内容提要
本文认为，转型期中国农村政治结构的变迁过程，是在现代化背景下国家主导乡村社会的制度变迁过程，其显著特征和标志是，城市政治社会对农村社会的侵入即国家行政权力的下沉；但是，国家对乡村社会的这种主导作用是有限度的，要受到乡村利益结构及国家能力、乡村传统、现代化及民主化等多种因素的制约。在这种有限主导的政治模式中，乡村政治发展的基本逻辑是，随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域，乡村社会将最终完成从身份到契约的过渡，并实现从传统专制的家族社会向现代民主的个体社会转型。
关键词
政治结构；乡村传统；国家能力；有限主导
一、需要回答的问题
目前，中国农村村民自治受到了学术界乃至国际社会的普遍关注并形成了两种完全相左的观点。支持者认为，村民自治是中国政治体制改革最深入的一个领域，它作为基层直接民主的有效形式，从根本上改变了中国社会普遍存在的自上而下的授权方式，将一种自下而上的农村社会公共权力产生的方式用制度确定下来，体现了法治和民主精神，是现阶段我国民主政治建设的起点和突破口。特别是，由于中国80%左右的人口在农村，农村的稳定发展，是整个经济发展和社会稳定的基础，村民自治这一制度化的农村社会政治秩序具有特别的历史使命，将影响中国社会现代化的历史进程。 反对者则指出，尽管在乡村社会的结构转型时期有对民主政治的需求，但由于乡村政治应该是全社会民主政治的有机组成部分，特别是乡村改革应是全社会政治变革的最后一个环节，乡村社会很难产生推动全社会政治变革的力量，因此，村民自治不是民主政治的起点，而只是一场发展后果尚难以预料的乡村政治动员令。 为加强村一级组织调控作用，从目前乡村变化了的生活方式看，应以现代国家行政分权思想替代自治理念。其政策性主张就是将社会体制的下线伸入到村， 实行“乡治、村政、社有”。
可以说，这两种完全对立的学术观点，表面上是围绕村民自治这一制度安排展开的，争论的焦点却是，在现代化背景下，中国需要什么样的乡村治理模式？而更深层次的问题则是，民主制度在中国乡土社会是否具有生成的资源。
为回答这些问题，1999年5月至2001年2月，我怀着对革命先辈的崇敬之情，沿着毛泽东当年进行湖南农民运动考察之路，进行了为期一年多的农村社会调查 。本文是在对湖南的湘潭、湘乡、衡山、醴陵、长沙五县（以下简称五县）近代以来乡村治理方式演变和权力结构的变迁进行考察和研究的基础上，试图从政治社会学和政治人类学的角度，来理解转型期中国农村政治发展的过程和特征。
二、清末：县政乡治和乡村控制
清末，五县在县境内均分设官治与自治两大体制。官治体制以知县为核心，各县按清制都设有知县衙门，为最基层的政权组织。知县衙门的首脑为知县（正七品），总揽全县行政权和司法权。五县均设县丞（正八品）1名，主管粮草、税赋；主簿1名，（正九品）主管户籍、缉捕；教谕1名（正八品），主持县学。湘乡还设有驻防把总（正七品）。这些官吏均由朝廷任命。在知县公署大都设吏、户、礼、兵、刑、工、仓、库、课程、户税、承发等主管具体的事务。
五县在县以下建立的正式制度是保甲制，但在具体的区划设置和名称上多有不同。衡山县在康熙43年（ 1704年）将原6乡16都（里）1坊改17个字号，字下共设4 3 7个区，每个字号设团总1人，每区设保正1人。长沙县在道光24年（1844）设10都、4坊、1厢。坊厢下设甲。湘潭县在光绪12年（1886）划为21都，都设都总，主管行政；都团总，管军事、治安。都下设10保，保有保正；保下设甲，甲设团正，甲下分境区（后改为牌），全县共计607境，境有境长。 醴陵县康熙21年（1682年）设东南西北4乡，乡下设30都，都下设108境。湘乡在康熙三十五年（1696）将全县划成12个乡，乡以下划分为44个都和3个坊，都以下分区，区以下分牌。尽管各县在县以下体制的名称和设置上区别较大，但相对皇权来说，这种保甲体制是用“一地方之人，在一地方区域以内，依国家法律所规定，本地方公共之意志，处理一地方公共之事务” ，具有地方自治性质。
也就是说，1840年至1911年，在中国逐渐沦为半殖民地和半封建社会的历史过程中，五县县政作为清王朝最基层政权却保持着相对稳定状态，国家行政权力的边陲是县级，县以下实行自治。这种官治和自治的范围即国家与社会的边界相对清晰，且基本上没有发生什么变化。这一历史现象与国家激变形成了十分鲜明的对比。那么，为什么在传统社会皇权政治没有渗透到乡村社会呢？
对此类问题，学界多有论述，且一般都从两个方面来加以剖析：一方面，在村社共同体内部，宗法关系下的道德压力和宗教压力通常足以约束机会主义行为，不需要也不会有皇权政治。另一方面则是包含有政治技术、政治机构在内的皇权政治若抵达村社共同体内部，成本实在太高，传统社会的任何一个政权都负担不起。 但是，如果深究，问题并不如此简单。具体来说，我们可以从如下五个方面加以解释。
第一，封建土地制度处于稳态，封建地主牢牢控制了农村社会最基本的经济资源，他们有能力也有内在动力和愿望来承担对乡村社会的管理。
社会上层建筑诸如国家政权的存在和发展，最深刻的根源总是与一定的经济制度相联系的。封建国家采用什么样的统治形式，也不是随心所欲的，要受到各方面条件的制约。在清末，特别是1840年中英战争之后，中国在国家主权方面受到的严重挑战，改变了中国作为一个独立国家的政治地位，向半殖民地和殖民地方向发展，但封建土地制度并没有因此而发生改变，封建地主牢牢控制了农村社会最基本的经济资源。据统计，在清代后期，占衡山县人口总数7%的地主，占土地总面积34.1%,加上他们控制的族田、学田，约为59%；占人口总数的4%的富农，占土地总面积的9.3%。湘乡此类情况更为突出。自咸丰以后，许多湘军将领回乡置田建庄。引起湘乡农村土地占有相对集中。土地的兼并使一部分农民失去土地，成为社会的不安定因素。但同时，土地的集中，又使地方势力得到加强，地主特别是那些大的官僚地主有财力也有内在需求，来承办乡村范围内的如办学和义仓、治安等属于国家行政方面的一些事务。
第二，清朝实行了低农业税制，原体制能解决国家对农村经济需求的索取。
传统的政府管理，集中于两种职能，即征收赋税和维持秩序。征收赋税是国家政治统治乡村社会的主要体现。由于晚清在农业赋税限额很低且很严格，所以县政乡治体制能够保证国家政权对赋税的索取。
清康熙年间，衡山县11438丁，每丁征银0.2536两，合征丁银2900.68两。雍正元年（1723），固定丁银，平均摊入地赋，至乾隆中年，实存6315丁，丁银减至1602.37两。乾隆28年（1763），衡山县实有成熟田地塘80.06万亩，共征秋粮官米31378.35石，条银18100两。咸丰11年（1861），衡山漕粮8831.68石，合计征银11481.19两。光绪二年（1876），县丁漕总额白银 5．3万两，宣统三年（1911）丁漕为5. 64万两，其中地丁征银33942两，漕粮征银22482两。从中可以看出，在清末，直接有关农业的丁漕并没有较大的增加。从1876年至1911年，25年间仅增加了0.34万两，增加了6.4%。而在此期间，衡山县新增厘金、房捐、车捐、船捐、戏园捐、筵席捐和烟酒税等。仅厘金一项，光绪三十四年（ 1908），雷溪市厘金局即征收制钱折白银 6．58万两，比光绪初年全县年征丁漕总额还多24. 2％。而且，清代为鼓动生育，规定“孳生人口，永不加赋”，并“摊丁入地”，丁漕实际上主要为田赋，这样，王朝收缴农业赋税直接面对的主要对象就是少数约为11%的人口而占有约70%土地的地主和富农。
