一、引言-对宪政时代结束的关注
自戊戌变法到二十年代初，宪政主义一直处于中国政治的中心地位。但到第一部正式宪法《中华民国宪法》颁布之后，宪政理想却渐渐淡出。本文旨在通过《中华民国宪法》制定背景和制宪过程的考察对此现象作出合理的解释-宪政时代的终结并不是贿选的产物，而是整个政治层面环境变化的结果，合法性资源的丧失使《中华民国宪法》在颁布之前就已经失效，而与宪法内容优劣无关。1923年《中华民民国宪法》虽然是中国历史上的第一部正式宪法，但是长期以来不论是学术界还是思想界对其研究都不足。1924年吴宗慈在其所撰的《中华民国宪法史》中以当事人的身份详细记录宪法的制定过程和各派议员意见，但是对贿选一节却讳莫如深；其后关于此部宪法再无专著面世，而诸本民国宪法、宪政、立法史谈到本宪法制定时却只强调其制宪主体参与贿选，甚至直接将宪法称之为“曹氏宪法”或“贿选宪法”，对宪法制定的背景和过程却一笔带过。时至今日，大陆尚未有专篇论文论述中华民国宪法的制定及文本。但是1923年宪法是中国历史上第一部成熟的宪法，处于中国现代化进程制度模仿层面的核心地位，很有进一步考察的必要，在中国新一轮宪政进程上仔细分析一下前人的失误和教训，就不仅是必要，而且是不得不的所在了。这也是笔者作此篇文章的原因。
中国现代化的演进以洋务运动所提倡的技术模仿为第一阶段之特征，但自强求富凡三十年，甲午一战化为乌有。知识阶层检讨之余，认为日本有宪法而强，中国无宪法而弱，立宪强国之说遂逐渐成为二十世纪初政学两界的共识。1904年的日俄战争给这种认识增加了新的论据，“因为它被认为是立宪政体战胜了专制政体”，“要求中国采用立宪政体以便成为富强之国的呼声越来越高”。“制宪法”和“开国会”成为这一时期的主流政治口号，但是作为国家体制内的张之洞、袁世凯等人所提倡的宪法与体制外的梁启超、孙中山等人所呼吁的制宪代表了两种完全不同的宪政模式，成为民国制宪波折不断的滥觞。进入民国之后，制宪之争也一直都处于政坛的中心地位。临时约法被用以限制袁世凯，立民国基础，中华民国约法则打造袁世凯的合法性，即使是袁世凯称帝和张勋复辟也都打着君主立宪的旗号。1917年之后，不仅存在南北法统之争，即使各省的军阀战争也大都宣言为宪法而战，“尽管有那么多的失望，现代中国人对宪法依旧有着执著的信念”，宪政强国可以看作是中国现代化第二阶段的主题。1923年10月10日颁布的《中华民国宪法》是中国有史以来第一部正式的宪法，但是并没有因此造就宪政时代。宪法颁布之前民国被认为是有共和而无宪法，宪法颁布之后又被诟为有宪法而无宪政，宪法本身更是被称作“曹锟宪法”和“贿选宪法”。十数年所争的北京中央政府法统竟至逐渐淡出人们的视野。1924年1月国民党第一次全国代表大会之后国民大革命铺开，中国政治层面上宪政的中心地位逐步被党政所替代。
本文的主旨即通过对《中华民国宪法》制定背景和制宪过程本身的考察解释为何在没有正式宪法的时候，宪政主义尚能占据政治层面的核心地位而到第一部正式宪法颁布之后宪政反而淡出人们的视野，宪政时代戛然而止并由党政时代替代。换句话说，本文关注的焦点不在于20世纪20年代某一政治集团的成败或某一政治主体的兴衰，而是宪法作为民初最重要的政治表达方式和规则的消亡。
二、“法统”的合法性危机-国会恢复前后的制宪形势和进展
《中华民国宪法》由1922年6月恢复的第一届国会依据《临时约法》制定，分析这个制宪主体就不能不提及此前围绕国会和《临时约法》产生的南北法统之争。这一时期南北国会都曾有过制宪努力，但都无果而终。
早在1917年6月12日黎元洪解散参众两院之后，国会议员就纷纷赴沪尝试恢复国会。随后张勋复辟、段冯执政，不恢复旧约法转而拼凑新国会，于是孙中山带领国民党议员及海军南下护法，国会议员也纷纷赴粤。8月25日在广州召开非常国会，31日议决军政府组织大纲，9月2日选举孙中山为大元帅，唐继尧、陆荣廷为副元帅，西南独立。但是到广州的国会议员没有达到法定人数，即根据1913年通过的议院法第七条“开会后满一个月尚未到院者，应解其职，以候补议员递补”，到1918年9月总算凑足了法定人数。9月8日宪法会议的审议会召开，首先将国会在北京时未定的地方制度部分付诸审议，至12月13日审议完毕，这时南北两政府在上海召开和平会议，议员纷纷离粤，直到1920年1月12日才再行召开宪法二读会，但是国会内部各派系围绕国会解散权和省长职权问题争执不下，会议几度破裂，至1920年1月24日制宪工作陷于完全停顿。在广州政权内部，桂系视国会为南北和谈的障碍，对制宪工作百般阻挠，直到断绝经费来源。于是参众两院的正副议长都被迫离开广州，国会也在云南四川之间颠沛流离，1921年4月17日才重新召开“非常会议”，制定《中华民国政府组织大纲》，并于5月5日选举孙中山为大总统，孙中山成立正式政府之后积极准备北伐，南方国会的制宪计划至此湮没无闻。
北方国会的制宪计划也一波三折，1917年12月安福国会由参众议院各选出三十人组成宪法起草委员会，从1918年12月27日到1919年8月12日共开会26次制定宪法草案共一百零一条，新国会决议避开天坛宪草而另起炉灶，但其精神仍同天坛宪草一脉相承。1919年南北和谈之风盛行，由于南北两国会并存，安福国会担心自身成为南北妥协的牺牲品，制宪工作也就延宕不前。直皖战争之后，安福国会在直奉两系的军事压力下苟延残喘，制宪更是无从谈起。总之，在1917年南北分裂之后，不论是南方的非常国会还是北方的安福国会都没能够担当起制宪的任务。
第一届国会的恢复与安福国会解散后“新新国会”流产关系很大。1920年8月安福俱乐部解散之后，10月30日，徐世昌以大总统身份发布命令，宣布根据1912年颁布的《国会组织法》办理新国会的选举，嗣后据此进行选举的不过十二个单位，而被选出的议员始终未能集会。既然构建一个新国会已经证明不可行，且“民国宪法未成以前，国家根本组织，厥惟《临时约法》”，着手恢复唯一依据临时约法而存在的国会就提上了日程。“直系军人痛定思痛，知非法不足以立国，全国舍第一届国会外无合法机关，于是有恢复国会之动议。蓋旧国会恢复既可收束北方非法之局，而西南护法之举亦冀可以终了，时势推移，蓋有不得不然者，非尽关于人事上变化也。”此处将直系军人恢复国会的目的说的透彻明了。民国政府的合法性来源在于“民意”委托，新新国会的流产表明虚假的民意在派系争斗面前无法得到确认，只能以遵循约法相标榜，自封为“正统”，这样一来国会从恢复开始就是被直系军人嫁接到北京政府上的，制宪也就非北京政府所必需。
对于不选新国会而恢复旧国会这件事情，有人评论到，“民国二年选出的国会议员，法定的任期分明只有三年，到了民国十一年，还要恢复集会，又不是全国的选民死尽了，无可再行选举。”由此更能体现恢复后的旧国会并不是“民意”机关，而是“法统”机关，是第一次直奉战争之后单独掌控中央政权的直系打造其合法性并抑制护法势力的产物。北京政权在袁世凯时代作为中央政府存在，到段祺瑞执政时尚能代表北洋集团，第一次直奉战争之后，就只能算作是北洋集团内部的一个派别的政权了。政权基础的萎缩迫使直系军阀打出“尊重法统”旗号重新构筑其合法性。近代以来宪法的成立必须有两个最基本的条件，一个是具有合法性来源，另一个是体现充分民意。就国会来说，前一个条件尚且似是而非，后一个条件根本就不在考虑范围内了。
直系军人在恢复国会的问题上除着眼于政权的合法性外，更重要的目的还在于以此对抗西南护法和各省的联省自治，护法“目的既达，旗帜可睨”，“此外而有联省会议云云，皆在僭越逾分之列”，“今后所有一切立法问题均可遵据约法付诸国会解决，静待其成”。
国内各派政治势力对旧国会的恢复反应不一，除了策划这件事情的直系军人和兴冲冲“先行入都，暂行大总统职权，维持秩序”的黎元洪外，大都对此持不冷不热的态度，相较民初，国会在政治上影响已经大为逊色。孙中山曾经极力襄助护法运动，此次临时约法和国会恢复夺走了孙中山手中的护法旗帜，对孙的影响固然颇大，但此时南方的非常国会已经不成样子，孙中山手中并无与之对抗的资本。6月6日，孙中山在广州通电承认现状，提出“惩办祸国渠魁”和“保障国会安全”两项条件。十天之后，陈炯明炮轰总统府，孙中山流落上海，已无法利用广东非常国会阻止“法统重光”。奉系张作霖东北自治，皖系卢永祥默许制定浙江省宪，对于直系在中央的举动均报以听之任之的态度。国会地位的下降从一开始就给宪法的有效性蒙上了阴影。
