摘要：政治参与问题是政治学研究的重要问题，而处于现代化过程中的发展中国家公民的政治参与，不单单是政治权利的体现，而且对经济发展和社会稳定都具有重大意义。从中国古代阶级社会、民国、1949—1977年、1978—1990年等四个不同阶段民众政治参与的态度、方式以及不同群体在参与影响力上的差别看，以影响中国民众政治参与的两个重要影响因素———政治文化和社会结构为解释变量，以古观今，全面分析20世纪90年代以来由政治文化与社会结构的变化引起的参与危机。一方面社会上存在要求参与的压力，另一方面各级政府希望回应参与危机。在两方面力量的相互作用下，中国近年来出现了一些政治参与的新渠道、新形式。
关键词：政治文化；社会结构；政治参与
作者简介：王绍光，香港中文大学政治与公共行政系教授，清华大学公共管理学院兼职教授（北京100084）
一、古代
在原始社会里，民众似乎有参与的权利。《诗经》云：“先民有言，询于刍荛。”这里的“先民”据说是上古之君，把这句话译为白话就是：古之人君决策前，一定会征求庶民的意见。这就意味着，“最古之世，人民之得以参与政事者也”。①[吕思勉：《中国制度史》，上海：上海教育出版社，2002年，第370页]
但在传统阶级社会，民众的利益表达和参与需求并不高，他们对公共性决策的影响微乎其微。中国如此，外国也是如此。在古代中国，有两样东西形成了利益表达难以逾越的屏障，一是传统政治文化，一是传统社会结构。利益表达的前提是承认民众个人或群体利益是正当的，但中国传统文化恰恰不承认这一点。中国传统文化的理想是“和”。②[钱穆：《从中国历史来看中国民族性及中国文化》，香港：香港中文大学出版社，1979年，第27—31页]为了实现“和”的理想，可以有两种做法。
一种做法是让初始不合拍的各种利益得到表达，让它们在相互碰撞中整合出大家都能接受的方案。另一个做法是压抑个人的私欲。中国传统文化选择的是后一种做法，它是一种整体本位的文化，这里的“整体”相对于个人是家庭，相对于家庭是家族，相对于家族是地方，相对于地方是国家，个人只是这些外延不断扩大的整体中的一分子。个人利益应当服从整体利益，甚至为整体利益作出牺牲。同理，小群体的利益应当服从大群体利益，并为大群体利益作出牺牲。在这个意义上，中国传统文化也可以被称之为义务本位的文化，而不是权利本位的文化，它强调的是人们应尽的义务，而不是应该享受的权利。①[近30年来国内外都有人试图证明在中国传统文化占支配地位的儒学与个人主义和个人权利不矛盾。如狄百瑞（Wm.Theodore de Bary ）：《中国的自由传统》，李弘琪译，香港：香港中文大学出版社，1983年。但他们的论证往往从儒学（尤其是宋明理学中）经典中抽取只言片语，且忽略了儒学对人们行为的实际影响。Chenyang Li.ConfucianValue and Democratic Value，The Journal of Value Inquiry ，1997，31：pp.183—193；Robert Weatherley.Harmony ，Hierarchy and Duty BasedMorality：The Confucian Antipathy Towards Rights ，Journal of AsianPacific Communication ，2002，12：2，pp.245—267.]在这种整体本位和义务本位的文化里，民众的利益表达和参与显然没有一席之地。②[LucianW.Pye.The State and the Individual：An Overview Interpretation ，ChinaQuarterly ，1991，127：pp.443—466.]如孔圣人便有“民可使由”、“庶人不议”的主张。
也许有些人会举出从孟子到黄宗羲的民本主义者来证明中国传统文化包括自由主义和民主的成分。不错，孟子贵民，认为政权转移及政策取舍都应该考虑人心之向背。但是，孟子虽然重视民意和舆情，我们翻遍一部《孟子》也找不到关于利益表达和参与的只言片语。大概孟老夫子认为民心靠君主用心去体会足矣。萧公权对孟子的评价十分到位：孟子民贵之说，与近代之民权有别，未可混同。简言之，民权思想必含民享、民有、民治之三观念。故人民不只为政治之目的，国家之主体，必须具有自动参与国政之权利。以此衡之，则孟子贵民，不过由民享以达于民有。民治之原则与制度皆为其所未闻。故在孟子之思想中民意仅能作被动之表现，治权专操于“劳心”之阶级。③[萧公权：《中国政治思想史》第1卷，沈阳：辽宁教育出版社，1998年，第87页]
黄宗羲比孟子晚生近两千年，是清初民本思想的领军人物。他在其代表作《明夷待访录》对君主专制发起了猛烈的攻击。不仅如此，黄梨州还参照明代政治之流弊，提出了以“贵民”为基本理念的一整套变法建议，涉及国体、官制、学校、选举、兵制、田制、财计等诸多方面。不过这些想法的核心是“分治”，让地方势力和宰相来制衡君权，民众的参与并不在其视野之内。难怪萧公权感叹道：“吾人细绎《待访录》之立言，觉梨州虽反对专制而未能冲破君主政体之范围。故其思想实仍蹈袭孟子之故辙，未足以语于真正之转变。”④[萧公权：《中国政治思想史》第2卷，沈阳：辽宁教育出版社，1998年，第560页]
传统社会结构对民众利益表达和参与的影响同样深远。在农耕时代，中国社会像一个硕大无比的蜂巢，由无数个蜂室组成。在这里，我们不去细究作为其基本构件，每个蜂室到底是村落还是其他什么类型的社区。⑤[关于中国乡村社会结构的基本单元，有人认为是村落，有人认为是基层市场社区。刘玉照：《村落共同体、基层市场共同体与基层生产共同体———中国乡村社会结构及其变迁》，《社会科学战线》2002年第5期]无论其基本单位是什么，每个蜂室是一个带有强烈内聚性的经济体。它有明确而稳定的边界，有自己相对独立的生产、运输、交易和信贷体系。除此之外，每个蜂室也是一个相对独立的社会、文化和政治共同体，人们的婚姻关系、亲属关系、朋友关系都在其中形成，人们的文化活动、宗教信仰活动在其中发生，人们之间的政治交往和权力关系也在其中展开。基层共同体的居民对区域内部状况相当了解，并具有高度的集体认同感，但他们对区域外的世界却十分陌生，并充满疑虑。
在这种蜂窝状结构的社会里，由于人们的切身利益主要与他们所居住的那个小共同体相关，他们的视野往往局限在那个小小的蜂室之内，而对整个蜂巢不甚了了，所谓“天高皇帝远”是也。每个基层共同体的成员主要由农民构成，但也有乡绅、工匠、商贾和僧侣，其中乡绅是国家机器与农民之间的中介，商贾则沟通此蜂室与彼蜂室之间的有限的经济往来。正是这些不是农民的人维系着各个蜂室与整个蜂巢的关系。⑥[G.William Skinner.Marketing and Social Structurein Rural China，Part 1，2，3，Journal of Asian S tudies，1964—1965，24，（1—3）；G.William Skinner.Chinese Peasants and theClosed Community：An Open and Shut Case，Comparative S tudies in Societyand History ，1971，13，（3）；杜赞奇：《文化、权利与国家———1900—1942年的华北农村》，王福明译，南京：江苏人民出版社，1996年]在蜂窝状结构下，即使赋予农民利益表达和参与政治的权利，他们充其量只能在小共同体内行使这种权利。更何况传统政治文化根本不允许他们享有这种权利。①[在中国古代，农民的参与只有在动乱的时候才看得出来，如从陈胜、吴广到黄巾、太平天国的农民起义。不过“这种力量暴起暴落，有破坏性的冲击，却不能构成制度性的制衡”。许倬云：《中国文化的发展过程》，香港：香港中文大学出版社，1992年，第32页。]社会结构对参与的影响也许在传统文化被摧毁后会表现得更显著。
在中国古代，只有那些传统政治文化和传统社会结构约束不了的阶层才得以较多地表达其意见。这首先是指知识精英———士大夫。早在周武王伐商纣时，就有伯夷、叔齐站出来发表反对意见。秦汉以下，政治上郡县制代替了封建制，思想上罢黜百家、独尊儒术。唐代实行科举制以后，士大夫更是被国家揽于彀中。但是，相对于其他所有阶级，士大夫有一些特殊的力量来制衡皇权。②[许倬云：《中国文化的发展过程》，第30—32页。一个例子是，士大夫往往可以利用“清议”来评论政治和政策。Mary Backus Rankin.“Public Opinion”and PoliticalPower ：Qingyi in Late Nineteenth Century China，Journal of Asian Studies ，1982，XL I ，（3）：pp .453—484.]