当然，对晚清这种低农业税的政策造成的社会后果，有不同的看法。有研究者认为，清代诸帝都对税收制度予以很大的关注，但由于限定和严格坚持低税率，反倒把自己的目的给搞混了。国家从这种低税率中寻求道德信誉，皇帝经常向臣民们自夸清朝在节俭和薄取于民的古典理想上比历代王朝做得都好。同时，国家让大部分地方财富保留在当地而不是送往国库，这些措施可能从士大夫集团那儿赢得一部分好感。可是，这些理想被现实严重地扭曲了。低额税收不能提供足够的财政收入以支付行政费用，而税额又不允许提高，于是额外的摊派就加到成粮税上。一部分变成法定的额外税，其他则视情况变通使用。 “晚清时代中国的土地税在政府筹措的资金中所占比重呈下降趋势，而这时又正值国家处于财政开销大幅度提高，从而对附加财政收入的需求也大大增加之际。如果土地税能像明治时代的日本那样在晚清时代的中国财政制度中起到关键作用，那么现代中国不仅资金条件，而且政治发展也会截然不同。”
第三，封建宗法制度为封建国家的统治提供了坚实的基础，帝制下的乡村自治是宗法制度和保甲制度的有机结合。
中国数千年的封建制度是以政权控制社会政治，以族权控制社会基层，以神权控制意识形态，以夫权控制伦理家庭。 事实上，在治理古代乡村社会的权力体系中，除一开始就包含有自上而下的行政因素之外，还具有乡村社会成员自我管理内部事务、寓于社会之中的自治权因素。古代乡村权力体系从来就是具有行政权与自治权并存的二元性特征。也就是说，在传统中国，国家与基层乡村社会是相隔离的。自上而下的国家权力没有也不可能全面介入以小农经济为基础的分散性日常社会生活。具有自组织功能的家族社会也只能在一个较有限的地域社区里形成自治共同体。而国家和社会从来都不会也不可能绝然分离开。基层社区需要国家解决社区自身难以解决的冲突和问题，特别是将众多分散的小农组织起来兴修水利公共工程，抵御外敌；国家更需要通过统治各个基层乡村社区，获得其生存基础。
然而，如果将帝制下的乡村自治等同于民主制度显然又是错误的。因为，保甲制度的最基本的单元是家庭，村民个人在这里并没有法律地位。这种以家庭为核心的自治制度不是以分权为基础的，是皇权之下的地方自治。这种帝制下的乡村自治，是皇权、族权和神权的结合，是保甲制与宗法制的结合。宗法制度是以血缘纽带连结的家族社会，要求个人“统于其家，其家统于其族，其族统于其宗。” 具有很强的继承性和凝聚力。当十分严密的保甲制度与这种宗法制度结合在一起时，就能对农村社会施行教化、征收赋税、摊派徭役、征集兵丁、维持治安，以确保皇权统治在乡村社会的有效性，但这种乡村自治并不呈现出一般设想的乡村级政府应具有的某些特征。
特别需要指出的是，所谓中国传统乡村社会的政治特征是一个以保甲制度为基础的、以绅权和族权为纽带的自治政治，主要是从他的形式和功能而言的，并没有追究其阶级本质。如果进一步分析，我们还可以看到，虽然在古代中国乡村权力体系具有行政权与自治权的二元性特征，但这并非意味在乡村权力体系中，王朝行使行政权，农民行使自治权，权力主体分别为阶级利益根本对立的不同阶级。也就是说，事实上，“古代乡村权力体系的二元性只是表明，由于特殊的社会结构，行政权和自治权分别掌握在占统治地位的地主阶级中的不同成员手中，它们从根本上是统一的。即统一在地主阶级对农民的政治统治基础上，其直接表现则是地主士绅对乡村社会的统治。” 对此，从衡山县乡村权力者构成可以得到证明。在同治年间，衡山县17个字的团总，占有土地500亩以上的3人，占有土地200—500亩者有2人，占有土地100亩以上的9人。437个区的保正，有53%的是地主。也就是说，乡里和保甲是封建国家在政治上的神经末梢，这种与土地制度和超经济强制分不开的基层政权，总是掌握在当地的“乡贤”和“望族”手里。
第四，由于实行了严格的回避制和科举制，一方面抑制了地方势力对县政的控制，另一方面又能满足以绅士为主体的地方精英参与政治的愿望。
清代沿袭了东汉时期以来各朝各代有关任用官员的许多规定。康熙四十二年（1703年）在规定凡出任地方官员，必须“回避本省”的基础上，进一步规定“定外任官在籍（原籍或寄籍）五百里内者（包括邻省），都得回避。”教职也得回避本府、州、县。府一级主要官员的本族官员，可在本省内调补，但须离开本府。而应该回避而隐瞒或借回避之名而挑选官缺的，都要处理。所以，衡山县道光20年（1840年）至光绪5年（1880年）29任知县，均非本省籍人士，且更换频繁，平均约1.37年更换一任知县，同治年间更是每年一换。湘潭县从道光20年（1840年）至宣统3年（1911年），共有58任知县，全部系湖南省外人士，任期平均为1.22年。长沙等县情况也大都如此。从县级政治体制来看，回避制使县政与地方势力保持了一定的距离，地方精英很难直接进入县政的主导地位，他们只有通过严格的科举制成为官员才能在他乡主政。但是，在另一方面，由于知县均属外派，对县情了解需要一个相对较长的过程，特别是衡山县民间多讲地方方言，属湘语长益片，且又有前山话和后山话之分，语音与北方话相去甚远，而所任知县多为北方之人，其交流起来就会很成问题。这些因素都加深了县行政工作的困难。这种情况其它地方也如衡山。事实上，“整个清代知县的任期都相当短暂，到19世纪任期更是大为缩短。平均任期从1.7年短到0.9年。这使任何一个地方官都难以熟悉本县，也减少了他对任何计划的兴趣，因为，他在任期内看不到结果。”
因此，在知县频繁更换时期，为完成国家的任务和自己获利，知县需要依赖以绅士为主体的地方精英，否则他就休想在那样短的任期内办成什么事情。“实事求是地讲，封建国家的代表——知县，只有将许多行政职能‘转交’给有办事经验的个人或集团，他才能统治约有30万之众的县。” 这样，以绅士为主体的地方精英实际上控制了县政的具体运作权力。在当时的国家资源相对不足的情况下，国家不需要为考虑地方精英的参政愿望而扩大国家机器，大大节约了国家的管理成本。在这种意义上，可以说，科举制和回避制是传统社会“县政乡治”体制这一超稳定结构形成和延续的重要原因。
