[摘 要]我国区域经济和政治发展遵循区域整合的发展路径,这需要区域政治发展在地方政府的能力、区域发展的治理结构和治理规则以及民众的政治参与等方面提供区域整合发展所需的政治资源和制度环境。在此基础上,探讨我国区域政治发展的内容、前提、约束条件以及应注意的问题,这些也是影响我国区域经济发展的政治因素。
[关键词]区域政治发展;区域;理论;问题
一、区域政治发展研究的对象
不同学科对“区域”概念的理解是不同的,所揭示的区域的意义也是各不相同的。而且,区域作为地球表面空间,是由各种地理和人文要素所填充和排列组合的地理单元,其形成与发展是一个政治、经济、文化、民族、宗教、地理、历史等构成要素发生作用的综合演进过程,“地域作为说明的本原,同时涉及到历史的全部实在,涉及到整体的所有组成部分:国家、社会、文化、经济等等。根据人们选择这些集合的这个集合或那个集合,地域的意义和作用便有所变化,当然不是彻底的变化”[1](第1页)。因此,区域政治发展研究首先就是要确定研究对象——区域——的意义,以及在什么样的层次上运用区域含义。
我国行政区划学和区划实践把区域看成是国家政权体系和行政层级管理结构下的行政地理单元,并主要是按权力结构分布和行政层级覆盖面划分的;而政治地理学和地缘政治学对区域的理解要宽泛得多,它是指地球表面上任何按照政治标准划分的地区,这既是一个国家或国家之下的行政区,也包括数国联结而形成的区域。[2](第3页)其构成要素之一的政治组织,既包括通常意义上的“国家”、“政府”,也包括现实政治生活中的社区群体、种族部落、政治势力等,还包括为达到一定政治目的、为实现自身政治利益而结成政治派别的政治团体,如政党、社团等。这样的区域概念揭示了区域的政治含义,同时也与其他类型区域做了显著的区分。但是,我们不是在国家层次和跨国性区域的层次上来研究政治发展问题的,区域政治发展的运用范围应该是我国主权控制之下的地方性区域。从经济区域的角度,东、中、西部三大经济带已是人们熟知和频繁使用的区域划分,它是基于地理区位差异、历史传统、区域经济发展程度和水平、国家发展战略的区域部署等因素来划分我国的经济区域。
这种区分反映了区域间经济发展的差异,没有反映区域间政治发展的差别,据此深入研究政治和经济活动并制定相应的政策措施,则显得有些粗糙和模糊。1996年第八届全国人民代表大会第四次会议提出在全国建立七个跨省市区经济区域构想,它们是:(1)长江三角洲及沿江地区;(2)环渤海地区;(3)东南沿海地区;(4)西南及广西区;(5)东北地区;(6)中部五省区;(7)西北地区。①这是我国突破东、中、西三大经济地带较为传统的经济区域划分的重大尝试,是我国规划区域发展和重新部署区域发展战略的政治举措。当然,这种类型区划在范围上仍有重叠的部分,而且因此形成的七个经济区域目前也并未形成典型的功能经济区,只带有远景经济区划的性质。但是,其意义不在经济区划方面,其更深层次的意义在于,这一区域发展规划反映了我国区域经济发展水平和地区多样性,遵循了区域典型原则和功能一致性原则。同时,也体现了我国的各区域在政治、经济、文化、地理和历史渊源上的同质性,体现了国家对区域划分的政治设计和政策引导,并且,国家开始尝试用政治权力和行政手段解决区域发展差距问题;即通过国家的宏观调控,对区域发展给予政治指导,通过国家政策手段协调区域间的关系以及区域间的协调和联合。
根据以上对区域的不同理解,以及我国的区域客观实际,政治发展可以在区域的四个层次上展开,或者说,可以在四个区域层次上探讨我国的区域政治发展。第一个层次依然沿用东、中、西三大经济带所划分的宏观区域,这需要从传统的区位和区域发展差异分析其产生的政治影响,不同时期、不同区域发展战略、不同区域发展政策以及不同生产力和产业布局所实施的政治环境和政治后果;区域发展差距是怎样影响国家的区域政策制定,在此基础上形成了怎样的中央及地方治理能力,它又是怎样影响区域民众的民主参与的。另外,政治发展又是怎样解决这些区域差异的,区域政治结构、权力结构和制度安排又是怎样影响区域经济发展的。