于是“，在政府里，由臣下来批评君上，有下僚来批评上司，由在野来批评在朝，由下代来批评上代”，历代正史中随处可见。③[钱穆：《从中国历史来看中国民族性及中国文化》，第41—45页]士大夫之所以能特立独行，一方面是因为儒家传统期待他们在君主荒淫无道时站出来说话，④[William T.de Bary.Chinese Despotism and the Confucian Ideal ，in Chinese Thought and Institutions ，ed.，by John K.Fairbank ，Chicago：University of ChicagoPress ，1957.]另一方面也是因为士大夫这个阶层在蜂窝状社会结构里地位特殊，具有双重角色，游走在蜂室与蜂巢之间，能进能退。⑤[Merle Goldman.China？s Intel lectuals：A dvise and Dissent，Cambridge：Harvard UniversityPress ，1981.]
工匠和商人也比一般农民有更多的参与机会。特别是宋代以后，中国出现都市化的趋势。规模日益扩大的城镇与传统的蜂室不太一样，其内聚性没有农村社区那么强。随着城镇工商业的发展，财富的累积，人口的膨胀，出现了一些商业性和工匠性的职能团体。缙绅阶层虽然不屑参与这些团体，但也不能忽视这些团体在城镇中的影响力。不过，这些团体的影响力是有限的和地方性的，从未成为独立的、全国性的政治力量。这一方面是因为中国的城镇没有西欧那种城市自治权，另一方面由于传统抑商文化的作用，这些团体甚至还需仰仗缙绅担任与地方政府交涉的媒介，根本不可能成为独立于国家之外的所谓“市民社会”。⑥[许倬云：《中国文化的发展过程》，第28—29页]
二、民国
清末民初，传统政治文化和社会结构都开始发生松动，尤其传统文化对大众参与的敌视受到撼动。但辛亥革命主要还是一场政治革命，文化革命要等到“五四”前后，社会革命还要等到中华人民共和国成立。辛亥革命以后，中国建立了亚洲第一个共和国，引入了一整套西式政治体制，如总统、国会、政党、选举等。看上去热热闹闹，但政治参与的范围只是稍稍扩大了一些，从只允许士绅参与，扩展至包括一些都市新精英（如商人、新学知识分子、专业人士、学生等）。以1913—1914年的国会选举为例，由于存在财产、税负和教育等方面的严格要求，只有10.5%的人口成为合法的登记选民。⑦[Peng yuan Chang.Political Participationand Political Elites in Early Republican China：The Parliament of 1913—1914，Journal of Asian Studies，1978，XXXVII ，（2）：pp.293—313.]当时选民由各省自报，这个数字很可能有较大的浮报和滥报成分。⑧[熊秋良：《论民国初年的选举法》，《社会科学辑刊》2005年第1期]
在新精英中，商人的角色值得注意。这里说的商人，不是分散在农村的老式商贩，而是集中在城市（尤其是通商口岸城市）的新兴资产阶级。这个阶级不再受传统蜂窝状结构束缚，其成员牵涉的利益关系更加广泛复杂，不局限于某个特定地域或特定行业，他们的视野也相应比传统精英要宽广得多。随着工商业在清末民初的发展，这个阶层的规模不断扩大。与此同时，商人开始组织起来，成立了商会这种具有近代特征的新式社会团体，以独立社会力量的崭新姿态登上了政治舞台。①[虞和平：《商会与中国早期现代化》，台北：东大图书公司，1995年]
根据张玉法的研究，在1899—1909年间中国就出现过265个商业社团。不过，早期社团一般都很脆弱、短命，稍纵即逝。②「张玉法：《清季的立宪团体》，台北：中研院近代史研究所，1971年，第90—148页」辛亥革命为商会发展提供了新的契机。在1912年，全国仅有57家商会，③「朱英：《辛亥革命时期新式商人社团研究》，北京：中国人民大学出版社，1991年，第55页」但到1915年，商会总数已经增长到1242家。④「《民国八年中国年鉴》（民国八年版之影印版），台北：天一出版社，1975年，第117页」在清末民初中央政治权威衰落的背景下，以商会为中心，商人们广泛参加了抵货运动和其他政治活动，并在地方自治运动中成为中坚力量。⑤「马小泉：《地方自治：晚清新式绅商的公民意识与政治参与》，《天津社会科学》1997年第4期；杨振姣：《论民初资产阶级地方自治》，《烟台大学学报》2003年第16卷第1期」其后在20年代初期，工商业者逐渐摆脱了“在商言商”的旧习，开始以更为积极的姿态参与政治运动和争取政治权利。他们多次主动发起请愿、抗议等政治运动，敦促国会制定宪法，要求监督国家和地方财政，要求废督裁兵，直到自行组织具有立法机关性质的“国是会议”和具有行政机关性质的“民治委员会”。到20年代中期，甚至还有人提出成立“商人政府”的主张。⑥「朱英：《“在商言商”与近代中国商人的政治参与》，《江苏社会科学》2000年第5期」1927年南京国民政府一成立，便着手对商人团体及其他职业团体进行改组整顿，企图把它们纳入训政体制，加以控制。此后，虽然商人阶层也曾偶尔主动参与政治，表达自身的利益要求，但他们在很大程度上变成了政府的附庸。只是到了1947—1949年间，当国民党政府陷入风雨飘摇时，商会参与政治的积极性才再一次爆发出来。⑦「魏文享：《近代工商同业公会的政治参与，1927—1947》，《开放时代》2004年第5期」不过，在整个20世纪前半叶，蜂窝状结构的效力在乡下和小城镇依然很大，那里的商人们在政治上未必如此投入。⑧「冯筱才：《1911—1927年的中国商人与政治：文献批评与理论构建》，《浙江社会科学》2001年第6期」
同一时期，知识分子与青年学生的政治参与也一浪高过一浪。尤其是在1919年的“五四运动”以后，他们展开了一轮大规模的结社运动。在1920—1923年间，成百上千个青年团体、学会、文学俱乐部和互助合作社等在各大城市出现，大中学生和教授在结社中尤为积极。⑨「王世刚、李修松：《中国社团史》，合肥：安徽人民出版社，1994年，第358、372页」青年学生风华正茂，指点江山，激扬文字，一派豪情地问苍茫大地，谁主沉浮。从早期学生运动到“五四运动”，从“五卅”时期的大规模卷入，到抗战前声势浩大的“一二九运动”，再到抗战胜利后波澜壮阔的反饥饿、反内战、反迫害运动，青年学生在历史发展的每个关键时刻都发出了自己的声音。知识分子偶尔也走上街头，但他们更多地采取办刊撰稿和组党的方式来影响时政。从黄遵宪等人创办《时务报》（1896年），到梁启超创办《清议报》（1898年）和《新民丛报》（1902年），到陈独秀创办《新青年》（1916年），到毛泽东创办《湘江评论》（1919年），到丁文江倡办《努力周报》（1922年），到傅斯年和胡适等人创办《独立评论》（1932年），再到储安平创办《观察》（1946年），都是现代知识分子希望通过办报办杂志来参与和影响社会变革的例证。这些刊物几乎每个都代表着一股风潮、一个时代，对当时的思想界，尤其是青年学生产生过极大的冲击。「10」「20世纪20年代，胡适就曾说过，“廿五年来，只有三个杂志可以代表三个时代，可以说是创造了三个时代。一是《时务报》，一是《新民丛报》，一是《新青年》，而《民报》与《甲寅》还算不上”（致高一涵等四人关于《努力周刊》的停刊信，1923年10月9日，参见耿云志、欧阳哲生编：《胡适书信集》上，北京：北京大学出版社，1996年，第321—322页）」除了办刊办报外，有些知识分子还直接投身政治，组建起自己的党派。民国初年，北京政府时期就出现过一个组党热潮，据张玉法考证，民初国会选举时，竟有大小600余个政团参加。当然，它们大多数是昙花一现，不久就销声匿迹了。「11」「张玉法：《民国初年的政党》，台北：中研院近代史研究所，1985年，第33页」二三十年代，又陆续出现一些政党和代政党色彩的团体，如中国致公党（1925年）、中国农工民主党（1930年）、中国民权保障同盟（1932年）、国家社会党（1934年）、中国青年党（1934年）、全国各界救国会（1936年）。
抗战期间出现了中国民主同盟（1941年），抗战胜利后，又相继产生了一些新的党派，如中国民主建国会（1945年）、中国民主促进会（1945年）、九三学社（1946年）、中国国民党革命委员会（1948年）。这些党派有的依附国民党，有的支持共产党，还有的高举“第三势力”的旗帜。①「」不管其纲领如何，他们都在为自己的政治理想而奋斗。在传统社会，读书人就比其他阶层束Edmund S.K.Fung.The Alternative of Loyal Opposition：The Chinese Youth Partyand Chinese Democracy ，1937—1949，Modern China，1991，17，（2）：pp.260—289；Edmund S.K.Fung.Recent Scholarship on the MinorParties and Groups in Republican China，Modern China ，1994，20，（4）：pp.478—508.缚少。到20世纪上半叶，经过外来思想的撞击，他们的眼界更加开阔。如果说商人参与的主要是地方政治，知识分子与青年学生则试图为中国向何处去寻找答案。