但是，到19世纪后期，特别随着科举制的衰落以至在1905年被废除，乡村社会与国家联结的这一重要纽带也就失去了意义，彻底改变了地方精英成为主流社会领导者的路径及思想观念和行为方式。“科举制度曾经是联系中国传统的社会动力和政治动力的纽带，是维持儒家学说在中的正统地位的有效手段，是攫取特权和向上爬的阶梯，它构成了中国社会思想的模式，由于它被废除，整个社会丧失了它特有的制度体系。” 这时，农村士绅们通向上层特权的途径被切断，失去了晋升的希望和政治的屏障；新式教育的流行，城市新兴精英集团的崛起，使他们原来的社会名望朝不保夕，整上士绅阶层在20世纪初急剧衰落。他们为了寻求新的出路，只能流入城市，接受西化教育。他们一旦在城市里接受了新的知识和价值观念，跻身于城市上流社会，就不再愿意回到农村，甚至与农村在感情上、观念上格格不入。久而久之，农村精英的大规模流失造成中国乡村土绅质量的蜕化，豪强、恶霸、痞子一类边缘人物开始占据底层权力的中心，原先多少存在的宗法互助关系荡然无存，乡村社会关系恶化，阶级冲突加剧。 因此，随着精英作为地方显要人物的私人作用发生了变化，县级政府以下的非正式的政权也发生了变化。精英们对于一个削弱了的朝廷已经不太理睬，对自己所受的儒家教育中所包含的利他主义动机已经感到淡漠，对于自己通过高尚行为而艰苦赢得的精英地位也感到没有什么庆幸的必要。更高的社会地位主要是用来保证精英家族的经济和政治优势，防止走下坡路。在精英自己和社会看来，他们的地位变得更加稳定了，合法性下降了，而剥削性却加重了。富有的领导人首先抛弃了公职高于其他职业的理想观念，因而当地方上的显要人物既可以不向监督他们的政府负责，又摆脱了地方社会环境对他们的束缚时，农村社会的性质便发生了深刻的变化。
三、民国：政权下沉和乡村掠夺
民国期间，无论是军阀统治、还是农会组织以及军政时期，总的特征是以强权为基础，国家权力强制性地进入农村社会，强人和暴力是农村社会秩序的主导性力量。在此期间，地方政制发生重大变化，其中最显著的就是行政权力从县级下沉到乡镇级，乡镇从自治单位成为了国家最基层的行政组织，乡镇之下实行的保甲制也与清末保甲制有明显的区别。
民国初年，五县均推行地方自治。湘潭县以下置自治区，行政机关叫区自治局，后改称区自治公所，无定员。民国4年，改区自治公所为区务委员会，设委员若干。区下设保，保有保董。保下设甲，甲有甲长。区委员和保董、甲长均选举本地人士担任。 民国 18年，湖南省推行地方自治，19年湘乡等地召开了地方自治代表大会，21年奉湖南省政府民政厅令，湘乡共设10个区，各区设区务公所，都以下的区改称团。 同年，衡山县17个字改建为8个区；413个区改为乡，旋又合并为213个乡、9个镇。乡、镇下设闾，每闾25户；闾下为邻，每邻5户。区、乡（镇）、闾长均由民众大会选举产生。同时选举产生区、乡（镇）监察委员会，监察财政收支和乡官工作。不称职的乡官，民众有罢免权。民国 24年1月，衡山县实施《保甲规程》，废乡，县下设区，区下设保，保下设甲，甲下设户，户设户长，十户为甲设甲长，十甲为保设保长。如一区有三个保以上者，则设联合办事处，称“联保”，由县指定一保长为联保主任。同年12月，湖南省政府委员会第14次常委会通过《湖南省各县调整乡镇组织法》，提出调整乡镇区域办法，扩并乡镇，减少单位。民国 2 5年7月，衡山县按实验要求，废区，采取县、乡两级自治制。全县设55个乡、2个镇。民国26年5月，衡山县划为26个乡、2个镇。乡、镇置乡、镇长1人，总务、教育干事各1人，公丁2人。从此，乡、镇成为县的基层政权。 湘乡、湘潭、醴陵、长沙在民国27年均先后废区并乡，行政机关称乡（镇）公所，由县政府委派正副乡镇长和队附，乡以下的保甲长也改由委派制。公所下设民政、警卫、经济、文化4股。 这样，乡镇长最终纳入国家科层体制，实现官僚化。而乡镇以下的保甲制也与清末时期的保甲制发生了很大的变化。保甲长虽然还是本地人，但大都由乡镇长和县长采取任命方式产生，其职权和权威来源于县长和官僚化乡镇统治者。由于保甲长的激励机制是国家权力对其剩余权的承认，因此，他们在乡村社会已不是清末的“寻租”问题，而是以国家认可的方式和手段进行掠夺。
民国时期，国家行政权力为何要下沉又为何能够下沉到乡镇呢？
其一，从乡村掠夺更多的经济资源和政治资源，以满足政治统治和社会发展的需要。
民国元年（1912年），湖南制订《田赋新章》，将丁漕改征田赋。民国 3年，湖南省政府因财政绌支，把地方附加控作正税，全部缴入省库，增加缴省田赋三分之一。为补地方经费不足，省同意县在田赋项下再征若干附加。从此，地方利用田赋附加筹集各种经费，农民负担日益沉重。民国18年（1929年），衡山县田赋附加高达28.43万元，其中常年附加1.45万元，临时附加26.98万元。民国20年（1931年），国民政府财政部颁布《整理地方田赋附加办法》，规定附加连同正供不得超过地价1%；地价未经查报者，附加总额不超过正供为限，但法令如同一纸空文，当年衡山县财政实际收入4.66万元，支出预算37.53万元，亏空部分全由田赋附加弥补。民国28年（1939年），湖南始建县级地方财政。省划定衡山地方财政来源为：田赋、契税、普通营业税、印花税分别按45%、60%、20%、30%比例分成；屠宰税、房捐、警捐全部归县。民国35年，国民政府恢复中央、省、县三级财政体制，田赋收入30%划归中央，20%划归省，50%划归县。民国37年，衡山县每亩田赋8.7市斗，为民国30年的3.3倍。这一情况，衡山并非特例，湘潭等县也是如此。
从乡村索取如此多的赋税，主要为了支付战争和强化县内行政。1929年，衡山县包括地方自治费、公安费、党务费、财务费等的行政管理费支出银洋18.7058万元，占年财政总支出33.73万元的55.44%，其中公安费达10.42万元，占行政费总开支的55.76%。1935年至1942年，行政管理费总支出190.68万元，占同期财政总支出的48.6%，其中党务费支出4.62万元，占2.42 %；行政费支出 64.99万元，占34.09 %；地方自治费支出27.51万元，占14.42%；公安费支出77.64万元，占40.73%；财务费支出15.92 ，占8.34%。
第二，封建宗法制度特别是作为宗法制度基础的封建土地制度受到冲击，国家权威的合法性受到挑战。
1911年的推翻帝制后，在民国期间，虽然并没有废除封建土地制度，但孙中山先生的三民主义平均地权的政治主张，对地主进行土地兼并的内在动力产生了一定的影响。特别是共产党在第一次大革命时期进行乡村动员时，衡山县建起13个字号农协和203个区农协，会员达20万人，至1927年会员增至30万人，这些组织起来的农民，攻击土豪劣绅，在政治上、经济上打击地主，大量地主及士绅为了自身安全，开始有意识地离开农村离开土地，他们从农村跑到上海、汉口、长沙或县城。 这就造成了两种后果，（1）地主和富农势力明显下降。根据1950～1951年调查统计，占衡山县人口总数6·8％的地主，占土地总面积28.71％，加上原来由他们控制的族田、学田，约为50％；而占总人口49.2％的贫农，仅占土地总面积 8.2％；占总人口 7.21％的雇农，仅占土地总面积0.14％。按人口平均，地主每人6.56亩，富农每人3.97亩，贫农每人0.25亩，雇农每人0.029亩。可见，地主和富农较之清时的土地占有比例有明显下降。（2）一些充当乡村保护人的士绅离开后，另一些恶棍进入乡村政治领域，充当现代化过程中的国家代理人。这些士豪劣绅将大量的赋税以摊派强加于农民身上，这不仅恶化了国家与农民的关系，使国家内卷化的问题日趋严重，而且，完全剥去了过去因保护型士绅的存在给封建宗法关系穿上的伪衣。随着地主势力的减弱，土绅阶层权威的丧失，建立在宗法基础上的乡村自治体制也就失去了其效力，为加强政权在农村的调控能力，只有将国家权力不断延伸到乡村社会。