第二个层次是七大经济区划所形成的政治、经济、人文、地理、历史等综合作用的类型区域。这种类型区划体现了国家动用中央权威和制度优势解决区域发展差距和实现区域协调发展的政治设计。区域政治发展需要从区域经济发展的差异性和区域范围内的同质性方面加以理解区域经济发展背后深刻的政治、体制、文化和政策动因;分析同一类型区域内的不同区域发展主体吸收和利用国家发展战略和区域发展政策的不同的政治环境、制度安排和治理结构。同样,区域政治发展也要考察不同区域的政治发展功能,以及同一区域的不同地方政府的政策接受能力和治理能力,与国家发展的关系以及区域政策的不同指向和形成的不同区域效应。第三个层次是我国一体化行政管理结构下的不同行政层级的地方政治经济单元,是严格意义上的行政区划结构,构成了国家的整个政治体系。它是从国家区域结构和政权结构相结合的角度来进行区域划分的[3](第1页),它既是为了实现国家机关分层管理体制的构建,同时也是根据我国领土范围内政治、经济、文化、民族、宗教、历史、地理等诸种因素综合作用形成的不同层次的行政区域。这些各个层次的行政区域单元是我国政权结构和政治体系的构成要素,关系着整个国家的政治稳定和区域治理,也关系到国家政权的巩固、国家主权和领土完整,我国各种区域政治经济单元对国家整体发展是十分重要的。第四个层次是在行政区划系统之外,是因特殊地域条件、区域发展需要、发展目标和实施特殊政策划分出来的特殊类型区域。这些区域分属各个层次的行政层级,肩负各自的地方管理和发展职能。如经济特区、沿海开放城市、沿海开放地区、内陆特区(如贵州省的六盘水特区等)、工农区和林区等。这些类型区域同样肩负着区域政治管理和经济发展的责任,但更突出自身的区域特色和经济发展功能,在区域分类上则出于政治考虑和政策设计,具有明显的政治性。综上所述,区域政治发展对区域概念和意义的运用,是根据不同的语体环境加以灵活对待,可能是其中某一类,也可以是某一类的某一层次,也可能是它们的综合,其目的都是为了更好地解释区域政治发展及其相关问题,揭示我国区域政治发展的意义。
二、区域政治发展的内容
从地理区位和空间性质的角度研究区域范围内的政治系统及其政治过程,探索政治与区域的互动关系及其存在形式,揭示政治的地理性质和区域的政治变迁特征,从而形成对区域政治现象的总体认识,是区域政治发展研究的重要任务。首先,区域政治发展与国家政治发展是同一方向和目标的政治过程,但在政治发展的空间性质上分属于不同的层次。它只是在区域和地方的层次上的政治发展和政治过程,在区域基层组织和制度结构上体现国家整体政治发展的目标、任务、内容和方向,必须接受国家政治体系的组织权威和制度安排的约束。其次,根据政治发展的一般理论和人们对发展形成的习惯理解,区域政治发展表明区域政治过程应该遵循一种积极、上升的变动轨迹,意味着新的制度安排比原有体制更有效率和活力,能克服在制度创新中存在的“搭便车”现象。政治体系的制度创新会带来收益递增,政治过程中会出现交易成本降低而报酬递增的行为预期与潜在收益;意味着政治发展系统的改进与创新,地方政府能力的提高,民众的政治参与能在更大范围内影响区域政治过程。更重要的是,还应当从政治发展与区域其他发展要素的相互关系中探讨区域政治发展的内容。区域政治发展不仅是政治系统的改进以及获得政治现代化和民主化的发展绩效,而且还包括区域政治发展对经济发展的影响,以及它在促进区域要素组合和利用中的作用。总之,作为区域政治发展本身,其内容主要体现在发展路径的性质、方向、发展的绩效以及与区域经济发展的相互关系上。尤其是作为在区域背景下的政治发展,区域政治发展离不开区域在获得现代性的发展变迁中的其他要素的支持与相互作用。例如,区域政治发展在形成区位优势以及在区域社会整合中的作用是什么,怎样的区域政治结构、制度安排和治理结构才能形成区域发展要素的最佳配置与利用,区域政治发展的动力是什么,能否形成各自具有区域特色的政治发展模式,等等。这些都是区域政治发展研究的问题,对这些问题的初步考察也便形成了区域政治发展的主要内容。
