[摘要] 意大利是拥有发达的新闻事业和法制传统的西方国家，但是国内对其新闻法制的研究比较薄弱。本文从宪法、信息自由法、诽谤法、广播电视法方面初步探究了意大利的新闻法制。作者发现，意大利的新闻法制在相当程度上维护了新闻自由，但是根据西方发达国家的普遍水准来衡量，它们也存在不少缺陷和弊端。由于意大利和中国的法律体系比较接近，因此意大利新闻法制对中国有比较突出的参照价值：（1）基于成文法的传统建立一个相对完善的媒体法体系；（2）改革既有立法中陈旧过时的内容，以有效维护新闻事业与民主政治的良性互动。

意大利是罗马法的故乡，其司法系统基于罗马法以及拿破仑法典和后来的各种成文法。关于新闻传播的法律自然都是成文法。法院实行三审制度，上诉几乎等同于重审。但是由于历史传统，相关法律总体上比较保守，例如滑稽的是，现行《刑法》是在20世纪30年代初台的，还带有法西斯时期司法部长阿尔弗雷多·罗科（Alfredo Rocco）的名字。[①]

宪法规定的言论和新闻自由原则在现实中经常受到下位法的挑战，例如至今仍然有刑事诽谤案发生。在当代，由于复杂的立法程序和国会中的党派林立，由于政治经济纠葛和科技的发展，特别是西尔维奥·贝卢斯科尼作为政府首脑和媒体大亨的长期存在，包括正式法律和政府法令在内的意大利的媒体法从构成和稳定性来看显得杂乱而多变。

（一）宪法与新闻法

1、授权与限权

意大利的新闻法制是建立在宪法对个人表达自由原则的规定和其他一些补充条款之上的。1947年2月22日通过、1948年1月1日生效的意大利宪法第21条规定：所有公民享有自由表达思想的权利，无论采用口头、书写还是任何其他传播形式。它进一步明确了新闻界不从属于任何权力，不接受任何新闻审查。这一条款构成了意大利新闻自由的宪法基础。但是这一条款不易得到落实，缺乏美国宪法《第一修正案》对媒体权利规定的诚挚精神。

意大利的司法审查制度远不如美国那么有力和完善，司法审查权属于专门的宪法法院，但是必须符合某些条件才能启动相关程序。战后创建的宪法法院由15名法官组成，任期9年，享有豁免权。宪法法院院长由国家总统直接任命，三分之一法官由院长任命，三分之一由国会选举，三分之一由普通和最高法院选举。宪法法院的权限和裁决频度不如美国最高法院那么强大，针对言论和新闻自由的违宪审查似乎不是它的重要职责。[②]

不仅如此，宪法规定的新闻自由权利还要受到宪法其他条款的限制，尽管这些限定性条款在制宪过程中存在很多争议，经历了激烈的讨论才得以确立。作为一项准则，新闻中不允许出现有违道德的表达。在特定情况下，司法机构可以限制媒体，确保新闻自由不与法律中保障公民权的条款相抵触。在极端情况下，如果司法机构缺少合法依据，警方还可以通过对媒体进行24小时扣押以进行限制，宪法保障的新闻自由因此大打折扣。有关新闻法制的根本规定，从法理上决定了意大利媒体的尴尬状态。在某种程度上，意大利新闻法制与其说在保障新闻自由，不如说是在限制媒体的权利。

在传统的意大利法律体系中，许多与媒体有关的专门法甚至也是从限制本身而非保障新闻自由出发的。尤为突出的有1848年的《阿尔贝蒂内法》（Albertine Edict）、有关公共安全的法律和《刑法》，以及确立新闻事业总体指导方针的1963年《新闻工作者准则》。

