何为“中性政府”
和讯网：亲爱的和讯网友下午好，今天非常荣幸请到北京大学中国经济研究中心的姚洋教授做客和讯访谈。姚老师这次来一方面是介绍他的新著，也就是大家看到的这本书——《作为制度创新过程的经济改革》，系统地梳理了中国改革开放30年创造这么大的一个“中国奇迹”的背后机理。同时希望姚老师结合目前金融危机情况下，中国如何处理金融危机，怎么样合理的运用扩张性的财政政策来解决中国目前面临的一些问题，谈一些您自己的看法。
首先请姚老师简单的梳理一下改革开放30年“中国奇迹”背后的一个机理是怎么样的？这样我们可以清楚的理解中国在这30年怎么样走到现在的位置，了解一下中国的情况也就可以思考中国怎么处理所面临的一些问题。
姚洋：和讯的网友们大家下午好。这个书是上海复旦大学新政治研究中心做的一套书的其中一部分，我主要写经济体制改革这部分。我在这本书里试图以自己的一种方式给中国改革历程的一个解释，这个解释已经非常多了，我这里最重要的是想把中央政府和地方政府的互动写清楚，特别是强调中央政府意识形态的演变在我们制度变迁以及经济改革过程中的作用，这是这本书的一个主要的特点。随着这本书的出版我也提出关于中国政府的看法，在这本书里我提出中国改革成功的三个主要要素，一是西方分权，二是泛利性政府，三是实践的务实主义，我想从这方面着手可以比较好的来解释我们30年改革成功的因素。我特别提出中央政府在这里面所起到的作用，我们一般说中国改革成功很重要的因素是地方分权，地方分权当然很重要，但是如果没有中央层面意识形态的变化，我们的改革有可能会停滞。其实回归一下历史，我们主要是两个意识形态的转变，第一个是1978年的十一届三中全会，第二个是1993年社会主义市场经济理论，这两个理论提出来之后都推动了改革。当然还有两次总结，一个是1987年社会主义初级阶段的总结，还有一个是2002年“三个代表”的总结。通过这两轮意识形态的大的转换，推动了经济改革。
另一方面，我们强调中央政府的泛利性对改革成功的作用。这个应该怎么理解呢？后来我用“泛利性”这个词少一些，都是用“中性政府”的词多一些。“中性政府”是一个比较中性的概念，可能有些读者，还有其他的学者有一些误解，因为提到中性政府好像是在表扬政府，实际上我更想说的是，在一定的政治经济和社会条件下，中国政府的选择成为一个中性的，也就是说对于社会是不偏不倚的政府。这样的一个政府未必说没有自己的考虑，它也有自己的考虑，有自己在社会中的利益，但是比偏向某一部分人的政府会好得多。实际上是这样一个因素，很多的公众还有学者可能对我的这个想法有些误解。
和讯网：我读您的书有一个疑惑，像您说的泛利性政府或者中性政府，它不代表某一部分人的利益，也不追求某一地区的利益，甚至不追求短期利益或者长期利益，这样的话我们来看政府，我们不知道政府在追求什么，不知道它的根本目标是什么？
姚洋：正因为它不偏向社会中的某一部分人，就更容易把全社会的利益和全社会的长远利益放在前面，这是一个自然的选择，这并不是说天生就这样的，而是一个自然的选择，是在过去30年特殊的经济条件、社会条件、政治条件下作出的选择。从经济和社会的角度来说，我们国家在过去30年是一个较为平等的社会，当然在经济方面我们城乡的差距非常大，但是好的方面，我们在社会方面是比较平等的，没有形成既定的很强大的利益集团，这为我们政府成为一个中性政府创造了很好的条件。
在政治方面，一个是党的代表性，党有比较广泛的代表性，而且党比较清楚的知道它是作为国家的大政方针的制定者、政府的监督者。另外一个是地方分权，地方分权造成地区之间的竞争，这是有好处的。另外造成地方和中央之间的一种平衡，这种平衡对遏制地方政府和中央政府的机会主义都是有好处的。这种政治结构的安排，对于我们的政府成为中性政府也起了很大的作用。
