。6月24日，即朝鲜战争爆发前一天，约翰逊和布莱德雷带着这份“保台意见书”离开东京回国。
更有甚者，在白宫讨论之前，美国对台湾的新政策已见诸报端，传言“对台政策正在转变”。6月25日《纽约先驱论坛报》的一则消息透露：据盟军最高统帅部的意见，如果美国对台湾问题采取坚决立场，“将有90％的把握阻止共产党对该岛的侵略，因为中国人自己并没有准备与美国的军事力量发生冲突”。如果美国发表一个措辞强硬的公开声明，指出台湾的归属必须等待对日和约签订后才能确定，并向台湾派遣军事代表团，提供军事援助，“共产党人可能甚至不敢发动对台湾的攻击”。报道还说：有官员认为，只要出现一艘航空母舰，“就必然会使共产党人在未来很长时间内不敢发动对台湾的攻击”。
综上所述，中苏同盟条约签订以后，特别是到6月，美国对台湾的政策已经完全转向，甚至还提出了可供选择的具体建议。一旦合适的机会和条件出现，新的方针和政策就会应运而生。这个机会和条件可能是毛泽东攻打台湾，可能是金日成进攻南朝鲜，也可能是中共军队越过边界支援越共对法作战。实际情况是，6月25日爆发了朝鲜战争。
三、策划朝鲜战争与苏联对华援助的限度
自朝鲜半岛1948年分裂为两个相互对立的国家以后，南北双方都试图通过武力实现民族的统一。不过，美国和苏联当时都无意在亚洲出现双方直接冲突的局面，因此，对他们的代理人均采取了限制和压抑的措施。然而，1950年1月底，莫斯科突然改变了主意。
面对毛泽东的坚决态度和美国试图分裂中苏的阴谋，斯大林被迫于1月28日接受了中方提出的关于中长铁路、大连和旅顺港协定草案。其结果，意味着斯大林所谋划的以太平洋出海口和不冻港为核心的战后苏联远东战略，不到两年后就将不复存在。为了保证苏联在亚洲的战略利益，以朝鲜半岛南部的港口取代旅顺港，1月30日，斯大林做出了一个重大决定：同意金日成对朝鲜南方采取军事行动，并召他来莫斯科密谈。在4月10－25日的秘密会谈中，斯大林与金日成详细讨论并最终批准了发动战争的计划。莫斯科的决定不仅改变了朝鲜半岛的命运，电对中共进攻台湾的计划产生了重要影响。
此前，为了阻止北朝鲜挑起武装冲突，苏联一直限制对金日成的武器供应。现在情况不一样了，苏联的武器装备开始大规模地运往朝鲜半岛。2月7日，金日成提出再组建3个步兵师，以便把军队总数增加到10个师，并要求把苏联政府将于1951年提供的贷款用于1950年，为计划组建的3个步兵师购买苏联装备。对此，莫斯科立即答复，完全满足金日成的要求。同时，为了加强朝鲜人民军的组织和指挥能力，莫斯科还任命瓦西里耶夫中将为朝鲜人民军军事总顾问，以替代自苏联从朝鲜撤军后兼任这一职务的苏联大使什特科夫。此后，苏联便开始大规模向朝鲜提供武器装备。3月9日，朝鲜照会苏联，“为了给人民军补充装备、弹药和技术器材并加强人民军，请苏联政府于1950年按照以前提交苏联政府的申请单向朝鲜提供1.2－1.3亿卢布的军事技术装备”，朝鲜则相应地保证向苏联提供价值1.33亿卢布的黄金、白银和钼精矿。随后，金日成提供了所需武器装备的详细清单，其中包括45毫米反坦克炮144门、76毫米加农炮36门、76毫米高炮72门、CY－76自行火炮68门、82毫米迫击炮267门、120毫米迫击炮54门、122毫米榴弹炮36门以及大量的弹药和军用器材。莫斯科答复，同意朝鲜提前使用1951年的贷款购置武器装备。斯大林还亲自致电金日成，对于“朝鲜人民军所需装备、弹药和技术器材”，苏联政府决定“完全满足您的这一请求”。5月，苏联又答应立即向朝鲜运送汽油15000吨。总之，俄国档案文献显示，斯大林对北朝鲜的军事援助是有求必应。与此同时，对于已经答应向中国提供的武器装备却迟迟不能交货。