2、广播电视法

60多年来，意大利新闻法的演变主要体现在广播电视法方面。这大致经历了两个阶段：公营的意大利广播电视台（RAI）一统天下的前贝卢斯科尼时代为第一个阶段，其间立法和司法解释权主要由国会和宪法法院掌握。在贝卢斯科尼时代，与电视媒体所有权和贝卢斯科尼本人相关的立法此起彼伏，立法的主导权逐渐转到了政府手中；而政府的经常更迭更反映了纷纭复杂的社会景观，此为第二个阶段。

（1）RAI一统天下时期

RAI是根据《民法》第2461条创立的，该法的一些附加立法规定了对诸如诽谤国教、恶意攻击外国首脑、从事间谍活动等追究刑事责任等惩罚性条例。附加立法对媒体进行舆论监督形成了一定障碍，如果说宪法规定的媒体不受外来压迫的表达自由、为媒体独立发挥舆论监督职能提供了前提的话，那么该补充性条款则缩小了这一职能发挥作用的范围。

意大利电视从“公共垄断到私人垄断”的变化始于1974年宪法法院的一项关于意大利的轻度垄断违宪的裁决。1975年4月颁布的《第103号法律》决定建立lottizzazione（意大利语：根据政治力量对比分摊职位）制度，即将RAI的控制权由政府转给国会，国会按当时的三大政党——天民党、社会党和共产党——议席的实际比例建立一个40人的国会委员会。委员会的任务是保证RAI成为一个代表各种各样意见的多元化组织。但是，委员会必定有一个与执政党相应的多数。该法律还规定RAI领导机构董事会应由16名董事组成，其中10名由委员会指定。董事会也反映了政党议席的多寡。RAI的控制权转到了政党控制集团手中。实际上董事会和委员会都不干预资金（除了允准的广告之外）、计划或执照费（邮电部长控制）。

宪法法院1976年7月的202号裁决打破了国有广播电视的垄断地位，大大削弱了长期执政的天民党对媒体的控制力。同时，该法令还决定允许私营广播电视在非全国性的条件下存在[③]。地方私营广播电视随之迅速发展起来。1979年，RAI-3频道创办。小型地方有线电视获准建立，但是全国性垄断仍然掌握在提供公共服务的RAI手中。

（2）双头垄断时期

从70年代后期到80年代中期，贝卢斯科尼通过梅地亚赛特集团已经建立了拥有3个全国性商业频道的电视帝国。但是从法律上讲，贝卢斯科尼的地位还没有得到确认。1984年，意大利法院判决“第五频道”侵犯了RAI 独家的全国播出权。贝卢斯科尼求助于他的老朋友贝蒂诺·克拉克西。克拉克西总理先以紧急法令的形式，后成功地游说国会于1985年10月通过法律，使贝卢斯科尼避免了3家商业台因未经批准进行全国性播出而被司法部门关闭的灭顶之灾。尽管在1991年1月以前，贝卢斯科尼拥有的3个商业电视频道不能播出新闻和时评。

但是，情况在1990年发生了重大变化。1990年7月，天民党5名左派部长因不同意众议院正在辩论中的《马米法》（Legge Mammì）宣布辞职，辞职的部长由继任者接替后，政府于7月28日获得信任票。8月，继众议院后，参议院也通过了这部得名于当时的通讯部长奥斯卡·马米（Oscar Mammì）的法律。《马米法》[④]又称《第223号法律》，它禁止同时拥有出版和电视公司。反对派对此深表不满，指责此法有利于贝卢斯科尼的菲宁韦斯特/梅地亚赛特集团，并会造成RAI和菲宁维斯特集团对全国信息系统的双头垄断局面。[⑤]事实上《马米法》的确承认了贝鲁斯科尼和RAI的双头垄断，而这有悖于宪法法院的初衷，从反托拉斯的角度来看是反常的。