和讯网：“财政分权”或者“地方分权”导致的竞争是促进中国经济发展，这是经济学里面被广泛承认的理论解释。这套财政分权的解释和您说的泛利性政府的解释之间是否有一些冲突？因为财政分权也许更多强调地方政府的竞争，这样的话中央政府相对来说力量会被削弱，而泛利性政府要求中央政府是大政府，拥有更大的权利。
姚洋：当然地方分权的正面效果有很多，但是并不是说所有的国家地方分权之后都取得了很好的效果，有很多地方分权以后反而出现更坏的效果，比如出现精英和地方政府的联合，还有有些地方政府变得非常的腐败，这种情况在别的国家都发生过。中国相对来说做的好一些，因为还有中央政府在这里把管着，通过干部人事任免权，把地方官员抓在手上，使得他们为一个比较统一的目标工作，而不是为自己的私利工作。所以中国比较集中的政治权利，还有很分散的经济权利，看似是很奇怪的结合，反而是比较好的结合。
政府的18万亿主要是举债
和讯网：回到现实问题，怎么来看现在财政支出的所谓4万亿和18万亿的问题。4万亿是由中央政府投资，也许可以从泛利性政府的角度提来出，而18万亿是地方政府追加的投资，您是怎么看现在扩张性的财政支出问题？
姚洋：这个问题很多记者问我，当然很多人问这个问题的潜台词是我们这4万亿主要搞基础设施建设，对民生的帮助可能不是很大，看看其他国家，比如德国直接发消费券，我们的台湾地区也是直接发了3000新台币的消费券，你去买东西就可以了，老百姓都很高兴。中国的情况，我们知道明年失业情况会很严重，因为出口可能会下降很多，但是政府还是决定把这个钱投在基础设施上。上一轮的金融危机，中国把钱主要投在高速路的建设上，所以高速路我们成为全世界第二长的。这次主要投入到高速铁路，还有城市里面的地铁，所以我想我们城市的基础设施会大大改善。这对老百姓短期来说没有多少好处，但是长期来说对经济增长会有好处。所以总的来说，我还是支持这个计划。
现在关键的问题是到地方政府层面，膨胀到18万亿，这就有一些问题。18万亿是什么概念呢？我们的GDP今年大概达到27万亿，大概是这样的水平，所以18万亿已经是一个很大的数字。这么大的投资下，显然会挤占很多私人投资，因为政府没有那么多钱。它怎么弄钱？一个是到银行贷款，再一个想发债，现在地方政府嚷嚷着要发债。从这两方面来看，都是挤占私人投资。我的担心是，地方政府变得越来越强大，好像这几年有一点回潮，我们90年代，甚至包括80年代的改革，都是一个国家放权的过程，所谓的“国退民进”的过程，但是这几年的情况是有点国进，倒不一定说民退，但国家肯定是往里面进，在深入这个经济，这是一个比较危险的信号，这也涉及到我所说的中性政府的基础问题。中性政府的一个很重要的社会基础是没有利益集团，现在这样做下去，政府这样深入经济难免会成为利益集团追逐的对象，难免会被利益集团所俘获，甚至在某种层面上，地方政府本身自己变成一个利益集团，因为那么的深入经济，这里有很大的个人利益在里面，像投资我们不说贪污腐败，实际上也有很大的个人动机，要显示他的权利，本身就是成为一个利益集团，我们的中性政府的政治基础，还有社会基础就会丧失。
和讯网：相关的一些数字也可以看出，最近十几年，一方面随着分税制改革以后，经济增长获得了快速增长，同时中央政府的税收迅速的膨胀，膨胀的速度已经远远超过80年代，所以才能够在近期迅速的拿出4万亿、18万亿的财政支出。
姚洋：实际上也不完全是税收收入，因为税收收入没有那么多，很多时候是靠举债来做这些工程。我们怎么会突然冒出18万亿？没有那么大的财政收入。税收收入今年算下来接近6万亿，去年接近5万亿，今年可能增速会下来一点，再加上非税收入可能有3万亿，满打满算不到9万亿，18万亿从哪里来？不主要是财政收入，主要是举债。
和讯网：另一点大家会关心的是，由政府来支出这些财政支出的效率是怎样的？