19世纪40年代中国出现近代工业。从那以后，新兴的工人阶级便开始在中国历史舞台崭露头角。据估算，到1919年前后，全国当时有约260万产业工人和1800—2000万手工业作坊工人、小型店铺职工和城镇苦力，他们主要集中在沿海、沿江的大都市里。②「王永玺：《中国工会史》，北京：中共党史出版社，1992年，第6页」中国工人阶级从诞生的那天起，就不断为维护自己的利益进行反剥削、反压迫的斗争。不过，在很长的时间里，工人们虽然工作和居住在城市，但他们的斗争方式不仅没有摆脱传统蜂窝状结构的影响，反倒受到蜂窝状结构的强烈影响。这与中国工人队伍的来源有极大的关系：他们中的绝大多数来源于破产的农民，在城市里是背井离乡、远道而来的外乡人。为了在陌生的竞争环境中生存下来并保护自己，来自同一个地方的人往往集中在某个行业。因此有近代上海“广州木匠、宁波铜匠、盐城人力车夫”及“哈尔滨之理发者，皆为鄂人，北平之挑水夫，尽为鲁籍”的现象。在各地的码头搬运工、车船脚夫、城镇挑夫等苦力行业中，更是普遍存在不同籍贯的人各划地界、把持行市的情况“，非其本帮，绝难羼入”。③「高爱娣：《行帮对早期工人运动的影响》，《工会理论与实践》2003年第17卷第3期，第48页」即使必须与外地人在同一个行业共事，来自同一个地方的人也往往与同乡结成帮会，乡谊给他们一种归属感、亲近感和依赖感。如20年代初在汉口铁路工人中，便有所谓湖北帮、福建帮、安徽帮、江南帮等。按照邓中夏的说法，这种组织“当然不是阶级的组织而是同乡性质的组织？？同乡的帮口是互相帮助寻找工作，和帮别人争夺工作的组织”。④蔡少卿、刘平：《中国工人运动与帮会的关系：兼评六卷本〈中国工人运动史〉》，《学术研究》2000年第3期，第74页「」换句话说，移民们在城市中复制了他们熟悉的蜂窝状结构。毛泽东在描述中国革命时曾提出“农村包围城市”的口号；实际上，即使在城市里，也是农村的文化遗产在很大程度上决定着新移民们的行为方式。这也是“农村包围城市”，一种“传统”对“现代”的包围。⑤「Elizabeth J.Perry.Shanghai on Strike ：The Politics of Chinese Labor，Stanford：Stanford University Press，1993，pp.10—15.」在这一背景下，工人运动受到帮会影响就不足为奇了。实际上，中国早期的罢工绝大多数是由帮会发起和领导的，突破行会帮口界限的罢工是例外，而不是常例。⑥「高爱娣：《行帮对早期工人运动的影响》，《工会理论与实践》2003年第17卷第3期，第49页」虽然乡谊有利于同籍工人内部的团结，使基于区域文化认同的工人组织有较强生命力；⑦「Elizabeth J .Perry.Shanghai on Strike ：The Politicsof Chinese Labor.」但与此同时，与帮会混杂在一起的工人组织往往追求狭隘的利益，并因此相互冲突，甚至械斗，很容易被雇主、买办、当局和军阀所利用，不利于工人阶级的团结。无论如何，由于帮会的影响巨大，所有政治势力都希望利用帮会来争夺对工人运动的领导权。国民党如此，⑧「参见王永玺：《浅析行帮、会党与中国工会运动》，《工会理论与实践》2000年第14卷第3期；顾健娣、林齐模：《杜月笙和上海工运》，《安庆师范学院学报》2002年第21卷第1期；张辰：《战后上海主要产业和工运概况》，《档案与史学》2002年第3—5期。1920年代中期，为了获得广泛政治支持，反对共同的敌人———军阀和土豪劣绅，国民党和新成立的共产党都花了大量力气组建工会和农会。到1927年两党决裂前后，中国已经建立了700个工会，拥有两百万会员。参见刘健清：《中华文化通志。社团志》，上海：上海人民出版社，1998年，第343页。国共分裂后，两党分别控制自己的工人组织。据南京政府中央工商部1928年调查，国民党控制下的工会有1117个，177万余会员。参见瑷Z ：《历史上国民党领导和组织的工会》，《工会博览》2004年第7期，第41页」日伪政权如此，①「参见黄美真：《沦陷时期的上海工运》，《历史研究》1994年第4期」中国共产党也是如此。
在经过长期艰难的探索之后，中国共产党逐渐形成一套解决帮会问题的策略，包括争取利用工人中的帮会头目；派共产党员亲自加入帮会，采取“红心白皮”的方式开展工会工作；开办工人学校、俱乐部，与工人沟通感情，对他们进行阶级教育等。共产党早期的工运领袖，如李立三、刘少奇、李启汉、包惠僧、陈潭秋、苏兆征、林祥谦、汪寿华、张维桢等就是这样身体力行打开工运局面的。只有通过这些迂回的方式，共产党才得以逐步将一些受帮会控制的工人组织改造为新型工会，获得工人运动的领导权。②「参见房晓军、胡长青：《论党在早期工人运动中解决帮会问题的策略》，《淮阴师范学院学报》2001年第23卷」如果忽视工人中帮会势力，不注意排除帮会势力的障碍，单方面去搞纯而又纯的工人运动，往往遭到失败。③「参见田素文：《中国工人运动第一次高潮的新特征》，《山东师大学报》1994年第2期；周建超：《大革命时期中共关于城市帮会工作的政策与策略》，《党史研究与教学》2001年第3期；张军：《秘密社会与第一次工人运动高潮》，《求索》2005年第1期；Elizabeth J .Perry.Shanghaion St rike：The Politics of Chinese Labor，Chapter 2.」1922—1923年的第一次工人运动高潮、1925年的五卅运动、省港工人大罢工、上海第三次工人武装起义等史实都说明，只有妥善处理好与帮会的关系，才能有力地推动工人运动。在这些成功的、跨越帮口的总罢工中，政党的作用是胶合剂，把散落的“蜂室”聚合起来。在这个意义上，没有来自政党的动员，单靠“自为”的工人阶级，也难以发动起有效的工人运动。在政治参与上，农民更容易受到蜂窝状结构的影响。虽然在晚清新政时期中国已出现自称“农会”的组织，但它们都是商办或绅办的职业团体，并为这些精英所把持，与普通农民无关。④「第一历史档案馆：《清末各省设立农会史料》，《历史档案》1998年第2期；常书红、王先明：《清末农会的兴起和士绅权力功能的变化》，《社会科学研究》1999年第2期；于建嵘：《20世纪中国农会制度的变迁及启迪》，《福建师范大学学报》2003年第5期」
1921年9月底爆发在浙江省萧山县的衙前村农民运动，虽然只存在了不到3个月，却拉开了中国现代农民运动的序幕。⑤「丁晓强：《衙前农民运动研究的几个问题》，《中共党史研究》2002年第1期；陈晓蓉：《略论浙东衙前农民运动》，《江西社会科学》2003年第11期」次年6月，彭湃在广东海丰组织了“六人农会”，并于1923年元旦建立了中国现代史上第一个县级农会———海丰总农会。衙前和海丰农会的主要任务是协调减租、争端、互救问题，仍局限于其所处的村落之中。⑥「殷丽萍：《早期海陆丰农民运动性质新论》，《毛泽东思想研究》2005年第1期」农民运动的高潮是在国共合作形成后才出现的。如图1所示，大革命时期的农民运动有三个高峰。第一个高峰出现在广东。从1924年12月到1926年5月，广东的农会会员由18万猛增至62万，其后又上升到83万，会员人数几乎占全国同期农会会员总数的三分之二。不过，北伐开始后，国民政府的精力北移，土豪劣绅马上有了反扑的可乘之机，加之广东国民政府首脑李济深迅速右转，压制农民运动，广东很快丧失了在全国农运的中心地位。⑦「李彦宏：《大革命时期农民运动中心再认识》，《湘潭师范学院学报》1996年第5期；李彦宏：《大革命时期两个全国农民运动中心成因对比研究》，《湘潭师范学院学报》1997年第5期；肖飞：《论大革命时期的广东农民运动》，《西北工业大学学报》2002年第1期」
第二个高峰出现在湖南。本来湖南农民运动远远落后于广东，1926年4月，全省才有农会会员38000人。1926年7月、8月北伐军进入湖南后，形势急转直下。到1926年12月举行湖南全省第一次农民代表大会时，农会已拥有130余万会员。此后，农会会员人数快速膨胀，到1927年4月底，湖南全省农会会员达到518万余人，几乎占全国农会会员的一半。⑧「范忠程：《大革命时期湖南农民运动再思考》，《湖南师范大学社会科学学报》2002年第5期；吴忠华：《大革命时期湖南成为全国农运中心的历史必然性》，《辽宁师专学报》2004年第4期」
资料来源：北京大学国际政治系编《：中国现代史统计资料选编》，郑州：河南人民出版社，1985年，第169—172页。