第一届贝卢斯科尼政府在1994-1995年短暂执政，它在1994年上台后发布的第一道法令《特雷蒙蒂法》（Legge Tremonti）是以财政部长朱利奥·特雷蒙蒂（Julio Tremonti）命名的一项税收法。该法律被认为是特别针对梅地亚赛特集团的，因为它不可思议地将该集团的巨额债务一笔核销了。同年，宪法法院作出420号裁决，责成国会立法规定电视市场集中的上限为20%，以此来结束双头垄断。

此后，与贝卢斯科尼对立的左翼政党重新上台。在第一届普罗迪政府执政期间的1997年，国会通过的《马卡尼科法》（Legge Maccanico）（即《第249号法律》）第一次规定电视运营公司拥有的频道数量不得超过市场总量的20%，要求贝卢斯科尼的“第四电视网”转为卫星频道，RAI-3成为无广告频道，并禁止国内最大的电信企业“意大利电信公司”进入开路电视市场。由于各种媒体市场的一体化，这种管制尝试在很大程度上没有见效。

2002年，宪法法院以284号裁决为国会制订了一个详细的时间表，以符合多元主义原则，尤其是20%的上限规则。作为回应，重新上台的贝卢斯科尼在2003年推出了新的电视法《第212号法律》，即得名于通讯部长毛里齐奥·加斯帕里的《加斯帕里法》（Legge Gasparri）。这项法律是由政府拟议的，其宗旨是解决电视市场的高度集中。在国内外的抗议下，意大利总统卡洛·阿泽利奥·钱皮（Carlo Azeglio Ciampi）以未能充分尊重多元主义为由否决了《加斯帕里法》。此后经过修改，于2004年5月3日生效。

然而，据信《加斯帕里法》由梅地亚赛特集团主管费德莱·孔法罗尼埃里（Fedele Confalonieri）草拟。它暂时放弃了《马卡尼科法》所要求的对梅地亚赛特集团和RAI的限制。大多数批评家认为，《加斯帕里法》在数字电视媒体方面鼓励垄断的扩展。意大利全国新闻联合会（Federazione Nazionale di Stampa Italiana, FNSI）认为，《加斯帕里法》是对梅地亚赛特集团的另一项优待，而不是一部关于媒体所有权的平衡性法律，因为“第四电视网”和RAI-3又可以重新“合法地”运营了。

在巨大的压力下，意大利政府向国会提交《弗拉蒂尼法》（Frattini Law），来解决媒体大亨身兼总理这个不相容的问题。这个被称为《解决利益冲突规则》的法案于2004年7月20日作为《第215号法律》在国会获得通过。此前各届政府当政期间没有通过类似立法。根据《弗拉蒂尼法》，担任政府公职的人不能“占有职位、担任公职，或在营利公司或其他商业企业中执行管理任务或任何其他义务”。该法的第七条特别规定了广播电视管理局在处理利益冲突方面的责任，并授权它对任何偏袒政府官员的媒体采取惩罚性行动。然而，政府官员仍然可以通过包括其家族成员在内的代理人作为媒体业主。[⑥]

第二节普罗迪政府在2006年上台后，有意拟议一部解决“利益冲突”和媒体集中的广电法。在通讯部长保罗·真蒂洛尼（Paolo Gentiloni）的主导下，一部议案已经基本成形。

新的改革议案承认，该国广播电视系统需要更充分的竞争和多元主义。议案着力于解决两个结构性问题：（1）该系统的经济、技术和受众资源集中于两大广播电视公司，这种寡头垄断性质在欧洲是绝无仅有的，在广告销售方面集中程度更高。（2）频谱状况令人非常不满意，有效管理受到长期存在的频率占用现实的阻碍。议案提出的改革建议要点如下：