第三，民国期间，清代的科举制度和回避制度的废除，地方精英进入政治的路径相应改变，乡绅阶层分享地方政权的条件成熟。1911年以后，地方精英的地位再也不满足过去那种乡绅的地位了。直接参与地方政治，成为地方主流力量成了地方士绅的政治需求。随着地方势力的不断增强，在本省内甚至在本地区内任命地方官吏作为一种制度肯定了下来。民国期间，从1912年至1949年，共有45位知县和县长，平均每0.82年就换一次知县（县长），民国六年（1927年）一年之内共换了5位县行政长官。但衡山籍人士逐渐增加，自民国26年（1937年）后，基本上都是衡山或衡阳人士担任县长一职。这类情况，湘潭等地还更为突出。从民国元年（1912年）至民国38年（1949年）共有62任知县或县长，任期平均0.61年。其中从民国9年（1920年）以后的46任知县或县长中，只有3位是湖南省外人士，其他大多是湘潭本地或邻近如湘乡、衡山、醴陵、长沙等地人士。自1938年后，13位县长中，有湘潭本地人士5位。 绅士阶层进入地方行政的通道打开后，就为国家行政力量延伸到乡村社会提供了更大的可能性。
第四，人口的增加，需要变更行政。乾隆三十八年（1773年），衡山全县 254583人。到民国6年（1917年），全县735444人。此后经过长年战动和瘟疫，虽死亡或外逃不少，全县人口还基本上稳定在50万人左右，差不多是乾隆年间的人口的一倍。人口的迅速的增长，国家的行政力量就显得相对不足。民国26年（1937年）衡山设立乡镇政权时，28个乡镇，平均每个乡镇管辖近2万人。湘潭等大县就更为突出。光绪13年（1887年），湘潭全县人口就达到817608人，到民国2年（1913年）全县人口为974800人，到民国17年（1928年）为1073765人，民国29年（1930年）全县人口达到1234811人。 显然，国家对一个超过100万且基本上为农村人口的大县的管理，如果要确实有效，就必须建立相应的行政系统，将政权下延到乡镇一级就成为一种现实的选择。当然，这并不是说，人口的增长就必然要改变行政，因为在清同治年间，衡山人口也达到58万，却并没有设乡级政府。但是，在民国时期，国家权威的严重丧失，传统的宗法制度受到冲击，人口的增加以及因此而产生的诸多问题，就会成为国家动乱的根源。为了使国家政权处于稳态，行政权力的下沉就成为一种必然的选择。
第五，民国期间国家行政权力下沉到乡镇一级，与国家试图进行农村社会现代化有关。民国24年，国民政府进行的乡村建设实验，事实上是进行一次农村社会现代化建设的社会动员。民国25年（1936年），衡山县被国民政府定为“乡村建设”实验县，实验期4年，其目的是改善县政机构，推行地方建设。“中华平民教育促进会”推举彭一湖为衡山首任实验县长，以推行其“乡村建设”理论。彭到任后，裁局改科，撤区并乡，建立示范小学乡村师范学校和卫生院，举办农事实验场推广农业新技术。但是，二十世纪初的中国仍然是低水平的农业社会，实际上并不具备国家政权完成现代化转型的社会条件，在人均国民收入相当低的情况下，国家机构下延引起的国家规模的急速膨胀，缺乏足够的资源保障，最终导致国家政权对乡村社会的改革，在实践中发生了蜕变。 一方面，乡镇政权的行政行为效率十分低下，难以真正承担起国家进行乡村政治经济动员的责任；另一方面，乡镇低层官僚及其乡村代理人的“经济人”行为越来越明显，并逐渐形成了经纪体制， 国家又缺乏对其有效的约束，他们为了自己的利益而对农民的剥夺也就越来越重，乡村社会各利益主体之间的冲突也就越来越尖锐，最终将国民政府葬送在共产党的农民运动之中。
四、公社：政社合一和乡村动员
中华人民共和国成立，摧毁了封建的乡村社会秩序，农村与国家之间建立了新的联系。这种联系集中体现在国家对于农村基层体制的改造和制度安排的过程之中。到目前为此，这个历史过程大致可分为三个阶段，1949年至1958年建立的是乡（行政村）的政权体制，1958年至1983年实行的是政社合一的人民公社体制，1984年以后，实行的是以村民自治为基础的乡政村治体制。其中，在实行政社合一的人民公社时代，国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段，国家及乡村干部通过各种方式实现了对权力的垄断。在这种公社体制超经济的强制下，村民变成了社员。
如果从乡村政治结构及其绩效来分析人民公社政社合一体制，有如下几个问题值得注意。
第一，人民公社的政社合一体制，实际上是在社会一体化基础上将国家行政权力和社会权力高度统一的基层政权形式。
1958年12月，中共中央八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》指出：“人民公社应当实行统一领导、分级管理的制度。公社的管理机构，一般可以分为公社管理委员会、管理区（或生产大队）一般是分片管理工农商学兵、进行经济核算的单位，盈亏由公社统一负责。生产队是组织劳动的基本单位”。 在实际运作中，人民公社管理了本辖区的生产建设、财政、贸易、民政、文教、卫生、治安、武装等一切事宜。它既是农村基层政政权机关，又是农村经济单位。在公社早期，它不仅是劳动组织，而且是军事组织。农村成年居民按团、营、连、排实行“组织军事化”、“行动战斗化”、“生活集体化”，普遍开办公共食堂，社员一律实行集体开餐，禁绝家庭小锅小灶。自留地、家庭副业统统被取消。各公社普遍实行“供给制与工资相结合，以供给为主”的分配制度。湘乡县委1958年发出368号文，要求全县农村“凡生产资料、公共积累、股份基金、基本建设全部拆款或移交公社”，“关于生活资料如被账、家具、桌凳，归社员私有，自留地归社，房屋零星果木不归社员私有。”该县在实行“生活集体化”的同时，按照大办民兵师的要求，实行组织军事化、行动战斗化。全县设6个指挥部，农村共编14个战斗团、116个战斗营、851个战斗连、4517个战斗排，所有劳力归公社统一领导，统一调配、统一指挥；收益由公社统一核算，实行工资制与伙食医药费供给制相结合的分配办法。后来通过调整，人民公社内部实行了“三级所有、队为基础”的管理模式，即土地及其他生产资料归公社、大队、小队三级集体所有。但对生产管理的责任，以及为了收入分配而进行的劳动核算，都下放到了由自然村落组成的生产小队。村落中的每一个成员，都属于人民公社这个集体中的社员，都有责任和义务参加以农业为主要产业的集体劳动，同时也将这种集体劳动形式作为唯一谋生的手段。醴陵县在把原农业社的生产资料、公共积累和社员自留地、家庭副业及部分生活资料无偿收归公社所有的同时，还相继把原全民所有制的商业、粮食、金融、财政、邮电和大集体所有的手工业合作社都下放给公社统一管理。 事实上，公社体制通过这一系列控制措施，已使农村集体经济转化为一种为维持农民生存，组织农民按上级指令进行生产活动的国家计划组织系统中的一个基本组织单元。