北伐军进入湖北后，农民运动出现了第三个高峰。此前，在北洋军阀统治下，湖北农运发展较慢。1925年12月省农协成立时，会员不过区区2000人左右。然而，随着北伐军的到来，农会会员很快在1926年9月增加到287000人。1927年3月，湖北省第一次农民代表大会召开，迎来了湖北农运的鼎盛期；2个月后农会会员人数已高达250余万，占全国农会会员总数的四分之一以上。但在1927年5月的马日事变和7月的武汉分共后，一片腥风血雨顿时吞噬了一度蓬勃的湖南、湖北农运，全部农会组织几乎顷刻瓦解。①「程得红：《大革命时期的湖北农民协会》，《湖北文史资料》2002年第2期；廖廷实：《大革命后期的湖北农民运动述论》，《黔东南民族师专学报》2002年第2期」
大革命时期，广东、湖南、湖北是农民运动的中心，鼎盛期三省农会会员共计约800万，而当时全国农会会员总数不过915万人。②「北京大学国际政治系编：《中国现代史统计资料选编》，第170页」从三省的情况看，农民运动从兴起到高潮、再到衰落不过短短一年左右，最长不超过两年，真可谓是“其兴也勃焉，其亡也忽焉”。如何解释这大起大落呢？③「金冲及认为，中共没有及时在农民中发展武装力量是一个重要原因。参见氏著：《从迅猛兴起到跌入低谷：大革命时期湖南农民运动的前前后后》，《近代史研究》2004年第6期」很明显，农民运动能在短期内展开得如火如荼取决于两个外部条件。一是国民革命军摧毁了军阀控制的基层政权，使这三个省广大农村一度出现政权真空。两湖的农民运动就是在北伐军开进后才出现一日千里之势的。④「在湖南，农会会员超过5万人的那些县都处在北伐军由南向北挺进所经过的区域。而农协会员最少的是芷江县，只有274人，那是在北伐军主力没有经过的湘西地区。参见金冲及：《从迅猛兴起到跌入低谷：大革命时期湖南农民运动的前前后后》，《近代史研究》2004年第6期，第31—32页」二是受过现代教育的左翼知识分子的发动，尤其是共产党人的革命动员。事实上，无论是衙前农民运动，还是海丰农民运动，都是共产党员发动的。北伐前，毛泽东和其他人曾试图在湖南组织农会，但组织者一旦离开或被杀害，农会就马上垮了。⑤「金冲及：《从迅猛兴起到跌入低谷：大革命时期湖南农民运动的前前后后》，《近代史研究》2004年第6期，第23—24页」北伐期间，共产党和国民党左派陆续派出大批农运特派员到湖南和湖北，发动农民支持北伐战争，组建农会。没有这批青年知识分子的动员，农民运动的勃然兴起也是难以想象的。⑥「广州农民运动讲习所从1924年7月至1926年9月共举办了六届，共培养学员772名，先后被分配到全国20个省区。据不完全统计，从1926年底至1927年上半年，全国各地共举办了17个地方性的农讲所或农训班，为当地培养了几千名农运干部。谭克绳：《大革命时期湖南、湖北两省农民运动研究》，《党史研究与教学》1997年第5期；杨建中：《试析第一次国共合作为农民运动高涨创造的条件》，《沧桑》2003年第3期」那么，为什么如此大规模的农民运动竟然毁于一旦呢？前述两个外部条件的消失是重要原因。除此之外，当时农民运动的蜂窝状特征也可以解释其脆弱性。
在1926—1927年的高潮期，农民运动虽然从整体上看席卷数省，气势如虹，但农民协会基层组织带有浓厚的家族观念和地方色彩。农民往往以家庭为中心、地方为单位组建农民协会。广东国民政府曾试图将农会与宗族等血缘关系剥离开来，强调“对于农民协会会员，绝不可表示地方亲族或亲戚关系”。①「《广东农民运动资料选编》，北京：人民出版社，1986年，第6页」但实际上，同族同宗同时加入农会的现象相当普遍。当时还出现过这样的状况，即在杂姓乡里，如果其中一姓成立了农会，其他姓氏就不参加农会。成立农会的家族还往往借农会的势力凌辱其他的姓氏。当时规定一乡不得有两个农会，否则就会出现以不同姓氏为主的农会。②「黄冬娅：《试析广东国民政府的农会政策》，《学海》2005年第1期，第58页」
两湖地区的农会也面临同样的问题。在蜂窝状结构中形成的农会关心的主要是本地（甚至本族）的问题。如湖北黄冈县的农民遇到旱荒就参加农会，一旦下雨，农会就解散了。在湖南农民运动过程中，捉拿土豪劣绅时往往出现一姓农民与另一姓农民之间发生争夺的事情。③「姚曙光：《农民的理性：对湖南农民运动社会心理层面的探究》，《云梦学刊》2005年第1期，第44页」因为同样的原因，湖北许多农会会员不听从村农会的安排，许多村农会不服从区农会的指挥，有的区农会不服从县农会的指挥。④「程得红：《大革命时期的湖北农民协会》，《湖北文史资料》2002年第2期，第75—76页」湖南省农民协会1927年也抱怨，全省各地“区农协不服县农协指挥，乡农协不服区农协指挥，各自为政，不相统属现象”比比皆是，相当普遍，以至于“省农协简直失掉指挥全省工作的作用”。⑤「李彦宏：《试析大革命时期湖南农民运动的历史局限性》，《湘潭师范学院学报》2001年第3期，第97页」费孝通曾指出，中国乡土社会的基层结构是一种“差序格局”，是一个“一根根私人联系所构成的网络”。⑥「费孝通：《乡土中国。生育制度》，北京：北京大学出版社，1998年，第24—30页」看来，当时的农民运动也复制着这种“差序格局”。当农民运动同时在一个个蜂室里兴起时，也许看似轰轰烈烈，然而，一旦支撑农民运动的外边条件消失，各村、各乡、各县的农会便不得不孤军作战。在反动势力的血腥镇压下，运动的失败几乎是难以避免的。
大革命失败后，国民党政府于1928年通过了《农民协会组织条例》，1930年通过了《农会法》，1938年通过了《各级农会调整办法》，并试图在各级建立御用的农会。南京政府声称，到1938年全国共有33000个基层农民组织，拥有会员近3500万人。⑦「中国第二历史档案馆编：《中国民国史档案资料汇编》第五辑第一编（政治三），南京：江苏古籍出版社，1994年，第86、497页」然而同时国民党自己也承认，“我国农民运动，自民国十六年以还，渐趋消沉，各级农会虽多依法组织，而实质极为空虚，工作几近废弛”。⑧「于建嵘：《20世纪中国农会制度的变迁及启迪》，《福建师范大学学报》2003年第5期，第14页」如果说国民党控制的农会还有什么功能的话，那便是它们“纯粹成为县政府执行征兵、派夫、农林、水利、生产等政令的工具”，⑨「于建嵘：《20世纪中国农会制度的变迁及启迪》，《福建师范大学学报》2003年第5期，第14—15页」完全没有利益表达的作用。
在共产党控制的苏区、边区、根据地、解放区情况则完全不同。与国民党统治区压抑人民政治参与的做法截然相反，共产党在自己控制的地区鼓励人民政治参与的愿望，并建立各种机制，为人民的政治参与提供有效途径。早在中华苏维埃时期，便实现了劳动群众普遍的选举权：凡是苏区的工农群众，无论性别、财产、种族、宗教信仰、受教育程度、居住年限，均享有苏维埃的选举权和被选举权。但剥削阶级及反革命分子的选举权和被选举权被剥夺。这反映了苏维埃政权的性质：工农民主专政。与以往任何时候相比，这的确是反其道而行之。毛泽东在第二次全国苏维埃代表大会上说得很准确，“工农劳苦群众对这样权利的取得，乃是历（史）上的第一次”。「10」「田利军：《中华苏维埃共和国选举制度述论》，《四川师范大学学报》1996年第4期，第102页」工农群众十分珍惜来之不易的民主权利，在选举时表现出很高的政治热情。据当时的史料记载，1932—1933年中央苏区的三次选举，选民一次比一次多，平均达到四分之三。选民不仅享有选举权，还享有对代表的罢免权。苏区不少乡都有评议代表和罢免最差代表的记录。①「谢一彪、朱腾云：《论中国苏维埃选举制度的特点》，《赣南师范学院学报》2002年第1期，第42—45页」
到了抗日战争时期，边区和根据地的政治参与制度更加成熟。为了贯彻抗日统一战线的原则，除了卖国者、剥夺公民权期限未满者和精神病患者外，所有人都享有平等的选举权和被选举权。为了照顾不识字的选民，还创造出“投豆法”、“烙票法”、“投纸团法”等多种投票形式。这使人们以极大的热情关心和参加选举。无论是在陕甘宁边区，还是在晋察冀边区、晋绥、太行、山东等根据地，投票率都高达80%—90%.在人民群众教育普遍低下的战争环境里，根据地人民如此之高的政治参与程度，不能不说是一个奇迹。除了选举以外，各抗日根据地还普遍建立了工救会、农救会、青救会、妇救会、儿童团等群众团体。这些组织摆脱了血缘与地缘纽带，提高了不同群体的自身组织化程度。通过在村民大会、行政会议、参议会中的代表，这些群体可以比较有效地参与政治，影响决策。②「翁有为：《论抗日根据地的政治动员与政治参与》，《山东社会科学》1997年第3期；张鸿石：《论抗日战争时期华北根据地农民的政治参与》，《河北学刊》2002年第2期；李伟中：《论抗日根据地的乡村民主政治建设及其意义》，《玉林师范学院学报》2004年第6期」共产党在促进人民政治参与方面的成就连中共的敌人也不能否认。如张君劢承认，共产党之所以深得民心，是因为它“凭借中国人民之民主要求，造成国民党精神之崩溃”。③「封祖盛编：《当代新儒家》，北京：三联书店，1989年，第137页」