第一届国会恢复之后，以制宪为首要任务。因为到1922年8月“中国负共和国之名几十二年矣，顾至今尚不能制一永久之宪法。”姚桐豫、姚守先、彭汉遣等人在复会之初就提出议案主张速开宪法会议而暂缓其他职能的实施。宪法起草委员会继续1917年的制宪事业而开始运作，1922尼娜8月10日至11月25日，宪法会议召开审议会，先审议地方制度章，次决定再增加国权、教育、生计三章，最后议定应行增修的条款。然后交宪法起草委员会起草条文。1922年11月15日两院补选宪法起草委员会继续开会（第三十五次会议），依照1913年拟定天坛宪草的方法分类进行，到1923年3月共开会27次，议决地方制度一章、国权一章、教育生计各一章，咨交大会，历时三月。但是因议员人数不足，常常发生宪法会议流会之事，这样部分议员开始酝酿修改国会组织法。根据国会组织法第二十一条第二项规定“前项会合时，以参议院议长为为议长，众议院议长为副议长，非两院各有总议员三分二以上之出席不得开议，非出席议员四分三以上之同意不得议决。”，这样参议院总额二百七十四人需要有一百八十三人列席，众议院总额五百九十六人需要有三百九十八人列席才能成会，国会恢复之后，众议员较为齐整，而参议院往往人数不足，而且参议院议长一时难以选出，宪法会议主席只有众议院议长一人，一旦有请假等事发生，宪法会议就会因为没有主席而流会。针对这种情况，吕复等人在众议院提案修改国会组织法，将第二十一条第二项改为“前项会合时，以参议院议长为为议长，众议院议长为副议长，同时均有事故时以宪法起草委员会委员长暂代之，两院非各有总议员五分三以上之出席不得开议，非出席议员四分三以上之同意不得议决。”法案提出之后，由众议院大会议决并交付审查法律委员会于1923年3月14日以审查结果报告于大会，当日议决并付二读会，3月31日、4月13日、20日召开二读会议决修正案条文如下“前项会合时，以参议院议长为议长，众议院议长为副议长。正副议长均有事故时以两院副议长临时代理，非两院有总议员五分三以上之出席不得开议，非出席议员三分二以上之同意不得议决，但关于议宪程序以两院议员总数过半数之出席开议出席议员过半数之同意议决。”参议院于27日议决，28日咨达政府，并于当月30日公布。这样参众两院议员只要有五百二十二人出席就可开会。宪法会议因此稍稍克服了议员人数不足带来的障碍。在这个修正案的审查过程中，以王侃、张琴、褚辅成、林长民、汤漪等人为赞成修正一方，以徐际恒、邵瑞彭、黄佩兰等人为反对一方进行辩论。双方纠缠于修正案是否会会对参议院的表达制宪意愿造成损害，而对黄佩兰所提出的“以为此（修正案）在法律上无根据，蓋因国会为立法机关，遵守法律尤为天职，况制宪更关重要，此次众议院移付之修正案本席认为违背临时约法”并没有谁多加注意。显示了即使在制宪这件事情上，实用性已经压倒合法性。这种趋向对于国会来说是很危险的，国会恢复的基础即在于它是根据临时约法选举的唯一一届合法国会，它维持自身运转的基本条件也是严格遵循临时约法，但是现在已经开始因实用性的目的改变这种合法基础。
虽然宪法会议的主体是议员，但是议会中党派政团的影响也不可低估。政团不仅对议员的观点会产生影响，而且还体现了议员们的行为方式和心态。“法统重光”初期，部分议员提议“国会只议宪法缓行其他职权”，党派之争并不彰显。吴景濂、边守靖等人为了方便贿选组织了一些分省俱乐部并给以津贴。1922年8月15日首先在福佑寺成立了蒙藏议员俱乐部，由蒙古议员熙钰等发起，李景和、易宗夔等拟定章程，为国会恢复之后的第一个政团，到9月6日众议院议决议长之前，各议员遂围绕不同的候选人组党结派，相对于袁世凯时代的北京国会，政团分野多因门户之见而非信仰。政团理念的空虚化和组织的实利化也是《中华民国宪法》最后被草草通过的重要原因。兹选国会的重要团体列表如下：
名称---党魁和积极分子---联络地点---演变---备注
益友社---吴景濂、褚辅成、吕复、刘奇瑶、贺赞元等---麻线胡同吴景濂宅---民宪同志会---两院人数约百余人，推举褚辅成为众议员候补人
政学会---谷钟秀、张耀曾、李根源、杨永泰、李肇甫等---北京《中华新报》社---党政社---人数近百，与益友社接近
新研究系---蒲伯英、蓝公武、李文熙（王家襄亦在其中活动）---北京《实话报》社---宪法研究会（22年12月末改组而成）
讨论会---江天铎、孙润宇、谭瑞霖、司徒颖、辛汉---北京太平街七号---分为适庐及新设之乐园两地
上表为时人所称的“法统重光”时代的四大政团，同一时期还有部分小政团以制宪为己任，虽然议席不多，但是在宪法研究会中具有一定的发言权，在社会上也有一定的影响力，整理如下：
名称---主持人---派别---活动地点
蒙事研究会---白逾桓等---湖北议员---油房胡同
南庐---王钦宇、杨诗浙、范殿栋等---广东派---绒线胡同
顺城街三十三号---翁可均、陈士髦等---蜀苏议员---见名称
翠花街十七号---张复元等（混合制）---浙江议员---见名称
匡庐---汤漪、邹树声、王侃、王有兰、陈友青等---江西议员---江西会馆
明社---叶夏声、陆达等---两广议员----丞相胡同
水月庵七号---王绍鏊等------见名称
这一时期的各种政团名义上都把研讨宪法促进制宪作为主旨，但实际活动上大都以争权夺利为其聚合之所在。现以宪法研究会的成立为例做一下分析，1922年12月末，未央胡同的宪法急进会和西交民巷七十四号的籍忠寅等四五十名国会议员在未央胡同开会，商议成立宪法研究会。林长民起草的大会章反映了这一时期政团的典型状况，全文录入如下：
第一条本会议促成并实行发扬民治，尊重人道，巩固国本之宪法为宗旨，厘定纲目如左：
甲：关于制宪之进行及宪法之实效。
一、谋宪法制定之迅速，其制宪期内，认为障碍或迟误之事项，务排除之。
二、谋宪法公布后之实施，凡因宪法之制定，应兴革之事件，务督促之。
乙：关于宪法之内容及其附属法
一、国家组织，以地方分权为基础，谋行政大体之统一。
二、国民生活，以平等为则，以渐进为序，谋各种阶级最后之融化。
三、代议制度，以普选为正鹄，以职业为根据，谋选举各法随时改善。
四、男女平权，于宪法及其他法律中，主张应有明确之规定。
五、自由保障，凡宪法所能与依其本文或其他法律中主张，应有切实方式之规定。
第二条本会以左列各项会员组织之。
甲：国会议员同宗旨者。
乙：曾任国会议员同宗旨者。
丙：地方制宪议员或地方议员同宗旨，经本会会员五人以上介绍者。
从党纲看来，宪法研究会的主张不能不谓之冠冕堂皇，直可谓之宪政党纲，但是到贿选时除了林长民南下、刘以芬等少数几人不投票之外，宪法研究会的主要分子蒲伯英、蓝公武、李文熙、籍忠寅、熊正瑗、杜成熔等人都参加了贿选，大纲中所体现的制宪理想被鼓吹的人所抛弃。
从国会恢复和制宪进展看来，国会的恢复在法理上本来就属一种似是而非的选择，国会在修改国会组织法降低宪法制定的门槛和用出席费避免宪法会议流会等方面虽然有其不得已之处，且相当部分议员的主观上的确是为了从速制定宪法，但是这种做法显得过于轻率和关注自己的利益，不仅容易让舆论产生误会，而且进一步降低了国人对于即将产生的宪法的信任程度。
三、省宪运动与国宪制定并进-宪法制定的背景分析
南北国会制宪均告流产之后和第一届国会恢复之初，省宪运动实际上取得了国内舆论的中心地位，可以用“制宪停顿、省宪争潮”来概括这一时期的形势。就省宪本身来说，除了可以肯定是由省为单位制定和施行之外，在制定程序、批准方式、内容构成、权限规定诸方面大都含混不清……省宪是建立在联省自治运动基础上的，联省自治尚且被讥为是一个“不成学理之名词”，在此基础上建立的省宪理论就更难站住脚。省宪运动成为舆论主流反映了宪政生存环境的恶化。
关于省宪运动的大致内容，王世杰将其概括为两个方面，“第一，关于统一的方法，他们主张先由各省自行制定宪法（或称省自治法）；待各省（或若干省）省宪成立，实行自治后，再由各省遣送代表组织联省会议，制定国宪，因以完成统一事业。最初倡导联省自治主义者，其用意似偏重这一方面。第二，关于未来的政制，他们主张采取联邦制度。倡导联省自治主义的人，固然也有不认联省自治主义为联邦主义者，然而那不过是名词上的争辩。实则倡导联省自治者，无不主张于国宪中制定中央与各省的权限。”省宪一开始就跟“权限”连在了一起。此种宪法的焦点不在法理上的对错，也不在于那种方式更能够接近中国宪政被赋予的国富民强的功利性目标，而专注于中央和地方权力上的争夺。
本来中央和地方权力之间“实无所谓分集，例如中央有中央当然之权，军权、外交、交通、币制、关税是也。地方有地方当然之权，自治范围内是也。属之中央之权，地方固不得取之；属之地方之权，中央亦不得代之也。故有国家政治、地方政治，实无所谓分权集权也。”但是民国中央政府的建立是独立各省承认的结果，地方分权问题自然而然的被提了出来。临时政府组织的发起时更明确表示：“美利坚合众国之制，当为吾国他日之模范”；参议院的选举以省区为单位；临时政府组织大纲也由省区代表制定通过；临时总统的选举投票，每省且以一票为限；由此可见联邦制和省自治的思想在革命时的势力。