姚洋：这是非常好的一个问题。我们现在有点又回到过去习惯于政府投资，政府投资见效快，一个大项目摆上去又好看，很直接，税收也上来了，所以地方政府都爱搞大项目，反面的私人投资就会下降。实际上看一下私人投资，他参与基础设施建设是很有利的方面，因为私人投资要拿自己的钱投资，肯定会关心工程质量，质量坏了怎么回收他的投资呢？这是很简单的道理。私人投资可以做很大的事情，宁波到上海的跨海大桥就是私人资金做的，也做的很好。所以政府要改变思想。
和讯网：在目前的情况下如何约束政府，或者说有效的对政府进行监督？这方面还是存在着很多的困难。
姚洋：是的，特别是在目前这种状况下，4万亿可能是有必要的，因为很快要把经济稳定住。但是现在变成18万亿，政府尝到甜头之后可能会继续这样干，因为干的很好凭什么不让我干呢？所以下一步要求发债。我觉得发债的风险太大，我记得在90年代早期前地方政府可以发债，但是后来中央政府把这个权利收了回来，现在又重新提出来发债，我觉得中央政府应该拿出90年代的决心，不允许地方政府发债，因为发债之后没办法控制地方政府财政的。这完全是一个软钱，我们知道软预算约束，一届政府上来通过举债可以把这个城市搞的非常漂亮，之后他升迁走掉了，把一个烂摊子给下一届，那怎么办？这个钱反而是用老百姓的税收来还，这是很大的问题。所以这的的确确是个难办的事情，怎么来改变这种状况？可能要发挥地方人大的作用，让地方人大跟着钱走，看着这个钱怎么花，地方政府怎么花钱，花钱之后的影响是什么，是短期的盖一个高楼大厦，还是长远来说城市背上了债务？要有可行性的分析，我们要知道这些，而且要讨论。这就要求人代会，特别是各级人大常委会变得更加专业。我说的“专业”并不是人大常委会委员们都是专业人士，而是有些办公室的人员不用是人大代表，但是是有专业素养的，帮助分析，为常委会提供报告分析，让常委会来监督。
和讯网：姚老师提到这些年国进但不一定是民退，但是绝大多数人觉得国进的结果必然导致民退。比如像90年代的民营企业，长三角也好，珠三角也好，民营企业的迅速发展对中国经济起到非常重要的作用。而这次在金融危机的冲击下，受到损害最严重的就是这些民营企业。在90年代中期我们主要讨论的问题是国有企业如何改革，民营企业完全是自发生成的产物，所以它的经营机理无需讨论，但是在目前的情况下，民营企业受到非常严重的冲击，而且在前些年我们也引发了对国有企业效率的重新思考，在目前的环境下我们应该如何看待中国国有企业和民营企业之间的关系？
姚洋：现在看着国有企业走势不错，其实主要是146家央企做的比较好。看一下统计数字会很清楚，规模以上的国企利润之中，央企占的比重大概92%、93%，规模以上的国企现在还有1万多家，实际上146家就占了90%多，其他1万家国企基本在亏损。这146家都是有垄断地位的，或者有国家政策保护的。所以李荣融说“央企是我们国家的亲生儿子”，这种说法是非常要命的。这几年国资委腰杆越来越硬了，当然跟他管的央企赚钱是有关系的，但是这个信号给出去是非常危险的，因为是垄断地位什么都不做也可以赚钱，比如电信、产油业，什么都不做价格也可以翻好几倍，当然赚钱了。这些大的国企受到的冲击小，主要是因为国家在保护，如果没有国家保护他们也会受到冲击。所以在这里并不是说国企变得效率高了，而是因为剩下来的这些好的国企都是受到保护的，所以我们的的确确要警惕。重新有这个回潮，有人说国企很好，我们为什么不搞国企？这一轮投资之后，会冒出很多新的国企，像投资公司这些，地方会冒出非常多，这是有问题的。这一轮过去之后下一轮怎么办？我们是不是还需要他们呢？有可能不需要了。现在要警惕的可能还不是经济的衰退，而是下一轮的通货膨胀怎么办？因为这个可能会很快到来，美国和欧洲一般的分析是说，明年年中或者年底会触底反弹，两年之内会复苏，复苏中国经济又开始往上走，因为整个经济结构没有大的变化，所以我们的通胀压力还在，到那时候想把它压下去会有困难，地方政府永远有扩张的冲动，已经扩张起来再想压下去是很困难的。所以这个我们要警惕。