需要特别指出的是，人民公社体制虽然曾努力使国家行政权力深入到农村的基层社会，但最终并没有实现乡镇以下的行政化。因为，国家行政权力的一个显著特点是科层制,也就是“官职”的存在。在人民公社的人事制度中，这种科层制的“职官”就是“国家干部”。从五县人事编制资料分析，除湘潭县在1958年至1961年大队长纳入到了国家的行政科层体制外，其它县乡（镇）以下的干部均未列入科层序列。也就是说，无论生产大队如何必须执行公社的各项命令，但其身份并没有改变，生产大队还不是国家的行政机关。可以说，人民公社政社合一体制实际上是一种中国农村特有的制度性安排，“国家控制农村的生产活动，但不希望承担过重的财政负担，而让集体自己来承担控制的结果”。
第二，集体经济是人民公社政社合一体制存在的经济基础。
长期以来，学术界对人民公社集体化的研究，主要侧重于其经济方面，很少将经济集体化过程与乡村政治结构的演变结合起来思考。事实上，政社合一的公社体制是50年代集体化过程的必然结果。新中国成立后土地改革的基本取向是废除封建剥削制度，建立农民土地所有制。但是，由于农民土地所有制不能改变两极分化的情况产生，为引导农民走共同富裕的道路，各级党政积极引导农民成立互助合作组织。这种生产互助组织开始完全是以个体经营为基础，互通有无，互相帮助，共同使用某些牲畜农具，生产资料与收入全归个人所有，在劳动管理上采取以工换工或评工计分办法，秋后算账，多退少补，生产关系仍属私有制范畴。自从1953年起，各级党政在继续发展互助组的同时，开始引导农民将常年互助组转为初级农业生产合作社。这些初级农业社，土地、耕牛、农具归农户个人所有，土地随人入社，评定其常年产量，耕牛、农具私有私养公用，或由社付租金，或拆价入社，分期偿还。社员参加劳动，评工计分。年终分配，全年收入，扣除当年农业税、公共积累、生产费用、耕牛农具租金与下年生产费用留成外，一般按“地四劳六”，或“地三五劳六五”或“地三劳七”、“地劳各半”等比例，分配到户。到1956年4月，各地要求在原有基础上组织大多数农户参加高级社。通过建、转、升、并、全，到1957年底，五县95%以上的农户加入到了高级社，入社人口占总农业人口的94%以上。这种高级农业社的生产资料（小农具除外）全归集体所有，取消土地报酬，以社为核算单位，贯彻“各尽所能，按劳分配”原则。实行计划、劳动、财务、种植、产品、分配统一管理。
可见，在1958年实行人民公社政社合一体制之前，农村社会所进行的经济集体化，实际上已在实行一种与之相一致的的乡村控制体系。从初级农业生产合作社开始，农村的经济组织在事实上已具备了一定的政治参与功能。特别到了高级农业社，集体经济组织已基本上掌握了农村基本的生产和生活资料，农民的附属性已基本上形成，实行更为严格和系统的政社合一体制的条件已经成熟。“由于人民公社实现了工农商学兵的结合，超出了单一的经济组织的范畴，而为经济、文化、政治、军事的统一体，乡一级政权当然就没有单独存在的必要，必须同公社合而为一。” 事实上，在这种集体经济模式的基础上，要生成其它诸如民主的乡村权力结构也是不可能的。
第三，党组织不断扩大及下沉，是公社政社合一体制的政治组织基础。
在基层建立党的组织，是共产党领导革命和夺取政权的重要法宝之一。新中国建立以后，作为执政党的共产党一方面通过建立国家政权体制将其统治深入到乡村社会，另一方面则通过大力发展农村党员，建立完整的党组织，实现乡村社会的党政合一，从组织上确保了党对散漫的农民的绝对领导。衡山县在1950年农村党员为225人，到1958年发展到了6780人。1958年所有的人民公社均设立了中共委员会，生产大队设立了302个总支，生产队或联队设立了1037个支部。湘潭县农村党员数从1950年的1639名到1957年发展到了8020名。1958年湘潭县委作出《关于基层组织工作跃进规划（草案）》20条，用分配指标的方法发展党员，两年内共发展基层党员4010名。与此同时，党的组织也在不断下沉。其中，1950年农村以乡为单位建立党支部，1954年以后，农业生产合作社建立党支部，1958年10月开始在生产队建立党支部，在公社化完成时共有54个公社党委，972个党支部。
这些基层党组织建立后，实际上掌握了乡村社会的政治权力。这主要表现为：（1）党支部有权为乡村的其他组织（大队管理委员会、妇联、共青团、民兵连等）制定大政方针，对其他组织下达工作指令；（2）在必要的时候，党支部领导有权作为领导者直接参与其他组织的活动；（3）党支部有权左右其他组织的领导人的任免；（4）当发现其他组织出现错误倾向时，党支部有权干预；（5）支部成员可能直接支配大队内的资源和人员。 当然，在公社的具体时期和不同地区，这种权力垄断的表现形式有所不同。但从总的来说，在整个公社时期，农村基层党支部实际上控制了乡村社会的政治和经济资源。在这种意义上可以说，人民公社的政社合一，是以党政合一为基础的。
第四，权力神化和阶级斗争扩大化，是公社政社合一体制的政治文化基础。
新中国的建立，通过地权均化的土地改革运动，以暴力强制性的剥夺方式改变了传统乡村社会存在的基础，而使新政权在乡村社会获得了广大贫苦农民的强有力支持。由于政权的合法性是以暴力为基础，屈服和神化政权的强制性是社会民众以及掌权者共同的习性。因此，当集体化运动从农民手中夺回土地组建人民公社时，就大多数农民而言，对共产党的依赖和信服以及对新生活的希望使他们自愿而且热情很高地交出前几年共产党分给他们的土地投入到集体化生活之中。也就是说，农民对共产党及其领袖的信任甚至崇拜，确保了共产党通过集体化方式重新剥夺农民土地的合法性。但这种合法性随着农民贫困的加深和农民的对小农经济的怀念而逐渐丧失，各种反抗事实上的存在，冲击着建立在集体经济基础上的乡村社会秩序。于是，共产党一方面依靠不断的政治思想运动和各种乡村教育来维持，其中最常用的手法就是给农民描绘美好的未来。另一方面则采取政治上的高压，将阶级斗争扩大化，以政治运动来促进和维持农村社会被激励起来的政治热情。中共中央在1958年8月作出的《关于在农村建立人民公社问题的决议》中就指出，建立人民公社体制，“贫农、下中农是坚决拥护的，大部分上中农也是赞成的，我们要依靠贫农、下中农，充分发动群众，展开鸣放辩论，团结大部分赞成并大社、转公社的上中农，克服另一部分上中农的动摇，揭穿和击退地主富农的造谣破坏。”这种以阶级划线的做法，在事实上给所有农村社会成员造成压力。60年代初，五县都按照中共中央《关于农村人民公社政策问题的紧急指示信》的精神，开展了整风整社与社会主义教育运动。在这场运动中，虽然对共产风、浮夸风、瞎指挥风、强迫命令风和干部特殊风等五风问题进行了有限的纠正，但同时，由于非程序化和法制化的运动形式，又进一步强化了共产党在乡村的权力。在运动中，衡山县有4-5%的农村干部受到批判和批斗，有些人被集中起来反省，共中约15%受到党纪和政纪处分。 特别是中共八届十中全会提出党在社会主义历史阶段的基本路线即以阶级斗争为纲之后，各地联系本地实际，将阶级斗争的表现概括为分田单干、投机倒把、地主富农反攻倒算、打击干部、破坏生产、封建宗法势力复辟、搞迷信活动、赌博列为“八股黑风”。为反对“分田单干、包产到户”这股“资本主义黑风”，各地都开展了社会主义教育运动，局、公社、大队和生产队都要对照检查。衡山县共有519名犯有黑风问题的干部群众受到批判斗争或惩办。湘乡县在1960年底整风整社运动中，批斗犯有黑风的干部1295人，报捕95人，处理869人，伤害了大批干部群众。 在这种高压之下，乡村社会表面上显得有序，但由于权力是这种序列的整合力量，这就使权力的作用进一步被神化。而这种互动的历史过程及其结果，正是公社化得以推行的合法性及其权力有效性的基础。