但是中国长期以来的大一统观念和中央政府建立之后内外交困的状况使单纯的联邦制无法成为中国的主流政治模式。王宠惠在评论省制时认为：“以吾国之省，例之各国谓之行政区域，实觉太大，拟之地方自治，更非其伦，是以谈政治者，于省之性质殊难明了，直谓之特种制度可也。顾此特种制度，由数百年历史相沿而来，而今则于民国之成立，至有其关系，要不得不谋一适当办法。集治分治，少不得当，非有碍全国之统一，即难期地方之发达。”对于“省”来说，无论是集治还是分治都无法达到理想状态，这种“特殊制度”论反映了如何在新的国家形态中省的定位的尴尬，省宪之说一开始就没有一个牢固的基础。在袁世凯时代，联邦制并不为社会的主流舆论所接受，“国内讳言分权，有言之者，闻者谈虎色变，目为破坏统一”。护国战争之后，西南地方势力抬头，围绕解决省的地位问题出现了两种不同的途径，一是中央政府仍以中央集权精神的“天坛宪草”为蓝本规划省制；一是个人、民间团体和部分省区尝试以联邦主义整合省区。而两者都试图从制度上确定中央与省的关系，以此为中心来综理各种政治军事集团从而完成统一。这两种途径的冲突反映在制宪上即为天坛宪法草案中的地方制度问题。
1916年8月29日国会恢复，宪法会议也于9月5日复会并继续制宪。宪法争论的中心在于省制宪与省长民选。国民党方面的议员吕复、焦易堂等主张省制宪，省长民选，以确定省权。而宪法研究会汤化龙、宪法讨论会梁启超等人则加以反对，主张以单行法规定省制即可。双方的争论延续了省制在民国建立以来的尴尬局面，也道出了联省自治的死结。反对省制入宪派认为“省制问题萌芽未久，故今日尚属研究时代”，“不能因急就宪法而甘心以卤莽灭裂之省制加入。”后国会内各党派商定地方制度草案，决定将省制列入宪法，但省长仍由中央任命。且规定省议会职权以不抵触中央法律为限。成为双方折衷的产物。这种争论是属于单一制下的集权分权，并不属于联邦制或反联邦制争议。即使如此，该草案仍未能于二读通过，1916年11月29日和12月4、5、8日，宪法审议会进行了四次表决，均因达不到三分之二多数票而未能通过地方制度入宪的议案。最后一次表决赞成票仅差4票，使商榷系议员非常恼怒，为此发生了有名的议会斗殴案。从1916年10月至1917年1月，议员们长达80多天的激烈争辩的唯一成果是仅仅通过了“第×章××地方制度”六个字。既然在国会内部无法得到妥善解决，商榷系议员就将宪法问题上的分歧通电全国各派势力寻求支持，诱发了此后的府院之争、张勋复辟和护法之役。
在联省自治口号下进行的省宪运动反映了仍然在宪政框架内寻找出路的要求，也延续了省制问题左右两难的境遇。1917年南北刚分立，联邦主义就开始抬头，李剑农最先提出：中国当时的政治体制虽然是单一制的，但实际上与邦联没有差别，邦联绝不会分裂国家，而是迈向联邦，促进国家的统一。1920年11月间章太炎和张继最早提出了的联省自治主张。章太炎提出：“各省人民宜自制省宪法，文武大吏以及地方军队并以本省人充之，自县知事以至省长悉由人民直选，督军则由营长以上各级军官会推”，至于中央政府，他的意见是“虚置”，即中央政府只有“颁给勋章、授予军官之权，其余一切不得自擅。军政则分于各省督军，中央不得有一兵一骑。外交条约则由各该省督军省长副署，然后有效，币制银行，由各省委托中央，而监督造币，成色核定，银行发券之权，犹在各省。如是政府虽存，等于虚牝，自无争权攘位之事，联省各派参事一人，足资监察，而国会亦可不设，则内乱庶其弭矣”，章太炎称他的这种联省制度的设想“为各国所未有，要之中国所宜，无过于此。若如德、美联邦之制，则中央尚有大权，行之中土，祸乱正未有艾也”。他的主张非常消极，已经不是联邦制而是近似于邦联的松散结合体。与他见解类似的还有北京大学丁燮林、王世杰、李四光、李煜瀛等六位大学教授公开发表的《分治与统一商榷书》，主张全国为若干联治区域，组成极简单之中央机构于全国适中之地点，中央不设军队，仅设一个军事参谋机关。外交属中央，但重大外交事件均得事先征得各联治区域的同意。根据他们的观察，联邦制当然是严格意义上的统一，而在当时的中国还是奢望，只有用更松散的邦联制才能使国内各种地方势力妥协。实质上是承认国内各种政治势力割据的现状，并在此基础上进行妥协。至于联省自治如何进行，章太炎于1920年1月3日致各省自治联合会电中称：“各省自治为第一步，联省自治为第二步，联省政府为第三步。”章太炎而外，更能反映联省自治一般趋向的可能是俞大同的看法，他认为：“联省自治制有两种意义可解释：（一）各省以联盟之意味互相相联结，拥护各省之自治。（二）各省自制省宪，自选长官，自立政府，先造成一自治省，然后再联合各省，共制国宪，立政府而建设一联邦政府，故联省自治制，也可以说是联邦制的一种”。
不管提倡联省自治的人主观为何，在实际操作中并不能建立一个统一的联邦制国家而只能造就一个集权省份松散的联合体。学理上的联省自治运动得到了实际政治层面的广泛支持，也因此而脱离了章太炎等人的初衷而逐步演变成督军对抗中央政府的工具-督军虽然能够在控制一省政权，但是其合法性毕竟来自于中央政府的任命，但是现在能够从“联省自治”理论中找到自封式的合法性来源。
1920年之后，北方直皖战争和南方军政府的内讧导致国内局势混沌不清，没有哪一派力量主导统一，联省自治遂有了发展壮大的基础，“今日谈时局者，约有二说。一曰武力统一，二曰联省自治，前者为北方实力派所主张，后者为多数名流政客所主张，而西南及东北各省和之。”联省自治运动基础比较广，进步党一派的人，因改造北洋集团无望，故极力赞助此种运动；旧国民党的一大部分，如章太炎、吴稚晖、陈炯明等也表示支持；西南、皖系、奉系的一些军阀，想假自治之名，以抵抗控制着北京政府的直系军阀，所以也表示赞助。联省自治运动以华南地区为中心，许多阶层卷进了这场运动，声势颇为浩大，竟至被鼓吹为“非发挥民治精神，无以救贫弱，非组织联省自治，无以解纠纷”。但各省所要达成目的并不尽相同。广东与湖北的自治运动均表现为反对外省军阀的统治：陈炯明所部利用粤人治粤的旗帜，成功地驱逐了桂系，湖北人士反对北洋军阀王占元的自治运动因获得独立省份湖南支持而有进展，但终因北方干预而告失利。云南的唐继尧利用自治运动来强化自己的军事统治。浙江卢永祥借助浙江人士谋求自治的情感巩固自己的地位，甚至不惜将自己的祖籍说成是浙江籍以讨好当地人。而江苏的自治运动只是满足于草拟省宪《江苏省制草案》和争取对省政府的财政预算的监督。在江西，省议会也曾提出制宪议案及省宪会组织法，但自治运动流为高级官员省籍的地域之争，非本省籍的省长戚扬与省议会发生冲突而被迫辞职。他如福建、陕西、东三省等也不同程度地受到联省自治运动的影响。但大部分运动并未发生实效，只有湖南制定了省宪法并加以实施。
1920年吴佩孚从湖南撤军，湘军把湖南督军张敬尧驱出了长沙。谭延闿以湘军总司令的名义于7月22日发出通电，宣布了湖南自治的宗旨，决意独立于南北战争之外，转变精力于省内事务，先谋求省内自治，阻止外部干涉。这一主张得到湘人的广泛支持，因“湘省十年来受兵燹之祸最深，南北军队屯戍不定”，湘人深受其害。从6月到10月，毛泽东发表了一系列文章，鼓吹“湘人自治”，实行“湖南门罗主义”，建立“湖南共和国”。10月5日、6日，长沙《大公报》发表由毛泽东、彭璜、龙兼公3人提出，377人签名（几天后增至436人）的《由“湖南革命政府”召集“湖南人民宪法会议”制定“湖南宪法”以建设“新湖南”之建议》旅居京沪各地的湖南名流也纷纷响应。在北京的熊希龄等并请梁启超代行拟就湖南省自治法大纲，寄回湖南，敦促谭延闿实行。
1921年3月20日，湖南省宪法由李剑农、王正廷、蒋方震等13位国内知名人士全权起草，4月14日草案拟定后由全省75个县的代表组成的审查委员会加以修改。1921年3月，接替谭延闿担任湘军总司令的赵恒惕就省宪问题致书派人向梁启超请教，同年8月梁启超起草了《代赵恒惕发起联省会议宣言》，强调联省自治是今后解决时局的唯一方法。此后，《湖南省宪法》于12月通过公民总投票的程序，1922年1月1日起公布施行。1923年以后，谭延闿在衡阳要求修宪，赵恒惕则以护宪相争。吴佩孚派兵协助赵恒惕将谭部驱逐出湖南，1923年12月9日指使其部将葛应龙在岳阳攻击省宪，逼迫湖南取消省宪。1924年2月，吴的代表马济等前往长沙，诱迫湖南方面取消省宪，湖南省议会大力护宪，省内的军政领袖也表示和省议会一致护宪，吴佩孚见压迫无效，便要求湖南修订宪法，省议会对此反应冷淡，甚至要求省政府查办胁迫县议会电请修改宪法之人。7月中旬以后，由于湖南的军事领袖们为了敷衍吴的要求，在各自的防区里劝告本地的省议员，才勉强达成了修正宪法的动议。后由于唐生智脱离赵恒惕系统，投奔广东革命陈营，参加北伐战争，结束了湖南的省宪体制。