3月2日，周恩来代毛泽东起草的一封电报称：关于海军和空军在苏联的装备定货，均分两年交付，空军新增加的两队轰炸机和一队驱逐机的定货则推迟至1951年1月交货。3月22日周恩来致电苏联国防部长布尔加宁，感谢苏联政府准备按照军事定货单向中国提供空军和海军所需的顾问人员及器材。周告知，中方打算在1950年内购入绝大部分的海军和空军器材，“因为只有大部分器材都在本(年>度到达中国，才能使台湾战役的准备来得及”。周还谈到，中方决定将各航校预定于4月毕业的84名飞行员“立即编成航空部队，并准备参加定海作战”，故要求苏方将此前定购的60架驱逐机和24架轰炸机及全部弹药提前交付，于5月1日前运至满州里。这两个文件表明，此时中共已决定将攻占台湾推迟到1951年。与此同时，毛泽东也在考虑和平解决台湾问题的途径。3月11日毛致电西北军政委员会副主席张治中指出：“先生现正从事之工作极为重要，尚希刻意经营，借收成效。”
到3月底，中共确定了“先打定海、再打金门的方针”。此后，周恩来更加抓紧催要苏联的装备。在4月13日给布尔加宁的两封电报中，周恩来再次强调所有军事定货务必保证按时交付，所请军事顾问亦请同时派来。为了说明事情紧急，周恩来明确告诉苏联政府，中国人民革命军事委员会已经预定在1950年发动两次战役，即6月夺取舟山群岛，8月夺取金门岛。除上电所说84架飞机可推迟至5月中以前交付外，周要求1950年12月再交付312架飞机，1951年2月再交付190架飞机。周恩来还通报说，为了参加对台湾作战，中国决定在1951年春夏组建鱼雷快艇队、扫雷艇队、护航舰队、水鱼雷航空团和三个海岸炮团。周一再强调，“上面所列举的这些东西，为进行登陆作战所十分需要”；由于中国的海军力量薄弱，推迟了解放沿海诸岛的战役；“台湾战役要求我们需有强大和很好的海军舰队，方能有把握渡过海峡，保证数十万军队的登陆和保障海上运输的安全”，因此，要求所有定货“在我们所要求的时间内取得之”。4月14日周恩来电称，空军定货还要增加。至此，中国要求苏联提供的空军和海军定货1950年共8800万美元，1951年4500万美元，加上新增货单，约为1亿美元。这些武器装备，将用于1950年夏季的舟山群岛战役、金门战役和1951年夏季以后的台湾战役。
5月6日，周恩来致电驻苏大使王稼祥，要求其催促苏方履约。为了尽快建立空军，中国需要大量的军事顾问。2月15日毛泽东致函斯大林，请派205名军事顾问，其中164名为航校教官，41名为空军陆战师顾问。2月21日毛泽东又致函斯大林，要求增加12名空军司令部所需顾问和气象专家。然而，这批已经苏联军事部审查过的顾问却迟迟不来中国。此外，2月11日毛泽东为航校训练定购的一批弹药，直到射击训练时间临近，仍未见到货。周恩来“等得着急”，指令王稼祥“催其迅速发来，否则将耽误教育计划完成，影响作战”。显然是因为苏方对不断增加的定货表示疑问，周恩来在电报中解释说：在最近送去的新定货单中，“第一方案所需弹药，是准备定海战役用的，第二方案所需弹药是准备金门战役用的。第三方案所需弹药是准备台湾战役用的，因此并不重复。”
到5月中旬，预定的定海战役即将开始，而海空军的定货还未到来。5月13日周恩来再次致电布尔加宁：为夺取舟山群岛，陆军的准备工作可于6月中全部完毕，而“空军及海军的准备工作，则完全依据于向苏联定购的空、海军器材何时到达为转移”。考虑到8月雨季和台风将至，且武器装备到货后试验和练习尚需时日，战役的发动时间最迟不能晚于7月中旬，所以，周恩来要求所有定货和聘请的顾问应“加速起运和派出，并使其能在本年5月底以前到达上海地区”，“否则仍然不可能开始战役行动”。所幸的是，5月13日，驻守舟山群岛的国民党军队开始主动撤退，19日解放军占领了舟山群岛。然而，定海不战而胜的结局并未使中共领导人感到高兴和宽心，因为此时他们隐约猜测到莫斯科一再推迟交付海军和空军定货的原因。