•采取措施打破现有格局，扫除阻止新运营商进入电视广告市场的障碍。

•扫除阻止新运营商进入数字开路市场的法律和规制障碍，以确保市场开放。

•限制单个运营商使用频率资源中的重合和冗余现象，以符合欧盟和本国有效使用无线电频谱的原则

•采取措施降低广播电视市场的媒体集中，开放频率，保证频率资源评估和使用的客观、透明、均衡和无歧视，以符合欧洲委员会的要求。

•保证任何有权益的运营商能够运营宽带，以符合客观、透明、均衡和无歧视的标准。

•根据确保市场中所有电视平台和运营商的最大代表性的标准来管理电视收视率程序。

•建立更有效的处罚机制和采取更得力的措施，以符合通讯管理局2006年7月12日提交给政府的报告和建议。

•重组公共服务电视执照人公司，最大限度发挥公共服务功能。

但是由于本届政府相当脆弱，因此其决策很难获得各方支持。该议案未能按原计划在2006年底获得政府批准，至于何时能够成为法律还不得而知。[⑦]

（二）信息自由法

构成舆论监督的制度条件，除了法律对媒体独立和表达自由的保障外，还需要作为最主要监督对象和行政信息的汇集者的政府依法保障公众的知情权。惟有如此，媒体和民众才能消息灵通，据以对公共事务和公众利益问题达成具理性的判断。

意大利从1990年8月7日起实施全国性的政府信息公开法，正式名称为《行政程序与近用行政文件权利法》，即《第241号法律》。但是，它是两部法律的集合，有关近用行政信息的内容只是该法的第五部分，共有6条（第22-27条）。总理办公室下属的近用行政文件委员会负责监督该法律的执行。第22条规定，为增强政府行为透明性，促进施政公正公平，任何需维护合法权益的个人均有权根据法定程序获取政府信息。

第24条规定，事关国家机密、财政程序、政策发展以及事关第三方的信息不在公开之列。事关国防、国际关系、货币政策、公共秩序和预防犯罪、个人隐私和职业秘密的信息可以不披露，但是如果对于维护他们的法定权益有必要的话就必须提供。第25条规定，如果不满行政机构关于信息近用的决定，可在30天内向地区行政法院提出上诉，后者将在30天内做出裁决；如对裁决不满，可在裁决发出30天内，向国务委员会提出上诉，后者将依据同样的程序在同样的期限内再次作出裁决。

《第241号法律》因其赋予公民的近用权不够充分而遭到批评。该法称，那些索取政府信息的人必须具备某种法定权益。1992年的规章要求索取者有“一种在与法律相关的情势下个人要维护的具体权益”。根据法院裁决，这包括环保组织和地方议员代表有关人士要求获得信息。这一规定在2005年经修改有所放宽，只要个人能够表明他代表普遍的公众利益就可以有近用权。2006年1月通过一项法令，以实施关于公共部门信息的再使用和商业开发的欧盟2003年第98号指导方针。

意大利的新刑法区分了调查性机密和职业性机密。调查性机密也就是法律性机密，它指的是由于与一个调查程序相冲突，因此相关信息不能公开。然而知名调查性报道记者莱奥·西斯蒂（Leo Sisti）认为：“存在一种发布易碎信息的义务。如果我得到一张对交保候审者的逮捕令，但是此人还没有被捕，我无论如何也会公布它。而我会因为袒护此人而受到指控。但是我不必保护司法调查，这是警方和从事调查的法官的事情。” [⑧]

意大利1998年签署了《奥尔胡斯协定》。该“绿色协定”是欧洲与中亚的35个国家在丹麦的奥尔胡斯签署的，被视为“环境知情权”的革命，于2001年正式执行，公民可以获悉他们使用的水、空气和土壤质量，并有权据此起诉政府和企业。2005年7月，欧盟委员会宣布因未能执行关于近用环境信息的2003年欧盟指导方针而起诉意大利和其他6个欧洲国家。[⑨]

调查性报道记者写书是一条摆脱时间和金钱限制的道路，但是这些书籍常常是一些以原始形式的文字脚本加上政府法令、法律文献和档案的相当复杂的语言。西斯蒂说：“在意大利，许多文献是公开的，而这经常仅仅是对它们刨根问底的问题。因此不保密的纪录是有，但是很难得到。我们没有一部（真正的）信息自由法：一旦涉及秘密法案，它们就成了秘密，事情就是这样。” [⑩]

