促进农民增收是时隔18年后中央再次作出关于农业和农村工作一号文件的关键词。对于农民增收，中央高度重视、学者共同关注、农民强烈渴望。从学理上说，农民增收是一种价值目标，而如何建立确保农民增收的长效机制，从而从根本上解决长期困惑人们的农民问题，就迫切需要国人进行理性的思考和认真的回答。我们认为关键是要构建一个不因领导人改变而改变，不因领导人注意力改变而改变的制度环境。?

新制度经济学强调制度因素对人的行为、资源配置和经济增长的重大影响，认为制度是经济增长的决定性因素。建国以来，我们不是没有制度设计和制度安排，问题是，在当时特殊的历史条件下，我国人为造就了罕见的制度国情：城乡分离的二元社会结构。这种在计划经济条件下形成的歧视农民的二元社会结构，严重束缚着每个农民自由而全面的发展。改革开放以来在由计划经济向市场经济转变过程中，一系列在计划经济条件下出台的着眼于维护计划经济体制的法律制度不仅没有得到及时全面的清理、修正或废除，相反却在起着重大的作用。这在社会转型过程中就产生了这样一种人为扭曲的奇观：从事着农业这种比较效益低下的弱势农民却被重重旧制度之绳捆绑着去与不受约束的强势集团在市场经济的大潮中不平等地“博弈”。很显然，这种游戏规则是不公正的。

从理论上说，基层政府与中央政权的执政理念和执政目标是一致的。但在改革开放和实行市场经济条件下，基层政府在服从中央政权的大前提下却存在着广泛的自身利益诉求。“上有政策、下有对策”，正是这种中央政权与基层政府行政差异性磨擦的生动描述。在公共选择理论看来，政府同样是由“经济人”组成的，在缺乏有效约束和职能未能根本转变的大背景下，成为利益主体的基层政府就可能滑向满足自身利益最大化的偏好。基层政府的这种逐利偏好，必然带来两个严重后果，一是侵害广大农民的切身利益，二是损害中央政权的为民形象。?

市场经济客观上要求市场主体地位一律平等，呼唤政府职能的公共性和公共权力的有限性、制约性。促进农民增收是为了“做大蛋糕”，而以为只要把“蛋糕做大”就可以高枕无忧的话，这未免过于简单乐观。一方面，在传统的歧视性制度安排中，面对市场经济的激烈竞争，农民能否把“蛋糕”持续“做大”就是一个大问题；另一方面，如果农民不能平等地参与制定游戏规则，不能掌握

“切蛋糕的刀”，那么即使“蛋糕做大”了，也不能保证农民充裕地享有“蛋糕”。现在是建国以来我国农副产品生产和供给最丰富的时期，可按国内和国际两个标准计算，生产这些丰富的农副产品的中国农民的贫困人口却分别还有2820万人和8800万人之巨。退一步说，即使农民分得一大块“蛋糕”，而不公平、非正义的制度安排却要迫使农民拿出更多的“蛋糕”才能支付就学和就医等生存保障和发展的需要，那么农民仍然会在物质贫困和精神沮丧的夹击中艰难地求生。?

因而，在当前构建农民增收的制度环境尤为紧要。我们认为在构建制度环境上必然从两个层面入手，第一是从宪法层面入手给农民以平等的公民地位，保障农民的基本权利和自由。在计划经济条件下出台的歧视农民的政策法律制度具有明显的违宪性质，严重地损害了农民的正当权益，必须尽快予以清理和废除。在促进农民增收过程中，要勇于制度创新，真正做到坚决革除一切束缚农民自由而全面发展的体制性弊端，尽快改变城乡二元结构，统筹城乡经济社会发展。同时必须从严约束公共权力、防止公权滥用，实现政府职能向提供公共物品的根本性转变。第二是从政策层面入手实行工业反哺农业、政府补贴农民。农业是一种比较效益较低的弱

质产业，发达国家无一例外地实行对农业进行特别扶持和对农民进行直接补贴的优惠政策。建国以来，我国却逆向选择“挖农补工

”战略，这是“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的重要根源。加入WTO后，我们要充分利用WTO的相关条款加大对农业的支持力度，实行对农民的直接补贴。现在我国已进入工业化中期阶段，工业反哺农业的历史条件已经完全成熟。令人欣慰的是，被称作“含金量高”的中央一号文件在这方面迈出了实质性步伐，充分体现了新一届中央领导集体新民本主义的执政理念和施政风格。?

构建公正、有序、可持续的制度环境，就是要立党为公、执政为民，就是以民为本，树立宪法的至上权威，依法治国，建设现代法治国家。??