湖南省宪体制的失败反映了省宪道路的困境，对内法理依据不足，对外则受到北洋国家主义和广东革命主义的双重压力。周鲠生评论广东省宪法草案时，曾指出实行省宪需要五个条件：第一，省内不可有外力盘踞；第二，省内政治能够统一；第三，本省无逼近之外患可忧；第四，省内政治已具民主之基础，可容民意充分活动；第五，本省财力足以自给，能为实行宪政提供各种设施。这几个最基本条件在二十年代初的中国政坛很难得到满足，省宪体制在内外因素的交相作用下也就势难久存。
二十年代初联邦主义在民间阶层中也大行其道，1921年10月全国商会及全国教育联合会在上海召开联席会议，商定发起召集“国是会议”，这一会议由上海总商会及江苏省教育会倡导，上海总商会会长聂云台及港澳教育会会长黄炎培、沈恩孚等为领导者。次年5月在上海召开成立大会，到会代表29人，代表14个省区，组成“中华民国八团体国是会议”，所谓八团体指的是各省的省议会、商会、教育会、农会、银行公会、律师公会、报界联合会及工会的代表。国是会议阐明它的目的为“本诸共和国主权在民之义，拟由全国国民确定国宪、省宪大纲，注重于根本解决”。8月15日，国是会议表示了对国家制宪的看法，并决定草拟宪法草案以供全国人民采纳，要点如下：定中华民国为联省共和国，列联省政府与省政府之权限，定国防军不超过二十万人，定各省军队改为民团，分驻国防要地，岁费不得超过联省政府岁出之百分之二十；限定何种为联省政府收入，其余均为各省收入；定军人解职未满三年者，于联省政府及省政府均不得当选为省长；定现役军人不得以文字向公众发表政治意见。国是会议起草了两种宪法草案，一为章太炎所起草，一为张君劢所起草，同时于1922年8月18日公布，两者的差异之处在于前者主张政府采用委员制，后者主张总统制，不过，双方皆以联邦主义为出发点。张君劢拟定的宪法草案对《中华民国宪法》影响很大，几成为《中华民国宪法》之蓝本。
国会恢复时，联省自治正为舆论的主流，分权为主的权力结构也成为大部分议员的共识。国会8月19日的宪法审议会通过“省之事权，应取概括主义，中央取列举主义”，8月26日的宪法审议会又通过了两条：第一、各省于不抵触国宪范围内，得自制省宪；第二、地方制度章内，应规定关于省宪各原则。省宪道路好像取得了最后的胜利，但是省宪作为一种着眼于中央和地方关系的理论构架并不能为宪法提供完整的法理支持，不仅面临自身无法克服的矛盾，而且也很难引起国人的信仰。喧嚷一时的省宪最后只能成为各种政治势力争权夺利的招牌。
最能够体现省宪运动只是一种工具的是孙中山，孙中山在宪法问题上的态度转变情况反映了省宪在政治层面的“鸡肋”地位。1921年1月6日，孙中山在广州成立军政府发表宣言时，将“联省制”和废督裁兵作为南北议和的两大先决条件。1月18日，日本《朝日新闻》记者小山致函采访孙中山对联省制的意见，孙中山让秘书回函答称甚赞成联省制，认为此制并不与中央统制相冲突。5月5日，孙中山在就任大总统宣言中，就中央与地方关系问题，再次表示：“今欲解决中央与地方永久之纠纷，惟有使各省人民完成自治，自定省宪法，自选省长。中央分权于各省，各省分权于各县，庶几既分离之民国，复以自治主义相结合，以归于统一，不必穷兵黩武，徒苦人民。”如果根据这些言论，自然可以得出结论说孙中山是联省自治和省宪的支持者，但是如果考察一下孙中山的思想轨迹就会发现这种公开赞同背后的东西。辛亥革命之前，孙中山即表示要“组织联邦共和政体”，1911年11月1日，孙中山离美前夕，发表“对外宣言”，其中第六条即为：“待联邦共和政体建立，中央政府将同各国建立友好邦交。”1911年11月份，孙中山在与《巴黎日报》记者谈话中，对未来中央与地方之关系阐述较为详尽，他说：“中国于地理上分为二十二行省，加以三大属地即蒙古、西藏、新疆是也，其面积实较全欧为大。各省气候不同，故人民之习惯性质亦各随气候而为差异。似此情势，于政治上万不宜于中央集权，倘用北美联邦制度实最相宜。每省对于内政各有其完全自由，各负其整理统御之责；但于各省上建设一中央政府，专管军事、外交、财政，则气息自联贯矣。此新政府成立，不必改换其历史上传来之组织，如现时各省本皆设一督或一抚以治理之，联邦办法大致亦复如是。但昔之督抚为君主任命，此后当由民间选举。即以本省之民，自为主人。形式仍旧，而精神改变，则效果不同矣。”在民国建立前，孙中山抱着一种模仿美国的想法而要在中国建立联邦制。归国之后，由于南京临时政府的建立来自于各省的推戴，联邦制遂成为顺理成章之事。在就任临时大总统发表的“宣言书”中孙中山称：“各省联合互谋自治，此后行政期于中央政府与各省之关系，调剂得宜”。但是在临时政府成立之后，面对财政紧缺和地方掣肘的严峻局面，孙中山开始转变成一个集权主义者。1912年1月上旬，孙中山在给中华民国联合会的复信中说：“联邦制度于中国将来为不可行。而今日则必赖各省都督有节度之权，然后可战可守。”1月21日，孙中山在主持临时政府第一次内阁会议上议决：“议行政方针，主张中央集权。”8月13日，孙中山在《国民党宣言》中第一次公开主张“建单一之国，行集权之制。”此时胡汉民、李烈钧等南方国民党都督主张以实行联邦制来制约袁世凯。因此，孙中山在主张中央集权的同时，亦主张适当分权于地方。宋教仁案发生之后，孙中山对袁世凯已失去信心，不再主张实行中央集权。袁世凯死后，北洋军阀继续控制北京政府、推行武力统一政策，南方各省为对抗北洋军阀，而提倡联省自治。这一时期，孙中山在处理中央与地方关系问题时处于一个十分尴尬矛盾的境地，一方面，孙中山希望通过武力北伐推翻北洋军阀政府，从而统一全国；但另一方面，孙中山所依靠的力量却大都是提倡联省自治的省份，他们对统一不感兴趣，甚至反对北伐。因此，孙中山为了获取他们的支持，尽管内心并不赞成联省自治，但也不便表示反对，有时甚至还得公开赞成。第二次护法运动期间，孙中山的军政府同陈炯明控制的广东省政府之间的关系，是了解孙中山苦心处理中央与地方关系的最佳事例。1921年4月7日，非常国会议决成立正式政府，并选举孙中山为大总统，此举遭到陈炯明的反对。4月13日，为了消除陈炯明的顾虑，孙中山在招待国会议员茶会上，谈到正式政府同广东省政府之间的关系时，孙中山表示三点：一、正式政府成立后，中央政府与粤地方政府权限将妥慎划分，广东政局由省长、总司令陈竞存君维持。二、正式政府成立后，将裁官增政，竭力撙节，不增加地方政府的财政负担，以安粤当局之心。三、正式政府成立后，将向北发展，以统一全国为己任。但是孙中山的让步并没有获得最终的谅解，炮轰总统府事件之后，孙中山放弃涉足主流政治的努力，而在不再奢望依靠军阀来取得革命成功，并对联省自治的危害进行了深入的分析，孙中山认为在当时的中国，“联邦制将起离心力的作用，它最终只能导致我国分裂成为许多小的国家，让无原则的猜忌和敌视来决定他们之间的相互关系。中国是一个统一的国家，这一点已牢牢地印在我国的历史意识之中，正是这种意识才使我们能作为一个国家而被保存下来，……而联邦制则必将削弱这种意识。”孙中山的变化恰到好处的说明了省宪运动的参与者的特点-因保存地方政权而赞成省宪，又因意图染指中央或丧失权力而反对省宪。
毋庸讳言，同这一时期大多数政治家一样，孙中山的本意是建立一种自己统领下的集权体制国家，1923年7月4日，孙中山覆徐谦函中声称：“我对于现局，绝对未有信何方将承认我为总统之心，亦不愿再受所谓议员选举我为总统，我只愿为革命党之总统。倘使革命党永远在中国未有选举总统之权，我当不作是想。兄以曹锟比我，太不彻底之所致”，“故现在之变局，毫无关系于我心”，“从事彻底之革命，切勿随俗浮沉，有厚望焉”。而所谓从事彻底之革命，即建立自己领导下的强有力的中央政府。
孙中山的态度代表了这一时期大多数政治势力的态度，“联省自治”对于掌握一省内实权的督军们来说只是劣势霸权主义的代名词，一旦有竞逐外省或中央政权的时机，这个招牌就会被立刻抛弃。
从中国所面临的对外形势来看，联省自治也是不合时宜的。“世界各国中，狡焉思启封疆者，固甚喜中国有此类之自治。若长此不已，或将视为蒙、藏而代为要求，此中国惟一之危机，全国人所当注意者也。”所以，中国各派“若果有爱国心，谋全国之幸福，须知联省自治、制定省宪，皆非解决时局之法”。且如果北京政府撤消而实行联省自治则省议会就成为国家“唯一之总代表”和“唯一之主人翁”，省议会既“为武人所左右”，复“为社会所厌恶”，实“不知此类省议会果有此资格、有此道德否？”