三、1949—1977年
就政治参与而言，新中国的成立带来了四个方面的变化。第一，牢固树立起人民主权的观念。如果说在传统社会和民国时期政治参与是精英们的禁脔，新中国则开启了工农大众参与政治的大门。1949年通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》开宗明义地宣布：中华人民共和国“实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政”。1954年颁布的中华人民共和国第一部宪法又重申了这一国家性质。这样，在法律上，政治参与权的主体便扩大到全体人民，尤其是几千年来被压在社会底层的劳动人民。从此以后，如果任何人试图在法理上反对人民主权的原则，都注定会被历史所唾弃。
政治参与权的行使首先体现在人民代表的选举上。1953年，中国举行了第一次全国性的公民选举，参加投票的选民有2.78亿，占登记选民总数的85.88%，共选出基层代表566.9万人。④「杨群红：《新中国公民政治参与的历史发展》，《中州大学学报》2004年第4期，第68页」其后，直到1965年，全国人大会议基本上做到根据宪法规定如期举行。基层人民代表大会从1953年到1963年先后进行了五次普选，也基本上做到了按时选举。⑤「梁柱：《体现人民民主的制度选择：新中国三大基本政治制度的由来和发展》，《中国特色社会主义研究》2005年第1期，第29页」也许拿严格的程序民主原则来衡量，这些选举的民主程度并不很高。但对于几千年来饱受专制压迫、从未行使过选举权的大多数中国老百姓来说，它们确实标志着迈向民主的一个大飞跃。否则，就难以理解为什么当时人民对选举的积极性和热情如此高涨。⑥「《北大教师珍藏12张选民证，见证我国选举进程》，《京华时报》2003年11月11日」
1949年以后，对传统精英阶层（包括地主、富农、资本家、知识分子）而言，他们的政治参与权的确在很长时期里受到了限制，甚至遭到剥夺；1957年以后更是如此。但与此同时，工人阶级和贫下中农的政治地位发生了根本的变化，昔日的“卑贱者”变成了新中国的“领导阶级”和“主人”，至少在理论上如此。第二，在生产资料公有制取代私有制的同时，传统的蜂窝型社会结构不仅没有被摧毁，反倒在新基础上得到加强。传统蜂窝型社会的基础是家庭、宗族、村社，
而新蜂窝型社会的基础在农村是集体所有制的社队，在城市是全民所有制或集体所有制的“单位”。农村的情形也许还好理解，因为社队的基础就是传统的村社。那么，为什么城市也会在现代条件下保留蜂窝状结构呢？很多人认为，单位是共产党的创造。其实，早在民国年间，一些公营或准公营机构已经带有了“单位”的色彩。①「Wen Hsin Yeh.Corporate Space ，Communal Times ：Everyday Life in Shanghai ；Bank of China，American Historical Review ，1995，100，（1）：pp .97—122.」不过，那时外企和私企的流动性较大，已不像一个个蜂室。
也许绵延几千年的传统带有极大的惯性，哪怕时代进步了，一有可能性，人们就倾向在新形势下复制传统的东西。新中国成立后，政府机关和国有企业首先具备了单位的特征，它们不仅具备各自独特的职能（如工厂、学校、医院、政府机关），同时也带有共性，即它们都是其成员赖以生存的共同体。从进入单位开始，一个人的命运便与它联在一起。他（她）的工作、住房、娱乐、医疗、托儿、退休保障等一切福利待遇都由那个特定的单位提供，要想从一个单位调往另一个单位非常困难。“铁饭碗”是本单位提供的“铁饭碗”，离开了单位，饭碗就将不保：“大锅饭”是本单位那个“大锅”里的饭，不会与其他的“大锅”混在一起。②「刘建军：《单位中国：社会调控体系重构中的个人、组织与国家》，天津：天津人民出版社，2000年；Xiaobo Lu ，Elizabeth J .Perry，eds.Danwei：The Changing Work place in Historical and Comparati ve Perspective ，Armonk，N Y：M.E.Sharpe ，1997.」1956年社会主义改造完成后，城市里的所有机构都变成了带有极强内聚性的单位，大部分人都被纳入了单位体系，游离在外的恐怕只有那些学徒工、合同工、临时工。无论是在农村还是城市，这种新蜂窝状结构在很大程度上划定了人们的人际交往、文化活动以及权力关系的外延边界，与传统的蜂窝状结构十分相似。在这个意义上，把它称之为“新传统主义”也未尝不可。③「Andrew G.Walder.Communist Neo-Traditionalism：Workand A uthority in Chinese Industry，Berkeley ：University of CaliforniaPress ，1986.」在蜂窝状结构下，工人和农民虽然享有利益表达和参与政治的权利，他们充其量只能在小共同体内行使这种权利。
第三，农会和工会不再发挥利益表达功能，其理由是共产党已经最好地代表了工农大众根本利益和长远利益。1949年以前，在新老解放区的广大农村地区已经普遍建立了农民协会。在1950年之前，“仅华东和中南两区，农民协会已经有2400万会员”。④「张举：《新中国初期农民协会兴起与隐退原因探析》，《湖南农业大学学报》2002年第3期，第16页」1950年7月，政务院通过并公布了《农民协会组织通则》，规定农民协会的性质是“农民自愿结合的群众组织”，并要求建立除中央以外各级农民协会（乡、县、专区、省、大行政区）。此时的农会是包容中农和富农的组织，代替了解放战争中一些解放区（尤其是东北解放区）成立的贫农会、雇工工会。不过，农会的主要领导人在贫雇农中挑选。为了联合中农，同时也提出要保证中农占农民协会领导成分三分之一的要求。至于农会的职能，《通则》规定“根据中华人民共和国的土地改革法，农民协会是农村中改革土地制度的合法执行机关”。
《通则》实施之后，全国农村普遍建立了农会。农民协会在土改、组织农村生产、保障农民享有政治权力等方面起了重大作用，树立了较高的威信。也正是通过农会，贫雇农掌握了农村政权，成了农村的主人。50年代头两年恐怕是自大革命以来农会发展最兴亡的时期。⑤「徐国普：《建国初期农村权力结构的特征及其影响》，《求实》2001年第5期」然而，由于农会带有强烈的基层政权特征，随着土地改革复查在1953年春结束、其后逐步组建了乡村政权机构，原先的基层农会骨干，大多转为村、乡两级干部。1954年春，经过普选，全国普遍建立起乡人民代表大会，取代了原来的乡农民协会；乡以下的农会组织也被村级政权所取代。⑥「于建嵘：《20世纪中国农会制度的变迁及启迪》，《福建师范大学学报》2003年第5期」此后，在农村政治舞台上，农会的身影便消失了。直到1963年，农村社会主义教育运动开始以后，贫下中农协会才再次出现，它们一直存在到80年代初，随人民公社一起消亡。
新中国成立前夕，中共领导的全国总工会在1949年7—8月份召开了一次全国工会工作会议。在这次大会上，中国劳动协会与全国总工会合而为一，实现了中国工会运动在组织上的统一。这次会议要求在全国范围，尤其是重点城市，大力发展工会组织，反对各地工会工作中的委派制度和包办代替现象。①「龚宣：《新中国成立前夕的一次全国工会工作会议》，《工会博览》2003年第22期」当时，刘少奇还提出，要“把最强的干部，第一等的干部放在工会，做工会工作”。②「引自胡其柱：《工会转向：建国初期的工会之争》，《聊城大学学报》2004年第4期，第48页」然而，建国后不久，在中国高层就发生了关于工会作用的激烈争论。争论的起因是在有些公营企业，工会不知道如何为自己定位，往往过多地屈从于行政，忽视了职工的利益。1950年7月，中共中南区第二书记邓子恢在题为《关于中南区的工会工作》的报告中明确指出，工会应该旗帜鲜明地站在工人阶级一边。在私营企业里，工会固然不能代表资方，替资方说话，即使在国营企业里，工会也不应与企业管理层混同在一起。虽然工会和管理层都是为国家和工人的根本利益服务的，但毕竟岗位不同。工会绝不应成为“厂方的附属品”。邓子恢的报告得到了党中央首肯，全国总工会也将这份报告列为工会干部整风学习材料。
但中共东北局第一书记高岗不同意邓子恢的看法，并于1951年4月组织撰写了《论公营工厂中行政与工会立场的一致性》一文，对邓子恢提出了严厉的批评。高岗认为，在公营企业里，不存在阶级矛盾，没有剥削阶级与被剥削阶级的关系。因此，公营企业中管理层的利益与工人群众的利益是完全一致的。在此后的争论中，刘少奇和当时全国总工会负责人李立三支持邓子恢的观点。但国基未稳的背景下，毛泽东为了确保人事稳定，消弭了高岗与刘少奇之间的分歧，决定牺牲李立三。