第五，人民公社的政社合一极大地强化了国家的动员能力，同时带来了严重的社会后果。
公社时期，通过对土地等经济制度和意识形态的改造，确立了共产党和国家在乡村社会的绝对权威，政社合一体制极大地强化了国家的动员能力，为进一步开展工农业生产的“大跃进”提供了资源。在这一时期，中国依靠农村为工业化提供了7000亿元的工业积累资金，建立了完整的工业体系特别是重工业及军事工业体系。而且，由于公社时期普遍实行所谓的“供给制与工资相结合，以供给为主”的分配制度，“一平二调”无偿调用人民公社大量的劳动力和农副产品已习以为常，大量的地方性动员远远地超过了中央政策集中使用的份额。衡山县1958年抽调了17万劳力（占全县劳动力总数的68%）投入大办工业的群众运动。当年共交售征购粮5800万公斤，是公社化之前的1957年的2.67倍。在‘大跃进’年代，衡山县共创办了大小厂矿300余个，兴修了水库76座，建设了100余公里简易公路和46公里京广复线路基。 湘乡县在公社化后的一年内修建公路21条，长329.13公里，产铁2000余吨，采煤7万吨，公社办工业企业502个，工业产值621.74万元，建成中型水库和中型保坝各1座，较大水库6座，造林整地6.73万亩。在1959年就组织了10万人大炼钢铁，10多万人突击抢修公路，4万劳力采煤，2.2万多人参加修复湘黔铁路、修建水府庙水库。
国家利用人民公社体制进行强制性的乡村动员，以“大跃进”和“放卫星”的方式释放出了大量能量的同时，也造成了灾难性的后果。由于长时间集中大批劳动力修水利、修公路、办厂矿、赴外地支援工业，田间生产基本上靠妇孺老弱，致使当年粮食大减产，而国家征购任务反而大增。1960年农业生产更加下降，全县粮食总产只有 1.34亿公斤，比1949年还低0.0 8亿公斤。可国家征收却比上年增加了19.83%，占当年总产量的32.9%，农民人平分粮仅112公斤，且全由各公共食堂统一掌握使用。 因此，这一年衡山县内有8万余人因口粮严重不足而患水肿、干瘦和妇科等病，并出现非正常死亡。湘潭1960年，农业总产值6384万元，粮食总产12256.5万公斤，为建国后的最底水平。 湘乡1959年粮食总产比1958年减少1331.5万公斤，1960年比1959年减少4814万公斤，1961年又比1959年减少2430万公斤，3年共减产8580万公斤，亩产下降至167公斤，低于1949年水平。1961年人均口粮由公社化前的229.5公斤下降至160公斤，全县8735个生产队，人均口粮在150公斤以下的有3468个队，占39.7%，因缺粮等原因导致各种疾病死亡了24360人，当年人口负增长达4.01%. 正是由于人民公社的政社合一，违背了中国农村社会的基本状况和社会发展规律，不能为农村社会的发展提供持续的发展动力，通过行政控制方式对农村进行剥夺式的社会动员，积累了农民对国家的反抗，增加了国家对乡村社会的控制成本，也最终决定了人民公社体制的命运。
五、新时期：乡政村治和乡村发展
1978年中共十一届三中全会后，中国社会进入了称之为改革开放的新时期。自此之后，中国农村逐步实行了家庭联产承包责任制，确立了农户相对独立的生产经营者地位，废除了“政社合一”的人民公社体制，乡政村治体制成为了乡村社会最为基本的社会组织方式。
乡政村治作为国家治理乡村社会的政治模式，是指乡（镇）按照国家行政权力的运作方式组成为农村最基层的一级政权，设立人民代表大会和人民政府，实行乡（镇）长负责制；乡镇以下则按居民居住地区设立基层群众性自治组织的村民委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。 具体来说，就是在乡镇行政体制下实行村民自治制度，即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。
那么，在公社体制废除后，国家为什么将乡政村治作为其基本的乡村政治制度呢？这种乡政村治体制是不是新的历史条件下治理农村的有效方式呢？对此，我们可以从乡政村治生成的基础以及运行绩效来加以认识。
第一，家庭联产承包责任制是乡政村治的经济基础。
家庭联产承包责任制本质上是一种土地经营方式，它是在承认农村土地集体所有的基础上，将土地的经营权和收益权以承包的方式赋予给农民，农民家庭作为独立的生产经营单位，在国家计划与政策允许的范围内，有权按照自己特长和优势独立自主安排生产经营活动，生产收益除完成年初确定上交给国家和集体的任务外，都归自己所有。这种“生产责任制的建立，不但克服了集体经济中长期存在的‘吃大锅饭’的弊端，而且通过劳动组织、计酬方法等环节，带动了生产关系的部分调整，纠正了长期存在的管理过分集中、经营方式过于单一的缺点，使之更加适合于我国农村的经济状况。” 然而，家庭联产承包责任制从一开始就不仅仅是农村经济领域的重要变革，它对农村政治和社会领域的冲击也是巨大的。其中最为突出的就是随着借助于指令性计划经营农业生产的经济功能丧失，政社合一的人民公社也就失去了权威的基础，变得“无法容纳新兴的社会力量，无法协调和统帅社会”， 原来那种准军事化管理体制也自行解体，农村社会出现了管理上的真空。“农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋长蔓延”。 面对着农村社会这种经济上发展和政治上失控的状况，国家需要确立适应新经济状况的乡村社会治理制度，乡政村治体制也就随之产生。
第二，新时期乡村社会分化是乡政村治的社会基础。
共产党领导中国社会革命的一项基本政策就是实行阶级成份制。无论是新中国建立以前的土地革命还是新中国建立以后的土地改革和集体化运动，阶级成份一直是进行社会和政治资源分配的基本依据。经过公社化运动后，“尽管各种阶级成份已经与现实的经济条件完全脱离，但是诸如入党、参军、招工、选干等项政治待遇，都与一定的阶级成份相联系，成份变成了一定社会地位的标志和参与一些社会资源分配的工具，连婚姻制度都打上了阶级成份的烙印。” 为了改变这种状况，1979年中共中央做出关于地主富农分子摘帽问题和地富子女成份问题的决定。衡山县在1979年4月就基本上完成对“四类分子”摘帽和给地主、富农子女重新订成份的工作，到1982年全部结束，全县共摘帽3041人，纠正170人，并给1.68万名地富子女新定成份。 湘潭县共给4396名“四类分子”摘帽，给386人取消了错定、错戴的地、富分子“帽子”。1984年，全国最后一批7.9万名地、富、反、坏分子摘掉了帽子，使建国以后2000多万“四类分子”全部改变了成份。正式废除了阶级成份制，使农村居民之间的政治身份基本上实现了平等，这就为实行家庭联产承包责任制提供了政治前提。但是，随着家庭联产承包责任制的实行，新的社会分化又开始产生。