总之国会制宪时期的国内形势是联邦主义甚嚣尘上、联省自治大行其道，但是这种意识形态在中国历史中缺乏根基，在现实政治中也找不到足够的力量基础，省宪运动的主流地位反映了二十年代初宪政理想的弱化和对国会制度的不信任，虽然中央的制宪机关自称合法，但是即将出炉的宪法已经很难取得普通国民的信仰。制宪者迎合省宪思潮虽然能够造就一部条文上看来很民主的宪法，但是很快就会在历史变动中湮没。
四、从“大政变”到曹锟贿选-政局迁延中的制宪进程
法统恢复之后，围绕黎元洪的任期一直存在意见分歧，直系津保派及依附曹锟的部分议员想尽量缩短黎元洪的任期以便早日推举曹锟上台。而部分议员热心制宪，主张先定宪法后选总统，这样就势必会把黎元洪的任期拉长。1923年5月的制宪经费之争成为逼迫黎元洪退位的导火索，而“大政变”虽然针对黎元洪，但是其最重要的后果却是在事实上摧毁了国会的法统。
热心制宪的议员担心因黎元洪任期问题发生波折影响宪法的制定，且本届众议院1923年10月就要到期，故极力推动制宪进程，针对宪法会议经常流会的现状于5月中旬提案修改宪法会议规则，即每次出席付给出席费20元，缺席者扣岁费20元，同时将出席宪法会议人数由四分之三改成五分之三。为了筹措这笔出席费，参众议院正副议长王家襄、吴景濂等率领褚辅成、汤漪等议员往见黎元洪，由于先制宪后改选对黎元洪延长任期大有裨益，故黎元洪当即应允从上海海关建设费下借拨120万元作为制宪经费及使馆经费，分四个月拨发。津保派得知此事后决计向黎元洪发难，5月26日，交通总长吴毓麟指责“府方自定国会制宪经费，不经国务会议议决，实有违背责任内阁精神”，内政总长高凌霨也称“总统总得将此事交内阁议定，方符责任内阁精神。”6月6日的特别国务会议上，高凌霨提出辞呈，称“总统既不信任我辈阁员，我辈惟有退避贤路，以免贻误国事。”至6月7日，乃有军警“逼宫”一事发生，到6月13日黎元洪不得不弃职赴津。
黎元洪出走之后，国会在16日召开两院合会，在出席议员刚过半数的情况下即召开大会讨论有关总统出走之事。会上并没有对黎元洪被直系军阀逼走一事做出讨论，而仅议决黎元洪在天津发出的非法命令无效后即散会。国会对于总统被迫离开首都这种大事做出一副毫不关己的态度，而只在黎元洪赴津之后发出的大总统令上加盖“非法”的图章，等于国会自己承认在政变局势中的无能为力。黎元洪的复出固然有些名不正言不顺，在当政期间也确有参与政争的嫌疑，但是一国元首被军警从首都赶走更属无法无天，这种情况下国会以总统事实上已经离职为理由议决黎元洪的命令无效，从法理上来看并无漏洞，但是给人一种为虎作伥的观感，于舆论无法交待。两院合会作出决议之后，6月17日褚辅成等二百余名国会议员发表通电，否认两院回合会违法议决文件，列举了两院合会此决议的十种违法所在。并称“夫以法律无据，权责不属、人数不定之机关，若竟听其任意处决国之大政，举国熟视无睹，不亟为匡正，则一切法律可以烧毁，一切机关亦可退听矣。”这份通电详细列举了国会所违之法，可谓有理有据；指斥直系逼宫之可耻行径，可谓义正词严；列名议员达两百人，亦不能不说是声势浩大，但是这份通电的主要对象是“各省巡阅使、督军、省长、总司令、督办”等，反映了国会的尴尬局面-国会虽然号称最高机关，但本身并不是权力实体，而只能求助于外部的力量。虽然褚辅成等人的本意是好的，但其不得不用的方法却同样违法，与两院合会违法议决无异。而且这种通电请援的方式重蹈了1916年商榷系和讨论系通电各督军寻求制宪支持的覆辙，有可能带来更大的弊害。在这种情况下，不论是南迁部分还是留京部分都无法代表所谓的法统。中华民国的制宪到此实际上已经破产。
参、众两院部分议员鉴于北京已成为直系的势力范围，发起了国会南迁运动，国民党、政学系、安福系的多数议员及民八护法议员，相继离京至沪，以上海湖北会馆为国会移沪集会筹备处，以“大寿第”为办事处，展开政治活动。国会南迁是与政变之后国内的“会议时代”相适应的，一方面，直系赶走总统，但是并没有否认临时约法，另一方面各方势力纵横捭阖但是斗争尚未表面化，此种情况下国会南迁只能以“移沪制宪”而不是“离京护法”为其内容。所谓“南下者为自由集会，既非护法事业，亦非革命运动，南下诚是矣，其主要目的，立法之事业，仍不外以制宪为第一要义，如是则留京同人根本上无所藉口，其有假制宪之名，行拥曹之实，效死勿去者，亦将内愧天良，外惭清议。”南下议员宣称自己南下既非护法也非革命而只是制宪，既想与曹锟划清界限，又要保持中立，可谓用心良苦。但是制宪事业最基本的条件之一就是中央政府的主持，异地制宪即使能够凑足法定人数其宪法也得不到政权的承认，如果法定人数不足，就会毫无转圜的余地。
汤漪将国会南迁后面临主要立法问题概括为三类-关于国会本身问题、关于制定宪法问题和关于总统问题。关于国会本身问题的提案包括“补选第三期常会延长任期案”、“延长众议院任期一年案”、“改选参议院议长案”；关于制宪问题的提案包括“中华民国宪法案及其实行附则”、“改正大总统选举法案”、“其他重要法案”；关于总统问题者，“解决总统任期案”，“应依民国二年国会议决先选总统后议宪法一案值手续行之”，则现任大总统应予民国十年任满，这个问题若是得到解决，则“正本清源、名正言顺，而事无不成矣”。此三者“悉为同人法律上之职权，南迁以后，完全有行使之自由，且与政争绝对无关，而其实现之可能性，但须诉诸同人自觉心而已足，既不必假金钱为媒介，亦无俟手武力之拥护，所谓解决时局之中心者此也。先此不图，而以吾人十年来之政治性命，独一无二之国家机关，随国内势力之分野，殉末运已届之军阀，互相诋毁，自为分裂，宁非大惑不解者欤。”汤漪的这段话指出了此时国会的最大危险即随着北洋集团的垮台而成为随葬品，他想通过解决这三类立法问题理顺国会自身的合法性问题从而打开局面，使国会在北京政府再次出现变动的时候仍然能够作为合法机关存在。这几个问题在法律上的确为国会所亟应解决，但是宪法的制定并不能脱离当时的政治形势，就算南下议员在上海凑足了法定人数并构筑了一个完美的法统，对于全国的政治形势也没有什么影响，而且离开首都制定的宪法无法取得中央政府的支持，也是一纸空文。这样部分议员的离京南下主观上虽然是为了反抗直系的军人干政，客观上却有可能被目为拆台，从而与留京议员一样陷入两难境地。
7月7日离京议员褚辅成等声明在京议员不足法定人数，无论宪法会议抑或总统选举会都属非法，不予承认，留京议员人数“通盘计算，不但总统选举绝对不能成会，即宪法会议人数亦早已不足。”进而以“慎保清誉”为口号号召留京议员南下，7月10日离京国会议员又致电北京国会，呼吁议员们注意晚节，到上海制定宪法。“同人等奔走十年，全名不易，于此鬻身从伪，晚节不终，清夜自扪，何以自况，谅必熟审矣”，“流连京国，殆有故焉，然谓委曲以冀宪法之成欤，则与虎谋皮，早知不可，图穷匕见，今更何词。谓诸公别有用意，则吾岂敢，谓诸公见不及此，未免相轻，欲观大宪之成，须择自由之地，否则适楚北辕，必得其反，谓爱惜现在机关，不忍遽去欤，大盗窃国，并窃圣智，职权不能行使，机关徒被利用，急应改图，又何恋焉。”如此宣言隐然把大政变之后还留京看作一种不耻之行为，把这两种行为在道德层面上对立起来虽然有一时宣传之效，但是同时也不给自己留有余地，一旦事先南下的部分议员以制宪为名腆颜回京，就会被认为是出尔反尔而无可原谅，在舆论中陷于孤立。
除此之外，离京国会议议员群体还发表对内对外宣言，争取舆论的支持和国外的同情，俨然以国会自称。其对内宣言称：“一载以还……几于足一动而侦随，舌一摇而贿至。武人干宪之电，宣诵于议堂，暮夜扣门之私，公言于白昼。以此制宪，其何能淑，以此大选，安能元良？”对外宣言称：“经过之事变，可以证明敝国首都久已陷入无政府状态。自六月十四日起，北京免职各国务员对于贵公使所发文书、所定契约，断然不能发生效力，全国国民誓不承认。”离京议员们还致电颜惠庆、王正廷、顾维钧等所谓外交系人士，劝告他们不要为曹锟所用组织摄政内阁，以免贻笑于人。
7月14日离京国会议员在上海湖北会馆举行国会移沪典礼，准备凑足法定人数即正式开会，行使职权。由于离京的议员人数众多，时人都认为曹锟想要通过国会选举的手段合法的成为总统为不可能的事情。1923年7月4日，梁启超致书曹锟称，“吾侪固不反对任何人之欲为总统，但不能不反对任何人之用武力、金钱、威逼利诱以争总统”，“谓公今日能以法定人数具足之选举会选为合法总统，虽五尺之童，当知其决无是事。”