如果政府关注民生的话，要关注就业问题
和讯网：前面谈了企业的问题，接下来我们谈一下关于农村的问题。虽然农村问题是比较长期的问题，而且是比较深层的问题，表面上直接受到金融危机、经济危机的冲击不是那么显著，但是因为它是中国经济的重要基础，也会有深层次的影响。
姚洋：金融危机以来受冲击最大的实际上是农村，我们都没有意识到这一点。因为受到冲击以后，我们往往看到沿海地区工厂倒闭，工厂倒闭意味着有大批的人要失业，其实就是在工厂里面打工的那些新移民们，比如1997年我们金融危机的时候，2000万人失去工作，他们悄无声息地回到农村去了，因为这是沉默的大多数，他们也没有说话的权利，所以会悄悄地回去，谁也不知道。这次到底会有多少人失业？我估计这个数字，现在的基数大了，说1.4亿也好，还是1.6亿也好，基数一大了之后，按照很小的比例也有2000万人会失去工作。金融危机其实对农村的影响非常大，如果政府关注民生的话，的确要关注一下就业问题。当然这次政府有一个非常好的举动，把所有的失业人员都统计到失业里面，包括这些进城的新移民们，也算在失业里面。既然算在失业里面就要有一定的措施，以前我们是只统计城市的登记失业率，大概是4%，现在把农村统计进去后可能会接近10%，这样的话就要看一下怎么来处理。
我顺便说一下这次十七届三中全会关于农村的决议，大家开始的时候期望很高，主要是土地所有制方面能不能有所突破。我觉得土地所有制没有突破不是一个大问题，其实突破又能有多大的影响呢？我自己做农村土地研究十来年，我的经验是，因为我们的土地私有化程度或者说个人化的程度已经相当高了。再往前推一步有没有效果？肯定会有一些。但是说有巨大的效果是不太可能，反而会有负面的效果出来。我觉得老做农村问题，在农村里面打转转去找农民的出路是一个坏的选择，中央政府应该出台一个政策，如何让1.4亿进城的农民在城市长期安家，应该有这样的政策。这样的政策有什么好处呢？当然这是关注民生的问题，关注农民变成非农民的问题，是发展过程本身的一个问题，是我们迟早要解决的问题。二是给我们现在的发展模式找一个平衡也是有用的，因为我们现在主要以出口为主，未来十年我们还是以出口为主，这个没有办法改变，跟我们的人口结构有关系，因为现在人口转型已经到底了这步，人口红利很多，不用自己就吃亏了，我们能出口为什么不出呢？当然国内消费就会很低，怎么提高国内消费？城市化是一个方向。我粗略算了一下，消费占GDP49%，如果把我们的城市化水平提高到70%，这样不会影响农村的收入，农村剩下来的人收入会跟现在一样多，全部种田。这样消费的比例能上升到55%，什么都不变就把人口转到城市来，增长模式改了，国内消费就多了，出口按比例来说就会下降，对经济结构的调整也是有用的。
和讯网：有很多学者提出我们要拉动内需，或者说城市化面临一个很重要的问题是，我们的社会保障是非常不足的，我们的养老保险、医疗保险，包括一些教育等制度性保障非常不足。
姚洋：这有一个误解，让这1.4亿人在城市里面完全安家落户，社会保障的资金反而会更多。为什么呢？因为他变成城里人，他会要求老板给他买三险，他也愿意买，因为他们知道已经没有土地，老了怎么办？他已经需要这个了。这样的话养老保险就更充足了。所以我觉得这里是一个误解。
和讯网：有很多学者提出中国这些年的高速增长，很大程度确实是靠成千上亿的农民工做出的艰苦劳动，每天工作十几个小时，而沿海那些民营企业愿意雇用这些农民工，正是因为农民工只愿意很低的福利，他们什么都不要，甚至连《劳动法》规定的要求都不要，就这样卖命的干活。