除上之外,对区域政治发展内容的理解,还可以从政治现代化的角度加以理解。其一,区域政治发展是特定区域内的政治系统的改进以及获得制度创新潜在收益的发展。它是从发展和动态变迁角度理解政治的地理空间性质和发展路径,以及在区域层次上的政治发展所需的制度安排、过程、约束条件及其与其他发展要素的相关性,进而政治发展是如何表现区域间的差别的以及区域特色是如何构成政治发展的内容并影响其发展的。其二,区域政治发展是社会发展的重要标志。研究区域政治及其发展,其最终目的是为了实现政治民主化和社会的全面进步,这是社会现代化的一个重要方面;区域政治发展与其他方面发展的关联度与实际意义都十分明显与深远,其发展目标的实现可以为全社会构设一个现代化的区域政治系统,而这正是区域经济发展的上层建筑与政治发动机。同时,区域政治发展作为一种现代化的改进,它也应该具有相应的发展目标系统,或者说,政治系统应当在区域与政治发展相结合的范围内,获得现代性的特征和发展的改进,并体现一种全新的政治发展观和发展的价值追求。
1·区域内民众的政治参与。对民主政治的追求和向往,是现代社会政治发展的动力,也是政治发展的目标。区域政治发展同样以此为己任,并且在区域经济发展和区域获得现代性的转变过程中,实现区域内政治系统现代化的改进,并不断对政治运行的结构和规则进行制度创新,通过全社会的民主参与和社会整合,从而逐渐实现社会公正和民主化的发展目标。正如亨廷顿所言:“随着国家经济上不断增长,并进入经济发展的这一中间地带(transition),在这些国家内部就开始形成压力,要求开放政治体制并加以民主化”[4](第5页)。政治民主化可以为区域发展解除不适应经济发展的具体体制和规则的束缚,塑造廉洁高效的政治系统和治理结构,提高政府的发展动员能力和民众的政治参与能力,以及提供稳定有效的社会秩序和运行规则,因此,政治民主是政治发展的内在要求和根本目标,也是区域发展所不可缺少的政治要素。同时,区域民众的政治参与也是区域政治发展的重要方面;民众政治参与的素质和能力的提高,可以实现对政府的监督,参与政治表达和政治过程。民众的政治参与,还可以把区域发展的政府动员和社会动员结合起来,激发民众的创新热情和创新能力,实现区域政治发展对区域公共利益的追求和对人的全面发展价值观的整合。因此,应该在参与的规则、程序、表达方式和途径以及制度保证等方面推动区域内民众的民主参与。
2·地方政府的政府能力和治理水平。地方政府在区域发展中扮演着极其重要的作用,地方政府应成为区域发展的专家型治理者。“在发展的博弈过程中,政府的行为特长在于,运用法律赋予的权力,在政策框架中,把无序的经济变量变得有序排列与组合,同时可以将外生变量内在化”[5](第110-111页)。因此,地方政府不仅应在区域政治发展中获得并加强法律上的政治权力,而且应使已有的行政权力转化为社会发展的推动力,“越是欠发达地区政府的权力作用越大,行政权力推动的力度越强”[5](第112页)。从区域政治发展的变迁过程来考察区域地方政府的能力,不仅要重视政府行政权力的增长和运用,而且要从规范和治理的角度考察地方政府能力的发展效果。
区域政治发展中,地方政府能力的提高不仅表现在动用行政权力来推动区域的发展,而且还表现在地方政府职能和角色的转变。区域发展中的地方政府“之所以有效,是在于政府在全力支持经济增长过程中,不遗余力地提供了刺激增长的公共政策”[5](第110页)。从职能转换角度而言,地方政府在区域转型发展的过程中,应尽可能地减少对行政性干预和行政权力的依赖,通过发展和运用其他区域治理规则和方式来实现对区域发展的宏观调控。同时,要实现地方政府的角色创新,地方政府应当成为区域发展的调控主体和区域内制度变革的主体[6](第117-120页),要实现从被动接受国家区域发展战略、区域政策和区域发展目标规划的执行者转变为倡导区域自主发展的制度供给者和创新的主体。通过各方面的变革与创新,区域内的地方政府应成为区域经济、社会和文化等方面发展的制度供给主体和推动者。