针对这种情况，北京方面采取多种手段诱使议员回京。首先放出流言，称上海方面民八议员占据议席，赴上海有丧失议员资格的危险；接着鉴于自从6月13日驱逐黎元洪之后在舆论中陷于孤立的局面，抱定制宪的招牌以图收拾人心。7月22日，曹锟通电催促制宪，“国家创建之始，常忠无法，而在宪法初立之国家，则忠在有法，而如无法。非有遵守宪法之诚心与实行宪法之毅力，必不能除去事实上一切之困难而进行。法律中唯一之正轨，国会为人民代表，人民为国家主体。所贵有立法之责者，必求其可以共守，可以实行，为法治之国家；有行政之责者必诚心毅力，二者具备以负此法治国家之责任。此则锟之素报所愿，为我国民披沥陈之者也。锟服务国家垂四十年，民国肇建，未尝一日自逸，私人权利所不敢争，耿耿寸衷，惟知有国；用敢尽言以明素志，邦人君子，幸共鉴之。”7月24日吴佩孚响应曹锟通电，称“顷读曹使养电，倡言速成宪法，并拳拳以守法行法相告，勉老成谋意，语重心长，惟望有制宪之责者，念国步之艰难，先百年之大业，犹愿凡我国民一致促进，期底于成。宁为责任之所在，实亦国家无疆之体矣。”直系萧耀南、王承斌、张福来等人也纷纷通电表示相应曹锟的主张。但是这个口号跟逼宫夺印的行动相差太远，一眼即可看穿，没有什么吸引力。直系转而在实利方面下功夫诱使议员回京。在北京方面看来，“今离京者除安福政系之一部分绝对报拆台主义外，余皆因经济关系，今年来议员岁费仅得四月合九百元，以应付如是之生活状态将太困难，向津沪一行，稍济眉急，人情也，不久当归来。”8月24日，留京国会议员决定用预备费开支国会常会的出席费。本日下午二时，留京国会议员召开两院会合会讨论总统选举筹备会问题，因人数不足，改开谈话会，亦一百五十人到会，七十七人赞成，议决临时支给预备费方法案，只要议员出席常会，就可以得到出席费一百元。如果说宪法会议发放出席费还带有保证宪法制定的积极意义的话，两院常会发放预备费就纯粹变成了直系为了凑足总统选举会人数的手段。此举对于已经南下的议员具有绝大的吸引力，对于国会声誉则是一次沉重的打击，离京议员们迅速做出强烈反应。8月25日，褚辅成等得知留京议员利用谈话会变更岁费支取办法之后发表宣言批评。“北京开会，吾人既根本否认，开会人数之维持方法，吾人更不必预闻，惟事关国家机关之威信，不能不明白质问者”，“我国议院法九十二条、九十三条明确规定为岁费制，今欲改为日给，则议院法已任意破坏而无余已，若得此非岁费，乃另筹支给者，则议员应得之俸给，悉依法律之所定，法律外面有所得与者，谓之行求，取者谓之受贿。”随后，离京议员联名发出通电（电报排列的议员名单共458人），指责北京政府变更岁费发放办法为非法，“照吴景濂所为，是直向议员行贿也。以法律不生效力之谈话会，竟变更院法及支给向例，犹为骇人听闻之事。即谓岁费旧欠尚多，应行补给，亦无在预备费项下支给之理。北京财政困难，至如此极，岁费既多积欠，国会预备费之存蓄，果何而来。”由于这件事情做的太过出格，甚至留京议员李国珍、王侃等人也致函吴景濂要求宣布议员发放出席费的决议非法，并尽快补发公费。
“贿选”这个词最早是由离京国会议员们大张旗鼓的使用的，这种抨击方式跟议员们在北京议决岁费日给一样，不仅损害了留京国会的威信，而且危及整个国会制度的合法性。一旦支取常会出席费的行为上升到“贿选”层面，就会产生对整个国会制度的信任危机。虽然国会没有被解散，但是国会制度因此受到极大打击。8月27日国会议员彭养光、韩玉辰以本月24日众议院院长吴景濂利用谈话会改变岁费支给办法触犯刑律，且资金来源不明，向北京地方检察厅告发吴景濂、张弧、熊炳琦等人。根据临时约法，国会议员在国会内发言享有免责权，但是现在这种权利开始被议员自己所抛弃。离京国会议员虽然明知道常会出席费来自直系，但是在全国各种势力都无意与北京政府直接对抗的情况下，贸然声言反对曹锟和吴佩孚无异于充当了反直的先锋，只会贻人口实。于是离京议员矛头对准了贿选的操作者之一，众议院院长吴景濂。8月27日，离京议员（字面上为485人）通电抨击吴景濂，“乃吴景濂为虎作伥，悍然不顾，明知留京议员事实上不足五分之三，犹复滥用职权，续发宪法会议开会通告，其名义以制宪相号召，其实际以出席相羁縻，国会信用之破坏，议员人格之损失，在所不计。必使南下同人永无自由集会之一日而后快。其罪大恶极，已为国人所共见。”但是吴景濂是否就如电报中所称的这样甘为直系走卒很值得商榷，在维护国会利益和遵守国会运行规则方面，吴景濂的作为比护法时代的非常国会要“合法”得多，吴景濂只是代表了此时国会的主流态度而已。在津沪国会议员对北京政府口诛笔伐时，有人建议吴景濂“收拾北京局面，若兼顾事实方面如何，忆国会非常会议之组织法，已由大会正式追认通过，则今日在京议员尚有五百余人，以五百人之推戴，不亦愈于二百票之孙总统乎？”吴景濂则称，“非常耶！吾吴某无论如何决不出此手段也……今日中国唯一合法机关惟国会，不当任其分裂。”
对吴景濂来说，固然佩服其对“合法”重视，但是这种尊重规则的姿态却给国会制度和宪政信仰最重大的打击，既然已经能够完全合法的实现“贿选”，那么这套规则还有什么值得存在的理由。到现在为止，可以看出当局者所激烈争论的“合法”或“非法”已经无关紧要，双方的决策都已经无法解决法统本身不合理的死结。
除了发放常会出席费之外，9月7日北京众议院三读通过“延长任期案”，于第七条“众议员任期三年”下增加一项“议员职务应俟下次依法选举完成，开会前一周解除之。”换句话说，只要下届国会议员还没有选举出来，这届国会就会一直延续下去。此前北京方面就以留京参议院议员以延长任期为诱饵，派张鲁泉等南下劝议员回京，参议员为自身利害计，因有一百元之常会出席费可图，于使南下议员即有三十余人先后随张鲁泉等返京。一时间“津浦道上，风尘仆仆”，而自政变后，北京两院常会及宪法会议已流会三月有余，至九月七日，众院常会，乃始开成“，当天就议定了延长任期案，全国舆论大哗。对此离京议员做出强烈反应：”征诸外国之成规，证之我国之先例，均无可比拟，岂容大冒不韪，自展任期。况国会一开其端，理由非颠破不灭，将来任总统，任法官者，均可借故把持要求延任，又何以塞野心者之口而善后耶？“留京议员以摄政内阁即将期满，加紧布置大选。
本日留守北京国会议员计划组织大总统选举会预备会，因议员不足法定人数，宣告流会。9月10日，国会留京议员举行“总统选举预备会”，吴景濂唯恐再度流会，乃虚报出席者已达四百三十六人，已达法定人数。9月11日，离京议员（字面上为483人）通电指责吴景濂捏报人数召开大总统选举会预备会一事。“查大总统选举会法定出席人数为五百八十人，现在京人数相差甚远，吴景濂既敢捏报于前，势必雇人冒充于后，总以完成盗窃名器之伪选会为务。”9月中旬以后，北京方面的贿选开始大张旗鼓的进行，部分国会议员丑态毕露，给国会的声誉造成了不可挽回的影响，此种说法已成定论，在此不再赘述。10月4日，北京摄政内阁公布“国会组织法”及第一届众议院议员改选令。修正国会组织法于第七条之后加“第八条前两条规定议员之职务应俟次届选举完成依法开会前一日解除之。”本日宪法会议法定人数已足，会议将地方制度全章通过二读会。10月5日，曹锟当选为中华民国总统。“本日两院开大总统选举会，出席议员五百九十人，曹锟得票四百八十票。”大政变之后的国会南迁运动至此彻底破产。国会尚存，国会制度却已破产。
民初国会政治弊端重重，不必讳言。但这种现象并非中国独有，在世界政治史上，各国代议制的实施也都出现过许多不尽如人意的现象。以选举为例，就是在代议制发展最为成熟的英国，也一度出现“贿赂公行”，选票“涨价”的现象。尽管意识到有严重弊端，西方国家仍然通过改良，保留并完善了议会制度。而中国却在对议员失望的同时抛弃了国会制度本身。这一时期的舆论界并未意识到国会制度是现代宪政的重要组成部分，没有国会制度的支撑宪政只能沦为政权的招牌而已。
中国政治家和民众对议会的批评当时主要集中在人的道德这一层面，每次国会的解散都是以对议员的人格失望为背景。1920年8月19日，安福国会参议院议长李盛铎、众议院议长刘恩格代表参众两院宴请张作霖和曹锟，以感谢其不解散之恩，翌日两院议员又公宴一次，《申报》对此事加以评论称：“国会议员至招伶设宴以谢曹张二使之不解散，可谓极尽国会之丑态者矣。以如此人格而尚得谓之议员，以如此议员尚得称之为国会，宁知世间尚有羞耻事耶？”此次国会选举结束之后，吴景濂送大总统证书赴保定，多名议员随行祝贺，又引起了舆论对于议员人格的抨击，国会议员原来被看作是官员的一种，现在又被目为军人的附庸。早在北洋内部第一次大规模战争-直皖战争之后，就有人评价“北京之内阁曰新内阁，其总理曰新总理，其国会曰新国会，直皖战争之崭然见头角者曰新人物，今日都中所见所闻，几无一而不新。……然所谓新内阁总理者，仍是安福时代之内阁总理，所谓新国会者仍是安福时代之国会，所谓新人物者仍是武人，所谓新势力者仍是武人。今日都中所见所闻，实无一而不旧。”国会跟北洋军阀等量齐观注定了国会会随着北洋军阀的逐渐消解而引得国人失望并最终被遗弃。对历次国会的失望导致了国会制度本身的信任危机。但是这种做法是否合宜值得商榷，当时便有人提出“此又岂制度之过哉”的质疑。