中苏在朝鲜问题上的立场本来是一致的，所以斯大林在没有同金日成商谈及确定要采取军事行动之前，并不想让毛泽东事前得知这一情况。在通知金日成来莫斯科商议的电报发出后不久，2月2日，斯大林又向什特科夫发出了一个补充指示：“向金日成同志解释，在目前情况下，他想和我讨论的这个问题应该始终是机密的。不应该把它告诉其他任何北朝鲜领导人和中国同志。”不过，当他与金日成确定了将发动一场战争后，就无论如何不能瞒着毛泽东了，不仅要将情况向北京通报，而且还必须征得毛泽东的同意。5月3日，斯大林先向毛透露了一点消息：“朝鲜同志来过我们这里。同他们会谈的结果，将于日内向您专门通报。”但斯大林并没有再向毛通报，而是催促金日成去北京说明情况。5月13日，金日成秘密来到北京，声称斯大林已经同意了他解放朝鲜南方的军事计划。毛泽东对此表示怀疑，因为在他访问莫斯科期间，斯大林并没有提出不同看法。于是，谈判中断，周恩来连夜召见苏联大使，请莫斯科对此事予以确认。第二天，斯大林回电说，由于国际形势发生变化，他已经同意了金日成的计划。但如果中国不同意，这个问题可以重新讨论，最后的决定必须由中国和朝鲜自己做出。接到斯大林的电报后，毛泽东只得表示同意莫斯科和平壤的共同意见。毛说，他本来想让朝鲜人在中共占领了台湾以后再进攻南方，以便给予朝鲜充分的援助。但既然金日成决定现在就进攻，而这又是中朝共同的事业，那么他表示同意，并愿意提供帮助。毛泽东建议朝鲜人民军要速战速决，不要贪图占领大城市，而要集中力量歼灭敌人的有生力量。如果美国人参战，中国将会派自己的军队帮助朝鲜，而且现在就可以向中朝边境调去军队。金日成认为，美国人在远东并未做好战争准备，既然他们没有干涉中国的内战，也就不会在朝鲜采取行动。金日成对中国的建议表示感谢，但没有接受，并一再保证朝鲜人民军能够依靠自己的力量解决朝鲜问题。
得知朝鲜即将发生战事的情况后，毛泽东明显加快了攻打台湾的准备工作。5月17日，第三野战军前敌委员会下达了《保证攻台作战胜利的几个意见》，确定部队转入渡海登陆作战准备。海军和空军部队也全力进行人员培训、部队组建和装备购置工作。根据华东军区颁发的训练大纲：1950年7月至1951年3月，各军兵种部队分别训练；1951年4月至5月，进行陆海空协同登陆进攻合练，然后三军协同解放台湾。周恩来则继续催促苏联尽快交付早已答应的供货。5月23日周电告中国驻苏使馆，“我们预定新组成的一个驱逐团一个轰炸团，本月底集中南京开始整训，另一个驱逐团集中徐州，请通知苏方轰炸机经齐齐哈尔、哈尔滨、沈阳、徐州飞到南京”。又说：“请催促苏方迅速将航校使用的教育用品和参考材料送来，这些东西，去年8月间华西列夫斯基元帅曾当面答应亚楼，今年2月间布尔加宁又曾当面答应我，但至今仍未送来，而航空学校急于使用。”
此时，不仅莫斯科的援助迟迟不能到来，中共一直寄予期望的对国民党军队进行策反或在台湾组织暴动的计划也彻底失败了。在台湾担负策反和组织暴动任务的是1946年4月成立的隶属于华东局的中共台湾省工作委员会。5月13日，国民政府国防部总政治部主任蒋经国宣布，中共在台湾的秘密组织已全部瘫痪。这一过程大致分为三个阶段：国防部保密局1949年9月破获了中共台湾省委主办的《光明报》及基隆市工委案，11月在高雄破获了中共台湾南部工委案，1950年1月开始侦破中共台湾省工作委员会案。至5月，省委书记蔡孝乾及组织部长、宣传部长和武装部长等人悉数被捕。蔡孝乾等人被捕后很快变节，宣告台湾省工委及全省党组织解散，并登报号召党员自首。至此，除省委机关被破坏外，基隆、台北、台中、台南、高雄等地的工委亦均被摧毁，各地支部及小组被破坏者达80余个。这一消息犹如雪上加霜，攻占台湾只能依靠中共自身的军事力量了。