（三）名誉侵权与诽谤法

虽然有人认为意大利没有诽谤法，只要媒体和记者的报道内容是真实的，通常就不会受到诉讼的困扰。但是与其他西方国家相比实际情况并不乐观。宪法第24条规定，名誉受到损害的个人将受到法律保护。很成问题的是，在意大利诽谤会引发刑事诉讼，《刑法》第594条有“侮辱”（Ingiuria）罪名；第595条有“诽谤”（diffamazione）罪名；第596条规定，媒体犯诽谤罪最多可以判处3年监禁，而且罚款金额“上不封顶”。

这些显然是一种在今天的西方国家中罕见的过时法律条文。当记者报道腐败时，他们经常被控诽谤，但是这只是恫吓，还没有发生媒体因真实报道腐败而被判诽谤成立的案例。[11]

虽然如此，在司法实践中近年来意大利仍然不时发生刑事诽谤诉讼，而且其法理中不存在“公众人物”概念，高层政界人士等社会名流经常对新闻工作者提起诽谤诉讼。这引发国内外的关注和抗议，关于诽谤去刑法化改革的建议也呼之欲出。

1999年12月5日，国会通过一项对《刑法》第593条进行修改的法律。该法律禁止在一审中只被判罚款而非监禁的人提出上诉。近年新闻工作者在名誉侵权引发的刑事诉讼中只被判支付罚金，在一审中被判罚款的新闻工作者不再有机会上诉，同时针对该新闻工作者的民事程序将自动开启。但是，如果该新闻工作者被判无罪，不仅公诉人和检察长，而且被推定受到名誉侵权的一方都可以提出上诉（一项统计显示：在针对新闻工作者的名誉侵权判决中，一名法官的名誉大约“值”每个读者300里拉，而社会名流的名誉只值6里拉）。根据新法律，“新闻侵权”罪今后由一名法官、而不是像现在这样由3名法官组成的合议庭裁决，因此更不容易达致平衡判决。[12]

2000年12月初，司法部长皮耶罗·法西诺（Piero Fassino）承诺，要通过法律来给损害赔偿金封顶为24500美元。他还称考虑以快速撤销报道来作为息讼的一个理由。但是司法部门的其他人与法西诺的看法不同，因此封顶的动议被众议院司法委员会否决，而撤销报道抗辩只有在刑事诉讼中才有效，并带来了在随后的民事审判中承认有罪错的风险。[13]

针对新闻工作者因刑事诽谤罪由最高可能被判处3年监禁和1万欧元罚款，众议院司法委员会在2003年5月7日对此提出了批评。然而，贝卢斯科尼的力量党国会议员米诺·莫米诺还提出议案要求增加对犯有诽谤罪的新闻工作者加重处罚。抗议浪潮迫使贝卢斯科尼撤销了动议。[14]

意大利名誉侵权法有可能得到修正。2004年的一项修正动议拟废除刑事诽谤条款，并敦促国会通过，以便让法官对已经被判处监禁的相关新闻工作者的案件进行复议。2004年7月1日，众议院司法委员会将对该动议进行投票表决，并决定它是否适用于互联网。

国际公民社会组织指出，意大利的法院如此经常地以诽谤为由判处新闻工作者监禁。这在一个民主社会是不可接受的，与联合国、欧洲人权法院和欧洲安全与合作组织的建议背道而驰。记者无国界认为，修正动议存在很多瑕疵，其中之一是授予法官以禁止新闻工作者从事其职业的权力。但是废除刑事诽谤将是新闻自由的一次真正胜利。

针对现行法律没有对诽谤罚金加以限制，修正动议将封顶金额定为5000欧元（约合6200美元）。它还规定，当记者第一次被定罪时，法官可以要求新闻工作者协会同意发出警告、中止或开除其会员资格。如果以后被定罪，法官就可以自行决定禁止记者工作6个月到一年，而无须知会新闻工作者协会。[15]