如果从乡村政治的发展来看，新时期中国农村的社会分化最根本的原因则在于乡村利益的分化。因为政治只不过是各种利益关系的体现。从中国乡村社会的实际情况来看，这种利益分化的状况表现在主体的分化及主体之间的复杂关系上，特别是各主体获取利益的手段和方式上。（1）在利益主体上，新时期中国乡村社会的利益主体主要有国家、国家的代表者、国家的代理人和农村社区、农民家庭及农民个人。其中，家庭作为利益主体因家庭联产承包责任制的实施而合法化，而国家的代表者和代理人则成为了依赖于国家而又具有独立于国家利益的社会行动者。特别是国家在实行各级政府财政承包后，这种状况就更加明显。而村党支部和村委会作为国家给予了一定的政治地位的权力中心，他们首先是政府在社区的代理人，但由于国家实行了严格的科层制度，他们的利益与国家的利益缺乏真正的直接的联系，这又决定他们对社区利益的关注和保护。因此村干部在充担代理人和当家人的双重角色。 （2）在利益关系上，新时期中国乡村社会的各种利益关系从公社体制的直线性表达方式分化成为散状结构，即从所谓国家、集体和个人的简单型连接转化成为各种利益主体的交叉式综合结构，这种交叉式综合结构又以经济利益为表达方式。这种关系分化或复杂化对乡村政治结构的形成具有重大影响，比如乡镇财政关系从原来的国家包干制转化为乡镇包干制后，所形成的利益关系体现了国家的财政政策和地方的财政利益及乡镇干部的个人利益并与村级组织、农户等发生利益冲突。（3）在获取利益的方式和手段上，新时期中国乡村社会各利益主体，无论是国家、乡镇政权组织、农村社区组织及农户和村民都改变的公社时期的无偿占有方式，而变成了法制化的财富转移。乡镇干部和村干部也由体制内合法占有和非法侵占转为权力的寻租。这就要求国家在进行乡村制度安排时，将各种寻租活动限制在合适的范围之内，以确保体制不致于因这些寻租而发生混乱。 在这种意义上，我们可以说，当代中国农村社会有了一定的分化但同时分化不足是乡政村治体制生成的社会基础。
第三，国家的制度安排是乡政村治的政治基础。
有许多学者认为，村民自治象家庭联产承包责任制一样，也是由广大农民自发创造的，是中国目前乡村社会的一种必然发展结果。我们的考察结果则是，如果从具体的历史过程来看，村民自治的制度性萌芽来自广西罗城和宜山农民的创造，但从总的方面来说，乡政村治体制是国家制度安排的结果，“是在各种矛盾的错综交叉之中因势利导、掌握主动的一项国策”。 而且，自从1982年宪法规定了废除人民公社政社合一体制实行乡政村治体制以后，各地并没有象实行家庭联产承包责任制那样迅速实行这一体制。到1983年10月，中共中央、国务院联合发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求各级党政在实行宪法的规定，建立乡政府，实行政社分开。并规定，乡人民政府建立后，要依法行使职权，领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作。同时要求，乡以下实行村民自治，设立基层群众性自治组织的村民委员会；村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业，协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。村民委员会主任、副主任和委员要由村民选举产生。各地在建乡的中可根据当地情况制订村民委员会工作简则，在总结经验的基础上，再制订全国统一的村民委员会组织条例。自此以后，全国各地普遍开始了恢复建立乡政权的工作。但在乡以下的村民委员会问题上，则大都采取换招牌的做法，即将原来的生产大队改为村民委员会，生产队改名为村民小组，基本上没有实行宪法和有关政策规定的“自治”。 五县均在1983年11月到1984年5月间完成政社分开和乡政府重建工作的。但是，改制后的村委员的干部基本上还是由乡镇政府指定或任命的，并没有实行以民主选举为核心内容的“自治”。到了1987年11月，全国人大通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》并在1988年6月试行，并由民政部在1988年2月发出《关于贯彻执行〈中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的通知后，各地才开始真正自治意义的村委会建设。1988年全国共有1093年县级单位进了试点工作。这一年湖南省也召开了由13个地（州）市党委、政府和人大常委会或人大工作关络处负责人参加的实施《村委会组织法》座谈会，并成立了相应的办公室。接着，湘潭和衡山进行了第一次村委会选举试点。长沙、湘乡和醴陵也随后进行了村委会的民主选举。
第四，党和国家的民主取向是乡政村治的思想基础。
“文化大革”的十年灾难，给中国社会各界最深刻的教训和启示，就是社会主义不能没有民主。用邓小平的话来说，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。” 1981年中共十一届六中全会通过的《决议》中指出，“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主。” 1982年中共十二大进一步指出：“社会主义民主要扩展到政治生活、经济生活和社会生活的各个方面，发展各个企业、事业单位的民主管理，发展基层民主生活的群众自治。” 正是在这种民主政治思想指导下，1982年的宪法才将乡政村治作为乡村社会最为基本的政治制度。当然，共产党所主张的乡村民主，并不是要将乡村社会交给社会而失去其的政治控制。1994年中共中央《关于加强农村基层组织建设的通知》就明确指出，“加强农村基层组织建设，要着眼和落脚于保证党的基本路线和农村政策的有效贯彻执行，团结带领广大农民群众为实现农村发展的宏伟目标努力奋斗。始终坚持以经济建设为中心，以奔小康、建设社会主义新农村为目标，使搞好农村基层组织建设与推动农村改革、发展、稳定结合起来，相互促进。” 也就是说，“以社会主义市场为基础产生的诱致型村民自治制度变迁需求，符合中国共产党推进政治体制改革和民主法制建设的要求，因而得到党和国家供给型政治体制改革和民主法制建设制度变迁的支持。这是村庄层面上进行管理体制改革和实行村民自治最重要的政治原因”。