姚洋：这个要分析，一些年轻人可能会，比如出来的时候17岁、18岁，在他25岁成家立业之前，可能会有这个想法。但是我们也要看到，在1.4亿人里面，有相当一部分是结了婚拖家带口的，有一部分人把孩子、家庭都带到城市，还有一部分人由于受到户口的约束，没有办法把家里人带来，孩子只能在老家读书，因为孩子不能在这里升学。这是一个很重要的制约因素，而且这部分人已经在城市安家落户，我接触一些人已经在北京十几年，根本没有办法回去，这种情况下难道他不愿意要养老保险、医疗保险吗？我想他们都是愿意要。当然我也不是说这些人应该一刀切下去，大家都交一样的钱，我觉得不同的企业应该有不同的选择，比如养老保险有三档或者五档，让大家挑，最后多多少少总是要有一个保障。另外我们对城市化有误解，一提城市化就是大城市化，北京最近发表一个报告说“北京受不了”，北京已经1600万，北京最高只能1800万。不一定来北京，北京是比较特殊，因为缺水，但是长三角、珠三角根本不缺水，长三角、珠三角加起来3亿、4亿人没有什么问题，因为他们不缺水，当然会占用耕地，但是占用耕地可以通过全国土地指标的买卖，让别的地方多储备一些土地。我们来算算帐，比如安徽到长三角多少人，我们按比例必须负担多少土地指标。我觉得这些都是可以谈的事情。移民也不一定去上海，可以去周边的中小城市，因为在上海也没办法呆，可能在小城市会安家落户。我们要考虑城市化地区，比如长三角城市化地带、城市化群，珠三角城市化群，想象中国未来的图景就是一大片的城市化地区，其他地方人口相对比较稀疏，肯定是这样的状态。
和讯网：我们又看到由于地方分权导致竖起很高的壁垒，产生相互竞争的局面。
姚洋：所以中央政府要拿出勇气来。我现在老在想，我们这几年改革失去动力了，我在书里面提到三个改革支柱，还有一个是实践的务实主义。我们现在也还是比较务实，但是有点随流而去，没有实践。实践需要理论来指导，需要未来来指导，我想象未来是个什么样的社会制度对中国才是好的制度，我在想然后去实践、去试。但是现在看这几年我们没有改革的实验，自从加入WTO以后基本上没有改革实验，这的确是一个问题。
20年前邓小平提出“党政分开”，今天我们有必要重新捡起来
和讯网：所以我想起来您这本书叫做《作为制度创新过程的经济改革》，其实中国改革开放30年，最后支持经济发展的制度的创新都是事先谁也没有想到的，您总结出来的这几点都是我们在30年以后回过头来才可以总结出来的，包括分税制改革的时候谁也不会想到这样的机制可以产生多大的效果。
姚洋：但至少在那个时候，大家会觉得这个制度应该改，虽然谁也不知道确切的方向到底怎么样改，但是大家有一个共识，所谓的“改革共识”，就是说我们这个制度一定要改。现在是我们的制度好像没有地方改了，这是危险所在。我关注到另外一个问题，也就是党政部分的问题，这些年越演越烈，像企业层面是非常明显的，党委书记都是CEO，经理都是办事员。在政府层面，一把手说了算，书记往那一坐其他人基本没有说话的权利。这个问题我觉得和1987年所确立的党政分开的方针相背离的，而且这些年有加强的态势，所以我们是不是有必要重新提出来党政分开？因为邓小平是非常有远见的提出一个想法，也就是提出党政分开，而20年之后我们把这个事情反而忘了，有必要重新捡起来。
和讯网：因为我们的政府是泛利性政府，在我看来所谓“泛利性政府”其实也是一个很模糊或者说比较笼统的描述，因为我们很难界定这个政府的功能到底怎么样，从而我们没有办法相应的对它进行约束监督，让政府从自己身上改革，从自己身上开刀，绑住自己的手脚，把既得利益分出去是很困难的事情。
姚洋：从现在情况来看如果党政不分加深的话，同时政府参与经济也加深的话，这两个结合起来造成的结果是党的独立性丧失。过去30年改革的大方向是正确的，党有一定的独立性，不受利益左右，是有自己的主心骨，这时候才能制定比较正确的方向。现在党员干部都跑去搞经济，独立性上哪去了？不可能有独立性。所谓的“常在河边走哪有不湿鞋”，就会到日常的运作利益里面打转转，不能站在更高角度来看问题。
