编者按：在去年纪念改革开放30年的讲话中，胡锦涛强调要借鉴人类政治文明有益成果但绝不照搬西方政治制度模式，从讲话重要内容“坚持和完善人民代表大会制度”出发，发此文供参考。
全国人民代表大会有必要和可能同时成为三个中心：民主与法制建设中心，民主训练中心和国事研究中心。为此至少需要进行五个方面的大幅改革
人大应成为国家政治生活的中心
1986年9月28日，中共中央有个关于精神文明建设指导方针的决议。其中有一段：“我国社会主义发展中的主要历史教训，一是没有集中力量发展经济，二是没有切实建设民主政治。”
我认为，人民代表大会制度的改革，风险小影响大，适于作民主政治建设的突破口。
作为国家最高权力机关和最高立法机关，全国人民代表大会应当成为国家政治生活的中心。它有必要和可能同时成为三个中心：民主与法制建设中心，民主训练中心和国事研究中心。
民主建设制度化法律化，须通过大量立法才能逐步实现。人大作为民主与法制建设的中心，不难理解。
有人说中国缺乏民主的传统，广大干部民众缺乏民主习惯和素养。这不应得出中国不要民主的结论，而是国人现在尤其需要民主训练。民主训练的理想场所，是在人代会会场上。当选的代表一丝不苟审议政府工作报告，差额选举，为一项议案的得失利弊慷慨陈词、各抒己见，这些场面通过广播电视，天下人耳濡目染，不就成了亿万公民学习民主的最好课堂？1986年人大常委会审议破产法草案时，唇枪舌剑激烈辩论的实况由央视播出，给人们留下的深刻印象二十多年都未能磨灭。
国家决策过程不公开，老百姓不知道决策层在研究什么问题，在重大决策作出后才被告知该决策如何正确。久而久之，在民众心中，重大决策都是自上而下落到自己头上，而不是自己或自己的代表审时度势、权衡利弊作出的。这种体验，导致了对国家决策不同程度的逆反心理和离心倾向。
一旦确立人代会公开化制度，国家权力机关决策前的研究、辩论过程，能通过现代传媒迅速为亿万公民所透视，民众就能围绕讨论的问题，有针对地出谋划策，会内会外结合起来，人代会就能成为全国人民的国事研究中心。
为达到以上目的，我建议着手五个方面的改革。
大幅减少人大代表，专职专薪
人大代表的产生，不能由任何机构或任何个人指定。指定的代表只会对指定者负责，不可能对选民负责；其次，不能把人大代表当成一种“荣誉”，否则，既没有对国家立法和决策负责的动机，也往往不具备负责的能力。
现在的人大代表都是兼职的，全国人大代表每年到北京开一次大会，平时都当官的当官、养猪的养猪、卖菜的卖菜。作为国家最高权力机关的常设机构全国人大常委会，其大多数“常务委员”也是不搞常务的兼职人员。
因此我认为，人民代表大会的组织机构应进行如下两项改革：一是通过在公民中定期普选产生专职专薪的人大代表，组成常设的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。各级人代会选举产生主席一人，负责主持人代会会议和大会闭会期间的日常工作。副主席一至二人协助主席工作，无需更多副职。
现在全国人大代表近三千人。这么多人开会，无法深入研究工作。为了提高工作效率，代表人数要大大压缩。全国人代会只需由三百名左右的代表组成，省级人代会由一百名左右的代表组成，省以下人代会的代表人数以此递减。通过修改宪法，将目前人大常委会的职权概由人代会统一履行，无须重叠机构“人大常委会”；同时要规定：“凡不能坚持每天八小时从事人大专职工作的，不得为人大代表候选人；凡因故一年有六十天以上不能参加人大会议和人大其他工作的，应辞去人大代表的职务。”
二、在此基础上，就可以取消现有的各级人民代表大会常务委员会。
为了保证国情统计的真实准确，有必要将统计部门划归各级人代会直接领导。调查统计部门应及时公开统计数字和分析。凡需保密而不公布的统计资料，须以专项正式文件列出目录清单。
人民代表大会代表、正副主席及专门委员会正副主任、委员和所有工作人员（临时邀请的除外）的工资，一律由人代会发放。他们任职期间不得在其他任何机关、单位兼任职务和领取工资、奖金、津贴、补助，不得接受任何方面的赠款和贵重礼物。
人民代表大会秘书部门负责定期出版《人民代表大会公报》、《人大会议发言记录集》、《法律汇编》等。除涉及机密事务的材料可以列为专号、缩小发行面、推迟公布时间之外，其他一切材料都应及时向全民公开，使公民了解立法机关的活动和各位代表的主张，并作为选民考察代表以及在下次选举投票的重要依据。
人代会掌握财权，财政蛋糕可切为七块
中国目前的财政大权由政府独揽，虽然财政预算由人民代表大会审议批准。现在世界上几乎所有的国家都是由议会掌握财权。只有这样，才能把基本关系理顺。
建议各级人代会设立拨款委员会，由该委员会根据本级人代会通过的年度财政预算，按财政支出需要拨款，交由各级国家机关规范安排使用。巨额拨款项目，必须通过人民代表大会专项答辩会审议后才能批准执行。