当前,我国区域发展战略的转变以及发展重心向西部推移,给地方政府能力发挥带来了巨大的压力,同时也形成了新的机遇。具体表现在:一是面对我国区域经济发展战略的转变,地方政府如何调整和转变适应发展的政府职能以及从发展的扩散效应中吸取发展的动能的问题;二是如何把国家的区域政策纳入到区域发展的目标框架中,使地方政府在既有的制度构建中寻找具有报酬递增的制度供给和制度创新,以成为本区域发展所需制度的供给者的问题;三是地方政府如何以区域发展战略转变为契机,加快地方的发展,运用提高政府能力的方式来缩小地区发展差距,实现区域协调发展的问题;②四是区域地方政府如何在社会转型中,承担促进社会转型的发展功能,把公共政策与市场机制的积极作用结合起来,确保社会整合发展的社会机制的问题。
3·提供区域经济发展的政治条件。区域经济发展和政治发展是社会现代化的两个方面,也是一种相伴相生的变迁过程,二者在发展的过程中互为前提,交互作用。但从我国区域发展的已有事例而言区域经济发展先于政治发展,也更容易取得成果,区域经济发展已经为区域政治发展提供了必需的物质条件。然而,政治发展的明显滞后影响了区域经济的进一步发展,区域内的政治系统在政府能力、制度安排、管理方式、运行机制以及民主观念等方面发展的相对滞后,不但制约区域政治本身的发展,同样也影响了区域经济的发展。区域政治发展必须在权力结构、政府能力、治理规则、公共政策、制度秩序、制度创新等方面给区域经济发展提供必要的政治条件和驱动力,正如目前我国发达地区或城市的政治发展所取得的成就一样,区域政治发展应该为经济发展提供一个良好的运行空间和制度环境。
三、区域政治发展的前提及约束条件
区域政治发展是特定区域的政治发展,脱离不了特定的地理、历史和人文等因素形成的区域客观环境,受到多种区域构成要素的制约。同时,区域政治发展是国家整体政治发展的一部分,它受到国家基本的政权组织结构、政治制度、公共秩序、政治过程、治理结构以及发展目标的规定和限制。因此,政治发展无论在区域的构成要素,还是在政治发展的组织、权力、制度、秩序、规则、过程和目标等方面还存在着一些基本的前提及约束条件。
1·区域的地理空间性质是区域政治发展的物质起点。正如前面所述,政治的区域具有地理空间的一般特征和构成要素,如一定的地域空间范围、地貌特征、自然、资源、居民、社群等组成要素,这也是政治系统和政治过程在一定区域内赖以存在并发生作用的物质基础。同时,不同的区域空间性质和构成要素也限定了政治发生的范围、影响的群体以及具体的表现形式。不同的区域,必定会形成不同区域特色的政治过程,其政治系统、组织、过程、政治决策、制度安排、政治文化以及政治发展都会有明显的区域特征,如我国的民族自治区域的权力结构、人员构成、立法权限、政策法规以及对区域内事务的自主权等方面就具有少数民族地区的区域特征,区别于其他非民族自治地区的政治过程。又如,在我国具有代表性的行政区划中,北京、上海、广东三地处在完全不同空间性质的区域范围内,无论从区域范围,还是区域构成要素、历史传统、人文精神、政治区位、外部环境以及发展程度等方面,都体现出不同的地域性质,对三地区域民众的政治意识和政治态度的形成起了非常关键的作用。例如,在对待“官文化”和参与政治生活方面,这三地民众的政治态度和价值选择就有明显的差异,体现了不同的区域政治文化特征,这影响着三地的区域政治发展。