1951年底召开的全总党组第一次扩大会议给李立三扣上了“狭隘的经济主义”和“严重的工团主义”两顶帽子，并撤销了他全总党组书记的职务，由赖若愚接任。③「樊济贤：《建国初期有关工会问题的分歧与争论》，《工会理论与实践》1999年第6期」这次对李立三的批判给以后的工会工作带来了深远的消极影响。“经济主义”和“工团主义”像两个紧箍咒一样长期禁锢着工会干部的思想，从而导致工会功能的萎缩。此后，工会工作的主要任务局限于以生产为中心，生产、生活、教育三位一体，而不能发挥保护职工物质利益和民主权利的作用。社会主义改造完成后，更有人提出了“工会消亡”论。在1958年大跃进高潮中，全国总工会甚至提出撤销县及县以下工会的方案，结果导致大量工会摘牌或停止活动。④「艾棣：《上世纪50年代末60年代初刮起的“工会消亡”风》，《工会博览》2004年第12期」
第四，经常性的政治运动成为群众参与政治的特殊形式。从1949年到“文革”结束，可以说是群众运动持续不断，成为当时中国政治的一大特色。从20世纪50年代初的土改、镇反、三反、五反、肃反，到50年代中后期的反右、反右倾，再到六七十年代的四清、“文革”，运动几乎一个接着一个。这些运动具有三个共同特点。首先，运动不是自发的，而是由中共最高当局发动的。与其他执政者不同，当时的中共领导人，尤其是毛泽东，十分信任群众，一直把群众当作党最宝贵的资源，并把群众路线作为党的法宝之一。一遇到需要解决的经济、社会和政治问题，他们总会想到用动员群众的方式加以解决。董必武曾不无感慨地说“，全国解放初期，我们接连发动了几个全国范围内的群众运动，都获得了超过预期的成绩”。毛泽东则更直截了当：“许多问题的解决，光靠法律不行，法律是死条文，是谁也不怕的。大字报一贴，群众一批评，会上一斗争，比什么法律都有效。”⑤「参见阚和庆、陈长生：《建国后政治运动的历史反思：兼论邓小平“不搞运动”的政治发展思想》，《云南行政学院学报》2004年第6期，第10—11页」
其次，历次政治运动的冲击对象要么是旧社会的老“精英”（如土改的对象地主、富农；镇反和肃反的对象反动党、团、军警特人员；三反的对象资本家；反右的对象知识分子），要么是解放后产生的新“精英”（如三反的对象国家工作人员；反右倾、四清和文革的对象党内各级领导干部）。最后，运动的依靠对象是最广大的普通工农大众和青年学生。现在有人说当时的政治运动没有真正的群众基础，是在强迫命令情况下进行的。这显然不符合历史事实。实际上，在历次政治运动中，亿万普通百姓是以极大的政治热情参与其中的。否则，中共领导人决不会一次又一次地诉诸大规模的群众运动。现在还有人说，当时卷入运动的群众是受了蒙蔽，他们的行为是非理性的。这种说法也似是而非。尽管运动是自上而下发动的，但群众依然可以利用运动提供的机会，表达自己的情绪和意愿。如果群众真是浑浑噩噩，他们卷入运动的行为应该是随机的，没有规律可循。实际情况并非如此。
例如，在所谓“最疯狂”的“文化大革命”中，群众分派的逻辑清晰可见，决不是“上当受骗”可以解释的。①「」实际上，运动中的大鸣、大放、大字报、大辩论有利于破除旧“精英”们对劳动人民的鄙王绍光：《理性与疯狂：文革中的群众》，香港：牛津大学出版社，1993年视，遏制新“精英”的主观主义、官僚主义、命令主义，防止在他们中产生高高在上、压制民主、独断专行、拉帮结派、贪污受贿、以权谋私的现象。1949年至“文革”结束，腐败现象之所以比较罕见，与群众运动的巨大声势与震慑作用是分不开的。②「裴育萍：《对毛泽东“群众运动治腐”思想的思考》，《山西农业大学学报》2002年第1卷第2期；童中贤：《论我国反腐败制度变迁的几个问题》，《四川行政学院学报》2003年第2期」在“文革”期间，为什么农村总的来说没有城市那么动荡？对农村干部的斗争为什么没有城市那么残酷？这并非是因为农民不善于参加群众运动。究其原因，大概与农民的怨气刚刚在四清运动中得到抒发是分不开的。③「李若建：《安全阀：四清运动的潜功能》，《开放时代》2005年第1期」这个反差充分说明了政治运动是当年中国老百姓参与政治的一个重要途径。需要指出的是，运动虽然是全国性的，但参与者最关切的主要是本单位、本地区的运动。对其他单位、其他地区的运动，人们往往没有太大兴趣，除非其他单位、其他地区的运动会影响本单位、本地区运动的力量对比和结局。
这四方面的变化对中国城乡居民政治参与的内容与方式有着深远的影响。作为国家的主人，工农大众的参与权是谁也不能剥夺的，但他们不能通过工会和农会纵向联合的方式影响国家大政方针，只能在本社队或本单位对政策的执行者和执行过程施加影响。例如，农村生产队长往往是由本队社员选举产生的。④「JohnP.Burns.The Election of Production Team Cadres in Rural China ：1958—1974，China Quarterly，1978，（74）：pp.273—296.」除此之外，社员还可以通过大会发言、向工作队反映情况、给上级机关和新闻机构写信等方式影响政策的实施。⑤「John P.Burns.Political Participation of Peasantsin China，in Victor C.Falkenheim，ed.，Citizens and Groups in ContemporaryChina ，Ann Arbor：Center for Chinese Studies ，Michigan ：The Universityof Michigan ，1987，pp.91—121.」在工矿企业，干部并非选举产生，但实行“两参一改三结合”，要求干部参加劳动，工人参加管理，改革不合理的规章制度，工程技术人员、管理者和工人在生产实践和技术革新中相结合。这里所谓工人是指生产第一线的工人。在管理上，除了有工人群众作为专职人员的参与之外，工人群众还可以以非专职人员的身份参加管理。毛泽东把以“两参一改三结合”为精髓的鞍钢经验称之为“鞍钢宪法”，它在20世纪60年代初至70年代末成为公有制企业管理的基本原则和基本方针。⑥「Rensselaer W.Lee III.Ideologyand Technical Innovation in Chinese Industry，1949—1971，Asian S urvey ，1972，12，（8）：pp.647—661；Charles Hoffmann.Worker Participationin Chinese Factories，Modern China ，1977，3，（3）：pp.291—320；鞍钢宪法研究课题组：《“两参一改三结合”与国企改革和发展：为纪念“鞍钢宪法”40周年而作》，《党政干部学刊》2000年第2期；罗定枫：《关于“鞍钢宪法”的回忆与思考：纪念“鞍钢宪法”诞生四十周年》，《党史纵横》2000年第12期；马宾：《纪念毛泽东谈鞍钢宪法》，《人民春秋》总第42期，2003年10月15日，http：//www.maostudy.org.」需要指出的是，不管“鞍钢宪法”体现出来的经济民主精神在多大程度上化为现实“，两参一改三结合”都是单个企业内部的“两参一改三结合”。
1949年至“文革”结束，就连人们的非制度化参与也受到蜂窝状结构的影响。那些深嵌入蜂窝状结构的人较少采取非制度化的方式表达自己的意愿，恰恰是那些与蜂窝状结构若即若离的人更可能采取非制度化的方式参与政治。例如，从1957年3月至6月，上海发生了1300多起罢工和怠工事件，其中百分之九十发生在刚刚成立的小型公私合营企业中。这绝不是偶然的，与国有企业的工人不同，这些企业里的工人尚未完全适应蜂窝状结构。在公私合营企业职工中，又是那些还没有完全纳入蜂窝状结构的工人（如学徒工、临时工、合同工）在罢工和怠工中最为积极。1957年的上海工潮还有一个特点，工人并没有一个可以让他们联合起来的不满对象，他们抱怨的对象局限于本企业，无非是劳动补偿、管理风格之类的问题。因此，虽然单个厂的罢工不少，但形不成一个像五四运动、五卅运动、三次起义那样的全市性总罢工。这明显也与蜂窝状结构有关。①「Elizabeth J.Perry.Shanghai‘s Strike Wave of 1957，China Quarterl y ，1994，（137）：pp.1—27.」