6月上旬，粟裕在北京参加中共七届三中全会期间，向中央汇报了攻台作战的基本设想。考虑到台湾战役的重要性，他建议中央军委直接指挥攻台作战。毛泽东出于对粟裕的信任，明确指示：攻台战役，仍由粟裕负责指挥。随着国民党军队从海南岛和舟山群岛撤退，台湾防守兵力增强，解放军准备攻台的兵力电不断有所加强。从最初的8个军，增加到1949年底的12个军，至1950年6月，已增至16个军。6月23日，粟裕向毛泽东报告了攻台作战准备情况和作战方案，并提出：除酌量给海军补充一些必要的舰船外，请统筹建造大量渡海运输舰艇，并将华东、华南、华北(包括东北)现有船只，分别编为3个运输舰队，平时担任运输任务，战时用于渡海作战；为补助海军不足和发挥陆军威力，应加强海军航空队，为空降兵配备足够的运输机；造500门无坐力炮，以补助海军炮火之不足；请军委将全军战车及战防炮统一集中训练，以对付敌人坦克的反击；建议伞兵部队扩编到25万人。鉴于“攻台作战关系太大”。粟裕再次请求军委直接主持或请刘伯承、林彪其中一人主持攻台战役。
在中共积极准备攻打台湾战役的同时，金日成也在加紧进攻南方的战役，而且在莫斯科的大力帮助下，其进展更快。就在粟裕拿出台湾战役的作战方案后两天，朝鲜战争爆发了。战争就像一剂强心针，催动了白宫的全身细胞。布莱德雷于6月26日向杜鲁门提出：“韩国、日本、琉球、台湾、菲律宾和东南亚，都是同一个问题的不同部分”，它们的地位“相互依赖”，美国“急需一个互相配合的全面的远东政策”。于是，在决定直接干预朝鲜战争的同时，几天前设想的援助台湾计划也得到了实施。6月27日杜鲁门一纸宣言抛出了“台湾地位未定”论，而美国海军第七舰队则借机进驻台湾海峡。②或许“中立台海”的表述说明，杜鲁门个人此时还没有下决心真正去保卫台湾。不过在中共领导人看来，美国的对华政策已经出现了根本转变。
美国的举动彻底中断了中共解放台湾的战役。尽管美国国务院的报告仍认为中共具有攻占台湾的能力，并且可能提前采取行动。7月初中共中央决定组成东北边防军，并调粟裕出任司令员兼政委。主帅调离，无疑说明台湾战役已退出中共领导人的议事日程。7月中旬粟裕向攻台作战部队传达了中央指示，推迟进攻台湾。7月18日，毛泽东批准了空军司令员刘亚楼关于将原驻南京的6个空军团调往东北部署的报告。8月11日，经中共中央批准，第三野战军前敌委员会建制撤销。8月26日周恩来在东北边防军准备工作会议上宣布：“推迟解放台湾”。此后，“解放台湾”就只是一句鼓动人心的宣传口号了。
简短的结论
通过对中共进攻台湾战役决策过程的考察可以看出，中共关于台湾战役的设想前后发生了三次变化。最初的想法比较简单，没有看到远距离跨海作战与陆地作战的区别，1949年夏天的计划是一年后攻占台湾，毛泽东甚至一度考虑在1949年冬季占领台湾；金门、登步岛作战的失利，令中共领导人对渡海作战有了新的认识，于是在1949年底决定分两步走，先解决沿海诸岛问题，同时为攻台做准备，进攻时间推迟到1950年9－10月；1950年3－4月确定的计划是，金门战役推迟到8月开始，而攻打台湾则延至1951年夏。至于攻占台湾的方式，除了积极进行军事准备外，依照内战中的经验，中共在很大程度上寄希望于在国民党军队内部进行策反工作，同时，也考虑利用空降兵在岛内发动起义。不过，最基本的问题还是如何加强自身的海空军力量。
通过对攻台决策过程的考察还可以看出，影响和改变中共决策的主要有三个因素，即国民党军队的抵抗能力、苏联对中共进攻台湾的援助力度以及美国对援助蒋介石防守台湾的政策取向。