但是，根本性的改革还没有完成，从现有法律中删除刑事诽谤条款还是一个有待实现的目标。此外，政界要人动辄以新闻工作者为诉讼对象，这与宪政民主和新闻自由是不相容的。至于欧洲许多国家媒体法和媒体伦理中引进的公众人物概念何时成为意大利诽谤法中的一部分，尚不得而知。

（四）小结

意大利作为文明古国和欧盟成员国，拥有发达的新闻事业；意大利作为罗马法的故乡，其司法系统基于各种成文法而运作。无庸置疑，意大利的媒体法在相当程度上维护了新闻自由，但是根据西方发达国家的普遍水准来衡量，它们也存在不少缺陷和弊端。在宪政方面，意大利缺乏严格的司法审查制度，公众人物的概念还没有被纳入法理；在信息公开方面，意大利的相关立法对公民的信息近用实行若干限制；在诽谤法方面，意大利还存在着刑事诽谤罪名，并且经常被政客用来对付新闻界。60多年来，意大利新闻法的演变主要体现在广播电视法方面，其间虽然变化多端，但是未能制定出适应科技发展和公营、私营广播电视管理之不同要求的法律。

意大利和中国的法律体系有不少类似的地方，这尤其体现在作为媒体法明珠的诽谤法上。正因为如此，对意大利媒体法的研究具有比较突出的现实意义。这首先表现在基于成文法的传统建立一个相对完善的媒体法体系，例如及早出台信息公开法律法规和广播电视法其次是改革既有立法中陈旧过时的内容，例如取消侮辱罪和刑事诽谤罪等条款，引进公众人物的概念，以适应国际潮流，维护新闻事业与民主政治的良性互动。

注释：

[①] http://www.ifex.org/alerts/layout/set/print/content/view/full/17179/

[②] http://www.answers.com/topic/politics-of-italy

[③] [英]唐纳德·萨松：《当代意大利：1945年以来的政治、经济和社会》，王慧敏等译，中国社会科学出版社1992年。

[④] World Press Encyclopedia: A Survey of Press Systems Worldwide, Detroit: Gale, 2003, pp.482-493.

[⑤] 罗红波、戎殿新主编：《意大利走向二十一世纪》，经济日报出版社1995年。

[⑥] http://www.worldaudit.org/presstext.htm

[⑦] “Communications Minister Gentiloni Heard By Watchdog Committee”,

http://www.comunicazioni.it/en/index.php?Arc=1&IdNews=95

[⑧] Cecile Landman, “Investigative Journalism in Europe: Italy”, http://www.vvoj.nl/publicaties/europa/rapport_ijeu11.html?PHPSESSID=79b69b57a52a4cb5e568d0103d3cc727

[⑨] http://www.freedominfo.org/countries/italy.htm

[⑩] Cecile Landman, “Investigative Journalism in Europe: Italy”, http://www.vvoj.nl/publicaties/europa/rapport_ijeu11.html?PHPSESSID=79b69b57a52a4cb5e568d0103d3cc727

[11] http://www.globalintegrity.org/reports/2004/2004/scoresb7a8.html?cc=it&intQuestionID=22&catID1=1&catID2=3#8

[12] http://www.freemedia.at/cms/ipi/freedom_detail.html?country=/KW0001/KW0003/KW0066/&year=1999

[13] http://www.freemedia.at/cms/ipi/freedom_detail.html?country=/KW0001/KW0003/KW0066/&year=2000

[14] http://www.freemedia.at/cms/ipi/freedom_detail.html?country=/KW0001/KW0003/KW0066/&year=1999

[15] http://www.freemedia.at/cms/ipi/freedom_detail.html?country=/KW0001/KW0003/KW0066/&year=2003