2·区域的政治价值是区域政治发展的前提条件。区域在政治发展中的价值不仅具体体现在区域构成要素的丰厚度和组合上,也即区域经济发展意义上的区位优势,而且也表现为区域在整个国家政治系统、国家区域发展战略、国家区域政策链上的位置,表现在区域在经济发展和社会全面进步中的地位和作用,这就是区域在国家和区域政治发展中的价值。我国的各个区域都具有各自不同的区域特色和政治价值,都是国家一体化发展不可或缺的政治资源和政治优势。区域的政治价值不仅体现了区域作为一级政治发展载体存在的作用和意义,而且也是确定典型政治区域的重要评价因素,其意义不仅仅在区域政治发展上,而且也影响到区域经济发展要素的组合和利用效果,影响到区域特色的形成和发展。例如,改革开放初期选择东南沿海的部分地区作为我国区域发展的突破口和体制创新试验地时,东南沿海地区在国家的宏观政策设计、试验地选择、发展突破口选择以及在我国区域发展的战略考虑中,则具有较大的区位优势,尤其表现在它在国家体制改革的战略安排和政策设计中的“试验田”地位以及该地区的政治区位、经济和社会动员能力上。因此,国家把区域发展的重心放置在东南沿海区域,并且把相当部分的政治、经济、人力资源以及大量的优惠政策投入到这一区域,加速了该区域社会经济转型和区域发展战略的转变,实现了区域发展体制的创新,从而达到了国家最初的政策设计目标。
3·集中统一的中央与地方关系下的组织结构与制度安排的约束。我国主权范围内的任何区域都是中央政权体系的有机组成部分,区域及区域内的地方政府必须无条件服从中央政权的领导与管辖。区域与中央政权的关系以及这种关系的组织结构和制度安排,决定了国家一体化发展的性质、内容和方向,形成了国家的统一、领土和主权完整,以及国家和社会的政治稳定。在这种根本组织和制度安排下的集中统一的中央与地方关系,也形成了我国区域政治发展的正式的组织和制度约束。根据政治地理学的区域发展观,各区域由于受到自然、人文、经济水平和历史传统等因素的影响而或多或少呈现出彼此分离的现象,而区域政治发展就是消除这种客观和具有分离倾向的因素,维护国家统一和整体的发展。因此,“每个国家的主要和长期的任务是,如何把多多少少分离的和多样化的地区组合在一起成为一个有效的整体”[2](第156页)。此外,由于我国是一个拥有多民族的具有部分复合制特征的单一制国家结构,处理好地方与中央的关系也就尤为重要了。在国体形式上,我国地方政府是国家政权体系中必不可分的行政层级,是我国的各级基层政权以及中央政府的各个下级政府;但在区域行政层级构成上,因为香港、澳门的回归,我国又具有某些复合制的特征。因此,这种地方、区域与中央组成的层级结构和组织关系,是区域政治发展重要的约束条件。
4·中央权威和国家基本制度规范是区域政治发展的约束条件。区域政治发展是立足于对一国主权范围内不同区域的政治现象的研究,其基本内容是区域政治过程和政治发展,具有一定的区域特征和自我发展路径。但是,正是因为区域作为国家有机整体不可分割的一部分,区域政治同样要接受国家政治体系和基本政治制度的规范和约束,遵守国家基本的法律约束和制度安排。区域政治发展必须在国家统一的政治秩序和运行规则中进行,必须服从国家整体的政治发展和政治民主化的目标,区域政治系统和制度安排必须符合中央集中统一的组织原则。另一方面,区域的地方政治经济单元是国家政治体系和政权结构的有机组成部分,必须执行国家整体发展战略和大政方针,地方各级政府必须无条件地接受中央的权威,接受政权体系的控制和组织安排以及中央的政治领导和行政领导,区域政治发展必须在国家政治一体化的框架内进行,中央权威是区域政治发展的权力约束条件。
四、区域政治发展应注意的问题
1·区域政治发展的历史与现状。每一个区域的政治发展都有其独特的历史和发展路径,这是形成政治发展的区域特色的前提和基础,也是表现政治区域性特征的重要形式。区域政治发展研究不能忽视对区域政治的历史与发展现状的考察,例如,通过对区域行政层级设置和行政区域划分历史沿革的考察,可以观察到区域行政管理体制的历史变迁,也可以发现不同历史时期不同区域在国家政权结构中的地位和作用。通过对行政区域划分的考察,还可以发现政权结构建设对区域社会经济发展的影响,进而可以分析出区域经济与政治互动发展的大致线索。因此,对区域政治发展的历史与现状的探讨,可以勾勒出区域政治发展过去的脉络和将来发展的景象。