国共内战胜败如何，最基本的问题当然是双方军事实力的对比。台湾战役不同于内战中其他战役，其特点在于必须远距离跨海作战，所以海空军的力量如何具有决定性意义。在这方面，中共处于明显劣势。尽管到1950年6月中共已经在福建集结了16个军的兵力，但海空军的准备仍显不足。别的不讲，仅运输部队和装备的船只，就是一道难以逾越的关卡。粟裕在1950年1月的报告中指出，按攻台作战50万人和装备总重13.54万吨计算，需要船只76万吨，即千吨以上船只575艘，第一梯队如以6万人计，另需登陆艇2000只。如此大量的船只在短期内是难以解决的。事实上，直到朝鲜战争爆发时，攻台运输船的问题仍未得到解决。还有毛泽东曾寄予很大希望的空降兵部队，虽于1950年2月定购了降落伞300具，苏联又派来41名顾问，4月开始筹备，但直到9月17日才正式成立。正是考虑到这些因素，粟裕在6月23日曾提出：“攻台作战如无绝对把握，不仅不应轻易发起，而且宁愿再推迟一些时间。”显然，如果没有苏联的大力援助，中共在相当一段时间内是不可能取得海空军优势的。
莫斯科的态度十分明确，苏联不会直接协助中共攻占台湾，但可以在加强海空军实力方面提供援助。这种援助在1949年下半年力度很大，如果确实按照双方商定的计划执行，中共军队在1950年的海空军实力将得到大大加强。但是，1950年初中苏条约谈判的结果影响了斯大林对中共的援助进度。一方面是毛泽东坚持收回苏联在东北的特权，引起斯大林对中共的不满和疑虑，一方面是为了维持战后苏联在远东的战略利益，斯大林决定同意北朝鲜先采取军事行动，其结果是莫斯科大大减缓和压缩了对中共的军事援助。所以，中苏同盟条约的签订，虽然在战略上对中国的安全和中共政权的巩固起到了保障作用，但是也在很大程度上限制和阻碍了中共攻打台湾战役的进程。
然而，中苏同盟条约更大的影响是迫使美国改变了对华政策。如果美国继续坚持1949年底形成的放弃台湾的政策，中共在苏联的帮助下还是有可能迅速提高军事实力，完成其攻占台湾计划的。白宫内部关于对台政策的争论表明，美国关注的核心问题是中国会否与苏联结盟而成为莫斯科的附庸，中苏同盟的建立使美国人抛弃了一切幻想，剩下的只有一条路，即支持蒋介石，保护台湾不被中共攻占。朝鲜战争的爆发不过为白宫宣布其已经确定的“台湾地位未定论”和直接出面干预中国内战提供了机会和借口。如此，朝鲜战争便成为压垮骆驼的最后一根稻草。即使金日成没有发动对南朝鲜的进攻，只要中共打响台湾战役，美国同样会宣布其新政策，而绝不会让中共的军队踏上台湾岛。所以，真正阻止中共占领台湾的不是第七舰队，而是中苏同盟条约。
应该说，如果没有朝鲜战争，中共攻占金门的战役是完全可能成功的。其一，蒋幕僚中主张放弃金门、固守台湾者大有人在；国民党金门区专门研究小组认为金门“兵力益形单薄”，“防戍任务难钜”，而中共如集中进金，在海军方面“即有压倒之优势”，空军方面则因地利“已占先制”；金门士气不振，人心浮动，谣言四起，守军主将胡琏多有怨言，无心恋战，认为“十八军已成离群孤雁，精神远不如前”。特别是蒋介石本人，甚至在朝鲜战争爆发后，仍一度坚持主张放弃金门，撤守台湾。其二，粟裕认真吸取教训，精心制定作战计划，他所担心的是金门守军如海南、舟山一样突然撤离，遂命令部队“如发现敌确有撤退行动，则应适时发起攻击，以期截歼敌人一部或大部”；“如敌人尚无撤退意图”，则不应轻易发起攻击，“争取在我有计划的攻击下，歼灭敌人于金门”。其作战方案仍以陆军(4个军)独立进攻金门，组织机帆船、火力船护航，争取于年底完成作战任务。其三，金门的行政区划属福建省而非台湾省，美国欲用兵干预缺乏法理基础，出师无名，且在军事上亦不占优势。故杜鲁门6月27日的声明只提到台湾，而没有涉及沿海岛屿。美国第七舰队预定的作战计划，也不包括金门等沿海岛屿在内。
然而，中共要通过武力攻占台湾却绝无可能。面对国民党军队的海空优势，中共若不与苏联结盟，则在短期内无力攻台，若为得到苏联援助而与莫斯科结盟，则必然引起美国的政策转变，而使蒋介石得到来自华盛顿的更大援助。由此看来，在中苏关系、苏美关系、美台关系相互交错和影响的冷战格局中，武力攻占台湾对中共来说是一个无法解开的死结。