和讯网：您觉得有没有可能从政治制度、从民主或者从其他的更深层的制度入手？
姚洋：拿出我们的宪法来看，我们对人代会权利的界定已经非常充分，所以我觉得没有必要去搞一些其他的东西。放着人代会不去做，去做直选市长，甚至直选党委书记，那多是滑稽，怎么能直选党委书记呢？这是违反宪法，违反党章的事情，都是很滑稽的事情。反而人代会在这里给定一个制度安排，如果把整个人代会的权利发挥起来，这是非常好的制度。但是我们没有去做，我们没有把人代会的制度做起来。所以我这里强调在人代会里面要跟着钱走，要看钱是怎么花的，从这里着手，加强人代会的作用，这其实就是民主的一个很重要的推进。在和平年代什么最重要？就是钱怎么花，公共的资源怎么去花。人代会跟着钱走了之后，就把这一部分做起来，我们的民主也就往前推进了一步。另一方面，党的改革还要往前推进一步，也就是党政分开。
和讯网：回到目前经济的环境下，您认为我们还可以有哪些制度创新或者有潜力的制度改革的方向，或者说有哪些可以着手做的东西。
姚洋：在经济层面是如何约束这些垄断企业的问题，我们要打破国企垄断，像电信这次改革等于又在加强政府的垄断，《反垄断法》第七条其实就是保护垄断行业的国企，这是很奇怪的，这是有一定问题的。电信原来是6家，现在缩减到3家，欧盟现在重新搞电信改革，欧盟的电信改革主要是把基础网络和运营商分开，我觉得这是非常好的改革，因为网络毕竟有规模报酬的，是自然垄断的。服务这块儿基本没有规模报酬，所以可以放开竞争。中国应该把现存的中国移动、中国联通(600050,股吧)、中国电信三家拦腰一断，每家都分成两个公司，一个是网络的，一个是服务的，这样的话造出了三个网络，三家公司去管网络，三家变成运营商之后参与竞争，别人也可以来搞运营服务，终端服务完全放开。欧盟的模式也应该是中国电信改革的模式。
和讯网：最后请姚老师对今天所谈的内容做一个简要的总结，以及对目前中国在金融危机情况下，对以后要走的路有什么看法？
姚洋：金融危机的确对中国冲击比较大，特别是在出口行业里。政府出台一些临时性的措施是可以理解的，但是我们不能因为金融危机临时性的措施而忘掉长远的事情，不能把一些长远该做的事情忘掉，比如对政府权利的约束，进一步的改革，以及环保等等不要忘掉这些，我们还是要做起来。
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《作为制度创新过程的经济改革》，姚洋/著，格致出版社，2008年10月
内容介绍：
本书从制度创新入手介绍“中国奇迹”中的重要内容--制度变迁，即从国有制为基础的中央计划经济转变为基于多元产权制度的市场经济体制。然而，回到80年代，世界上有几个经济学家会料到中国改革能够有这些成就？谁又料到，中国共产党在保持执政稳定的前提下，成功地实现了国家经济体制的自我“革命”？诸多学者把中国改革的成功归功于“渐进主义”的改革战略；但是前苏东各国的改革也采用了渐进主义，都无一例外的失败了。为什么渐进改革之路，在别处失败，而独在中国成功了？这也许是政治经济学的世纪之谜，等待着你来破解。
作为本届财经图书大奖“经济学术（原创）”的候选图书，《作为制度创新过程的经济改革》的作者，北京大学中国经济研究中心副主任、经济学教授姚洋做客和讯读书频道。对于中国过去30年取得的经济奇迹，姚洋区分了分权性质的地方政府和集权的泛利性政府两种不同的驱动模式。结合目前4万亿和18万亿的巨额财政投资，姚洋讨论了中国经济目前面临的问题和可能的制度变迁方向。此外，针对国有垄断企业目前存在的弊病，姚洋发表了自己的看法。