在“文化大革命”初期，又是临时工、合同工、轮换工、外包工最早试图组建纵向联合的地区性或全国性组织，以突破蜂窝状结构的束缚，争取他们这些特殊群体的利益。中国的执政者对跨单位、跨行业、跨地区的参与方式十分敏感，因为他们更习惯于掌管蜂窝状结构，哪怕是在蜂窝状结构下的造反。因此，对这类纵向联合、打破蜂窝状结构的全国性组织，即使原则上支持造反的中央文革小组成员也毫不手软，当劝说解散不果时，他们很快宣布这些组织为“反动组织”，并加以取缔。②「参见周恩来、王力、陈伯达、江青等1967年1月中下旬的历次讲话，《在无产阶级文化大革命中中央负责同志讲话抄录》第3集，1967年1月。又见1967年2月12日“中共中央、国务院通告”，1967年2月17日“中共中央、国务院通告”，湖北省革命委员会编：《无产阶级文化大革命文件汇编》（一），1968年4月，第224—225、228—229页」1967年初以后，全国性的群众组织便很少出现。哪怕是造反精神最强的人也不敢再碰建立全国性组织这条政治“高压线”。“文革”头两年，各地跨单位、跨行业的群众组织当然不计其数，在一定程度上破坏了蜂窝状结构。中央领导人很快认识到这种状况的潜在危险。因此，从1967年上半年开始，他们便要求解散跨行业组织，③「《中共中央关于处理内蒙古问题的决定》，1967年4月13日，湖北省革命委员会编：《无产阶级文化大革命文件汇编》（一），1968年4月，第326—330页」到下半年，毛泽东更亲自发出指示，要求群众组织“按照系统，按照行业，按照班级，实行革命的大联合”。④「《中共中央、国务院、中央军委、中央文革关于按照系统实行革命大联合的通知》，1967年10月17日，湖北省革命委员会编：《无产阶级文化大革命文件汇编》（二），1968年4月，第565—566页」1968年又提出“归口闹革命”的口号，强调按单位实现大联合。⑤「《中央文革碰头会领导接见首都工宣队军宣队代表时的讲话》，1968年9月14日，http：//www.etext .org/Politics/MIM/chinese/
classics/jiangqing1966to1976/1212160/135.html 」只有在架空跨单位群众组织的条件下，中央才可能收拾“文革”头两年造成的乱局，恢复原有的蜂窝状结构。1969年以后，多数省份很少再出现突破蜂窝状结构的现象，因此也比较稳定。
综上所述，在1949年至“文革”结束，工农大众政治参与的机会比以往任何时代都多，但他们的参与有一条相当明确的边界，即他们所在的社队或单位。只是在“天下大乱”的“文革”期间，他们才在短暂的时间里有机会跨越这条边界。不过，这个机会瞬息即逝。至于被排斥在“人民”之外的“敌对分子”，则只许他们规规矩矩，不许他们乱说乱动。
四、1978—1990年
1978年开始的改革，在一定程度上改变了民众政治参与的制度条件。改变主要体现在两方面。一方面，在坚持“人民主权”原则的同时，扩大了“人民”的范围。以前搞阶级斗争，将“黑五类”等排除在“人民”之外；现在，取消了阶级成分，摘了“右派”的帽子，不再讲阶级斗争，因此，所有人都顺理成章地成为“人民”一分子，同享“人民主权”。需要指出的是，虽然受了20多年的压制，这些旧“精英”阶层及其子女仍然拥有比其他阶层更多的文化资本和经济资本。一旦恢复公民权，他们在政治上的影响力迅速膨胀，并很快超过其他阶层。另一方面，正式宣布从今以后不再搞群众运动，1975年写入宪法的“四大自由”（大鸣、大放、大字报、大辩论）被删除，民众通过运动的方式制约当权者不再可行，但又没有设计出新的有效制约机制。与此同时，其他一些影响政治参与的制度条件却没有发生根本性的变化。在90年代以前，以单位体制为特征的蜂窝状结构虽然有所松动，但多数人的生活还离不开单位和村社。另外，农村的贫下中农协会在80年代初便随人民公社一起消亡了，而“文革”中一度停办的工会现在只不过恢复了以前所具备的那些功能，仍不能完全发挥保护职工物质利益和民主权利的作用。
在不讲阶级斗争和终止群众运动制度环境下，民众的政治参与开始常态化。两项实证性研究为我们展示了常态化中国式政治参与的特征。第一项是美国杜克大学史天健教授的研究，其资料来自中国人民大学1988年末和1989年初在北京市进行的问卷调查。史天健将参与的概念定义为“市民试图影响政府决策实际后果的行为”。这样定义的“参与”不仅包括一般人理解的选举行为，也包括诸如用送礼方式进行的利益交换等。根据这个定义，史天健发现北京居民的参与行为有28种之多，包括参加各类选举、通过各种途径反映情况，怠工、罢工、贴大字报、游行示威等。在调查的前5年，90%北京居民至少以一种方式参与政治活动。如果排除参与人大代表的选举，73%的居民至少以一种方式参与政治，57%的居民至少以两种或两种以上方式参与政治，20%的居民至少参与了一种抗议行为，如怠工、罢工、游行示威、抵制不公平选举，鼓动他人与领导对抗等。总之，北京居民政治参与的积极性远比西方学者想象得要高。对比其他国家的数据，史天健的结论是，尽管参与的方式不同，北京居民的政治参与程度并不亚于很多所谓民主国家（见表1）。①「Tianjian Shi.Political Partici pation in Beijing ，Cambridge ：Harvard University Press ，1997.」另一项是美国密歇根大学荣休教授肯特。杰宁斯的研究，其资料来自1990年初北京大学对4个县的问卷调查。此次调查对被访问者提出五个有关政治参与的问题，表1给出了调查结果。
也许在中国人看来，表1反映出来的农民政治参与程度并不高。但在熟悉其他国家情况的杰宁斯教授看来，这样的结论恐怕太草率。杰宁斯自己得出三个结论。第一，中国农村居民独立的政治参与行为比一般人想象得更积极、更普遍。即使与中国城市居民或发达国家的居民相比，也不遑多让。例如，在已经民主化了的爱沙尼亚，曾试图联合他人解决本地问题的人（10%）与中国这次农村调查结果差不多，而曾向民意代表反映意见的人（12%）则比中国农村低。与发达国家比，中国农村居民的政治参与在有些方面水平低一些，但在另外一些方面高一些。需要指出的是，其他国家的调查对象主要是城市居民，教育程度普遍比中国农村居民高。我们知道，政治参与水平与受教育程度有很强的正相关关系。因此，如果中国农村参与水平较低的话，那很可能不是中国政治制度造成的结果，而是农民教育程度不高的结果。假设他们受教育程度更高，他们在同样制度环境下的参与水平一定会更高。第二，农村居民参与政治的原因是多种多样的，带有多元主义的色彩。除了追求与个人利益相关的狭隘目标外，他们也追求其他更广泛的目标。而且他们懂得如何运用不同的参与方式来影响政治。
第三，影响参与水平的变量既包括个人特征，也包括环境因素。这些变量的作用方式与在西方国家的情况十分近似。例如，杰宁斯的多变量回归分析表明，受教育程度是影响参与水平的关键变量之一：受教育程度越高，参与政治的积极性越大。在这方面，中国与西方民主国家没有什么区别。用杰宁斯的话说“，一位不知内情的观察者如果看到这些数据，很可能认为数据来自西方民主国家”。①「M.Kent Jennings.Political Participation in the Chinese Countryside ，American Political Science Review ，June 1997，Vol.91，No.2.」
这两项研究，数据都采集于1989—1990年，一项研究城市，一项研究农村，结论却是惊人的一致：中国人政治参与的水平其实并不低。与别国相比，城乡中国人的政治参与有四个特点：参与集中在政策实施阶段，而不是政策制定阶段；参与行为主要发生在单位内部，而不是在单位以外；参与方式往往是个体行为，而不是集体行为；参与的目的是在体制内追逐具体利益，而不是挑战现有体制。很显然，这些特点都是当时中国制度环境的产物。
五、挑战与回应
进入20世纪90年代以后，社会结构与政治文化发生的深刻变化给中国带来了严重的参与危机。首先，引起社会结构变化的最关键原因有两个，一是所有制结构的变化；二是人口流动的加速。农村所有制的变化早在80年代初就发生过一次巨变，当时人民公社的解体使得农村集体经济仅剩下乡镇企业那一块。在90年代，农村开始推行以产权制度改革为核心的乡村集体企业“改制”。所谓“改制”，实际一言以蔽之就是私有化。几年下来，乡村集体企业大部分已变成原来经营者的私有财产。乡镇集体企业的消逝“标志着人民公社的管理体制最终退出了历史舞台”。②「王颉：《乡村集体企业的兴衰及“改制”的社会学剖析》，http：//www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp？id =3653；冯曲：《世纪末的变革：苏南乡镇企业改制的一个评注》，http：//www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp ？id =2573」城镇所有制结构之所以发生变化，除了对国有企业“抓大放小”、对集体企业进行改制外，非公有制经济（包括私营企业、外企等）的崛起也是重要原因。
资料来源：国家统计局《：中国统计摘要（2005）》，北京：中国统计出版社，2005年，第46页。