全国人代会拨款委员会可以把财政“蛋糕”大致切成七块：全国人民代表大会、政治协商会议全国委员会、中央人民政府（国务院）、国家军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院各一块，国家机动财力一块保留在拨款委员会手中。预算修改、追加拨款，概由人代会审议批准。地方财政没有国防费用开支，只需切成六块，各自规范使用，各大机关都对人民代表大会负责，而不是都对政府下属的财政部门负责。
我国宪法早已规定各级人代会是国家权力机关，由人代会行使财政拨款权，统管财政收支的大盘子，完全名正言顺。这将有利于从经费上理顺国家机构之间的分权制衡关系，保证它们各司其职，避免不必要的交叉、干涉和内耗。
议事要以大会发言为主
《全国人民代表大会议事规则》第十二条规定：“主席团认为必要的时候，可以召开大会全体会议进行大会发言，就议案和有关报告发表意见。”这种规定，使得主席团权力过大，把本属于正常程序的大会发言，变成了由主席团掌握的一种特殊情况。
无论主席团成员或非主席团成员，人大代表权利都是平等的，会议主席团可为会议服务，但不能取代或限制人民代表行使知情权、发言权与决策权。
在大会上，代表主要是通过大会发言和表决来行使自己的权力。
大会发言影响较大，便于各种意见直接交流，从而减少决策失误。既然是“大会”，大会发言和辩论就应是主要的议事形式，中型会议和小组会只能是辅助形式。否则，全国人大代表何必花那么多路费和住宿费集中到北京来开会？只需把大会文件和资料发到各省、直辖市、自治区，在当地分组讨论讨论就算了。最近几年的全国人民代表大会，越来越多代表要求作大会发言，说明大会发言的重要性。当然，为了保证大会效率，可以限制每位代表的发言时间，但不能取消任何代表在大会发言的权利。
建议“规则”第十二条修改为：“大会秘书局应当根据要求在大会上发言的代表人数，安排大会发言。就同一议题，大会发言者每人可以发言两次，第一次不超过十分钟，第二次不超过五分钟。”
为便于人代会集中精力讨论绝大多数代表共同关心的主要议案，建议对“规则”第十九条作相应修改：
“……秘书局须将代表向大会提出的议案或议案提要（千字以内）印发给全体代表，在提案截止日之后的三天内，以书面投票方式选出票数最多的5到10项重要议案，列入本次大会议程，由本次大会审议；其余议案则由相关专门委员会审议后，再向全国人代会提交审议结果报告，最后由全国人代会审议并作出决议。
在冬季开会审议年度计划和预算
全国人代会的重要职权之一，是审议国家年度国民经济和社会发展计划及财政预算。但每年3月召开全国人代会时，当年计划和财政预算不仅早已下达，而且已经执行了四分之一。这种程序使立法机关的决策成了马后炮。代表审议时，即使再慷慨激昂，可计划和预算的基本格局已经不能改变，无可奈何，只得照样批准通过。
为此，建议全国人民代表大会开会时间改在每年第四季度，比如说10月底11月初。这样做并没有什么实质性的困难，却能使人民代表对次年的计划及财政预算有效审议，才会有时间进行修改和调整，从而保证立法机构决策的权威。
地方各级人代会召开的时间也存在上述问题，须作相应改进。
立法工作要充分公开化
政治公开化是实行宪政民主的必要条件。国家立法、行政、司法工作都应公开化，立法公开化更为基本，也最容易做到。各国议会公开化，已成为普遍原则，不少国家都把它载入了宪法。“规则”第十八条明确规定“全国人民代表大会会议公开举行”，并且确立了公民对人民代表大会的旁听制度，这是很大的进步。但是该“规则”在第十九条又规定“全国人民代表大会在必要的时候，可以举行秘密会议；举行秘密会议，由主席团征求各代表团的意见后，作出决定”。
人民代表大会可以举行秘密会议，在讨论某些国防、外交问题或其他涉及国家机密问题时，可以举行秘密会议。关键在于必须明确人大会议公开化是基本制度，会议保密只能是非常情况下的特例，而且这种特例必须经过特别程序，即由三十名以上的代表提出议案，经大会全体代表三分之二以上的多数作出决定，才能开秘密会议。如果不这样严加限制，作为会议期间临时性会务机构的主席团，随时都有权决定召开秘密会议，人代会的公开化原则就没有保证了。
再者，建议在“规则”第十八条第三款增加“由全国人民代表大会秘书局设点，公开受理公民、团体和社会组织旁听全国人民代表大会的申请”。现在我国一些地方人代会在实行旁听制度后，公民反应热烈，踊跃参与，效果很好。
建议在“规则”第十八条第四款之后增加一款“大会、中型会议、小组会及各专业委员会的各种公开会议均允许记者采访，允许电视台、广播电台录音、录像，现场直播或录播”。“规则”第二十三条规定“对准备提请会议审议的重要法律草案，可以将草案公布，广泛征求意见，并将意见汇总印发会议”。建议将其中“重要法律草案”改为“所有法律草案”。
在“规则”第四十八条“全国人民代表大会根据调查委员会的报告，可以作出相应的决议”后面，建议加上一句：“并公布调查报告的全文或摘要”。
此外，建议凡有条件的全国人大代表，均宜在互联网上开设个人博客，公布自己的议案及有关部门的答复，公布自己对人大所讨论的议题的意见，定期在自己的博客上公开向选民述职并公布选民及网友的相关评议。
与党政军警比，人民代表大会要保守的机密最少，公开的难度并不大。
作者系思源兼并与破产咨询事务所所长
来源：南方周末