其实就是议员本身的问题，也可具体分析，未便一概而论。有相当一部分议员，以为曹氏既无袁、段之凶，亦无袁、段之才，将其推为总统，或有利于国会实施对政府的监督，并借此完成制宪，将国家带入宪政的轨道，其“选”与“贿”没有多少关系。另有一部分议员不满政府多年欠其岁费，希望有所补偿，而将所得经费当成了政府补发的岁费，一些议员还将贿选内幕公开，以示与直系划清干系。在道德普遍低下的历史背景下，这些议员背离当时道德规范的严重程度，是否就如批评者想象的那么突出，值得商榷。舆论对贿选的抨击助长了整个社会对国会制度的怀疑，顾维钧对此他回忆到：“（当时）我的同事们-有些是我的至交好友，有些亦曾在国外留学-一般地不像是能理解国会是整个政治制度的必要部分，而且它的地位为宪法所保证。相反，他们把国会看作是令人厌恶的东西。”他特别就国人公开将议员称为“猪仔”提出批评，将它视为不能理解“国会是整个政治制度的必要部分”的一个例证。以“民主”为特征的国会制度应该在中国找到自己的立足之地，“除非我们全民族决定不走民主的道路而回到专制政治的道路上去”。1933年，邱昌渭在总结民初国会消亡的原因时，曾就议会与议会政治、内阁与内阁制的区别作了一番辨析，“民国十三年以前的中国，虽曾有过议会，但没有成立议会政治；虽曾有过内阁，但没有构成内阁制”。在他看来，当时国人普遍存在一种误解，“以为只要有了民选的代议机关，就是议会政治；只要有内阁的组织，就是内阁制”。实际上，议会政治是建立在相互制衡基础上的政党政治，是通过政党来联络社会各界广泛参与的民主政治。在邱昌渭看来，这种意义上的议会政治，民国初年并不存在，至少是被专制独裁者破坏了。因而尽管民初议会存在弊端，也不应该归咎于议会政治或议会制度。
五、对权力明晰有效性的诉求-宪法条文分析
大总统选举前后，《中华民国宪法》被匆匆通过。10月4日地方制度全章通过二读会，10月6日，宪法会议将国权一章和其他悬案系数通过二读会，并由主席制定蓝公武等三十人整理全部宪法条文字句。10月8日，蓝公武等三十人于7、8日将宪法字句整理完毕之后，本日下午二时召开第三百零二次宪法会议，将宪法全文付之三读，半日而成，共十三章，一百四十一条。此外宪法起草委员会提出的“生计”、“教育”两章以及尚未起草的“施行附则”，因为时间局促，遂搁置不议。同日宪法会议咨达大总统和国务院“中华民国宪法，业经本会议制定，于本年十月十日由本会议依法宣布。”宪法会议还通电全国，并着手公布宪法条文。
《中华民国宪法》是中国历史上的第一部正式颁布的宪法，规定了中华民国作为一个“统一民主国”的基本构成。宪法共十三章一百四十一条，分国体、主权、国土、国民、国权、国会、大总统、国务院、法院、法律、会计、地方制度、宪法之修正解释及其效力诸部分，其中最值得注意的是国权和地方制度两章，国权章对中央和地方事权的明确划分，地方制度章对省级自治的承认体现了《中华民国宪法》最重要的特点-即对权力明晰化和有效性的诉求。笔者谨对此两章做一个具体分析。
在国权一章中，《中华民国宪法》明确划分了中央政府和省权的权限。宪法第二十二条规定“中华民国之国权，属于国家事项，依本宪法之规定行使之；属地方事项，依本宪法及各省自治法之规定行使之；属于地方事项，依本宪法及各省自治法之规定行使之。”规定国家管理的事项包括：一外交；二国防；三国籍法；四刑事、民事及商事之法律；五监狱制度；六度量衡；七币制及国立银行；八关税、盐税、印花税、烟酒税、其他消费税，及全国税率应行划一之租税；九邮政、电报及航空；十国有铁道及国道；十一国有财产；十二国债；十三专卖及特许；十四国家文武官吏之铨试、任用、纠察及保障；十五其它依本宪法所定属于国家之事项。另有若干事项由国家和省共同施行。国家立法令地方执行之，而省在不抵触国家法律的范围内也可以制定单行法。一农、工、矿业及森林、二学制；三银行及交易所制度；四航政及沿海渔业；五两省以上之水利及河道；六市制通则；七公用征收；八全国户口调查及统计；九移民及垦殖；十警察制度；十一公共卫生；十二救恤及游民管理；十三有关文化之古籍、古物，及古迹之保存。除此之外，还有专门事项归省实行之。具体包括：一省教育、实业及交通；二省财产之经营处分；三省市政；四省水利及工程；五田赋、契税及其他省税；六省债；七省银行；八省警察及保安事项；九省慈善及公益事项；十下级自治；十一其他依国家法律赋予事项。划归省的事项中，有涉及二省以上者，除法律别有规定外，得共同办理。其经费不足时，经国会议决，由国库补助之。
增加国权一章的主要目的从当时现实情况来看可以约束北京政府和各省的争权夺利，从长远来看在于明确划分中央和地方权限，构建一个有效率的政府框架。汤漪认为增加国权一章的理由有三：“国权”一名词自有其精确之界说，为国家及地方分别行使之事权，然必以宪法为根据，则其赋予为赋予而非固有可知，绝对不与“主权”二字相蒙混，此其一。为包含中央地方一切权力之总称，不得误为“国家事权”一名之省文，如丁议员佛言所谓“国权列举”实指中央所有一部分事权而言。则亦名实不符，此其二。法家分权之说大别有二，纵分之则为立法、为行政、为司法，是谓三权分立；横分之则为国家事权、地方事权，是谓权力分配。国权之规定正所以分别部居，使三权之内涵外郛界域划然，既非重复，弥见精审，此其三。
第十二章地方制度的核心是省务院民选和允许制定省自治法。首先，宪法规定行政事务归省务院，执行省自治行政，省务院“以省民直接选举之省务员五人至九人组织之，任期四年。在未能直接选举以前，得适用前条之规定，组织选举会选举之。但现役军人，非解职一年后，不得被选。”（第一二七条第二款）又规定省务院设院长一人，由省务员互选之。（第一二七条第三款）在条文上承认了省长民选。
省议会为单一制之代议机关，依宪法第五章第二十二条之规定，得自制定省自治法。在这一点上是对联省自治运动的妥协，但是与此同时，宪法又对省议会的选举和省自治法的制定作了详细的规定，“省自治法，由省议会、县议会及各省各法定之职业团体选出之代表，组织省自治法会议制定之。前项代表除由县议会各选出一人外，由省议会选出者不得逾由县议会所选出代表总额之半数；其由各法定职业团体选出者亦同。但由省议会、县议会选出之代表，不以各该议会之议员为限。其选举法由省法律定之。”（第一二六条）这些条文的限制反映了宪法还是具有一定的集权倾向，虽然省级政权能够进行“自治”，但是仍然要在宪法允许的范围内。中央政权在行政司法方面也保留对地方政府的惩戒权。宪法第一三三条规定：省、县自治行政机关，执行国家行政有违背法令时，国家得依法律之规定惩戒之。但是宪法中并没有明确规定行政违法认定的程序问题，为中央政府留下了很大的活动余地。
围绕关于省制是否入宪的问题自民国建立以来就一直争论不休，而《中华民国宪法》终于将地方制度专章列入宪法体现了这一时期省宪运动的强势特征。丁佛言在《说明对于省权限提案之理由书》中作了如下解释，“今日吾人当制宪之任，执建造国家之权，当然不得舍国家旧有已成之基础而采取先邦后国先省宪后国宪之倒逆手段。况国会恢复国权有所寄托，在事实上国家制宪业已占先，更无坐待省宪先成之余地，不过几经扰乱之后，大多数省份有此过分之要求，强于拂逆必不利宪法之施行，甚或激起极端之反抗，故不能不审时度势，与以相当之容纳，而国家旧有基础究未便毁于一旦，法统之紧束仍不可斩断，故不得已开放。省得制宪而又声明为国宪赋与且限以不得抵触国宪之范围内，可谓极审慎郑重之至矣。”
六、宪法作为政治话语中心的丧失-宪法颁布后的各方反应
10月10日北京政府通电全国，正式颁布中华民国宪法。舆论称之为“贿选宪法”或“曹氏宪法”。相对于各派势力对贿选的猛烈抨击，新出笼的《中华民国宪法》处于一种无人问津的尴尬地位，宪政在政治话语中的核心地位开始丧失。
针对宪法通过的仓促，杨幼炯评论称：“计此次宪法会议之开会，不过三次，为时不及七日，遂举十二年来久孕不产之大法，全部完成，六七载争论不绝之问题，仓卒作表面之解决。进行之速，实属惊人。其最大原因，乃由‘贿选’议员急欲完成宪法，以图掩盖彼等之罪恶，动机既恶，岂能计及宪法之尊严。”除了最后阶段的匆促之外，对这部宪法损害更大的是议员的贿选。《东方杂志》作为沪上舆论的代表表达了在全国舆论普遍抨击贿选的情况下宪法能否成立疑问，“我们试想：倘使这部宪法不成于贿选声浪高涨，议员被斥为猪仔的时候，则全国上下，对于这宪法成立纪念将怎样的视为盛举，怎样的加以点缀！而现在则问题牵连，国中多有因不承认这次的总统选举，便根本的不承认北京的国会；因否认在京议员的人格，便牵累及他们所议定的宪法的效力。于是这十三章一百四十一条的新宪法，遂使人发生‘这究竟是否已成为中华民国的根本大法’的疑问！”国人心目中的宪法除了划分事权外还有两重功用，“其一则拟一固定目标，使国民爱国爱政府之心咸有所归宿，以宪法可为国民之集中点也。其二则于世界视线集注之时，预呈中国统一之保证”，而此时颁布的中华民国宪法显然无法提供这两重功用。