2·区域的政治区位与政治发展。区域的区位主要是指区域在主权国家范围内的地理空间位置,既指区域的绝对位置,用气候区、经纬度等因素表示的一个地区在地球上的位置,如西南地区的云、贵、川渝的绝大部分处于东经98°—110°、北纬23.5°—37°之间的亚热带地区;又指区域的相对位置,即区域以其他政治区域作为参照系的位置,如西南地区与其他区域相比,是我国重要的动植物资源、矿产资源和水资源基地,区位优势明显,地理位置也十分重要。区域的政治区位是指区域的区位要素在政治上的表现和作用,是区域的政治价值和政治功能的体现,如西南地区的川、渝、贵地处我国的腹心地带,是我国重要的粮食和军工基地,是我国的战略大后方,对维护我国国家整体发展和国家安全具有十分重要的政治区位价值。同处该区域的云南省,是我国的边防前哨,在维护国家安全和边防建设方面,与该地区的其他省、市相比,有着更为不同的政治区位价值。区域的政治结构,主要是指区域地方政治体系的设立与构建、权力配置结构等等,如地方政府组织和人员构成、区域的立法与制度安排、区域的民族政策、区域文化对区域政治的影响等,区域的政治区位和政治结构对区域政治发展有着重要的影响。
3·区域政治与国家政治的均衡发展。区域政治发展从属于国家政治发展的制度安排和发展目标是统一的发展体系中的一部分。但是,区域政治发展又有不同于国家政治发展的区域特征,在具体的目标、任务和利益方面,甚至还存在一定的差别。这就决定了区域政治发展必须协调好与国家政治发展的关系,处理好以下几个方面的关系。其一,维护国家政治体系一体化与发挥区域政治发展的地区特色相结合。政治结构的集权与分权以及国家宏观调控与地方发展成为这一关系的中心,区域政治发展应在统一的政治体系中获得政治发展的区域特色。其二,保证国家形式的完整统一与地方发展的积极性和灵活性相结合。中央与地方关系的合理处理成为这一目标的关键,国家政治发展必须有助于巩固统一的国家形式与基本的政治制度,而区域政治发展则更多地重视地方政府的发展能力和对区域事务的治理。其三,协调国家利益与区域地方利益的关系。严格地讲,二者在本质上是一致的,但因二者属不同的层级和责任主体,因此也就有了国家利益与区域利益的划分,国家利益应充分考虑到区域的利益和发展的机会;而区域政治发展则必须服从和维护国家利益,实现与国家利益的一致。最后,实现区域之间的协调发展。国家政治发展除了关注整体发展目标的实现,还必须为各区域的发展制定发展战略、发展重点和提供发展所需的制度规则以及协调区域间的发展与合作;区域政治发展主要是促进本区域的社会全面进步,对区域间的协调发展也负有一定的责任。
4·区域政治发展的差异性和多样性。区域的区位要素以及区域发展所依存的自然、历史、社会以及人文环境的差异性和多样性,必然影响到区域政治发展的区域特征,区域政治发展也必然要融入这些区域构成要素的特征。只有与本区域或地方的区域实际相结合,区域政治发展才能植根于丰厚的土壤和体现个性化的内涵。事实上,我国区域政治发展正是这一种变迁过程和发展状态,遵循国家政治发展的基本路径和原则,同时又体现区域化的特征。比如,从地方政府治理水平和能力而言,我国各区域呈现不同的发展样态,大中城市和发达地区的地方政府就具有较高的发展水平;同时从少数民族自治地区的政治发展而言,少数民族地区的政府组织结构、人员构成、立法权限、政策灵活性以及发展自主权等方面,都有不同于汉族地区地方政府的特征。对政治发展的区域性的研究,目的是发现这些差异性对区域政治发展和政治变迁过程的影响,发现促成区域政治特色的形成路径。
注 释:
① 关于各区域包括省、自治区、直辖市划分的依据、标准、类型区域的基本概况及发展要求,请参见李鹏:《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的报告》,人民日报出版社1996年版,第99-101页。
② “在跨世纪经济发展过程中的政府作用”,马洪、刘中一、王梦奎主编:《中国发展研究》,中国发展出版社1998年版,第51-52页。
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