按照这种民主理念设计的乡政村治制度，体现了现代民主理念和自治原则。这主要表现为，（1）它否定了公社体制时国家政权与乡村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。（2）它改变了那种自上而下任命村干部的习惯做法，要求村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生；（3）它贯彻了直接民主的原则，规定了村民会议的重要决策功能，这种以自治形式体现出的民主制度是国家人民代表大会制度的重要基础。 （4）在国家与个人的关系上，不再有体制内的经济手段和控制资源；在自治组织与个人的关系上，个人对自治组织并没有强烈的归属关系，村民委员会对个人的组织性是软性的、松散的。
第五，村民自治取得的成果是乡政村治体制的实践基础。
乡政村治的制度安排是一个渐进的过程。从1982年宪法规定设立村民委员会，到1987年通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》再到1998年颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》，前后相距了16年。在这16年中，乡政村治体制大致可以分为两个阶段。第一阶段是1982年至1988年，在这个阶段乡政村治体制初步确立，全国各地普遍废除了政社合一的人民公社体制，建立了乡镇政府，在乡镇以下建立村委会。尽管还没有真正实行村干部的民主选举，但村级组织建设开始规范，村级干部也在精简。1984年全国乡以下干部比1978年要减少50.4%。村干部平均每村为5.4人，减少了0.8人，村民小组平均每组为1.4人，减少2.3人；村干部的文化结构中，初中以上的占52%，小学的占44%；在年龄层次上，45岁以下的78%。 第二阶段是1988年以后，随着《村组法（试行）》的实施，从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段，主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动，并在全国建立了一批示范县。五县中的湘潭县成为了全国村民自治的示范县，衡山县成为了湖南省的示范县。到1999年底，五县均进行了第四次村委会的换届选举工作。在1995年和1999年所进行的第三届选举和第四届选举时，湘谭县村民参选率达93.5%和94.2%，直投率分别达到82.85%。在第四届选举中，五县基本上实行了“海选”，把直接选举作为民主选举的首要内容和重要原则，并将竞争选举机制和秘密划票手段作为直接选举的必要补充和完善。这些措施也取得了一定的实效，村委会的组成成员，无论从素质和代表性均有较大的改善。湘潭第四届村委会成员，93%的具有初中以上文化程度，77%的年龄在40岁以下，共产党员为72%，有15%的村主任由非党员当选。同时，五县普遍开展了村务公开活动，推行和进一步完善了村民代表会议这，通过多种形式的建章立制将这些措施变为制度。
当然，目前的村民自治还存在着许多问题，其中不仅有乡村政权机构、政治机构与自治机构的关系问题，也有乡村干部的寻租问题，更有村民自治的实施过程中存在大量的非规范行为。这些问题的存在，极大地影响了乡政村治制度的绩效。但总的来说，村民自治作为中国农村社会向现代社会转变的制度形式，是一种乡村治理制度，它在运作上具有成本效益核算并对外部社会资源配置效益中发挥作用。由于村民自治制度通过对村民权利和义务等方面的规则设定和制度安排，使社会成员的活动范围、权利和如何行使权利划定了清晰空间和条件，从而使社会资源合理配置，有利于乡村社会的稳定和发展。在这种意义上来说，可以说，乡政村治政策的确立，改变了建国以来村组织经济化的进程，标志着村组织政治化的展开。
六、基本结论
通过上面的考察和研究，我们的结论是：
第一，转型期中国农村政治结构的变迁过程，是现代化背景下由国家主导的乡村社会制度变迁过程。
国家的这种主导作用，主要表现在对乡村社会的经济、政治和社会制度的安排上，其基本趋势是，在现代化政治发展的早期，当权力的分散实现了摧毁传统政治秩序的使命之后，国家会不失时机地使权力重新凝聚化，建立具有现代导向的、高效有力的中央政府。然而，权力的集中并非政治发展的终极目标。随着社会革命的成功和社会经济结构的变迁，它必须逐步退出社会领域，缩小政治控制的力量和范围，同时扩大政治参与，将被社会发展动员起来的各种利益群体容纳进制度化的政治体系之内。 在这种意义，可以说，国家主导乡村社会实际上是国家对乡村社会的控制问题，是乡村社会治理模式的演变问题。
第二，转型期国家对乡村社会的主导作用，受到了乡村利益结构等多种因素的影响和制约，表现为有限主导的政治模式。
尽管东方专制国家对权力具有极强的垄断性，但国家对乡村社会的制度性主导，并不是随心所欲的，其主导作用要受到各方面的制约，表现出一定的有限性。国家主导乡村社会的这种有限性主要表现为，国家在进行乡村社会的制度安排时要受到限制；国家的政策性主张在实施会发生效力上的偏差；国家在进行政策修改时会遇到阻力。究其原因，主要在于资源短缺和有限理性的存在以及与之相关的乡村权威结构。
第三，转型期中国农村政治结构的变迁过程，是一个从身份到契约的改变过程，乡村社会的基本政治主体正在实现从“家庭”到“单位”再到“个人”的过渡。
转型期中国乡村社会的制度变迁，在很大程度上表现为国家与农民相互关系的博弈。在这个过程中，实现了或正在实现从身份到契约的转变，农民作为乡村社会最为基本的政治主体，也正在完成从家庭到单位再到个人的转变。这一点对于有着几千年封建传统的中国社会特别重要。可以说，以广大民众参与为基本内容的村民自治，其意义不仅在于它能为现阶段中国社会的发展提供一个稳定的社会环境，更在于通过村民自治特别是乡村民主选举的全面训练，为中国的民主化奠定了一个坚实的社会基础和积累民主化技术的宝贵经验。特别是，乡村社会是中国社会的基础，乡村社会的民主化，也就意味着中国社会的最深厚的基础得到改造。这是理解近代以来中国乡村社会政治发展和进步的关键，也是认识目前中国村民自治的关键所在。
第四，转型期中国农村政治结构的变迁过程，是中国传统专制主义权力文化向现代民主权利文化的发展过程。
乡村政治文化的发展是现代化的重要标志和基本内容之一。近代以来，中国乡村政治文化经历了从皇权崇拜、强权政治、党权神化向民主法制的发展。在新时期，党和国家的民主政治的政策取向，在废除政社合一的公社体制基础上建立了乡政村治制度，使广大农村居民经受了一次真正意义的民主洗礼，民主和法制的观念已成为了当今中国农村政治文化的主流意识。这是一个伟大的历史性进步。在这种意义上，我们可以说，村民自治，无论在目前实践中还存在着如何多的问题，作为一种乡村治理模式，其本质上是以市场经济为基础、以整合新时期中国农村利益结构和权威结构为目标、按民主理念设所设计的具有现代意义的乡村民主制度。它所主张和努力实现的以个人权利为本位、以国家法制为依据的政治文化理念和制度规范，正是中国社会走向民主和法制社会的基础。