如图2所示，1978年时，几乎所有城镇就业人口都是国有和集体职工。这种格局在80年代虽然开始松动，但变化很小。直到1989年，90%以上的城镇就业人口依然是公有企事业单位的职工。90年代以后，情况急转直下。尤其是1995年以后，在“抓大放小”、“减员增效”的口号下，成千上万的国有和集体企业破产倒闭，几千万国有和集体企业职工下岗失业。到2004年，国有和集体职工占城镇就业人口的比重已跌至30%以下。所有制结构的变化导致依托公有制存在的城乡蜂窝状社会结构快速崩溃。农村不用说，在城镇，非公有制企业已经不带“单位”的特征；即使国有和集体企事业部门的“单位”特征也消退。
其次，人口加速流动既是农村蜂窝状结构解体的结果，也成为进一步瓦解城镇蜂窝状社会结构的原因。目前全国流动人口已经达到了大约1.45亿人。①「李培林：《构建社会主义和谐社会面临的新形势》，南方网，2005年4月15日，http：//www.southcn.com/nflr/llzhuan2ti/hexie/hxlw/200504150369.htm 」以前，一个人在一个地区、一个单位、一个岗位上工作可以一干几十年，有利于维持蜂窝状结构。现在情况大不一样。社会流动的速度加快后，就好比蜂窝里的蜜蜂纷纷外出不归，很容易导致蜂巢的衰败。目前，不少农村地区已成为所谓“386170部队”，也就是说，剩下的只有妇女、儿童和老人了。这样的社区内聚性有多强可想而知。进了城的那些青壮年则往往要么干起个体户，要么充当临时工、季节工、合同工，与所在企业缺乏有机联系。如果城镇还有什么“蜂窝”的话，他们绝大多数游离在“蜂窝”之外。而廉价外来移民的无限供给会诱使仍维持“单位”部分特征的公有制企事业部门进一步减少“单位”特征，以削减成本。这样一来，城镇残存的蜂窝状结构会加速消失。
一方面，解放后形成的新蜂窝状结构正分崩离析，另一方面，恢复传统蜂窝状结构的社会基础已不复存在。可以说，中国目前正在经历的社会变迁是实实在在的“三千年未有之大变局”。在社会变得日益开放、流动、多元的背景下，中国的政治文化也经历着深刻的变化。传统中国政治文化排斥民众的政治参与。解放后，人民主权的观念深入人心，普通民众第一次全面、深入地卷入政治生活；但在很长时期里，民众的参与带有政治动员和蜂窝状结构的痕迹。现在，人们对政治参与的态度如何呢？先看看两项有关民众政治参与意愿的抽样调查结果。
第一项调查于1995年在北京进行。②「Jie Chena ，Yang Zhong.Mass PoliticalInterest（or Apathy ）in Urban China ，Communist and Post-CommunistStudies ，1999，Vol.32：281—303.」从表2可以看出，针对三个政治兴趣领域，大约三分之二的被调查者“感兴趣”或“很感兴趣”。更出人意料地是，超过九成被访民众承认，他们“偶尔”、“经常”或“总是”与他人谈论政治话题。与别国相比，北京市民对政治话题的兴趣大大高于墨西哥，超过美国和英国，只是比韩国居民低一点。北京市民与他人谈论政治话题的频率则高于这所有四个比较对象。
第二项调查于2000年在江苏农村进行。③「Yang Zhong.Political Cultureand Participation in the Chinese Count ryside ：Some Empirical Evidence ，PS，2004，pp.445—453.」超过三分之二的农村居民对国家大事“感兴趣”或“很感兴趣”，对本地事务“感兴趣”或“很感兴趣”的农村居民只是稍微少一点，也接近三分之二。正是因为感兴趣，他们也爱谈论政治话题，超过九成农村居民“偶尔”、“经常”或“总是”与他人谈论政治话题（见表3）。对比江苏农民与北京市民的对政治的兴趣，发现两者之间的差别不大，与外界对农民的“愚昧”、“保守”等刻板印象大相径庭。
人们不仅对政治有很强的兴趣，他们对民主参与的理念也相当认同。以江苏农村调查为例，绝大多数被访者认为乡镇和县级官员应该经选举产生，将近六成的被访者不认同由上级指派官员的做法（见表4）。更有意思的是，大多数被访者认为，即使经选举产生的官员不能解决问题，即使选举造成小小的不安定，也不应取消选举；即使官员们很能干、值得信任，即使一般人知识准备不足，也不能剥夺人们参与决策过程的权利。正是因为人们普遍接受民主参与的理念，近六成的农村居民相信，中国的前途取决于老百姓，而不是几个国家领导人。①「其他几项相互独立问卷调查印证了江苏农村调查的结果，参见David Zweig.DemocraticValues，Political St ructures，and Alternative Politics in Greater China ，United States Institute of Peace，2002.蔡定剑的调查表明，农民的选举积极性排列相当靠前，高于其他许多职业身份的人，包括大学生和知识分子。见蔡定剑：《公民素质与选举改革调查》，《战略与管理》2003年第2期」
把当代中国放入横向比较的框架，也许有助于我们进一步了解当今中国人对政治参与的要求有多强。国际上有一项“世界价值调查”（WorldValue Survey ），定期对大约70个国家进行政治文化方面的调查，其中包括中国。“世界价值调查”的问卷从几个不同的侧面询问被访者对民主制度的态度。图3衡量了亚太地区各国被访者对民主制度的支持程度。我们看到，美国、日本、韩国、新西兰、新加坡、越南六国民众对民主制度的支持程度比中国略高，但中国被访者对民主制度的支持程度则高于澳大利亚、加拿大、印度尼西亚、菲律宾四国和中国台湾地区。问卷中引用邱吉尔的话说，民主制度也许有很多问题，但它优于其他政治制度。中国90%的被访者同意这个说法，其比重高于多数国家。当问到是希望看到强人治国、能人治国、军人治国，还是民主治国时，高达96%的中国被访者选择民主治国，居各国之首。②「Russell J .Dalton，Doh Chull Shin.DemocraticAspirations and Democratic Ideals ，Center for the Study of Democracy ，University of California，Irvine ，2004.」也许中国人对“民主”一词的理解与别国人有所不同，但可以肯定的是，人民当家作主的理念在中国是非常深入人心的。关于这一点，其他多项实证研究可以相互印证。③「Shi ，Tianjian.Cultural Values and Democracy in Mainland China ，China Quarterly，62，2000：pp .540—559；Chu Yun-han，Yu-tzung Chang.Culture Shif tand Regime Legitimacy ：Comparing Mainland China ，Taiwan ，and HongKong，in Shiping Hua ，ed.Chinese Political Culture，1989—2000（Armonk，N Y：ME Sharpe，2001）.」
对政治话题感兴趣是政治参与的必要心理条件。在其他条件相同的情形下，那些对政治话题感兴趣的人，参与政治的积极性一定高于别人。④「Sidney Verba ，et al.Partici pation and Political Equality，New York ：Cambridge UniversityPress ，1978」同样，接受民主参与理念更是政治参与的心理条件。那些接受民主参与理念的人，参与政治的积极性也一定高于其他人。当然，对政治话题感兴趣或认同民主参与理念并不是政治参与的充分条件；制度上的限制很可能使那些有心参与政治的人无法参与政治。不过有一点是肯定的，如果对政治感兴趣的人很多，认同民主参与的人很多，但制度上对政治参与的限制重重，就很容易出现所谓“参与危机”了。事实上，参与危机的苗头已经出现。据2002年进行的一次全国性随机抽样调查，城乡居民认为，改革开放以来，中国在很多方面都发生了巨大的进步。除了经济发展以外，人们也享有更多的自由。但唯独在民众对公共政策的影响力方面，只有不到四成的被访者看到了进步，远低于其他方面（见图4）。恐怕正是因为民众的参与不足，收入分配才变得越来越不公平、腐败情况才越来越严重。①「Shi Tianjian.Country Report：Mainland China ，DukeUniversity，2003.」可以说，参与危机已成为中国目前面临的重大挑战之一。
一方面社会上存在要求参与的压力，另一方面各级政府希望回应参与危机。在两方面力量的相互作用下，中国近年来出现了一些政治参与的新渠道、新形式。如果说90年代以前中国式参与集中在政策实施阶段的话，那么新型参与已经提前到选举决策者、设定议程、制订政策阶段；如果说90年代以前参与被限定在单位藩篱之内的话，那么新型参与正在突破了蜂窝状结构；如果说90年代以前的参与主要是个体行为的话，那么有些新型参与已经带有群体性色彩。
来源：《清华大学学报》（哲学社会科学版）2008年第4期