贿选告成之后，滞留上海的国会议员继续通电反对北京参众议院之宪法会议制宪，但是局面显系无法挽回，为此参议员潘大道等人提出新的制宪方案，主张将制宪权还给国民。提案所设计的制宪方案如下，“愚以为今日之事，宜由移沪国会议员定一制宪程序，其大纲以移沪国会议员组织一宪法起草会，将旧日宪法起草会所拟条，可从新厘正，布之全国，由各省省议会、省教育会、省商会投票为全体之‘赞’，‘否’，赞者宪法行于其省，否者不行焉。私计此案于有三利：简而易举一也；与国民制度之精神相合二也；为吾辈移沪国会议员自身计，了此一事以谢国民庶其无愧三也。或以不能全国遵守为疑，不知中国现势之分裂，决非可以宪法统一之。要宜省自为政，而联合其情势相同之数省共守一宪。”而最早提倡公宪说的章士钊此时认为在北京宪法会议抢先制定宪法全案之后，已经丧失先机，公宪之说只能停留在纸面上而已。“公宪于护国、护法两役，可称宏识奇士；提议于今番国会南迁之始，不失为识时务之俊杰；今日而始议及，名实未亏，而时之为用大异，直降虏而已矣。”
宪法全文颁布之后，北京舆论主张承认者居多，上海舆论则多有批评之意。上海《时事新报》刊登了一篇关于新宪法的文章，摆出了各方对待新宪法的三种可能的态度，认为对于新宪法来说承认等于否认，否认也等于承认，可谓明白透彻，兹录其文如下：
“我们对于双十公布的宪法，似乎有几种可能的方法，现在分述如下：
第一种是根本上推翻法统论。就法律的本质上讲，认法律和庙里的菩萨一样，现经一度把这个土偶打碎了，则再塑起来便是新菩萨，不能仍是那一个了；法律也是一样，既经一度毁坏，其生命便断绝了，若再恢复，则再塑起来，则外形虽同，而生命却另是一个，不能算继续以前的同一生命。照这样说，自民五时代洪宪政变以后，法律的生命断绝了好几次，早失了正统；今天的国会本只是一时权宜，并不是根据于正统。这种一时权宜的东西，当然可以根本推翻；所以根本上推翻法统论就是主张全部改造。
第二是否认说。此说的根据，必在进行贿选诉讼。因为贿选的诉讼若不成立，则漫然否认，乃是绝对不通的，惟有无知识的人方作此种不通的议论的，我们不必去管他。进行贿选的诉讼若得成立，则大部分议员既触犯刑律，当然除名。除名又当在制宪之前，则宪法当然无效，不过此说在黑暗势力中绝办不到罢了。
第三是承认说。以为宪法与大选是两件事，大选由贿而成，不能说宪法也是贿赂造成的，这还是讲逻辑。至于此说的根据即不在逻辑，而在政治的手段。以为这部宪法是匆促制定的，其中有许多地方是直派未必有利的，我们不妨严责其实行，即以其人之道还治其人之身；就是以他自己的圈套来箍他，自然比现在绝对没有法律的状态稍微好些。
以上三个看法，是从这几天舆论中归纳出来的，我们对于第一个，以为在论理上理由最充分，是应得主张的，不过不免流于空论而不能即见效于目前的实际；至于第二，则绝对不能实现，不必批评；第三，以手段论故未尝不可，不过手段与实力仍有关系，试问所谓严厉督责其实行宪法是否也需要人民的实力？如其实力不够，又何以督责呢？所以归根仍是人民的实力问题，实力够了，难道不能改造么？实力不够，督责也是徒然。
因此我们感到的是中国人根本上是过这种超法律的生活的：坏的法律固然被否认了无人爱惜；好的法律也除了要利用他的人而外，再不会有人来拥护。所以承认宪法其结果，也等于否认宪法；而否认宪法，其实际等于承认宪法。我们自信这两句话是最鞭辟近里的了，可把这件事完全绘形绘神描出来。“
这三种看法都有各自的代表人物，张君劢主张以儿戏之法承认之，利用新宪法钳制曹锟政府，在沪上舆论中独树一帜。“此种法律，不得颁布而已知其无效，与其但为言词之抗辩，不若兼取据法之力争。力争之道若何？第一，要求政府明定期限，裁减军队，以符宪法上军费限于行政费四分之一之规定；第二，撤退各省驻军，从速实行宪法上之国民军制；第三，各省要求制宪，使各省立于民治之下，不得由军阀干涉；第四，要求财政统一，军人不得据铁路夺国款。执此四者以争之，其得之也，则法之本无效者而进为有效，亦所以增进国民权利之一道也；争之而不得，则今后政府即为毁法之人，而宪法不取消而自取消，或者以为如所言赞成反对并采之说，等于儿戏；我则以为此儿戏政府，惟有以儿戏之法得之耳。”此所谓以“他自己的圈套来箍他”，用条文限制直系之意。
汤漪和孟森则是“否认说”的代表。这些长期以来对宪政孜孜以求的人士虽然不承认中华民国宪法，但是主张延续现有的宪政传统。汤漪否认新宪法的三义“第一，宪法为建国根本，制宪尤为愚十年来之怀抱。然果由犯罪团议决而宣布之，在根本上已失其尊严，宪法争议由此益棼，我国民当然不负拥护之义务。第二，代议原则，在少数服从多数；惟今日国会多数党以触犯刑律为唯一之武器，代议政制之信用因之破产，则凡所议决通过即使拥八百六十九人之多数，即使毫无捏报顶冒等情，而愚以藐焉中处之身，皆最以自明责任之义，绝对否认之。”在否认现存国会的同时，汤漪仍然主张在宪政和代议制原则下重订宪法。而孟森在《申报》发表《民主国之宪法》一文，阐发了将制宪权交给国民的设想：“故君主国之宪法，或可由国会代定，以国会箝制君主，理或宜然；民国之宪法，万不宜由‘冒民之名，因以为利’之国会代定，以少数间接之民，箝制多数直接之主，何可望其顺轨？近有倡议员奉还制宪权于国民之说，侧闻议员中颇有采是说者，苟能成会，必有提议之案，此足知真理之不可终湮。但国民亦不可静待其奉还，苟奉还之议不成，主人翁固当自动收回之耳。”
而以国民党为代表的激进势力则主张立起炉灶，持“根本上推翻法统论”，以替代现存的代议制度。10月7日中国国民党发表宣言，申讨曹锟贿选，并声明对现行体制彻底失望，主张用五权宪法重建国家政权。“更有进者，本党主张之民权主义为直接民权，国民除选举权外，并有创制权，复决权及罢官权，庶足制裁议会之专恣，即于现行代议制之流弊，亦能为根本之刷新。又五权宪法之考试、监察二权，既有以杜倖进于前，复有以惩溺职于后，尚安有崇拜金钱、丧失人格之贿选！”
虽然在法统问题上还存在争论，但是以临时约法和第一届国会为代表的民国法统已经失效，不仅不能为国人所信任，甚至已经没有了作为工具的价值。“宪法的制成，在反直派视若无物，本不足怪；但北京的国会、政府也都于宪法之外忽又提到宪法施行附则。国会的意思是想藉此以再延寿命；政府的意思是想藉口施行附则未成，宪法缓期施行。新宪法的若有若无，于此可见。”
七、变动社会中的宪政诉求-对1923年宪法总结
从1922年到1923年间，国人对于宪政的期望尚存，“法统重光”后的第一届国会继南北国会制宪未果后开始了制定一部《中华民国宪法》的尝试。国会的恢复在法律上固然有些似是而非，在制宪过程中也存在因功利性目标而出现的种种违法行为，但就最终的宪法条文来看，《中华民国宪法》体现了对权力明晰化和有效性的诉求，是中国历史上第一部成熟的宪法性文件。宪法条文的完备并不能造就一个宪政时代。恰恰相反，从《中华民国宪法》制定的背景、国会恢复后的运作、宪法制定的过程、成宪之后的舆论反应诸方面来考察，不论是宪法本身还是宪法的制定者国会都逐渐边缘化，直到淡出时人的视野。而这种局面并不仅是国会议员道德层面的原因而是国人对宪政的认识偏差和社会思想舆论流向转移的结果。
所谓的宪法和宪政从本质上来说都是西化的产物，而它看重自由和制衡的内涵又与中国的传统文化大相径庭，这就无法将其像马克思主义那样“与中国革命的具体实践结合起来”而开展自下而上的群众运动。我们在清末民初看到了无数的或要求速成宪政或改成君主立宪的签名请愿，但是其主体对于宪政的了解和体认程度是颇为值得怀疑的，受到利用的证据倒是比较充分。同样，宪政的确立也不仅仅是政治顶层博弈的结果，舆论、知识分子和体制内机构在其中必须扮演重要的角色，才能自上而下的促进国人对宪政的亲和并自下而上的推动决策层的变更。中国宪政进程的动力从来都不是来源于最上层，套用一句放之四海而皆准的话，上层建筑的变革永远落后于经济基础，在社会经济工业化过程中，决策的最顶层还是奉行已经中国传统政治中“无法无天”的运作模式。而这种模式的改变只能通过外力的推动。
在这次宪政尝试中，以国会议员为代表的知识精英阶层相互倾轧，为争夺制宪主导权而用传统政治手段在内部划分“君子”“小人”系统，为一己之私利而不顾宪政之大局并最终使国人对宪政尝试丧失信心，殊为可叹。以这部宪法的湮没为标志，中国现代化进程中以建立宪政为核心的欧美政治制度模仿阶段至此画上了一个句号。中国历史转而以模仿俄国为契机进入了党军时代。此乃中国现代化进程的一大转折，今后致力于中国宪政事业之人不可不察。
